1 Samferdselspolitisk grunnlag og økonomiske planrammer

1.1 Innledning

I stortingsmeldingen om Norsk jernbaneplan 1998 - 2007 presenterer Regjeringen sitt forslag til mål og strategier for utviklingen av jernbanen i tiårsperioden med hovedvekt på første fireårsperiode. Forslagene tar bl a utgangspunkt i St meld nr 32 (1995 - 96)/Innst S nr 21 (1996 - 97) Om grunnlaget for samferdselspolitikken. Jernbaneplanen danner grunnlag for Regjeringens budsjettforslag og annen virkemiddelbruk i planperioden.

Planrammene omfatter

• drift og vedlikehold av og investeringer i kjørevegen.
• statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA.

Som følge av at NSBs trafikkdel 1. desember 1996 ble omdannet til særlovselskap, vil planen ikke lenger omfatte bevilgninger til investeringer i trafikkdelen. Investeringer i NSB BA forutsettes nå finansiert utenom statsbudsjettet. Tilskudd til personalsenteret som har vært bevilget siden 1993, faller også bort med endret tilknytningsform. Dette ble i forbindelse med stortingsbehandlingen av 1997-budsjettet og behandlingen av St prp nr 2/Innst S nr 31 (1996 - 97) erstattet med en bevilgning til restrukturering av selskapet på til sammen 870 mill kr for årene 1996, 1997 og 1998.

Tiltak innenfor jernbanesektoren skal vurderes i sammenheng med tiltak i andre deler av samferdselssektoren, i lys av Regjeringens overordnede politikk for en bærekraftig utvikling og nærings- og distriktspolitikken slik denne er presentert i St meld nr 4 (1996 - 97) Langtidsprogrammet 1998 - 2001.

Samtidig med denne planen legger Samferdselsdepartementet fram Norsk veg- og vegtrafikkplan og Norsk luftfartsplan. Fiskeridepartementet vil legge fram en melding om havner og infrastruktur for sjøtransport. Alle planene gjelder for perioden 1998 - 2007, med hovedvekt på den første fireårsperioden. I tillegg blir det lagt fram en egen melding om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene.

I arbeidet med sektorplanene er det så langt som mulig lagt vekt på samordning av tiltak på tvers av sektorene. Ved neste revisjon av planene tas det sikte på å presentere et samlet plandokument for norsk transportpolitikk.

1.2 Statens roller i forhold til jernbanen

Staten har følgende ulike roller i jernbanepolitisk sammenheng:

• Vegholder for jernbanens infrastruktur, dvs kjørevegen.
• Eier av transportselskapet NSB BA med underliggende aksjeselskaper (og i en overgangsperiode på inntil fem år långiver til NSB BA).
• Kjøper av transporttjenester.
• Regulatør og tilsynsmyndighet for jernbanesektoren.

Gjennom utformingen av statens politikk på disse områdene sammen med utformingen av den øvrige samferdsels- og avgiftspolitikken, legges rammebetingelsene for Jernbaneverket og NSB BA.

Statens ansvar som vegholder for jernbanen

Som vegholder for jernbanenettet bevilger staten midler til drift og vedlikehold av og investeringer i infrastrukturen. Jernbaneverket er underlagt Samferdselsdepartementet som et ordinært forvaltningsorgan på linje med f eks Statens vegvesen, og er statens operative organ i denne sammenheng. Hvor store ressurser som skal tilføres jernbanen må bl a vurderes ut fra jernbanenettets standard og hvilke målsettinger det legges opp til for jernbanetrafikken, sett i sammenheng med jernbanens rolle i et framtidig transportsystem. I de samfunnsmessige vurderingene av investeringsprosjekter legges det vekt på miljø-, areal- og distriktsmessige hensyn, samtidig som det legges vekt på bedriftsøkonomiske virkninger for operatørene som trafikkerer nettet.

Som vegholder fastsetter staten også en avgift for bruk av kjørevegen, jf nærmere omtale under pkt 4.4.

Eierrollen

Statens eierskap til NSB BA er regulert ved bestemmelsene i lov om statens jernbanetrafikkselskap og i vedtektene. Statens eierrolle blir bl a ivaretatt ved at samferdselsministeren er selskapets generalforsamling. Selskapet skal legge fram for generalforsamlingen alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning. Hvert år skal selskapet legge fram for departementet en plan for virksomheten. Planen skal bl a omfatte større omorganiseringer, vesentlige investeringer og større endringer av tjenestetilbudet. Annet hvert år skal det legges fram for Stortinget en melding om virksomheten. Etter planen skal første stortingsmelding fremmes høsten 1998.

