Sammendrag

Elektronisk handel kan komme til å omskape nærings- og forretningsliv, og stiller etablerte virksomheter overfor store utfordringer. Selv om elektronisk handel og forretningsvirksomhet er i sin spede begynnelse, er den allerede signifikant og ventes å vokse dramatisk de nærmeste årene. Men rammebetingelsene i form av lov og regelverk er ikke nødvendigvis tilrettelagt for de endringer vi står foran. Det er derfor behov for å identifisere hvilke problemstillinger elektronisk handel reiser og drøfte mulige løsninger for å takle disse. Dette dokumentet omhandler en del av disse problemstillingene, men er på ingen måte en uttømmende presentasjon og diskusjon av disse.

I arbeidet med elektronisk handel legger Regjeringen følgende prinsipper til grunn:

• Privat sektor må lede an utviklingen
• Elektronisk handel må drives frem av markedet og ikke regulering.
• Der myndighetene griper inn, må dette skje i full åpenhet og dialog med de berørte parter
• Offentlig sektor kan som bruker være pådriver for utviklingen.
• Reguleringen må være teknologinøytral.

Myndighetenes arbeid bør skje i nær dialog med næringsliv og kunnskapsmiljøer. Det er derfor bl.a. etablert et Fellesforum for elektronisk handel.

Selv om rammebetingelsene som berøres av e-handel er omfattende, er det noen hovedinnsatsområder som peker seg ut. Et av disse er å bygge tillit og tiltro til e-handel. Gjeldende lov og regelverk som sikrer tiltro til vanlig handel, må tilpasses disse nye handelsformene slik at det bidrar til å skape tiltro til den digitale markedsplassen. Her har myndighetene et hovedansvar, men næringslivet bør også bidra gjennom tillitskapende teknologi og å utvikle god forretningsskikk for e-handel. Det andre hovedinnsatsområdet handler om effektive spilleregler for den internasjonale digitale markedsplassen som reduserer hindringer og ivaretar aktørenes interesser. Hovedutfordringene er å takle skatte- og avgiftshåndtering, dvs. sikre riktig beskatning og unngå dobbeltbeskatning, sikre gode konkurransevilkår og legge til rette for internasjonal handel. Et tredje område er infrastrukturen for elektronisk handel. Etter hvert som Internett blir en kritisk og nødvendig faktor i de fleste virksomheter, blir ordningene for administrasjon og drift av Internett mer og mer sentrale.

Tillit og tiltro til elektronisk handel

På dette området er hovedutfordringene knyttet til personvern og forbrukervern ved elektronisk handel, ordninger for elektroniske signaturer og revisjon av gjeldende regelverk slik at elektronisk signatur aksepteres, samt IT-sikkerhet og kryptering. Opplæring er et sentralt virkemiddel, både overfor brukere, bedrifter, utviklere osv.

På personvernområdet arbeider Justisdepartementet for tiden med å revidere personregisterloven av 9. juni 1978 nr 48 basert på forslag fra personregisterlovutvalget (NOU 1997:19). Den kommende loven vil bidra til å sikre at personvern ivaretas ved elektronisk handel. Bl.a. setter lover vilkår for når personopplysninger kan behandles. Disse er neppe til hinder for elektronisk handel i samsvar med god forretningsskikk. Loven stiller grunnleggende krav til behandling av personopplysninger og krever at opplysninger som innsamles er relevante, tilstrekkelige, korrekte og oppdaterte.

Den nye loven vil gi mer omfattende innsynsrett enn dagens lov, og den enkelte kan kreve innsyn i hvordan innsamlede opplysninger nyttes i e-handel. Det er lagt vekt på å sikre balansen mellom parter som deltar i en elektronisk handel, bl.a. ved at kunden skal informeres når opplysninger samles inn fra kunden eller andre kilder. Dersom personprofiler ligger til grunn for en henvendelse, plikter avsender å informere om dette. Loven stiller krav til overføring av opplysninger til utlandet, og tillater kun overføring til land der personopplysninger er sikret en forsvarlig behandling.

Den nye loven åpner for bransjenormer innenfor lovens rammer. Utarbeidelse av slike normer vil være et viktig ledd i samarbeidet mellom næringsdrivende og Datatilsynet. Bransjer som driver med e-handel bør engasjeres til en fordomsfri gjennomgang av personvernspørsmål for å utforme slike regler.

Forbrukerne har i begrenset grad tatt i bruk e-handel, men mulighetene er store mhp økt valgmulighet, nedtonede geografiske ulikheter og tilgang til flere spesial- og nisjeprodukter. Alt dette kan bidra til å øke konkurransen og gi forbrukerne større makt i markedet. For å skape tillit og tiltro til elektronisk handel, er det viktig at gjeldende rettigheter og informasjonskrav også gjøres gjeldende på nettet. For produkter som leveres digitalt kan det være aktuelt å stille krav om sterkere forbrukervern.

EUs direktiv om fjernsalg er sentralt og vil gi et felles regelverk for informasjonsplikt, avtaleinngåelse og angrerett ved e-handel for hele EØS-området. Det tas sikte på å gjennomføre det i norsk rett innen juni år 2000. Internett åpner for nye former for markedsføring, bl.a. gjennom kommunikasjonsformer der ulike typer budskap smelter sammen og gjør at det blir vanskeligere å skille mellom f.eks. nyheter, underholdning og reklame. Fjernsalgdirektivet gir forbrukeren beskyttelse mot enkelte markedsføringsformer, og åpner for muligheter til å reservere seg.

For å øke tillit og tiltro til elektronisk handel på nettsteder, kan en offentlig eller privat merkeordning være aktuelt. Barne og familiedepartementet vil vurdere å ta initiativ til en slik ordning, evt. kombinert med direkte kobling til et nettsted med rettighetsinformasjon.

En særlig problemstilling er knyttet til beskyttelse av barn og unge. Det er verken mulig eller ønskelig å sensurere informasjonstilgangen på Internett. Satsing på kunnskap og bevisstgjøring hos barn og foreldre er derfor viktig, evt. kombinert med at informasjonsleverandørene tar et større ansvar for hva som formidles. Et sentralt spørsmål er om det er tilstrekkelig å basere seg på næringslivets etikk og selvjustis, eller om et regelverk for kontroll bør utvikles videre med flere særregler mhp barn og unge.

En sentral problemstilling i forbindelse med elektronisk handel er å sikre identitet og ekthet for elektronisk informasjon og kommunikasjon. Dette har både en rettslig og forretningsmessig side, men er også knyttet til integritet og ekthet generelt i forhold til elektronisk informasjon og kommunikasjon mellom parter. Elektroniske signaturer er mekanismer som kan tas i bruk for å oppnå dette. Men da må regelfestede krav til skriftlighet, krav til bevisførsel og hele det rettslige grunnlaget om nødvendig justeres, slik at elektroniske signaturer og elektronisk kommunikasjon kan aksepteres.

Det er i dag ikke grunnlag for klare anbefalinger om hvilke rettslige løsninger som bør velges. Det er derfor behov for en systematisk gjennomgang av skriftlighetskravene i norsk rett, avgjøre hvilke formkrav som gjelder og justere reglene der det er nødvendig, slik at ubegrunnede hindringer for e-handel fjernes.

Justisdepartementet foreslår en kartlegging der alle departementer og regelverksforvaltere medvirker. Etter at formkravene er kartlagt, må det avgjøres om det bør gis en egen lov eller om endringene best kan skje i de respektive regelverk. Uavhengig av tilnærming, bør reguleringen være mest mulig teknologinøytral, og det må overlates til brukeren å velge mellom tekniske løsninger.

Det finnes produkter for elektronisk signatur i markedet, men disse er foreløpig lite utbredt. Det er behov for ordninger som gjør at elektronisk signaturer er lett å ta i bruk, og som gir disse samme gyldighet og tillit som skriftlige signaturer. Offentlig nøkkelkryptering kan være en sikker metode for å fastslå kommuniserende parters identitet og sikre datas integritet gjennom sertifiseringstjenester fra såkalte tiltrodde tredjeparter (TTP).

Det er foreløpig uklart hvordan markedet for slike tjenester vil utvikle seg, og det advares mot regulering "i forkant". Men det arbeides for godkjenningsordninger som kan øke tilliten til elektroniske signaturer. Samvirke mellom ulike TTP-tjenesteleverandører, også over landegrensene er viktig, herunder hvilket ansvar slike tjenesteleverandører har. Infrastrukturen for offentlig nøkkelkryptering medfører håndtering av private og offentlige nøkler og reiser flere personvernspørsmål som må avklares videre, også vedrørende elektroniske spor. Krypteringsteknologien kan også benyttes til beskyttelse for konfidensialitet. Utredning og oppfølging av dette bør håndteres separat.

Spørsmål vedrørende bruk av digitale signaturer og tiltrodde tredjeparter er utredet av en arbeidsgruppe under Rådet for IT-sikkerhet som vil gi sine anbefalinger om videre arbeid for en politikk på området. EUs direktiv om et felles rammeverk for elektroniske signaturer som trolig vil bli en del av EØS-avtalen, vil stå sentralt i det videre arbeidet.

Økt elektronisk handel reiser nye sårbarhets- og IT-sikkerhetsutfordringer. Et underutvalg under statssekretærutvalget for IT arbeider med nærmere avklaring av problemstillinger på dette området.

Opplæring av næringslivet, brukere og forbrukere om muligheter og rettigheter er kanskje et av de viktigste virkemidlene for å bygge tillit og tiltro til elektronisk handel. E-handel bør derfor integreres i den allmenne opplæringen i grunnskole og videregående skole og i etterutdanningstilbud.

Grunnregler for den digitale markedsplassen

Spillereglene for den digitale markedsplassen må være forutsigbare. Unødige barrierer for elektronisk handel må fjernes. Rettslige rammeverk bør bare etableres der det er nødvendig, og bør fremme konkurranse og være åpne, konsistente og forutberegnelige. Men dersom spillereglene mangler, fører det til usikkerhet blant aktørene og stor kommersiell risiko.

Det er særlig på skatte- og avgiftsområdet det er uttrykt behov for avklaring og presisering av bestemmelsene, men det er behov for regler som kan støtte opp om elektronisk handel på andre områder også. Opphavsrettslig beskyttelse er av stor betydning for elektronisk handel med digitale produkter. Også løsninger for betalingsformidling og handelspolitikk er viktige for utvikling av den digitale markedsplassen.

Skatte og avgiftssystemet møter nye utfordringer av global karakter i elektronisk handel. Norge deltar i det internasjonale arbeidet på området. OECD har utarbeidet retningslinjer og vil arbeide videre med forslag til internasjonale løsninger for beskatning som baseres på de samme prinsipper som beskatning av ordinær handel. Prinsippene innebærer at beskatningen skal være nøytral, praktiserbar, forutsigbar, effektiv og rettferdig og fleksibel.

På merverdiområdet er følgende problemstillinger sentrale:

• Hvor skal internasjonale tjenester avgiftsbelegges? Utgangspunktet er at avgiften påløper der tjenesten forbrukes, men det legges ulike kriterier til grunn for avgiftsplikten i de forskjellige land. Det arbeides med å etablere internasjonale retningslinjer på dette området.
• Skillet mellom varer og tjenester. Dagens merverdiavgiftssystem krever at det skilles mellom varer og tjenester, men digitale produkter visker til en viss grad bort dette skillet. Prosedyrene for avgiftsinnbetalingen ved internasjonal handel er forskjellig for varer og tjenester, og klassifiseringen av digitale produkter blir derfor viktig. Ved ulik tilnærming i landene åpnes det for avgiftstilpasninger og -unndragelser. Det arbeides derfor for å få en felles klassifisering av digitale produkter som tjeneste i forhold til merverdiavgiften. Dette vil åpne for andre prosedyrer enn tollbehandling ved avgiftsinnkreving og gi bedre kontrollmuligheter.
• Kontroll. Merverdiavgiftssystemet er i stor grad bygd opp som et selvkontrollerende system. Dette blir utilstrekkelig når det handles direkte fra utlandet til forbrukere i Norge. Kontrollsystemer for elektronisk handel krever derfor internasjonalt samarbeid mellom avgiftsmyndighetene, noe som forutsettet internasjonale avtaler om bistand og informasjonsutveksling.

For direkte skatter reises i hovedsak følgende spørsmål:

• Om Norge har internhjemmel til å ilegge skatt, hvordan man skal beregne og innfordre slik skatt og om Norge etter skatteavtale med andre land har rett til å benytte sin beskatningsrett. Det er ikke klart om virksomheter eller personer som leverer varer og tjenester til norske kunder over Internett blir skattepliktige til Norge. Dette er knyttet til hva som skal til for at man kan snakke om "fast driftssted" i Norge og om man etter skatteavtale med annet land har adgang til å benytte slik beskatningsrett og vice versa.
• Om kildeskatt det kan ilegges kildeskatt på e-handelleveranser av varer og tjenester til utlandet til skatteavtaleland som kan ilegge kildeskatt. Kildeskatt er en bruttoskatt på det samlede kontraktsbeløpet og ilegges i det landet kunden er bosatt. Innenfor OECD er det enighet om at programvare ikke gir rett til kildeskatt, men løsningen er ikke avklart når det gjelder andre digitale produkter.

På tollområdet reiser elektronisk handel spørsmål i forhold til både vårt nasjonale regelverk og internasjonale handelsavtaler, og er i tillegg en praktisk utfordring for tollvesenet. Import av varer reiser særlige kontrollspørsmål fordi vareførselen ikke kan kontrolleres på tradisjonell måte. Behovet for endringer i regelverk og rutiner er under utredning.

Etter den såkalte IT-avtalen i WTO skal toll på en rekke IT-produkter (hardware) trappes ned og fjernes helt fra 1.1. 2000.

På WTOs ministermøte i mai 1998 vedtok landene inntil videre å videreføre sin praksis med å ikke tollbelegge elektroniske leveranser over nettet fra et land til et annet. Dette skal vurderes på nytt på ministermøtet senhøstes 1999.

Opphavsretten er sentral i forbindelse med handel med åndsverk som lar seg representere digitalt. Slike verk kan brukes samtidig i flere land, og det er derfor behov for et internasjonalt system som kan ivareta opphavsretten. Dette er også viktig for å sikre det økonomiske grunnlag for utvikling og spredning av immaterielle formuesgoder. Her må imidlertid balansen mellom rettighetshaveres og brukeres interesser avveies og balanseres for å sikre både beskyttelse og tilgjengelighet. Dette krever harmonisering av regelverket mellom landene. WTO-traktatene om opphavsrett og om fonogrammer og EUs mange harmoniseringsdirektiv på området vil være sentrale.

Det er i dag ingen særskilt regulering av elektroniske betalingssystemer i Norge. Banklovkommisjonen har imidlertid foreslått en lov med sikte på å styrke kontrollen med betalingssystemene. Kommisjonen mener at disse må innrettes og drives slik at hensynet til sikker og effektiv betalingsoverføring og til hensynet til rasjonell og samordnet utførelse av betalingstjenester ivaretas. Reglene antas å få betydning for betalingstjenester på Internett og elektronisk handel, men dette må avklares nærmere.

På ministermøtet i WTO i mai 1998 ble det vedtatt å etablere et omfattende arbeidsprogram om handelspolitiske spørsmål ved elektronisk handel. WTO-regelverket skal gjennomgås for å avklare om det kan anvendes for elektronisk handel, eller om det må utvikles nytt regelverk. Gjennomgangen skjer i regi av de etablerte WTO-organene og ventes avsluttet i løpet av sommeren 1999. Elektronisk handel reiser spørsmål om regelverket i tilstrekkelig grad åpner for markedsadgang, og avklarer skillet mellom varer og tjenester. Også opprinnelsesregler må fastsettes.

Myndigheter kan ha legitime kontrollbehov knyttet til skatter, avgifter eller toll og ønske om å f. eks. å beskytte forbrukernes rettigheter eller å motarbeide monopoldannelser. Dette er ivaretatt i WTO gjennom de avtaler som er utviklet frem til i dag, men det må avklares om disse er tilstrekkelige for elektronisk handel, eller om det er behov for nye regler.

Norge er sammen med 25 andre land part i avtalen om offentlige anskaffelser, GPA. Elektronisk markedsføring, anbud, utvelgelse og i enkelte tilfeller levering, vil endre strukturen av offentlige anskaffelser. En egen arbeidsgruppe i WTO arbeider med å utvikle et eget regelverk som sikrer åpenhet og innsyn i forbindelse med offentlige anskaffelser.

En stor andel av elektronisk handel omfatter produkter som er beskyttet av regelverket om immaterielle rettigheter. Å sikre immaterielle rettigheter som registrerte varemerker, opphavsrettigheter og tilsvarende er derfor vesentlig. Her møter medlemslandene i WTO nye utfordringer i forbindelse med gjennomføringen og videreutviklingen av TRIPS-avtalen.

Infrastruktur for elektronisk handel

Etter at Internett i 1991 ble frigitt til kommersielle formål har utbredelse og bruk eksplodert. Internett er i dag den viktigste og hurtigst voksende plattformen for elektronisk handel og samhandling, og blitt en kritisk forutsetning for mange virksomheter. Regulering av infrastruktur for ulike typer teletjenester og kommunikasjonsformer er en viktig rammebetingelse for den videre utviklingen og bruken av elektronisk handel.

Nettkapasiteten i Norge er god, og regelverket skal legge til rette for effektiv konkurranse. Nett og tjenester tilbys nå av flere konkurrerende aktører med utgangspunkt i ulike teknologier, og det er et press i retning lavere priser og løpende utbygging av kapasiteten i tråd med etterspørselen. Den teknologiske utviklingen gjør at tidligere adskilte tjenester og nett smelter sammen. Hvilke konsekvenser det kan ha for reguleringen, skal vurderes av det Regjeringsoppnevnte konvergensutvalget innen 1.4.1999.

Aksess til Internett skjer i dag gjennom oppringt samband over telefonnettet, via ISDN eller med fast tilknytning. Den nye infrastrukturkonkurransen åpner for nytenkning rundt aksess til Internett, og vil trolig medføre både enklere og rimeligere løsninger for privatkunder og småbedrifter og bidra til å redusere noen av kapasitetsbegrensningene som gjelder i dag.

Internett administreres og organiseres desentralt av brukerne og Internettleverandørene selv. Dette fungerer takket være et fleksibelt system for adressetildeling og ordningene for tildeling av domenenavn, som kan håndteres og administreres nært brukerne. Men en svakhet i opplegget er at viktige hensyn ikke alltid ivaretas godt nok. En aktuell konflikt er knyttet til registrering av domenenavn, hvor man i enkelte land har en svært liberal politikk, mens andre er mer restriktive. Det arbeides internasjonalt med å etablere et nytt system for tildeling av domenenavn. Samtrafikk mellom ulike Internettleverandørers nett er et annet viktig spørsmål. I Norge er det ett slikt samtrafikkpunkt som drives på dugnadsbasis uten tilstrekkelig sikkerhet og reserveløsninger. Sett fra Internettleverandørenes og de som er avhengige av e-handel sin side, kan det spørres om dette er godt nok. Hvordan disse utfordringene møtes har stor betydning for tillit og tiltro til Internettet generelt og e-handel spesielt. Det er også aktuelt å drøfte om det er behov for et større myndighetsengasjement.

Elektronisk handel med fysiske varer forutsetter effektive distribusjons- og transporttjenester. Det er imidlertid ifølge Samferdselsdepartementet ikke behov for endringer i regelverket nå for å legge bedre til rette for elektronisk handel.

År 2000-problemet har vist at det moderne IT-avhengige samfunn er sårbart på nye områder. Arbeidet med å håndtere dette kan forsinke arbeidet med å legge til rette for elektronisk handel.

Elektronisk handel og SMB _ noen utfordringer og muligheter

Elektronisk handel reiser viktige spørsmål når det gjelder myndighetens politikk generelt og overfor småbedrifter spesielt. Nye etableringer, nye foretaksmodeller og teknologiske endringer bryter ned barrierer som tidligere skilte næringer fra hverandre. Det hevdes at elektronisk handel skaper nye muligheter for distriktene, kan motvirke desentralisering og skape nye muligheter også for virksomheter i utkantene.

Norske myndigheter har generelt behov for mer informasjon om norske småbedrifters holdninger til elektronisk handel, og hvilke muligheter og hindringer som knytter seg til disse bedriftenes deltagelse på det elektroniske markedet. Nært samarbeid mellom myndigheter og næringslivet er helt nødvendig for å identifisere sentrale problemområder. Det er også nødvendig å følge med på andre lands tiltak og reguleringer, med tanke på lærings- og synergieffekter.

Offentlig sektor som pådriver for elektronisk handel

Offentlig sektor er en stor kjøper av varer og tjenester. I 1997 handlet offentlig sektor for omlag 206 mrd. kroner. Gjennom programmet for statlige innkjøp og en del pilotprosjekter er det lagt et grunnlag for en satsning på elektronisk handel i forvaltningen.

Elektronisk handel i offentlig sektor må baseres på åpne teknologistandarder. Nye løsninger for EDI over Internett, XML og bruk av Web-skjema vil spille en viktig rolle i fremtidige anvendelser. Samordnede datadefinisjoner og felles dataressurser er et annet viktig område.

Fra 1999 vil Arbeids- og administrasjonsdepartementet iverksette et program for elektronisk handel i offentlig innkjøp. Målet er å effektivisere og heve kvaliteten i anskaffelsesprosesser, legge til rette for desentraliserte anskaffelser og oppnås bedre produkter og tjenester. Det skal arbeides med juridiske problemstillinger, implementering og kompetanseutvikling. Gevinstpotensialet er foreløpig ikke anslått, men en teoretisk innsparing på 5-10 % er ikke urealistisk på lengre sikt.

Elektronisk samhandling kan brukes til å forenkle innrapporteringen til det offentlige. En omlegging til elektroniske skjema og elektronisk innlevering kan gi gevinster hos både avsender og mottaker.

Generelt vil utviklingen av en elektronisk forvaltning der det offentlige bruker IT og Internett i informasjonsformidling, saksbehandling og samhandling være et vesentlig bidrag i å skape et fundament for elektronisk handel i Norge.

Oversikt over forslag til tiltak

Det er identifisert 36 initiativer eller forslag til tiltak for nærmere diskusjon med hensyn på den videre oppfølgingen, samt et generelt tiltak som angår spørsmål om jurisdiksjon, lovvalg og hensiktsmessige tvisteløsninger internasjonalt ved e-handel. Oversikten er utarbeidet med tanke på å stimulere til diskusjon om hovedutfordringene og prioritering i oppfølgingsarbeidet.

Jeg ser

Jeg ser på den hvide himmel,
jeg ser på de gråblå skyer,
jeg ser på den blodige sol.
Dette er altså verden.
Dette er altså klodernes hjem.
En regndråbe!
Jeg ser på de høie huse,
jeg ser på de tusende vinduer,
jeg ser på det fjerne kirketårn.
Dette er altså jorden.
Dette er altså menneskenes hjem.
De gråblå skyer samler sig. Solen blev borte.
. . . . . . .
Hvor de gråblå skyer blir tunge.
Jeg ser, jeg ser ...
Jeg er visst kommet på feil klode!
Her er så underligt ...

fra Jeg ser av Sigbjørn Obstfelder

Lagt inn 24. november 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen