St meld nr 18

(1996 - 97)

Eierforhold i mediesektoren

Tilråding fra Kulturdepartementet av 28. februar 1997,
godkjent i statsråd samme dag.

1 Innledning og sammendrag

1.1 Prinsipielle utgangspunkt

Det er et overordnet mål for regjeringens mediepolitikk å sikre ytringsfriheten, trykkefriheten og informasjonsfriheten som grunnleggende rettigheter i et demokratisk samfunn. I dette målet ligger et ønske om å sikre et størst mulig mangfold i medietilbudet på individuelt og kollektivt plan, nasjonalt, lokalt og for alle lag av befolkningen. Begrepet mangfold kan i denne sammenheng defineres som summen av og bredden i de samfunnsmessige, politiske og kulturelle verdier, meninger, informasjon og interesser som kommer til uttrykk i mediene. Mangfoldet kan komme til uttrykk internt i den grad det finner uttrykk i det enkelte medium, eller eksternt i den grad det kommer til uttrykk gjennom et antall medier som hver for seg har en distinkt stemme. Selv om det lar seg gjøre å komme fram til en bredt akseptert definisjon av begrepet mangfold gjenstår problemet at det åpenbart er svært mange faktorer som er med på å avgjøre graden av mangfold. Ved siden av eierforhold er det et sett av økonomiske, juridiske, politiske og organisatoriske rammevilkår som er med på å påvirke mangfoldet. Det vil trolig være stor grad av uenighet om hvilke av disse faktorene som bør tillegges størst vekt når man sier noe om hva som påvirker mangfoldet. Følgelig er det svært vanskelig å komme fram til en objektiv og allment akseptert problemforståelse av mangfold innenfor mediesektoren.

Grunnlovens §100 gir et absolutt vern av den formelle ytringsfrihet - dvs. et vern overfor krav om forhåndsgodkjenning eller sensur av trykt skrift - og et betinget vern av den materielle ytringsfrihet, dvs. en betinget rett til å ytre seg fritt uten senere å bli trukket til ansvar. Grunnloven gir derimot ikke et vern av informasjonsfriheten, dvs retten til fritt å motta, innhente og bearbeide informasjon.

En grunnleggende forutsetning for reell ytringsfrihet er at det eksisterer et mangfold av kanaler for ytringer. Den formelle ytringsfrihet er lite verd dersom det ikke finnes kanaler der ytringer kommer til uttrykk. Mangfoldet kan svekkes dersom den reelle kontroll over kanalene samles på få hender, dvs. at flere kanaler innholdsmessig redigeres etter de samme prinsipper.

Det er et klart utviklingstrekk i Norge og internasjonalt at konsentrasjonen av eierskap innen mediesektoren øker. Konsentrasjonsprosessene foregår både i det horisontale og det vertikale plan. Horisontal konsentrasjon innebærer at konsern erverver flere foretak innenfor samme gruppe medier (monomediekonsentrasjon) eller i forskjellige mediegrupper (multimediekonsentrasjon). Vertikal konsentrasjon innebærer at foretak på forskjellige ledd i produksjons- og distribusjonsprosessen samles innenfor samme eierstruktur. Både vertikal og horisontal integrasjon av eierskap innenfor mediene vil kunne innebære en fare for at kanalene for frie og mangfoldige ytringer svekkes.

Mediepolitiske virkemidler av økonomisk og juridisk art regulerer på ulikt vis mangfoldet innen mediene. Med utgangspunkt i begrensede frekvensressurser er kringkastingsmediene gjennom lovbestemt konsesjonsplikt underlagt visse begrensninger i etableringsretten. På den annen side er visse trykte medier tilgodesett med positive økonomiske virkemidler, blant annet momsfritak og pressestøtte, som skal medvirke til å øke eller opprettholde mangfoldet. Samlet sett bidrar de mediepolitiske virkemidlene til å styrke mangfoldet.

I demokratibyggingen spiller visse grupper medier en viktigere rolle enn andre. De mediene som blant annet kjennetegnes ved at deres innhold er gjenstand for redaksjonell bearbeiding og styring, såkalte meningsbærende medier, er i denne sammenhengen spesielt viktige.

Et sentralt trekk ved de meningsbærende mediene er den dualisme som ligger i deres tradisjonelle roller. På den ene side skal mediene ideelt sett fungere som forvaltere av ytringsfrihet og informasjonsfrihet og tjene publikum som et korrektiv til styresmaktene og dermed legge grunnlaget for aktiv deltakelse i de demokratiske prosessene i samfunnet. På den annen side er medievirksomhet også næringsvirksomhet, med krav til inntjening og lønnsomhet. I dette kan det ligge en latent interessekonflikt mellom redaksjon, eier og styre.

Medievirksomhet er i økende grad en kapitalintensiv næringsgren. Som i en rekke andre næringer kan stordrift bidra til å øke inntjeningen. Dette vil i mange tilfeller fungere som et motiv for konsentrasjon av eierskap. Likeledes er det er en fare for at redaksjonelle prioriteringer settes under press fra næringsmessige hensyn og krav om lønnsomhet. Ved konsentrasjon av eierskap kan eiersidens samlede makt øke. Eiersiden vil således i mange tilfeller stå sterkere overfor den enkelte redaksjon. Dette er en potensiell trussel for den redaksjonelle uavhengighet. Det må likevel tas med i vurderingen at også en regulering av eierskap vil kunne føre til redusert mangfold ved at det kan svekke kapitaltilgangen for medier av begrenset kommersiell interesse.

Med utgangspunkt i det interne mangfoldet kan det være interessant også å vurdere maktrelasjoner i mediene. Profesjonalisering av eiere og de politiske partienes avvikling av eierskap i pressen har endret relasjonene mellom redaktør og eier. Noen vil hevde at i den grad eierne i dag påvirker redaksjonene, skjer dette først og fremst gjennom krav til økt avkastning. Selv om det i enkelte redaksjoner fra tid til annen vil forekomme bevisst eller ubevisst selvsensur og til tross for markedsretting og krav om overskudd i bedriften, framstår kanskje eieren i mange sammenhenger som mindre av en trussel mot redaksjonell uavhengighet nå enn tidligere. Profesjonelle informasjonsmedarbeidere og -byråer, forhold internt i redaksjonen, journalisters yrkeskodeks og enhetlige utdanning vil i noen tilfeller fremstå som vel så viktige påvirkningsfaktorer.

Eierskapsutvalget påviser at konsentrasjonen av medieeierskap i Norge er sterk og økende. Siden utvalget la fram sin innstilling har det funnet sted en ytterligere konsentrasjon av eierskap, særlig på fjernsynssektoren. Eierskapsutvalget understreker imidlertid at det ikke har "grunnlag for å si at den økte eierkonsentrasjonen til nå har ført til svekkelse av den redaksjonelle friheten eller til redusert meningsmangfold". Departementet deler denne oppfatningen og konstaterer at vi i Norge har en pluralistisk mediestruktur på tross av relativt sterk grad av eierkonsentrasjon.

Likefullt ser departementet det som påkrevet at myndighetene følger utviklingen av eierskap i mediene nøye. Vi vil særlig peke på at selv om medieeiere i Norge tradisjonelt har vist stor respekt for prinsippet om redaksjonell frihet, har man ingen garanti for at framtidige medieeiere vil gjøre det samme. Dernest kan en forvente en medieutvikling preget av gradvis sterkere konkurranse både fra nye medier og fra multinasjonale selskaper, og at det enkelte mediekonsern vil presses stadig hardere på fortjenestemarginene. Dette kan styrke insentivene til å ta ut potensielle stordriftsfordeler, noe som f. eks. kan medføre større grad av redaksjonell konformitet innenfor det enkelte konsern. Departementet vil dessuten peke på at en utvikling i retning av større eierkonsentrasjon sett fra myndighetenes side i praksis må betraktes som vanskelig å reversere. Disse forhold medfører at det er påkrevet at myndighetene følger opp utviklingen, for å sikre at man i fremtiden ikke får en eierstruktur som bryter med målene om pluralisme og mangfold i media.

1.2 Bakgrunnen for meldingen

I St. meld. nr 32 for 1992-93, Media i tida, ble eierforhold og eierregulering i mediesektoren drøftet. Stortingsflertallet sluttet seg i behandlingen av meldingen til regjeringens forslag om å opprette et utvalg for å kartlegge eierforhold i mediene nærmere og drøfte hvilke konsentrasjonstendenser som kan ha uheldige virkninger for medias rolle i et demokratisk samfunn.

Ved kongelig resolusjon av 29. oktober 1993 ble det nedsatt et bredt sammensatt utvalg (Eierskapsutvalget) til å vurdere eierforholdene i mediene. Utvalgets innstilling, NOU 1995:3 Mangfold i media; om eierkonsentrasjon i massemedia, ble avgitt 21. februar 1995. I tillegg til omfattende oversikter over eierforhold i norsk mediesektor inneholder innstillingen en rekke forslag.

Utvalgets innstilling var mellom mars og juni 1995 til alminnelig høring hos berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner. Samlet sett ga høringen ikke uttrykk for samstemmige eller entydige holdninger til eierskap i mediesektoren.

I tilknytning til behandlingen av St. meld. nr. 24 for 1994-95, Nærkringkasting, ble det i mai 1995 lagt fram en egen melding om eierskap i nærkringkastingssektoren (jf. St. meld. nr 31 for 1994-95 Eierskap i nærkringkasting). Denne meldingen ble behandlet av Stortinget i juni 1995. Stortinget fastsatte med dette prinsipper for regulering av eierskap i nærkringkasting.

I Ot. prp. nr. 30 for 1996-97 om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting fremmer departementet forslag om at et tilsynsorgan gis hjemmel til å gripe inn mot enkelte erverv av medieforetak. Proposisjonen representerer departementets oppfølging av noen av utvalgets forslag til regulering av eierskap, mens denne meldingen behandler andre forslag fra utvalget.

1.3 Sammendrag

Eierskapsutvalget tar utgangspunkt i en bred definisjon av medier og drøfter eierskap i mediebransjen som helhet. Innstillingen omfatter omtale av eierskap innen dagspressen, ukepressen, forlagsbransjen, kringkasting, film, kino og nye elektroniske medier. Med unntak for enkelte forslag av overordnet karakter (jf. kap. 4 nedenfor) retter utvalgets forslag til tiltak seg mot gruppen meningsbærende medier: dagspresse og kringkasting. Denne meldingen tar hovedsakelig for seg de av utvalgets anbefalinger som vedrører de sentrale meningsbærende medier dagspresse og kringkasting.

I kapittel 2 oppsummeres kort eierskapsutvalgets hovedfunn med hensyn til status for eierkonsentrasjon i norsk mediesektor. Utvalget konstaterer at det er betydelige konsentrasjonstendenser på mediesektoren, men konkluderer med at det er gode tradisjoner for redaksjonell frihet og pressefrihet, og at eierkonsentrasjon til nå ikke i nevneverdig grad har påvirket redaksjonell frihet, variert medietilbud eller ytringsfriheten. Departementet gjør kort rede for den eierkonsentrasjon av betydning som har funnet sted i Norge siden utvalgets innstilling forelå. Til tross for at ulike former for konsentrasjon av eierskap fortsetter innen både kringkasting og dagspresse, har denne utviklingen neppe rokket ved utvalgets hovedkonklusjon. Departementet oppsummerer situasjonen i Norden, Europa og andre land. Det vises dessuten til forberedelsene til en mulig framtidig harmonisering av regler for eierskap innen EU.

I kapittel 3 er utvalgets anbefalinger med hensyn til regulering av eierskap i mediesektoren kort gjengitt. For en mer omfattende drøftelse av eierskapsproblematikken vises det til Ot. prp. nr. 30 for 1996-97 om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting.

Departementet redegjør i kapittel 4 for eierskapsutvalgets overordnede forslag som gjennom å sikre transparens, redaksjonell uavhengighet, ytringsfrihet og god lovstruktur på medieområdet skal bidra til mangfold i mediesektoren. Kapitlet inneholder videre departementets vurdering og forslag til oppfølging. Departementet gir sin prinsipielle tilslutning til samtlige av utvalgets overordnede forslag.

I kapittel 5 redegjøres det for eierskapsutvalgets forslag vedrørende konsesjonspolitikken og en rekke kultur- og mediepolitiske tilskuddsordninger.

Kapittel 6 omhandler de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene departementet fremlegger.

2 Eierkonsentrasjon i Norge

2.1 Eierskapsutvalgets hovedfunn - konsentrasjonstendenser

Utvalgets generelle konklusjon er at "konsentrasjonen i eierskap er relativt stor og økende". Det konstaterer videre at ulike former for krysseierskap også er omfattende og økende. Innen avisbransjen er alle eiere av betydning norske, mens utenlandske selskaper har en stor plass innen ukepressen. I elektroniske medier og trykte medier unntatt dagspressen er det derimot et relativt betydelig innslag av utenlandsk eierskap.

Utvalget konstaterer på bakgrunn av en gjennomgang av data at det kvantitative mangfoldet på mediesektoren i Norge har vært stabilt, og innenfor for eksempel kringkasting har økt betraktelig. Et kvantitativt mangfold sier imidlertid ikke nødvendigvis noe om det kvalitative mangfoldet, dvs. om publikums mulighet til å velge mellom faktiske alternativer eller om publikums reelle ytringsmuligheter. Utvalget skriver at det er vanskelig å besvare spørsmålet om ytringsfriheten er blitt begrenset gjennom aktiv styring av redaksjonene fra eierhold eller om konsentrasjonen har ført til økt konformitet. Utvalget konstaterer at det mangler forskningsmessig belegg for å hevde dette. Utvalget viser samtidig til enkelttilfeller der eiere har forsøkt å begrense den redaksjonelle friheten og har merket seg at samfunnsdebatten i disse tilfellene har virket som et korrektiv og hindret gjennomføring av slike inngrep. Videre heter det "at norske medier tradisjonelt har hatt og har eiere som respekterer medienes integritet, og som respekterer de prinsipper om redaksjonell frihet som er nedfelt i Redaktørplakaten." Utvalget har vurdert pressens grad av frihet i Norge i relasjon til forholdene ellers i verden og konkluderer med at Norge er "på topp i verden når det gjelder pressefrihet". Dette samsvarer med det generelle bildet som presenteres i internasjonale, uavhengige undersøkelser av ytringsfrihetens kår. Konklusjonen til utvalget er at "det er gode tradisjoner for redaksjonell frihet og pressefrihet, og at eierkonsentrasjon til nå ikke i nevneverdig grad har påvirket redaksjonell frihet, variert medietilbud eller ytringsfriheten."

Når utvalget likevel velger å fremme et antall forslag til tiltak av økonomisk og lovmessig art med sikte på å begrense konsentrasjon og truslene mot mangfoldet er det begrunnet først og fremst i beredskapshensyn mot en framtidig uheldig utvikling. Utvalget viser til at sektoren er i rask utvikling, at erfaringer fra utlandet peker i retning av at økt eierkonsentrasjon kan virke negativt på mangfoldet, ytringsfriheten og den redaksjonelle frihet og at det derfor er nødvendig med tiltak som kan sikre at de gode tradisjonene opprettholdes.

Departementet mener utvalget gir en dekkende beskrivelse av konsentrasjonstendenser og pressefriheten i Norge. Departementet slutter seg til at beredskapshensyn tilsier at det er behov for reguleringer som kan medvirke til å sikre dagens mangfold på mediesektoren. Departementet viser i denne forbindelse til Ot. prp. nr. 30 for 1996-97 om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting, hvor det legges fram forslag til regulering av eierskap i mediene.

2.2 Status for eierkonsentrasjon i mediesektoren 1997

Siden utvalget la fram sin innstilling har det skjedd en ytterligere konsentrasjon av eierskap, særlig innen fjernsyn. Blant de mest betydelige oppkjøp som har funnet sted er A-pressens erverv av 22 % av aksjene i TV 2. A-pressen har også ervervet 4% og har opsjon på kjøp av inntil 20% av aksjene i TVNorge. Schibsted har kjøpt seg inn i TVNorge med 29% av aksjene. Etter dette sitter de to største aktørene innen dagspressen med betydelige eierinnflytelse i begge de to kommersielle riksdekkende TV-kanalene.

I januar 1997 offentliggjorde Telenor og NetHold planer om å etablere et nytt selskap som skal introdusere digital distribusjon av satelitt-TV-kanaler til husholdninger i Norden. NetHold er sammen med sin samarbeidspartner Canal+ den største tilbyder av betalingsfjernsyn i Europa. Foretaket eier blant annet TV-kanalene Filmnet I og II og SuperSport. Det nye selskapet skal primært være et rent distribusjonsselskap uten programvirksomhet i egen regi. Selskapet vil også tilby digitale dekodere til husholdningene. Disse dekoderene skal baseres på en "åpen" teknologi, slik at kjøperne kan motta signaler fra alle digitale kanaler i markedet, og ikke bare signaler fra Telenor/NetHold.

Innen dagspressen er det også A-pressen som har vært særlig aktiv. Konsernet har kjøpt opp lokalavisene Lofotposten, Østlands-posten, Firda og Indre Smaalenenes Avis. Schibsted har utvidet sitt eierskap i Bergens Tidende fra 15 til 23 %. Schibsted har gjennom sitt kjøp av 49,9 % av aksjene i Svenska Aftonbladet utvidet sin interessesfære til Sverige. Konsernets eiere og ledelse har begrunnet det strategiske valg dette oppkjøpet innebærer blant annet med at det ikke synes å være rom for ytterligere utvidelse av Schibsteds eierengasjement innen pressen i Norge. Orkla har utvidet sitt eierskap i Schibsted fra 1,9% til 4,4%.

Også på regionalt og lokalt plan er det tegn til ytterligere konsentrasjon av eierskap. Både de store konsernene og lokalaviser står bak flere av de konstellasjoner som er tildelt lokalfjernsynskonsesjoner. I Trondheim har nedleggelsen av Avisa Trondheim ført til at Adresseavisen, i tillegg til å ha en dominerende posisjon i Sør-Trøndelag som helhet, er blitt aleneavis i Trondheim.

Den fremtidige utvikling innen de nye, elektroniske medier er preget av stor usikkerhet og uforutsigbarhet. På det nåværende stadium er det vanskelig å vite om tyngdepunktet i de elektroniske medier i fremtiden vil ligge på underholdningstilbud, informasjonstilgang, elektronisk handel, kommunikasjon eller på tradisjonell nyhetsformidling. Foreløpig spiller de elektroniske mediene en relativt ubetydelig rolle som meningsbærende medier. Den kanskje viktigste nyskapningen er Nettavisen, som representerer den eneste norske nyhetsavis som kun foreligger i elektronisk versjon. Bildet for øvrig er preget av at mange av de store avisene utgir elektroniske versjoner som supplement til papirversjonene.

I november 1996 gikk Schibsted Nett A/S og Telenor Online A/S sammen om å etablere selskapet Scandinavia Online A/S. Det nye selskapet får en relativt dominerende posisjon som leverandør av teknisk tilgang til Internett for norske brukere. Selskapet anslår selv at ca. 75 % av de private abonnentene er koblet opp via Scandinavia Online. Konkurransemyndighetene har tatt saken opp til nærmere vurdering.

Eierskapsutvalget understreker at på tross av den økende konsentrasjonen har det ikke "grunnlag for å si at den økte eierkonsentrasjonen til nå har ført til svekkelse av den redaksjonelle friheten eller til redusert meningsmangfold". Utvikling i vilkårene for ytringsfriheten, pressens frihet, den redaksjonelle uavhengighet og det generelle mangfoldet lar seg som oftest ikke måle over kortere tidsspenn.

Den utvikling som har funnet sted siden Eierskapsutvalgets innstilling ble lagt fram, har neppe i vesentlig grad rokket ved utvalgets konklusjon. Samtidig er det enkelte trekk ved utviklingen som tilsier at myndighetene følger situasjonen nøye. Departementet vil spesielt peke på kringkastingssektoren, der man har sett en utvikling i retning av at de samme aktørene sitter på eiersiden i ulike kanaler. For myndighetene må det være en viktig målsetting å bevare et visst mangfold av norskspråklige kringkastingsselskap. Den foreslåtte lov om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting vil gi myndighetene et redskap i så henseende.

2.3 Oppsummering av situasjonen i noen andre land

Med utgangspunkt i en oversikt over eierskapsregulering som er gitt i St. meld. nr. 32 for 1992-93 har Eierskapsutvalget gitt en oversikt over regulering av eierskap i mediene i Norden, Europa ellers og USA. I de nordiske landene er det ikke skjedd omfattende endringer siden utvalgets innstilling ble lagt fram.

I Sverige og Danmark eksisterer det ikke særskilt regulering av eierskap i medier ut over de begrensninger som gjelder nærkringkasting og riksdekkende fjernsynsselskaps konsesjonsvilkår. Reglene for nærkringkasting setter grenser for hvem som kan inneha konsesjon, hvor mange konsesjoner man kan ha og inneholder bestemmelser som skal sikre kanalenes lokale tilknytning. Reglene er således til en viss grad sammenlignbare med gjeldende regler for eierforhold i nærkringkasting i Norge. Norge har den mest omfattende formelle lovregulering av eierskap i mediene i Norden. Finland har ingen særskilt lovregulering av eierforhold i mediesektoren. I Sverige og Danmark er lovreguleringen av eierskap i mediene begrenset til henholdsvis lokalradio og lokal kringkasting. I den svenske loven om lokalradio er det satt forbud mot at aviseiere, innehavere av konsesjon for riksdekkende kringkasting og offentlige myndigheter kan inneha konsesjon for lokalradio. I den danske loven om lokal kringkasting er det blant annet satt vilkår som setter visse begrensninger for næringsdrivendes eierskap i lokale kringkastingsselskap og fast samarbeid mellom lokalradio og lokalfjernsynskonsesjonærer (kjededannelser).

Sverige har opprettet en statlig komitÑ underlagt Kulturdepartementet - "Rådet fšr mångfald inom massmedierna" - med oppgave å føre tilsyn med mangfoldet og ytringsfriheten. I rådets mandat inngår blant annet å fremme forslag som kan styrke mangfoldet og konkurransen og motvirke skadelig eier- og maktkonsentrasjon i massemediene. Rådet har til nå innrettet sin virksomhet mot å overvåke og analysere medieutviklingen, særlig hva gjelder eierskap og innflytelse innen mediene. Departementet kjenner ikke til at det forberedes forslag om regulering av eierskap i mediene i Sverige.

I Danmark skal et medieutvalg utarbeide en serie utredninger av alle aspekter ved medieutviklingen. En egen utredning - "Medierne i demokratiet" - om medienes plass i samfunnet ble lagt frem i august 1996. Utredningen inneholder et eget kapittel om konsentrasjon av eierskap med anbefalinger. Utvalget har ikke kommet med forslag til regulering av eierskap i mediene. Et mindretall i utvalget ønsker opprettet et råd med mandat tilsvarende det svenske "Rådet fšr mångfald inom massmedierna". Flertallet avviser forslaget.

Eierskapsutvalget gir også en oversikt over eierskapsregulering i Europa utenfor Norden. Eierskapsutvalget konstaterer at det er vanskelig å gi en helt nøyaktig og oppdatert oversikt over eierskapsreguleringen i Europa. Utvalget viser til store forskjeller mellom Norge og landene på kontinentet - og i Norden - hva gjelder medienes historiske, politiske og juridiske rammevilkår og advarer mot uforbeholdent å sammenlikne forholdene.

Eierskapsutvalgets oversikt over regulering av medieeierskap i Vest-Europa utenfor Norden viser at de fleste land har generelle konkurranserettslige skranker for eierskap og at det er relativt vanlig med ulike former for statlig kontroll med tildeling av konsesjoner for kringkastingsvirksomhet. Graden av særlovgivning varierer sterkt, men de større europeiske statene har mer omfattende særregulering enn de mindre statene. Av disse er det et mindretall som regulerer eierskap i den trykte presse, mens det er relativt vanlig at krysseierskap reguleres. Frankrike, Tyskland og Italia er blant de landene som har den mest omfattende regulering av både presse og kringkasting. Departementet registrerer at regelverket i samtlige av disse landene blir kritisert for å være ineffektivt og/eller uoversiktlig. Det har tilsynelatende heller ikke kunnet hindre framveksten av store mediekonsern som står for en konsentrasjon av eierskap som er betydelig også i internasjonal målestokk. Selv om en som nevnt tidligere bør være varsom med å sammenligne forhold i land med ulike rammevilkår, later det ikke til at det er empirisk belegg for å hevde at det er noen sammenheng mellom høy grad av regulering og lav eierkonsentrasjon.

Etter departementets oppfatning er det imidlertid feilaktig ut fra en slik observasjon å konkludere med at offentlig reguleringer på dette feltet i praksis ikke vil ha noen effekt. Departementet vil i stedet legge til grunn at erfaringene fra andre land tilsier at effektiv eierskapsregulering stiller store krav til utformingen av selve regelverket og til myndighetsorganene som skal forvalte det. Blant annet er det av sentral betydning at slike reguleringer innføres i tide og at håndhevingen skjer i regi av et upartisk og kompetent forvaltningsorgan. Videre må regelverket utformes på en måte som sikrer at en unngår urimelige virkninger i enkeltsaker. I motsatt fall kan offentlige reguleringer raskt miste sin legitimitet.

2.4 Regulering i EU

Eierskapsutvalget omtaler utførlig de politiske prosesser knyttet til eierskapsregulering som til da hadde funnet sted i EU. Ut over de generelle regler som gjelder for det indre marked eksisterer det i dag ikke EF-regelverk som via EØS-avtalen binder eller begrenser regjeringens handlefrihet hva gjelder regulering av eierskap i mediene. Europakommisjonen har i 1996 arbeidet med et direktivforslag som skal harmonisere reglene for eierskap i mediene i det indre marked. Kommisjonen har varslet et utkast til direktiv i løpet av 1. halvår 1997.

Det er grunn til å anta at medlemslandene vil ha divergerende holdninger til valg av reguleringer, bl.a. fordi mediestrukturen varierer fra land til land. Av disse grunner er det ikke mulig å ha klare formeninger om hva som vil bli EUs endelige politikk på feltet og om når et regelverk eventuelt vil foreligge. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å la være å utvikle nødvendig norsk regelverk i påvente av EU, og eventuell innarbeiding av EU-regler i EØS-avtalen, særlig med bakgrunn i det tempo endringer i eierskap kan skje i vårt land.

Departementet vil samtidig peke på at dersom det skulle bli vedtatt regler i EU, vil dette kunne gjøre det nødvendig å ta det norske lovverket for regulering av medieeierskap, slik dette er foreslått utformet i Ot. prp. nr. 30 for 1996-97, opp til ny vurdering. Hvilke endringer som eventuelt må gjøres i norsk rett vil avhenge av hvordan regelverket blir utformet i EU.

Dersom EU vedtar absolutte eierskapsregler for mediesektoren som blir en del av EØS-avtalen, vil disse måtte gjennomføres i norsk rett. Dette kan skje ved å vedta en egen lov, eventuelt ved at slike regler tas inn som et tillegg til den foreslåtte lov. Absolutte regler på EØS-nivå vil ikke nødvendigvis være til hinder for at Norge også har en supplerende lov. Departementet vil i den forbindelse vise til at dette er situasjonen i konkurransepolitikken, der inngrepsfullmaktene i den norske konkurranseloven og forbudsbestemmelsene i EØS-avtalens konkurranseregler delvis adresserer samme sakstyper. Dette har formelt ikke vært problematisk i forhold til EØS-avtalen. De viktigste praktiske implikasjonene har vært at enkelte saker med "fellesskapsdimensjon" behandles av Europakommisjonen eller av EFTAs overvåkningsorgan, samt at utformingen og praktiseringen av EØS-regelverket har en viss betydning for skjønnssutøvelsen etter norsk rett.

Vi viser ellers til drøftingen av eierskap i mediene i EU-sammenheng i utvalgets innstilling, kapittel 7.

3 Eierskapsutvalgets forslag knyttet til eierskap i meningsbærende medier

Eierskapsutvalget lanserte en rekke forslag til hvordan eierskap til dagspresse- og kringkastingsforetak bør reguleres. Nedenfor redegjør departementet for hvilke anbefalinger flertallet i utvalget kom med og hvordan disse forslagene er eller vil bli fulgt opp.

Utvalgets flertall hadde følgende konkrete forslag til regulering av eierskap;

Nærkringkasting;

1. Ingen enkelt aktør kan kontrollere mer enn 30 % av det totale nærkringkastingsmarkedet på nasjonalt plan, henholdsvis for lokalfjernsyn og nærradio, målt i lytter- eller seerpotensial

2. Ingen enkelt aktør kan disponere mer enn en frekvens pr. konsesjonsområde

3. En avis kan ikke ha bestemmende innflytelse i mer enn ett av de lokale kringkastingsmedia, der det bare finnes en frekvens tilgjengelig for henholdsvis lokalfjernsyn og nærradio

4. Dagens eierbegrensninger på lokalt nivå oppheves
Regler for eierskap i nærkringkasting er fastsatt i forskrift til lov av 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting ved Kgl. res. av 5 januar 1996. Utvalgets forslag er i hovedsak fulgt opp, men sammenlignet med utvalgets forslag er det gjort visse tilpasninger i tråd med Stortingets forutsetninger, jf. St. meld nr. 31 for 1994-95 eierskap i nærkringkasting og Innst. S. nr. 190 for 1994-95. I forhold til utvalgets forslag, første punktum, er grensen for samlet markedskontroll satt til 33,33 %.
Fjerde punktum er gjennomført med unntak for kabelselskap som fremdeles er underlagt forbud mot å inneha konsesjon eller mer enn 49 pst. av eierandelene i et nærkringkastingsselskap. De samme forbudene som gjelder for kabelselskap gjelder også for kommuner og kommunale organ. Disse kan imidlertid i særskilte tilfeller gis konsesjon til å drive lokale informasjonskanaler i kabelnett.

Rikskringkasting;

5. En aktør kan eie opp til en tredjedel av stemmene eller aksjekapitalen i et riksdekkende radioselskap

6. En aktør kan eie opp til en tredjedel av stemmene eller aksjekapitalen i et riksdekkende fjernsynsselskap
I konsesjonene for P4 og TV 2 er det i samsvar med disse forslagene fastsatt at ingen enkeltaktør kan kontrollere mer enn 1/3 av eierandelene i foretakene.

Dagspresse;

7. Ingen aktør kan ved erverv eller nyetablering eie aviser som tilsammen utgir over 30 % av det samlede nasjonale gjennomsnittlige dagsopplag av avisene

8. Det er ikke anledning til at dominerende aktører innen dagspressen kan ha eierandeler hos hverandre
Forslagene som vedrører dagspresse er ikke gjennomført. Departementet er heller ikke innstilt på at disse forslagene skal gjennomføres i form av absolutte regler for eierskap, slik utvalget foreslår. Forslagenes intensjon vil imidlertid bli ivaretatt gjennom forslaget til lov om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting.
For en nærmere drøftelse av dette viser departementet til Ot. prp. nr. 30 for 1996-97 om lov med tilsyn av visse erverv i dagspresse og kringkasting.

4 Eierskapsutvalgets forslag knyttet til transparens, redaksjonell uavhengighet og lovstruktur

4.1 Innledning

Eierskapsutvalget anbefaler et antall overordnede forslag som skal legge grunnlaget for mangfold i mediene ved å fremme ytringsfriheten, den redaksjonelle frihet og spredning av informasjon om eierforhold. For samtlige forslag gjelder at det står et samlet utvalg eller et bredt flertall av utvalget bak. Forslagene samlet dessuten bred tilslutning under høringen av innstillingen.

4.2 Aktiv informasjonsplikt om eierforhold

Eierskapsutvalget foreslår at det bør lovfestes en bestemmelse om at alle medievirksomheter som har en redaktør aktivt skal informere om eierforholdene i virksomheten. Forslaget lyder:

Det bør lovfestes en bestemmelse om at alle medievirksomheter som har en redaktør aktivt skal informere om eierforholdene i virksomheten.

Eierskapsutvalget foreslår at informasjonen om eierforhold bør offentliggjøres kontinuerlig i alle medier som redigeres av en redaktør. Den praktiske gjennomføring av informasjonsplikten bør tilpasses mediets særtrekk, men bør skje en gang i døgnet i elektroniske medier og på fast plass i hver utgave i trykte medier. Oversikten over eierforholdene bør minimum omfatte de fem største aksjonærene og det bør opplyses når en eier får kontroll over henholdsvis 10, 25, 50 og 75 pst. av eierandelene i virksomheten. Videre foreslår utvalget at medievirksomheter etter anmodning skal gi en fullstendig oversikt over virksomhetens eiere og, der virksomheten inngår i et konsern, oversikt over andre virksomheter som er tilknyttet konsernet. Slike oversikter skal gis til enhver som ber om det. Virksomheten skal også pålegges å opplyse om adgangen til slik informasjon i den trykte eller kringkastede oversikten over eierforholdene.

Eierskapsutvalget går videre inn for at medievirksomhetene pålegges en årlig rapportering om eiersammensetningen, fortløpende rapportering om større endringer i eierforholdene og en plikt til å oppgi informasjon etter anmodning fra det forvaltningsorgan som får til oppgave å føre tilsyn med loven.

Av de høringsinstansene som kommenterer forslaget, er et klart flertall positive til forslaget. Blant disse er flere viktige interesseorganisasjoner som Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag, Norske Avisers Landsforening og Landslaget for Lokalaviser, samt flere betydelige medievirksomheter.

Orkla Media A/S stiller seg kritisk til forslaget, under henvisning til at redaktøren bør ha det fulle ansvar for innholdet i det redaksjonelle produktet. Selskapet ser også utvalgets forslag som lite praktisk og rigorøst, sett på bakgrunn av den åpenhet det etter selskapets mening er om eierskap i dag.

Forskrift til kringkastingsloven av 5. januar 1996 pålegger lokalkringkastere med konsesjon en rapporteringsplikt overfor Statens medieforvaltning i tråd med utvalgets forslag. For riksdekkende bakkeformidlede kringkastere er det i konsesjonsvilkårene fastsatt tilsvarende krav om rapportering om eiersammensetning.

I forskrift om produksjonstilskudd til dagspressen er det tatt inn pålegg om en generell opplysningsplikt overfor Statens medieforvalting. Opplysningsplikten vil også kunne omfatte opplysninger om eiersammensetning, selv om slike opplysninger ikke innhentes av Statens medieforvaltning i dag. Fordi forskriften kun omfatter de aviser som kommer inn under pressestøtten, har bestemmelsen noe begrenset rekkevidde. Statens medieforvaltning har ellers gode erfaringer med frivillig rapportering fra pressens side. Etter lovforslaget om tilsyn med erverv i mediesektoren innføres en plikt til å gi Statens medieforvaltning informasjon.

Etter departementets oppfatning innebærer ovennevnte ordninger at offentlige myndigheter har eller vil få tilfredsstillende innsyn i eierforhold i media. En eventuell lovfestet plikt til å informere om eierforhold må derfor begrunnes primært ut fra hensynet til allmennhetens innsynsbehov.

Departementet viser til at lovfesting av en slik informasjonsplikt er et sterkt virkemiddel, samt at pressen har tradisjon for frivillige overenskomster og selvjustis når det gjelder redaksjonelle forhold. Det kan også reises spørsmål om en informasjonsplikt, slik dette forslaget innebærer, prinsipielt sett innskrenker den redaksjonelle integritet eller uavhengighet. Forslaget tar imidlertid sikte på å fremme innsyn i eierforhold, slik at publikum skal kunne gjøre seg kjent med hvem som eier mediet og som derved sitter i posisjon til å kunne påvirke det redaksjonelle innholdet. Følgelig er forslaget ment å skulle forsvare den redaksjonelle uavhengighet av eierne ved å sikre publikums bevåkenhet.

Departementet viser videre til Europarådets rekommandasjon (no. R (94) 13) til medlemsstatene om tiltak for å fremme transparens i mediene. Transparens betyr her åpent og allment tilgjengelig informasjon om hvem som eier mediene. I rekommandasjonen anbefales det blant annet at medlemstatenes regjeringer vurderer å ta inn i nasjonal lovgivning bestemmelser som sikrer eller fremmer transparens i mediene og forenkle utveksling av informasjon mellom medlemslandene om slike forhold. Et sett retningslinjer følger rekommandasjonen og gir blant annet rammer for informasjonspliktens omfang og publikums tilgang til informasjon. Rekommandasjonen med vedlegg følger meldingen som utrykt vedlegg.

På grunnlag av en samlet vurdering slutter departementet seg til utvalgets forslag om å innføre en ordning med pliktig offentliggjøring av eierforhold, som et tiltak for å fremme publikums innsyn i eierforhold i media.

Departementet legger til grunn at en lovpålagt plikt til å informere publikum om eierforhold bør avgrenses til å gjelde de sentrale meningsbærende mediene; kringkasting og dagspresse. Pålegget bør videre gis en utforming som innebærer at medieaktørene ikke i unødig grad påføres ekstrakostnader ved etterlevelsen av pålegget. Plikten kan for eksempel avgrenses til å informere om de fem største aksjonærene i de enkelte medier. Med hensyn til den praktiske gjennomføringen kan f. eks. aviser pålegges å ha en fast rubrikk i hver utgave som opplyser om eierforhold. Kringkastingsforetak kan pålegges å ha en rulletekst eller annen form for kunngjøring Ñn gang i døgnet. Departementet vil senere komme tilbake med et konkret lovforslag, herunder hvordan reglene bør tilpasses det enkelte medium.

4.3 Lovfesting av redaktørinstituttet

Eierskapsutvalget foreslår at redaktørinstituttet lovfestes ved at norske medier påbys å ha en redaktør og at man plikter å avtalefeste forholdet mellom redaktør og eier med utgangspunkt i Redaktørplakaten. Forslaget lyder:

Utvalget foreslår å lovfeste et prinsipp om redaksjonell frihet.

Åtte høringsinstanser har uttalt seg om forslaget (Norsk Redaktørforening, NTB, Høgskolen i Oslo, Den norske Forleggerforening, Orkla Media, TV 2, Norsk Journalistlag og Landslaget for Lokalaviser). Alle disse instansene stiller seg positive til forslaget. Enkelte av instansene har imidlertid visse reservasjoner. Norsk Journalistlag og Landslaget for Lokalaviser påpeker blant annet at staten, lovverket og domstolene bør befatte seg minst mulig med redaksjonelle prinsipper og medienes innhold, og at selvjustis prinsipielt er å foretrekke.

Norsk Redaktørforening legger i sin kommentar vekt på at en reell redaksjonell frihet også forutsetter en sikring mot redaktørskifte på grunnlag av press fra særinteresser. Foreningen viser også til at Redaktørplakatens prinsipp om redaksjonell frihet kan være utgangspunkt, men at man lovteknisk må finne andre løsninger enn å lovfeste plakaten.

Departementet viser til Straffelovens kapittel 43, som primært skal sikre at det finnes en strafferettslig ansvarlig redaktør for det som blir trykt, kringkastet eller på annen måte spredt til allmennheten. Hensikten med eierskapsutvalgets forslag er imidlertid en helt annen, nemlig å styrke redaktørens stilling i forhold til eieren, styret og andre kilder for påvirkning.

Kulturdepartementet har vurdert spørsmålet om lovfesting av prinsippene i redaktørplakaten i forhold bl.a. til Grunnloven, Norges folkerettslige forpliktelser, straffeloven og arbeidsrettslige og selskapsrettslige regler. I en betenkning departementet har fått utarbeidet av advokatfirmaet Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen legges det til grunn at det finnes få absolutte grenser av konstitusjonell eller folkerettslig karakter for hva som kan vedtas i lovs form på dette området. Hovedkonklusjonen er at prinsippene om redaksjonell uavhengighet kan lovfestes uten at dette er i strid med eller disharmonerer med lovverket ellers. Spørsmålet blir dermed i første rekke om en lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten ut fra de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende, er en hensiktsmessig måte å verne om den redaksjonelle uavhengigheten. Utredningen følger meldingen som trykt vedlegg nr. 1. Redaktørplakaten følger som trykt vedlegg nr. 2.

En lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten innebærer en viss begrensning i eiernes og foretaksledelsens styringsrett. Slike regler vil styrke den redaksjonelle uavhengigheten ved å avskjære ledelsens og eiernes muligheter til å instruere redaktøren i redaksjonelle spørsmål, overprøve vedkommendes avgjørelser og kreve innsyn i, eller føre annen kontroll med redaksjonelt stoff før det offentliggjøres. Dette vil begrense eiernes og foretaksledelsens styringsrett i forhold til det som ellers gjelder i næringslivet. De problemstillinger en lovfestning av prinsippene i Redaktørplakaten reiser, knytter seg i stor grad til en avveining mellom disse hensynene.

Etter en samlet vurdering vil departementet foreslå en lovfesting av prinsippet om redaksjonell frihet. Dagens praksis i norske medier er etter departementets oppfatning riktignok kjennetegnet ved at man har svært få kjente eksempler på at medieeierene har utfordret den redaksjonelle frihet. Etter departementets syn vil imidlertid en styrking av redaktørens formelle uavhengige stilling i vesentlig grad kunne bidra til å styrke den redaksjonelle uavhengighet.

Departementet legger videre vekt på at lavere etableringskostnader, bl. a. som følge av utviklingen av ny teknologi, trolig vil medføre at nye aktører kommer inn på eiersiden i norske medier. Man har ingen garanti for at nye medieeiere vil vise like stor respekt for redaktørinstituttet som de tradisjonelle.

Dernest vil departementet vise til at fremveksten av nye medier, utviklingen av ny teknologi særlig innenfor kringkasting, børsnotering av store medieforetak og forsterket konkurranse i mediesektoren generelt, synes å ha medført at medieeiere i tiltagende grad må fokusere på lønnssomhetsaspektet ved mediedrift. Skjerpede lønnsomhetskrav i sektoren kan innebære at den redaksjonelle frihet i voksende grad blir satt under press.

Forslaget til eierskapsutvalget er å lovfeste prinsippet om redaksjonell frihet med utgangspunkt i Redaktørplakaten. Etter departementets syn er Redaktørplakaten i seg selv nokså lite konkret, og egner seg ikke som grunnlag for lovfesting i form av materielle rettigheter. En lovfesting av den redaksjonelle frihet bør etter departementets oppfatning derfor knyttes an til Redaktørplakatens prinsipper, heller enn til dens ordlyd.

Departementets forslag er dermed å lovfeste de grunnleggende prinsippene i Redaktørplakaten. Formålet med en slik lovregulering bør være å sikre redaksjonell uavhengighet i mediene og at ethvert medieforetak skal ha en redaktør. Redaktøren bør innenfor rammene av det aktuelle medieforetaks grunnsyn og formål lede den redaksjonelle virksomhet og treffe avgjørelser i redaksjonelle spørsmål. Medieforetakets eiere skal ikke kunne overprøve eller instruere redaktøren i redaksjonelle spørsmål.

Departementet vil senere komme tilbake med et konkret lovforslag.

4.4 Medielov

Utvalget fremmer en rekke reguleringsforslag som dels er sektorovergripende og som innebærer regulering av tidligere uregulerte områder. Utvalget kan ikke se at eksisterende lover kan ivareta disse bestemmelsene og foreslår fremmet en egen medielov.

Forslaget lyder:

Det bør innføres en medielov med en formålsparagraf som skal sikre ytringsfriheten, den redaksjonelle frihet og et allsidig medietilbud

Utvalget viser til NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket der det anbefales lagt til grunn en sektororientert tilnærming til lovstrukturen som det beste utgangspunkt for å skape et helhetlig og oversiktlig regelverk. Utvalget foreslår at loven i tillegg til utvalgets forslag til lovregulering skal omfatte dagens kringkastingslov og straffelovens paragrafer om redaktøransvar og ytringsfrihet. I tillegg heter det at forholdet til en rekke andre lover bør avklares.

Departementet viser til omtalen av straffelovens kapittel 43 i pkt. 4.3 ovenfor. Enkelte forhold kan tilsi at de omtalte bestemmelsene om redaktøransvaret med fordel kan samles i en egen medielov. En revisjon av lovstrukturen på medieområdet med utgangspunkt i kringkastingsloven bør etter departementets syn ses i lys av om det gjennomføres regulering på vesentlig nye, men nærstående områder. Behovet for å revidere lovverket på mediesektoren med sikte på å utforme en samlet og omfattende medielov vil følgelig blant annet måtte vurderes i lys av hvilke konklusjoner Stortinget trekker med hensyn til de forslag som er lagt fram i denne meldingen, jf også Ot. prp. om lov om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting. Dersom forslagene får tilslutning, ser departementet det som en fordel dersom relevante bestemmelser kan samles i en felles medielov. Departementet kommer således tilbake til saken.

4.5 Lovbestemt vern av ytringsfriheten

Utvalget foreslår at det lovbestemte vernet om ytringsfriheten bør utredes nærmere. Forslaget lyder:

Det lovbestemte vernet om ytringsfriheten bør utredes nærmere.

Utvalget viser til at det fra ulikt hold er reist spørsmål om grunnloven i tilstrekkelig grad sikrer ytringsfriheten. Utvalget trekker fram at grunnlovens §100 i dag bare omfatter trykte medier og hevder at det vern bestemmelsen gir ytringsfriheten er så uthulet av annen lovgivning m.v og at vernet er blitt mer ideelt enn reelt. Utvalget viser til at informasjonsfriheten - retten til å søke, motta, oppbevare, bearbeide og formidle ytringer - i dagens samfunn har fått økt betydning. Dagens grunnlovsbestemmelse verner bare direkte den formelle ytringsfriheten, retten til selv å fremsette ytringer. Utvalget mener derfor at grunnlovens forhold til informasjonsfriheten, offentlighetsprinsippet og kildevernet bør vurderes nærmere.

Ved kgl. res. av 15. august 1996 er det oppnevnt en bredt sammensatt kommisjon som skal vurdere grunnlovens §100 hvor forholdet til medieutviklingen blant annet vil stå sentralt. De forhold som eierskapsutvalget peker ut som sentrale inngår i de problemstillingene kommisjonen skal vurdere. Kommisjonen skal etter mandatet avgi sin utredning innen 1. juli 1999 slik at forslag til en eventuell ny grunnlovsbestemmelse kan behandles av Stortinget 1997-2001 og eventuelt endelig vedtas av det påfølgende Storting i perioden 2001-2005, jf. reglene for grunnlovsendring i Grunnlovens §112

5 Eierskapsutvalgets øvrige forslag

Eierskapsutvalget mener at eierbegrensninger alene ikke representerer et tilstrekkelig vern mot eventuelle eiere som i fremtiden ikke ønsker å følge de prinsipper som i dag har vunnet hevd i norske medier. Utvalget har derfor fremmet en rekke forslag til tiltak som skal medvirke til å sikre ytringsfrihet og pluralisme.

5.1 Adgang til å eie tilleggskanaler for fjernsyn

Et samlet utvalg går inn for at norske fjernsynsselskap bør kunne heleie en tilleggskanal. Utvalgets forslag lyder:

Norske fjernsynsselskap med konsesjon bør kunne heleie en tilleggskanal.

I praksis har Stortinget ved behandlingen av St. meld. nr. 13 for 1995-96, Lokalfjernsyn, og St. meld. nr. 46 for 1994-95 Om tilleggskanal for NRK-Fjernsynet m.v. avvist forslaget (jf Innst. S. nr. 94 og Innst. S. nr. 95 for 1995-96). Det vil ikke være i tråd med nåværende regler om konsesjonering å innføre en alminnelig rett til å opprette "tilleggskanaler" for norske fjernsynskonsesjonærer. Fire høringsinstanser har kommentert forslaget. Alle fire støtter forslaget, en instans med visse reservasjoner.

Departementet legger med utgangspunkt i Stortingets behandling til grunn at etablering og drift av fjernsynskanaler fremdeles skal være avhengig av konsesjon.

5.2 Videreføring av tilskuddsordninger

Eierskapsutvalget er "usikker på om eierbegrensninger alene representerer et tilstrekkelig vern mot uønsket innflytelse fra [...] framtidige eiere" som opptrer i strid med de ideelle hensyn som tradisjonelt har vært lagt til grunn for norsk medievirksomhet. Utvalget har i forlengelsen av dette resonnementet foreslått at et antall statlige kultur- og mediepolitisk begrunnede tilskuddsordninger bør videreføres på dagens nivå eller utvides og at innsatsen innen forskning og utdanning på mediesektoren bør styrkes. Utvalget foreslår at:

• Pressestøtten bør opprettholdes minst på dagens nivå
• Innkjøpsordningen for litteratur bør utvides til å omfatte faglitterære bøker
• Dagens støtteordninger til film- og fjernsynsproduksjoner føres videre
• Offentlig støtte til nærkringkastingsformål bør opprettholdes
• Medieforskningen bør styrkes
• Fagutdanningen innen media bør styrkes

Felles for disse forslagene, unntatt forslaget om å opprettholde pressestøtten, er at samtlige høringsinstanser som kommenterer forslagene også støtter dem. Fire av seks høringsinstanser som har kommentert forslaget om opprettholdelse av pressestøtten er for forslaget, en instans kan under gitte betingelser akseptere at ordningen videreføres (Orkla Media), mens en instans (Unge Høyre) ønsker å avvikle ordningen.

Departementet deler eierskapsutvalgets syn at eierbegrensninger alene ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre pluralisme og ytringsfrihet. Hensynet til pluralisme og ytringsfrihet ligger til grunn for regjeringens mediepolitikk. De ulike virkemidler og tiltak som er etablert for å fremme disse hensyn er referert ovenfor. Departementet vil videre vise til Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 1997, der det bl. a. uttales at hensynene til pluralisme og ytringsfrihet i mediene forutsetter bruk av et bredt spekter av virkemidler. Pressestøtteordningen, stimulering av medieforskning og tilskuddsordninger til ulike former for programproduksjon utgjør sentrale virkemidler i Regjeringens politikk på dette området.

Det er imidlertid en vel innarbeidet praksis å vurdere offentlige virkemidler og tiltak gjennom behandlingen av statsbudsjettet for det enkelte år. Det vil innebære et prinsipielt brudd på regjeringens og Stortingets frihet i budsjettsaker dersom man skulle forplikte seg til å øke eller videreføre på samme nivå bestemte tilskuddsposter. Det ville dessuten stride mot prinsippet om budsjettering for ett år om gangen. Regjeringen vil følgelig på vanlig måte vurdere bruken av disse virkemidlene i budsjettsammenheng, med utgangspunkt i budsjettsituasjonen og de aktuelle behov på sektoren.

5.3 Andre spørsmål

Utvalget peker i kapittel 9 på enkelte andre problemstillinger som det mener departementet bør være oppmerksom på og som bør vurderes nærmere. Dette gjelder blant annet behovet for stimuleringstiltak som kan bidra til å utvikle nye elektroniske presentasjonsfomer (digital publisering), vurdering av påbud om åpen adgang til distribusjon i selskaper (innen telesektoren) som eies eller drives av offentlig aktør samt påbud om at sentrale allmenkringkastere skal ha norsk redaktør bosatt i Norge. Utvalget har ikke funnet anledning til å drøfte disse spørsmålene i dybden.

Siden utvalget fremla sin innstilling har Stortinget vedtatt ny lov om telekommunikasjon. Denne lov med tilhørende forskrifter regulerer blant annet vilkår for tilgang til telenett. I tillegg har digitaliseringsprosessen innen mediene gått videre både på nasjonalt og internasjonalt nivå. Det er en sentral målsetting for myndighetene at forholdene legges til rette for at norske allmennkringkastere skal kunne bruke digital teknologi i produksjon, bearbeiding og kringkasting av sine programmer. Kulturdepartementet er videre opptatt av at distribusjonen av digitale signaler ikke blir organisert på en måte som innebærer en unødig innsnevring av det fremtidige tilbudet. Det videre arbeid med digitaliseringsprosessen nødvendiggjør et nært samarbeid mellom samferdsels-, konkurranse- og kulturmyndighetene.

Departementet vil komme tilbake til disse spørsmålene senere, eventuelt i samarbeid med andre relevante myndigheter.

6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Dette kapitlet omfatter ikke økonomiske og administrative konsekvenser av selve lovreguleringen av eierskap i mediene. Vi viser her til Ot. prp. nr. 30 for 1996-97. Departementets øvrige forslag får ingen administrative eller økonomiske konsekvenser for det offentlige.

For medievirksomheter vil de forslag som departementet går inn for få visse økonomiske og administrative konsekvenser. En lovbestemt plikt til aktivt å informere om eierforhold vil kreve plass, noe som utvilsomt har en økonomisk verdi. Utformingen av de konkrete regler som fastsettes for gjennomføringen av informasjonsplikten (størrelse, varighet, og hyppighet) vil virke bestemmende for hvor stor økonomisk verdi inngrepet får. Departementet legger til grunn at forslaget bør gjennomføres på en måte som ikke medfører vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser for mediebedriftene.

En lovfesting av redaktørinstituttet vil til en viss grad gripe inn i eierenes styringsrett overfor redaktøren og styrke sistnevntes stillingsvern. Departementet legger likevel til grunn at de administrative konsekvensene vil være begrenset siden aviseierne i utgangspunktet alt har akseptert begrensninger i styringsretten gjennom tilslutning til Redaktørplakaten.

Kulturdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Kulturdepartementet av 28. februar 1997 om eierforhold i mediesektoren blir sendt til Stortinget.