Innenfor opptrukne rammer og samfunnsøkonomiske mål er selskapets styre gitt forretningsmessig myndighet og ansvar for den løpende virksomheten. Eierens økonomiske styring av selskapet begrenses til et fåtall sentrale nøkkelparametre, herunder fastsettelse av avkastningskrav til kapitalen i selskapet.

Kjøper av transporttjenester

Ut fra samfunnsmessige vurderinger fastlegger staten gjennom kjøp fra NSB BA omfanget av de transporttjenester som staten ønsker å opprettholde, i tillegg til det transporttilbud NSB BA selv finner bedriftsøkonomisk lønnsomt. Det legges særlig vekt på miljø-, trafikkavviklings-, transportstandard- og distriktshensyn, jf nærmere omtale i kapittel 8.

Regulatør- og tilsynsrollen Som regulatør for jernbanesektoren fastsetter staten gjennom lover og forskrifter, retningslinjer og bevilgninger mm rammevilkårene som aktørene i jernbanesektoren skal drive innenfor. Pr i dag gjelder dette i hovedsak for Jernbaneverket og NSB BA. Gjennom regulatørrollen skal staten bidra til å sikre et effektivt og velfungerende jernbanesystem. En viktig oppgave vil i denne sammenheng være å aktivt forholde seg til og følge opp gjeldende og framtidig EØS-regelverk, jf nærmere omtale i kapittel 2.

1.3 Jernbanens rolle i transportsystemet

Jernbanen som transportform er kjennetegnet ved

• høye faste kostnader, men lave framføringskostnader og lavt energiforbruk (variable kostnader) når kapasiteten er godt utnyttet.
• stor transportkapasitet i forhold til arealbruken ved høy kapasitetsutnyttelse, særlig i forhold til personbilen.
• liten fleksibilitet som bl a medfører behov for omlasting eller omstigning til/fra andre transportmidler.
• minimal forurensning ved elektrisk drift, lave utslipp pr enhet også ved dieseldrift ved høy kapasitetsutnyttelse og små støyproblemer i forhold til transportmengden.
• høy trafikksikkerhet.
• god komfort.

Når en skal ta stilling til ressursinnsatsen i jernbanesystemet, er det særlig to hovedhensyn som bør vektlegges:

• Ressursbruk i forhold til transportmengden sammenliknet med alternative transportformer.
• Miljø-, trafikksikkerhets- og arealgevinster ved å overføre transport fra konkurrerende transportmidler til jernbane.

Jernbanen dekker en avgrenset del av landet. Ut fra den totale folkemengde og et relativt spredt bosettingsmønster, vil det samfunnsøkonomisk sett være dyrt å bygge og drive nye jernbaner i de deler av landet som i dag ikke har et jernbanetilbud. Regjeringen vil derfor prioritere å utvikle jernbanen i områder der den har særlige fortrinn ut fra trafikale og miljømessige hensyn. I disse områdene er det også viktig å se jernbanetilbudet i sammenheng med øvrige deler av transportsystemet. Ved utviklingen av infrastrukturen er det dessuten viktig å ta hensyn til og legge forholdene til rette for godstransporten på jernbanen, bl a ved modernisering av terminaler og bygging av kryssingsspor for å øke kapasiteten og styrke jernbanens konkurranseevne. Det vil også bli lagt vekt på å legge til rette for kombinerte transportløsninger, både i forhold til sjø- og vegtransport.

Jernbanen som transportform krever store transportmengder og forutsigbar etterspørsel for å være rasjonell. Miljøhensyn kan være en viktig grunn for å satse på jernbanetransport, men der trafikkgrunnlaget er beskjedent blir ressursbruken lite effektiv også sett i et miljøperspektiv. En konsentrert og målrettet satsing der jernbanen har sine fortrinn, er derfor nødvendig for å styrke dens konkurranseevne.

I tillegg til det ansvar staten tar gjennom ordningen med statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme transporttjenester, er det viktig å legge forholdene til rette for at NSB BA skal finne det lønnsomt også å kjøre godstog og fjerntog i et omfang som samfunnet er tjent med. Dette forutsetter samfunnsmessig riktige konkurransevilkår og en infrastrukturpolitikk som bygger på samfunnsøkonomiske analyser.

1.4 Mål og strategier for utvikling av jernbanen

Utfordringene i planperioden vil være å få gjennomført flest mulig av de tiltak som er nødvendige for å oppnå fastsatte mål for jernbanetrafikken gjennom samfunnsmessig riktig

• utvikling av kjørevegen.
• omfang og utforming av statlig kjøp av persontransporttjenester med jernbane.

Dette er nærmere drøftet i meldingen som munner ut i Regjeringens planer for

• investeringer i kjørevegen.
• nivå for drift og vedlikehold av kjørevegen.
• avveiningen mellom statens satsing på forbedret kjøreveg kontra NSB BAs satsing på materiell.
• statlig kjøp av persontransporttjenester.

Regjeringen vil først og fremst satse på å utvikle

• nærtrafikknettet i og omkring Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim.
• intercitytrafikknettet mellom Oslo, Halden, Skien og Lillehammer.
• Sørlands-, Bergens- og Dovrebanen.
• spor- og terminalkapasitet i godstransporten.
• transportstandarden på det eksisterende jernbanenettet.

1.4.1 Utvikling av kjørevegen

I forhold til veg- og flyplassutbygging har det i etterkrigstiden vært satset relativt lite på utbygging og modernisering av jernbanenettet. I det alt vesentlige har Norge det samme jernbanenettet i dag som for 40 - 50 år siden, mens veg- og flyplassnettet er blitt kraftig utbygget og oppgradert. Som en følge av store kapasitetsproblemer i mer tettbefolkede land og en betydelig miljøfokusering på transportsektoren, har jernbanen igjen fått økt oppmerksomhet som transportmiddel.

Fire forhold er av særlig betydning for jernbanens konkurranseevne:

• Framføringstid
• Kapasitet
• Tilgjengelighet
• Driftsstabilitet

Etter Samferdselsdepartementets mening er det på kort og mellomlang sikt svært viktig å bedre driftsstabiliteten, dvs regularitet, punktlighet og feilfrihet i togdriften. I det markedet jernbanen opererer er driftsstabilitet minst like viktig som redusert framføringstid. Ikke minst gjelder dette for godstrafikken. Det vil derfor i planperioden bli lagt vekt på å prioritere drifts-, vedlikeholds- og investeringstiltak for å bedre driftsforholdene på det eksisterende jernbanenettet.

I tillegg til at antall feil i eksisterende anlegg er for høyt, er det fremdeles kapasitetsbegrensninger i nettet som hindrer tilfredsstillende punktlighet og driftssikker trafikkavvikling, særlig i det sentrale Østlandsområdet.

På grunn av høy alder og stor slitasje på eksisterende anlegg er det særlig behov for å prioritere vedlikehold. I tillegg vil det i årene framover være behov for investeringer for å utvikle kjørevegen til en standard som setter NSB BA i stand til å gi et konkurransedyktig tilbud på hovedområdene for jernbanetrafikken.

Framtidig dobbeltsporutbygging i Oslo-området og på Østfold- og Vestfoldbanen vil kreve store investeringsbeløp. En utbygging av de høyest prioriterte dobbeltsporparsellene i Østlandsområdet vil legge grunnlaget for mer effektiv og konkurransedyktig togdrift og på sikt redusere utgiftene pr personkm for statens kjøp av transporttjenester i nær- og intercitytrafikken. Det er i dag et større markedspotensial i disse delmarkedene enn materiellets og kjørevegens kapasitet kan dekke.

Utbygging av jernbanen har til nå, dersom en ser bort fra Gardermobanen, i all hovedsak skjedd ved ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. For bl

a å skape et bredere finansielt grunnlag for en økt satsing på jernbanen, vil Regjeringen vurdere mulighetene for utvidet bruk av alternative finansieringsformer. Det vises i denne sammenheng til St meld nr 36 (1996 - 97) Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene 1998 - 2007.

1.4.2 Økonomiske planrammer for kjørevegen

Drift og vedlikehold

Jernbaneverket har gjennomført en analyse av tilstand og alder på alle komponentene i kjørevegens anlegg. Analysen konkluderer med et etterslep i vedlikehold på i størrelsesorden 3 mrd kr ved inngangen til planperioden. Samferdselsdepartementet legger til grunn at nivået for drift og vedlikehold av jernbanenettet i fireårsperioden 1998 - 2001 samlet bør ligge på i størrelsesorden 9 mrd kr. Dette innebærer en opprioritering og vil etter departementets vurdering være tilstrekkelig til å kunne holde en tilfredsstillende driftsstabilitet.

Investeringer

Samferdselsdepartementet legger opp til at investeringsrammen for tiltak i kjørevegen videreføres om lag på dagens nivå, ekskl Gardermobanen. Ved å konsentrere innsatsen mot hovedsatsingsområdene vil en i løpet av perioden 1998 - 2001 i tillegg til ferdigstilling av alle pågående prosjekter, få gjennomført de viktigste tilretteleggingstiltakene for krengetog på Sørlands-, Bergens- og Dovrebanen, startet utbyggingen til fire spor på strekningen Skøyen - Asker og dobbeltsporparsellen Barkåker - Tønsberg på Vestfoldbanen, samt få gjennomført tiltak for å bedre driftsforholdene på eksisterende nett. Godstrafikkens behov vil særlig bli ivaretatt gjennom kryssingssporutbygging, profilutvidelser og bygging av nye godsterminaler.

1.4.3 Statlig kjøp av persontransporttjenester

Med utgangspunkt i overordnede samferdselspolitiske målsettinger, særlig knyttet til miljø-, distrikts- og transportstandardhensyn, legger Regjeringen opp til å opprettholde en del bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttilbud ved statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA. Denne ordningen har tidligere omfattet toggruppene nær- og intercitytrafikk og region- og lokaltog. I 1997 kjøper staten i tillegg nattogtjenester på Nordlandsbanen og Raumabanen.

Det er ulike årsaker til at disse toggruppene er bedriftsøkonomisk ulønnsomme. Nær- og intercitytrafikk preges av stor rushtrafikk som gir ujevn kapasitetsutnyttelse, mens region- og lokaltog i stor grad har lavt belegg.

Regjeringens satsing på jernbanen der denne har en særlig trafikal og miljømessig betydning, innebærer en videreutvikling av jernbanetilbudet gjennom konsentrert innsats for å bedre eksisterende tilbud, spesielt i nær- og intercitytrafikken. Regjeringen legger vekt på at det framtidige omfanget av statlig kjøp av jernbanetjenester løpende må vurderes ut fra nytte og kostnader i forhold til alternative transporttilbud. I hovedsak må togtilbudene vurderes opp mot den verdi disse har for

• samlet omfang av kollektivtransporttilbud i regionen.
• transportkvalitet i forhold til alternativ transport.
• trafikkavvikling og dermed transportøkonomi og kapasitetsforhold i vegsystemet.
• miljø og trafikksikkerhet.

For togtilbudene som inngår i ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB, vil det fra statens side være en forutsetning at disse utføres mest mulig rasjonelt.

Gjeldende hovedavtale om statlig kjøp av persontransporttjenester er for tiden under revisjon. Dette er nærmere omtalt i pkt 4.5.

1.4.4 Økonomiske planrammer for statlig kjøp av persontransporttjenester

Samlet for fireårsperioden 1998 - 2001 legger Regjeringen opp til et nivå for statlig kjøp av persontransporttjenester på totalt 3 800 mill kr. Innenfor denne rammen er det lagt opp til at dagens togproduksjon kan videreføres. Det er også tatt høyde for dekning av kapitalkostnader knyttet til investeringer i nytt lokaltogmateriell i nærtrafikken i Oslo- og Stavangerområdet, samt eventuelt lettogmateriell på Røros- og Raumabanen. Planrammen setter krav til økt effektivitet for bl a å dekke opp økte kapitalkostnader på nytt materiell. På lang sikt vil økte investeringer i kjørevegen medføre mer effektiv togdrift. For nærmere omtale av statlig kjøp av persontransporttjenester vises det til kapittel 8.

1.4.5 Oppsummering

• økonomiske planrammer

Regjeringens planramme til tiltak for å utvikle jernbanen i perioden må ses i en helhetlig samferdselspolitisk sammenheng, jf St meld nr 36 (1996 - 97) Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene 1998 - 2007. Planen innebærer en prioritering av investeringene til de områder der jernbanen har særlige miljø- og konkurransemessige fortrinn i tråd med den politikk som er trukket opp i St meld nr 32 (1995 - 96)/Innst S nr 21 (1996 - 97) Om grunnlaget for samferdselspolitikken.

For fireårsperioden 1998 - 2001 legger Regjeringen opp til en veiledende økonomisk planramme til jernbaneformål på totalt 17,7 mrd kr, ekskl Gardermobanen. Planrammen er fordelt slik:

Drift	5 560 mill kr
Vedlikehold	3 450 mill kr
Investeringer	4 600 mill kr
Sum kjørevegen	13 610 mill kr
Tilskudd til omstilling i NSB BA i 1998	290 mill kr
Kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA	3 800 mill kr
Sum NSB BA	4 090 mill kr
Sum totalt	17 700 mill kr

En videreføring av dette aktivitetsnivået for hele tiårsperioden 1998 - 2007 vil innebære en samlet økonomisk planramme på 44,25 mrd kr.

Det organisatoriske skillet mellom NSB BA og Jernbaneverket fra 1. desember 1996 innebærer at Jernbaneverket har måttet endre sin praksis for beregning av merverdiavgift. For at endringen skal være budsjettnøytral er det i St prp nr 37 (1996 - 97) foreslått at endringen skal kompenseres. I investeringsrammen på 4,6 mrd kr er det regnet med en kompensasjon på ca 257 mill kr totalt for fireårsperioden 1998 - 2001. Beløpet er ikke fordelt på prosjekter og er derfor ikke tatt med i tabellene 7.1 og 7.2 i kapittel 7. I drifts- og vedlikeholdsrammen er det på tilsvarende måte regnet men en kompensasjon på totalt ca 224 mill kr for fireårsperioden 1998 - 2001. Dette beløpet er innarbeidet i tabell 7.3.

Alle tall er i 1997-kr, hvis ikke annet er angitt.

Planrammene er veiledende. De langsiktige budsjettmessige utfordringene og Regjeringens prioritering av utdanning, helse og omsorg tilsier at det er begrenset rom for vekst i de offentlige utgiftene til andre tiltak. Regjeringen vil i opplegget av de årlige budsjettene legge vekt på at satsingen på ulike områder gjennomføres innenfor en forsvarlig realøkonomisk ramme. I den grad det blir rom for å øke aktiviteten innenfor samferdselssektoren, vil det bli lagt opp til en ytterligere opprioritering av investeringer i jernbanens kjøreveg.

1.5 Høringsprosessen

Samferdselsdepartementets retningslinjer om arbeidet med Norsk jernbaneplan 1998 - 2007 ble sendt til NSB i september 1995. Departementet ba om at NSB som økonomiske planrammer tok utgangspunkt i basisrammen for Norsk jernbaneplan 1994 - 97, +/- 40 pst. Retningslinjene la opp til at baneregionenes planforslag og NSBs planer om rutetilbud knyttet til statlig kjøp av transporttjenester skulle høres i fylkeskommunene før NSBs forslag til Norsk jernbaneplan 1998 - 2007 ble oversendt Samferdselsdepartementet. Høringen omfattet også landets fylkesmenn, vegkontorer, relevante direktorater, de større bykommunene og flere interesseorganisasjoner. Høringsperioden var fra 1. mai til 1. juli 1996. I høringsperioden avholdt NSB regionsvise informasjonsmøter med høringsinstansene.

Totalt kom det inn 106 eksterne høringsuttalelser fordelt på

• 18 fylkeskommuner
• 13 fylkesmenn
• 14 vegkontorer
• 6 direktorater og andre statlige organer
• 37 kommuner
• 18 interesseorganisasjoner og andre

Høringsinstansene ga i det alt overveiende sin tilslutning til profilen i NSBs overordnede strategi. Det ble imidlertid pekt på behovet for samordning mellom de ulike transportgrenene og at høringsdokumentet burde inneholdt en bredere drøfting av mål, måloppnåelser og effekter. Det ble dessuten etterlyst en grundigere drøfting av miljøproblematikken. Samferdselsdepartementet er enig i disse synspunktene og det vil bli lagt vekt på å forbedre framstillingen og det bakenforliggende analyseapparatet på dette området i forbindelse med kommende planrevisjoner.

Høringsuttalelsene vurderes som like viktige for Jernbaneverkets, herunder ikke minst regionenes, videre planarbeid, som for selve arbeidet med grunnlagsmaterialet til Norsk jernbaneplan. Høringsuttalelsene vil være en del av grunnlaget for videre drøftinger med kommuner, fylkeskommuner og de øvrige myndigheter og interesseorganisasjoner.

Departementets inntrykk er at både høringsinstansene, Jernbaneverket og NSB BA mener at den gjennomførte høringen var nyttig. Departementet tar derfor sikte på at det skal gjennomføres liknende høringsopplegg i forbindelse med kommende planrevisjoner.

1.6 Styrets anbefaling

NSBs styre anbefalte at høy ramme ble lagt til grunn for Norsk jernbaneplan 1998 - 2007, dvs en total ramme på i underkant av 20 mrd kr for fireårsperioden 1998 - 2001. Styrets forslag skiller seg i hovedsak fra Regjeringens forslag ved at styret går inn for en årlig investeringsramme på 2 mrd kr.

Lagt inn 18 april 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen