2.1 Drivkrefter og utfordringer
Underside | | Klima- og miljødepartementet
2.1 Drivkrefter og utfordringer
Menneskelig forbruk, i vid forstand, kan betraktes som formålet ved all produksjon av varer og tjenester. Forbruk og produksjon, igjen i videste mening, er kilden til all menneskeskapt påvirkning av naturmiljøet. Men sammenhengene mellom folks forbruk og de tilhørende miljøbelastningene kan være vanskelige å gjennomskue.
Menneskenes påvirkninger av naturmiljøet vil avhenge av hvor mange vi er, totalforbruket pr. innbygger, hvordan forbruket er fordelt mellom ulike varer og tjenester, og dessuten hvor og hvordan godene blir produsert, fraktet, brukt og til sist ender som avfall.
Retningen på utviklingen, nivået og mønsteret på bruken av ressurser og nivået, typen og fordelingen av miljøproblemene bestemmes av flere drivkrefter. Befolkningsveksten og veksten i forbruk pr. innbygger er sterke, underliggende krefter for økt totalproduksjon, jf. figur 2.1. Teknologien, herunder omfanget og arten av den internasjonale arbeidsdelingen, er avgjørende både for hvilke mengder varer og tjenester som kan stilles til rådighet, og for hvilke miljøvirkninger denne totalproduksjonen har.
Forbruk og produksjon utvikles innenfor en ramme av menneskelige verdier. Disse verdiene kommer dels til uttrykk gjennom forbrukerholdninger og individuelle valg, dels gjennom kollektive handlinger. Politisk handling, såvel miljøbegrunnet som annen, utgjør en betydelig faktor bak utviklingen. Gjennom nasjonale miljøverntiltak og internasjonalt samarbeid kan forbruks- og produksjonsmønstrene endres i bærekraftig retning.
Sammenhengene i figur 2.1 gjelder globalt, men vi kan også finne dem igjen på nasjonalt og lokalt nivå. Det norske samfunnet er en integrert del av verdenssamfunnet, både ved at mange miljøproblemer krysser landegrensene og ved at den norske økonomien er åpen og innvevd i den globale. Avstanden mellom miljøbelastningene som kommer til syne og de bakenforliggende faktorene kan være stor, både geografisk og i tid. Dette er en viktig grunn til at sammenhengene kan være vanskelige å få øye på, og til at det kan være vanskelig å danne et omforent grunnlag for politisk handling. For mange av miljøutfordringene i Norge ligger likevel de viktigste drivkreftene innenfor landets grenser.
Verdens produksjon pr. innbygger (målt ved bruttonasjonalproduktet - BNP) er bortimot tredoblet siden 1950, og den samlede produksjonen er blitt fem ganger større på under femti år. Den teknologiske utviklingen har vært rivende. Dette har bidratt til en betydelig velstandsvekst for store deler av verdens befolkning. I en stadig mer globalisert verdensøkonomi gir teknologien samtidig menneskene en evne til å påvirke miljøtilstanden og utnytte naturressurser som er unik i en historisk sammenheng. Fra et miljøvernperspektiv ligger det et betydelig potensiale i teknologien. Det har vist seg mulig å øke energieffektiviteten, likeså materialeffektiviteten og miljøeffektiviteten på mange felt, dvs. at det har funnet sted en reduksjon i forbruket av energi og av råstoffer samt i miljøbelastning pr. produsert enhet. Likevel har forbruket av energi, metaller og andre råvarer, og omfanget av forurensninger og andre miljøbelastninger vokst, fordi effektivitetsgevinstene er mer enn oppveid av volumveksten i forbruk og produksjon. Norges og Europas energibruk og karbonutslipp pr. enhet BNP har gått kraftig ned de siste 25 årene. Energibruken og karbonutslippene har likevel økt betydelig fordi den totale vare- og tjenesteproduksjonen har vokst så sterkt.
Den ekstreme fattigdommen, altså det forholdet at ikke grunnleggende behov blir dekket, kan i seg selv være en årsak til miljøproblemer. For å overleve fra dag til dag, tvinges mange fattige til å hogge ned skog, plyndre kulturminner, dyrke avlinger og la husdyr beite på måter som fører til varige skader, og i neste omgang undergraver grunnlaget for liv og økonomisk framgang.
Likevel er det slik at de største miljøutfordringene verden står overfor ved inngangen til et nytt århundre (jf. kapittel 1.2), er knyttet til produksjons- og forbruksmønstrene i de rike, industrialiserte landene, og i enkelte utviklingsland som har hatt en betydelig økonomisk vekst de siste årene. Det er til nå et lite mindretall blant verdens innbyggere som direkte og indirekte har stått for en veldig belastning på miljøet og naturressursene. Om lag halvparten av utslippene av klimagasser stammer fra industrilandene, likeså store deler av utslippene av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Mye av det biologiske mangfoldet i de rike landene er allerede kraftig redusert, og dagens ødeleggelser i den tredje verden er delvis knyttet til produksjon av varer for forbruk i de rike landene. Utfordringene øker ved at den økonomiske veksten i mange utviklingsland forsterker presset på natur- og miljøressursene.
Det er en gjennomgående skjevhet i måten økonomien virker på, ved at det framstår som "gratis" for bedrifter og husholdninger å utsette naturmiljøet for belastninger og ødeleggelser. Mens prisene på varer og tjenester i prinsippet gjenspeiler innsatsen av arbeidskraft og kapital, finnes det i utgangspunktet ikke noe marked for eller noen pris på naturmiljøets "tjenester". Men miljøet har en rekke verdier, og kretsløpene i naturen utgjør selve grunnlaget for overlevelse, produksjon og velstand. Mange ulike miljøvernpolitiske virkemidler er tatt i bruk, for å bringe disse verdiene inn i bedriftenes og husholdningenes rammevilkår.
2.2 Befolkningsvekst og behovsutvikling
Folketallet i verden er mer enn fordoblet siden 1950, og øker med om lag 90 millioner pr. år. Dette utgjør en tilvekst tilsvarende hele EUs befolkning hvert fjerde år. Framskrivningene går ut på en videre vekst fra dagens 5,8 milliarder til om lag 8,5 milliarder i år 2025. I følge beregningene vil folketallet nå 10 milliarder i år 2050, for så å stabiliseres på om lag 10 - 11 milliarder. Befolkningsveksten er ujevnt fordelt. Den er raskest i utviklingslandene, der de institusjonelle, økonomiske og sosiale systemene fra før er minst i stand til å understøtte innbyggernes velferd. 95 prosent av befolkningsveksten forventes å komme i dagens utviklingsland.
Verdens befolkning vokser nå langsommere, målt i prosent pr. år, enn tidligere i dette århundret. Dette gjelder for alle regioner, også i Afrika, Latin-Amerika og deler av Asia der vekstratene fortsatt ligger mellom 1,5 og 2,5 prosent årlig. I industrilandene ligger vekstratene i dag på rundt en halv prosent pr. år. Utviklingen i disse ratene viser at samtidig som befolkningsveksten er en drivkraft for økt produksjon og forbruk, så er veksten igjen sterkt påvirket av bl.a. levestandarden. Med økt utdanningsnivå og større økonomisk trygghet for den voksne befolkningen, viser fødselsratene en tydelig tendens til å falle.
Menneskehetens grunnleggende materielle behov, som behovet for matvarer, øker i takt med antallet mennesker på kloden. Verdens totale matvareproduksjon, målt i kalorier, er i dag stor nok til å dekke alle menneskers energibehov. Tilgangen på matvarer er imidlertid svært skjevt fordelt. Om lag 800 - 900 millioner mennesker sulter. Med dagens fordeling av kaloriforbruket må matvareproduksjonen øke med mer enn 50 prosent fram til år 2025 for å opprettholde kalorimengden pr. innbygger. Likevel tilsier framskrivningene at antallet sultende kan forbli nesten like stort som i dag.
Det anses som mulig å øke matvareproduksjonen minst i takt med befolkningsveksten. Men i følge FNs matvareorganisasjon, FAO, innebærer økt matvare-sikkerhet en bred satsing på jordbruk og fiske både i høy- og lavproduktive områder for å sikre matforsyningen på alle nivåer fra husholdningsnivået til det globale nivået. Sikring av arealer og bedring av produksjonmetoder står sentralt i denne forbindelsen.
Men mye av produksjonen, både til lands og til vanns, er i dag ikke bærekraftig. Utbyttet av fiskeprodukter øker, takket være voksende fiskeoppdrett, men parallelt blir stadig flere naturlige fiskeforekomster overbeskattet. Produksjonmetoder innen jordbruket som ikke er tilpasset de navngitte forholdene, fører til at betydelige arealer landbruksjord blir ødelagt eller at produksjonspotensialet blir redusert. Intensiteten i produksjonen er mange steder også så høy at det fører til miljøskader eller forringer produksjonmulighetene. Konkurransen om de produktive landarealene øker. I særlig grad er de mest høyproduktive arealene utsatt for nedbygging, og i mange deler av verden går jordbruksarealet ned. Presset på ferskvannsressursene øker, og tilgangen på vann er i ferd med å bli en hoved
utfordring i flere land og regioner. Verdens matvareproduksjon vokser nå langsommere enn på begynnelsen av 1980-tallet.
Samtidig er det en klar tendens til at etterspørselen etter matvarer endres i retning av kjøtt og meieriprodukter, som er en mer ineffektiv utnytting av arealenes biologiske produksjonsevne enn direkte bruk av kornprodukter. Stadig mer jord i utviklingsland brukes til å avle för for å dekke den voksende etterspørselen etter kjøtt og meierivarer i industrilandene og i hjemlandet. Innbyggerne i industrilandene spiser i gjennomsnitt 6 - 7 ganger så mye kjøtt som innbyggerne i utviklingsland. Med økende inntekt tar befolkningen i utviklingslandene gradvis etter vestens vaner.
2.3 Industriland og utviklingsland og "økologiske rom"
Den skjeve fordelingen av maten er en illustrasjon på at vi lever i en verden av store forskjeller. Mens hundrevis av millioner lever i en trygghet og velstand som var utenkelig for noen tiår siden, lever store menneskemengder under fattigdom og nød.
Formue, inntekt og forbruk er ekstremt ulikt fordelt i verdens befolkning. I 1993 var gjennomsnittlig BNP pr. innbygger i industrilandene om lag seks ganger større enn i utviklingslandene, og nesten 20 ganger større enn i de fattigste utviklingslandene. I mange utviklingsland, bl.a. i Afrika og Latin-Amerika, lever store befolkningsgrupper på eller nær eksistensminimum.
Det tradisjonelle skillet mellom industrialiserte land og utviklingsland bør i de fleste sammenhenger nyanseres kraftig. Særlig blant utviklingslandene er situasjonen høyst ulik, både når det gjelder befolkningsvekst, ernærings- og fattigdomsproblemer og generell økonomisk utvikling. Mens deler av Afrika og delvis Latin-Amerika har hatt en langsom utvikling, har særlig en del land i Øst- og Sørøst-Asia opplevd vekstrater de siste 20 årene som langt overstiger gjennomsnittet i OECD. Etter som de raskt voksende asiatiske økonomiene nærmer seg, og etter hvert kommer opp på en "vestlig" levestandard, vil deres belastninger på miljøet lokalt og globalt øke. Det ser likevel ut til at disse landene i sin vekst har "hoppet over" de mest energi- og forurensningsintensive fasene av industrilandenes utvikling, bl.a. ved at de har tatt i bruk moderne teknologi overført fra industrilandene.
Globalt sett øker ulikhetene. Andelen av verdens samlede inntekt som går til landene med de rikeste 20 prosentene av verdens befolkning, økte fra om lag 70 prosent i 1960 til om lag 85 prosent i 1993. Så mye som 1,5 milliarder mennesker har etter beregningene gått ned i inntekt i løpet av 1990-tallet.
Rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling fra 1987 påpekte behovet for betydelig økonomisk vekst i utviklingslandene. Men det er vanskelig å se hvordan en slik vekst i forbruk og velferd kan skje uten økt bruk av naturressurser og energi, økt press på det biologiske mangfoldet og uten en økning i forurensende utslipp som fra før truer sentrale deler av de naturlige kretsløpene.
Kapittel 2.2 belyste hvordan matvareproduksjonen må øke for å dekke kaloribehovet til en voksende befolkning, gitt dagens fordeling av matvareforbruket. I 1993 lå det gjennomsnittlige kaloriforbruket på 3350 kcal pr. dag i industrilandene og 2520 i utviklingslandene. I de fattigste utviklingslandene lå nivået på 2040 kcal pr. innbygger. Dersom verdens befolkning i år 2025 skulle bruke like mange kalorier i gjennomsnitt som industrilandenes befolkning i dag, måtte matvareproduksjonen omtrent fordobles, målt i kalorier. Dersom hele verdens befolkning i tillegg kopierer industrilandenes mønster, med et stort innslag av kjøtt og meierivarer i forbruket, vil dette skape et betydelig tilleggsbehov for jordbruksarealer.
I 1990 var forbruket av papir pr. innbygger på 150 kg i industriland og 10 kg i utviklingsland. Gjennomsnittsforbruket av ulike slags viktige metaller ligger også i størrelsesorden ti ganger så høyt i industriland som i utviklingslandene. For aluminium er forbruket i industrilandene om lag 19 ganger så høyt, for jern og stål om lag 13 ganger så høyt som forbruket i utviklingslandene.
Disse eksemplene illustrerer ulikhetene i tilgangen på verdens naturressurser. En nødvendig vekst i utviklingslandenes forbruksnivåer vil føre med seg et betydelig ekstra press på metallforekomster og andre ikke-fornybare naturressurser. Dersom en hypotetisk skulle tenke seg at hele verdens befolkning momentant skulle kopiere industrilandenes forbruksmønster, ville mange kjente naturressursforekomster være uttømt på kort tid.
Likevel er det ikke tilgangen på ikke-fornybare ressurser som bekymrer mest, verken på kort eller lang sikt. Erfaringer tilsier at teknologisk framgang kan bidra mye, gjennom bl.a. en generell bedring i ressurseffektiviteten, utnytting av nye materialer, og utvikling av nye måter å dekke behov på. Bekymringen er større i forhold til den langsiktige forvaltningen av fornybare ressurser, som biologiske ressurser, jordsmonn og ferskvannsforekomster. Bekymringen er også betydelig i forhold til det faktum at jordas energiforsyning så sterkt hviler på forbrenning av olje, gass og kull, som bidrar sterkt til langsiktige endringer i klimaet, og det forholdet at tilgangen til energikildene også er svært skjevt fordelt.
Industrilandenes femdel av verdens befolkning står i dag for om lag 60 prosent av energiforbruket. Som en kontrast til situasjonen i vårt og andre industrialiserte land, lever i dag over 2 milliarder mennesker i verden med liten eller ingen tilgang på elektrisitet eller annen kommersiell energiforsyning i det hele tatt. De dekker sitt energibehov først og fremst gjennom å brenne ved og avfall fra landbruket
I perioden 1986 - 90 var forbruket av fossile brensler
, verdens dominerende energibærer, om lag ti ganger så høyt pr. innbygger i industrilandene som i utviklingslandene. Brenning av fossile brensler fører til store miljøbelastninger. Karbondioksid (CO 2) er den viktigste enkeltgassen som bidrar til klimaendringer, og den slippes ut i et fast forhold til mengden av fossile brensler som brukes. I tillegg bidrar en rekke andre gasser til klimapåvirkningene, og konsentrasjonen i atmosfæren bestemmes også av i hvor stor grad klimagasser bindes i biomasse og i havet. Industrilandene står for rundt halvparten av CO 2-utslippene. Om lag 84 prosent av CO 2-utslippene etter år 1800, som fortsatt finnes i atmosfæren, skyldes tidligere utslipp fra dagens industrialiserte land.
Dette og de ovennevnte eksemplene illustrerer det som ble påpekt i kapittel 1.2, nemlig at industrilandene - og de velstående befolkningsgruppene i utviklingslandene - gjennom sin økonomiske aktivitet opptar en uforholdsmessig andel av et "økologisk rom".
Økonomisk vekst i utviklingslandene vil i overskuelig framtid måtte medføre økte utslipp av klimagasser. En bærekraftig utvikling vil derfor kreve at det kommer et avgjørende gjennombrudd for bruk av fornybare energikilder. Likevel går framskrivninger til år 2050 i hovedtrekk ut på at det økte energibehovet i verden dekkes ved hjelp av fossile brensler. Klimaproblemet er ett av de miljøproblemene som er tettest vevd sammen med samfunnsutviklingen, både i industriland og i utviklingsland.
Den vestlige verdens levestandard og livsstil framstår i dag som det dominerende forbildet for verdens befolkning. Beregninger av "økologiske rom" kan illustrere hvorfor en langsiktig utvikling for hele verden som ligger opp til vårt forbruksmønster, er langt fra bærekraftig og derfor høyst urealistisk. De kan gi oss et inntrykk av hvilke endringer i produksjons- og forbruksmønstrene som er påkrevd - i verden som helhet og i våre industrialiserte land spesielt.
På alle nivåer kan ulikheter i levestandard oppfattes som en drivkraft for økonomisk vekst. De mindre rike føler en legitim rett til å minske forskjellene mellom seg og de rikere, gjennom å øke sine inntekter. Selv på materielle nivåer som er høye, historisk sett og i en global sammenheng, er økonomisk ulikhet en kilde til krav om økt kjøpekraft.
Erfaringene tilsier at menneskenes opplevde behov ikke uten videre "mettes" når forbruket når visse nivåer. I vår del av verden vokser forbruket jevnt og ganske raskt, til tross for en svært lav vekst i folketallet. Grunnleggende behov, for mat, klær og husly, utvikles stadig i retning av høyere kvalitet og større raffinement. Stadig nye behov utvikles, eller sagt på en annen måte: Eksisterende behov transformeres til etterspørsel etter nye varer og tjenester. Goder som i utgangspunktet var luksuspreget, går over til å oppleves som "nødvendighetsgoder".
Det er skjedd grunnleggende endringer i sammensetningen av forbruket i de industrialiserte landene, ettersom inntektsnivået og totalforbruket har økt. Målt i realverdi har forbruket av matvarer pr. innbygger riktignok økt, men matvarenes andel av forbruket har falt. Tjenester, som bl.a. transport og underholdning, vokser raskere i omfang enn totalforbruket og viser økende budsjettandeler. Fra 1980 til 1995 vokste realverdien av EU-befolkningens matvareforbruk med under 20 prosent, mens fritidsforbruk økte med om lag 50 prosent og utgifter til privat transport gikk opp med over 60 prosent. Også i Norge ser en ganske tilsvarende endringer i forbruksmønsteret, jf. kapittel 2.5.
I kapittel 2.2 ble det påpekt hvordan endringene i sammensetningen av matvareetterspørselen bidrar til å øke presset på jordbruksarealene. Andre trekk ved endringene i mønsteret gir imidlertid grunn til optimisme. Med et klart unntak for transport, antyder beregninger at miljøbelastningen som følger med hver krone forbruk er mindre for tjenester enn for varer. Sammen med bedringene i energi- og miljøeffektivitet, er dermed den relative overgangen fra vare- til tjenesteforbruk æn årsak til at mange typer av miljøbelastninger vokser langsommere enn forbruket målt i volum eller realverdi.
2.4 Globalisering av verdensøkonomien
Vår tid er preget av en rask utvikling av teknologi og en stadig globalisering av det økonomiske systemet.
Menneskene har utviklet metoder som setter oss i stand til en mer effektiv utnytting av verdens ressurser. Dette har skapt grunnlag for økt levestandard for store deler av verdens befolkning. Samtidig er vi i stand til å overbelaste bestander og beholdninger av betinget fornybare ressurser, og ingen deler av kloden er lenger skjermet for bruken av slike metoder. Verdens arealer omformes gjennom jordbruksmetoder og utbygging. Det er utviklet transportformer som fører med seg miljøtrusler, globalt og lokalt, som var ukjente for et århundre siden. Det er tatt i bruk kjemikalier som siden har gitt store overraskelser i form av helse- eller miljøskader. Og det er utviklet en genteknologi som for første gang setter menneskene i stand til å overføre arveegenskaper mellom organismer som ikke naturlig kan krysse eller formere seg.
Samtidig inneholder teknologisk endring nøkler til å motvirke eller løse mange, både globale og mer lokale miljøproblemer. Det har f.eks. vist seg mulig, gjennom internasjonale avtaler og teknologisk endring, å ta viktige skritt i retning av å løse problemet med ozonødeleggende utslipp, og med svovelutslipp som fører til sur nedbør. En sterk teknologisk utvikling, som bl.a. må innebære en vedvarende bedring i miljø- og ressurseffektiviteten, er en avgjørende forutsetning for at miljø- og fattigdomsutfordringene kan løses samtidig.
Verdensøkonomien blir stadig mer globalisert. Dette har vært en klar historisk tendens gjennom de siste par hundre årene. Globaliseringen tar bl.a. form av økt handel mellom land, med vekst i transportmengdene som følge. En stadig større del av de varene og tjenestene som blir produsert, eksporteres mellom land.
I etterkrigstiden har en bygget ned handelshindre som ble innført i mellomkrigstiden, og det er dermed skjedd en gradvis liberalisering av verdenshandelen gjennom nedbygging av tollsatser og andre handelshindringer. Dette vil ventelig stimulere ytterligere til vekst i den internasjonale handelen. Arbeidet har fra 1948 foregått gjennom flere forhandlingsrunder i GATT, fra 1994 i World Trade Organisation (WTO). De gjennomsnittlige tollsatsene mellom GATT-landene ble redusert fra om lag 40 prosent i 1948 til 3 - 4 prosent i 1994, og dermed til et lavere nivå enn det som gjaldt før første verdenskrig. Veksten i handelen har særlig skjedd innenfor regioner, så som innen Vest-Europa og innen Øst-Asia.
Begrunnelsen for handelsliberaliseringen er at den vil stimulere til en mer effektiv utnyttelse av ressursene, som vil kunne medføre økt vekst i verdens totale vare- og tjenesteproduksjon, og dermed danne grunnlag for bedret velferd for verdens befolkning. Den økte produksjonsmengden vil i utgangspunktet føre med seg økt transport, økt forbruk av energi- og andre naturressurser, økte belastninger på det biologiske mangfoldet og økte utslipp av forurensende stoffer. Disse virkningene vil kunne motvirkes ved at den samme prosessen fører til teknologiske framskritt som øker energi- og miljøeffektiviteten i økonomiene, og en mer effektiv internasjonal arbeidsdeling som bidrar til mer effektiv utnyttelse av ressursene.
For at handelsliberaliseringen skal ha en positiv nettovirkning på miljøtilstanden, må den følges av en tilstrekkelig kraftfull miljøvernpolitikk, globalt og på nasjonalt nivå. Det bør være mulig å innføre sterkere miljøtiltak uten at dette på kort eller lang sikt tar vekk den produksjonsgevinsten som handelsliberaliseringen fører til. Det springende punktet, sett fra et miljøsynspunkt, vil imidlertid være om slike motvirkende miljøtiltak faktisk blir satt ut i livet. En positiv faktor vil være at med økte inntektsnivåer vil befolkningene i ulike land være tilbøyelige til å legge større vekt på miljøkvaliteter. Norge har bidratt til å sette forholdet mellom handel og miljø på dagsorden i WTO, jf. omtale i kapittel 4.2. Utviklingslandene er generelt opptatt av å bedre markedsadgangen til industrilandene, og har i denne sammenhengen vært opptatt av å fjerne miljømotiverte handelshindre.
Globaliseringen tar videre form av økte investeringer over landegrensene, både direkte investeringer og finansielle plasseringer. Omfanget av de direkte investeringene over landegrensene har vokst enda sterkere enn verdenshandelen med varer og tjenester. Det har oppstått betydelige "globale" næringer, som bilindustrien, legemiddel- og elektronikkindustrien, og mye av verdenshandelen skjer innenfor globale selskaper. Erfaringer tilsier at moderselskapenes motiv for å investere utenlands sjelden er å oppsøke land med svakere miljøkrav enn i selskapenes hjemland. Investeringene er snarere motivert av behov for nærhet til råvarekilder, rimelig arbeidskraft eller til voksende markeder.
Det skjer en spredning av holdninger og livsstil over landegrensene, med den industrialiserte verden som hovedleverandør. Dette skjer gjennom media generelt og gjennom markedsføring av varer og tjenester spesielt. Utviklingen av transportmetoder, telekommunikasjoner og informasjonsteknologi (IT) har ført til radikale endringer i kommunikasjonsmulighetene mellom land, og bl.a. drastisk redusert betydningen av geografiske avstander.
Nasjonalstaten vil fortsatt være en viktig politisk aktør på det internasjonale planet i årene framover. De aller fleste og viktigste beslutningene om folks hverdagsliv vil bli tatt nasjonalt og lokalt. Men globaliseringen og den teknologiske utviklingen har gradvis endret nasjonalstatenes handlingsrom, ikke minst når det gjelder styringen av internasjonale markedsaktører og kapital som opererer på tvers av landegrensene. Globaliseringen av økonomien stiller radikalt økte krav til landenes og bedriftenes økonomiske og sosiale omstillingsevne. Den understreker betydningen av forpliktende internasjonalt samarbeid for å løse miljøproblemene, slik at landene unngår å havne i et "spill" der hvert enkelt land unnlater å innføre nasjonale miljøverntiltak av hensyn til sitt næringslivs konkurranseevne.
2.5 Nasjonale utviklingstrekk og drivkrefter
2.5.1 Norge i verdenssamfunnet
Den norske økonomien har tradisjonelt vært åpen , dvs. at en stor del av landets produksjon eksporteres og en stor del av varene som går til innenlandsk forbruk og investering er importert fra andre land. Eksporten er i dag sterkt preget av olje og gass, og har også tradisjonelt vært mye basert på råvarer. Følsomheten overfor svingninger og strukturendringer på verdensmarkedet stiller spesielle krav til myndighetenes politikk, og til bedriftenes og samfunnets tilpasningsevne.
Som det framgår av dette kapittelet, skjer det raske endringer i verdensøkonomien og dermed i rammevilkårene for norske myndigheter og bedrifter. Æn av kildene til endrete rammevilkår, er de forpliktelsene og signalene som gradvis nedfelles i det internasjonale miljøvernsamarbeidet. Norge er en aktiv pådriver i dette arbeidet, jf. kapittel 4, og vil tilsvarende legge vekt på å oppfylle de forpliktelsene som nedfelles i avtalene.
Gjennom myndighetenes nasjonale virkemiddelbruk vil disse forpliktelsene dermed inngå i bedriftenes og husholdningenes rammevilkår. Sammen med de virkemidlene som settes inn av hensyn til nasjonale og lokale miljøproblemer, utgjør de viktige drivkrefter for endringer i det norske produksjons- og forbruksmønsteret.
2.5.2 Norge i vårt århundre
I løpet av dette århundret har det norske samfunnet gjennomgått store endringer. Befolkningen er nær fordoblet, fra 2,3 til dagens vel 4,2 millioner. Norge er i løpet av dette hundreåret blitt et av verdens fremste velferdssamfunn. Inntekts- og forbruksnivået er radikalt endret, utdanningsnivået likeså. Dødeligheten har gått ned på alle alderstrinn, mest for spedbarn. Den gjennomsnittlige levealderen har økt med om lag 25 år.
Næringsstrukturen er betydelig endret, fra en situasjon der primærnæringene sysselsatte vel 40 prosent av arbeidsstyrken, via faser med sterk industrialisering, til en situasjon der mer enn to tredeler er sysselsatt i tjenesteyting. Tre av fire nordmenn bor i dag i byer og tettbygde strøk, mot bare æn av tre ved århundreskiftet. Samtidig må de norske bosettingene karakteriseres som relativt "spredtbygde" tettsteder. Dette bidrar bl.a. til forholdsvis store reiseavstander i landet og dermed til at det daglige transportbehovet blir betydelig.
Store deler av tjenesteytingen er knyttet til offentlige oppgaver, som utdanning, helsetjenester og omsorg. Tallet på årsverk som blir utført i stats- og kommunesektoren, har økt i størrelsesorden hundre ganger i løpet av dette århundret. Utbyggingen av velferdsstaten, og ikke minst kommunene, har bl.a. vært et viktig bidrag til å opprettholde bosettingen i ulike landsdeler.
Også varehandelen, transportsektoren og annen privat tjenesteyting har vokst betydelig, målt i sysselsetting og i andel av nasjonalproduktet. I dag er om lag like mange personer sysselsatt i varehandel som i industrivirksomhet.
En god del av industrien, og av den norske næringsvirksomheten generelt, er basert på utnytting av naturressurser. Petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen har gradvis vokst siden 1970-årene. I dag er Norge verdens tredje største eksportør av olje og gass. Inntektene fra kontinentalsokkelen har gitt betydelige bidrag til økningen i levestandarden de siste 20 årene, og er hovedårsaken til at Norge er i en gunstig stilling mht. balansen i statsbudsjettet og i utenriksøkonomien. Samtidig er den økende produksjonen i Nordsjøen hovedårsaken til at de norske utslippene av CO 2 har økt siden 1990. Den omfattende petroleumssektoren betyr bl.a. at beregninger av norske CO 2-utslipp pr. innbygger i dag blir høyere med utgangspunkt i landets produksjon enn i landets forbruk.
Gjennom de siste tiårene er mange forurensende utslipp fra norske industribedrifter, og dessuten fra gruvevirksomhet, fjernet eller betydelig redusert. Totalt sett framstår punktutslippene fra industri og gruver i dag som en mindre viktig kilde til miljøskader enn for få år siden, mens de største utfordringene ligger i "diffuse" utslipp bl.a. fra produkter og transport.
2.5.3 Endringer i forbruksvolum og forbruksmønster
Befolkningens kjøpekraft har vokst sterkt i dette århundret. Siden 1900 har realverdien av en industriarbeiders timelønn økt med 600 - 700 prosent. Forbruket har vokst i omfang, og sammensetningen er radikalt endret. De fleste varer og tjenester som inngår i dagens norske forbruk, var ukjente ved århundreskiftet. Etter siste verdenskrig har en rekke elektriske og elektroniske artikler hatt sitt inntog. Privatbil er blitt nær sagt allemannseie etter 1960. Boligstandarden, bl.a. målt ved gjennomsnittlig boflate pr. innbygger, har økt kraftig i siste del av århundret.
I utgangspunktet har behovet for å komme ut av fattigdommen vært en sterk drivkraft for den norske samfunnsutviklingen. De aller fleste i Norge er i dag langt forbi punktet der dette var en aktuell problemstilling, på grunn av den sterke veksten i produksjon og inntekter og en relativt lik fordeling. Parallelt med dette endres befolkningens forventninger og krav til hva som er en rimelig levestandard. I en situasjon der det store flertallet av verdens befolkning står langt fra å skaffe seg en bil, vil mange norske familier føle et sterkt behov for å kjøpe bil nr. to. Dette behovet oppleves trolig like ekte som foreldregenerasjonens behov for sin første bil i 1960. For de fleste husholdninger framstår hovedproblemet å få endene til å møtes, tidsmessig men også økonomisk, ikke å finne anvendelse for en voksende realinntekt. Veksten i privatbilbruk er dels knyttet til økte krav til komfort og materiell standard, men også til framveksten av en samfunnsstruktur som krever stor mobilitet og dessuten forutsetter at store deler av transportbehovet dekkes med privatbil. Fra 1960 til 1995 ble personmobiliteten i Norge, målt i reiste kilometer pr. innbygger, om lag firedoblet. Reiselengden pr. innbygger med kollektivtransport økte ubetydelig, så å si hele veksten kan knyttes til personbilbruk.
Mye kan tyde på at livskvaliteten i vårt land, som i andre rike land, ikke nødvendigvis øker i takt med den materielle levestandarden. Side om side med mange husholdningers strev for å dekke sine behov gjennom økte inntekter, vokser erkjennelsen av at en videreføring av dagens forbruksvekst ikke automatisk fører til større behovstilfredsstillelse i dypere forstand. Sammen med kunnskapen om de miljøbelastningene som følger med forbruksmønsteret i Norge, utgjør denne erkjennelsen en kilde til ettertanke i forhold til samfunnsutviklingen.
Mange av de sentrale miljøutfordringene i dag, som klimaproblemet, reduksjonene av det biologiske mangfoldet, utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier og lokale luftforurensninger, henger tett sammen med aktiviteter som oppfattes som helt nødvendige deler av levesettet.
Energibruken i det norske samfunnet er relativt høy, bl.a. på grunn av et kaldt klima, elektrifiserte husholdninger og et omfattende transportvolum. Bl.a. har billig vannkraft ført til en lang tradisjon for høyt elektrisitetsforbruk, og svake insentiver til energiøkonomisering. En stor del av energibehovet dekkes videre gjennom bruk av fossile brensler, som gir utslipp av klimagassen CO 2 og av lokale luftforurensninger.
Gjennom transport-, bolig-, industri- og andre investeringer legges det beslag på store deler av naturarealene i landet. Andelen av landets arealer som lå minst 5 kilometer fra nærmeste tyngre tekniske inngrep var om lag 48 prosent i 1900. I 1940 var andelen om lag 34 prosent, mens den i 1994 var falt til om lag 12 prosent. I Sør-Norge er andelen rundt 5 prosent. Omformingen av naturområder gjennom utbygging og tekniske inngrep utgjør kanskje den sterkeste trusselen mot det biologiske mangfoldet, i Norge og globalt. I forhold til andre europeiske land har Norge likevel betydelig tilgang på friarealer og relativt uberørte naturområder.
Som påpekt i kapittel 2.2, har det skjedd grunnleggende endringer i sammensetningen av forbruket i de industrialiserte landene, ettersom inntektsnivået og totalforbruket har økt. Tilsvarende endringer i forbruksmønsteret skjer i Norge. Vareforbruket øker, men tjenesteforbruket vokser mer, slik at tjenestenes andel av forbruket øker. Beregninger tyder på at miljøbelastningen som følger av hver krone forbruk er lavere for tjenester enn for varer, med unntak for transport, også når en tar hensyn til kryssvirkningene i økonomien. Karbonutslippet pr. krone forbruk av private tjenester er f.eks. i gjennomsnitt omtrent det halve av utslippet pr. krone brukt på tekstil- og bekledningsvarer, og under tredelen av utslippet pr. krones forbruk av jordbruksvarer.
Sammen med den generelle teknologiske framgangen, er vridningene i forbruket i retning av relativt mer tjenester og dessuten relativt mer kvalitet, faktorer som bidrar til at miljøbelastningene generelt ikke øker i takt med forbruksvolumet. Som påpekt tidligere i dette kapittelet, krever en bærekraftig utvikling at det skjer enda sterkere endringer. Framtiden vil vise i hvilken grad utfordringene kan møtes ved hjelp av vridninger i forbruket, og i hvilken grad de nødvendige virkemidlene også vil påvirke forbruksvolumet.
Figurer til kapittel 2:
- Figur 2.1 Drivkrefter, produksjon og miljøpåvirkning.