5 Havnevirksomhet
Underside | | Samferdselsdepartementet
5 Havnevirksomhet
5.1 Innledning
5.1.1 Havnenes plass i vårt samfunn
Havnene er viktige knutepunkter i et landsomfattende samferdselsnett og representerer det nødvendige bindeleddet mellom sjøtrafikken og landtrafikken. Ofte er det nettopp mulighetene for å bygge en god havn som har vært bestemmende for hvor næringslivet har etablert seg, og for hvor folk har bosatt seg.
I alminnelighet er norske havner ikke spesialisert omkring en type gods eller en type virksomhet, slik man kan se i mange andre land. Norske havner er vanligvis ikke enten det ene eller det andre, men knutepunkter der svært mange ulike typer av virksomhet møtes. Havne-Norge preges av mangfoldet, både i den enkelte havn og havnene imellom.
Havnene har en viktig oppgave i transportnettverket. Havnene er omlastingsterminaler for sjøverts og landverts godstransport, og betjener dessuten også et betydelig antall passasjerer. Når det gjelder innenriks samferdsel, er sjøtransporten særlig viktig for de lange transportene. Havnene er dessuten terminaler for den største delen av Norges utenriks varehandel.
Planlegging, utbygging og drift av havnene bør i en viss utstrekning også ta hensyn til andre omlastingsbehov som genereres i havnen.
Det er i en del sammenhenger knyttet interessemotsetninger til havnevirksomhet og havneutbygging. Et eksempel er når havnene beslaglegger attraktive arealer i strandsonen, i eller nær store befolkningssentra. Et annet eksempel kan være utbygging for havnevirksomhet som involverer godshåndtering, der f.eks. containere utgjør en stor del av godset, og hvor det ofte vil oppstå problemer knyttet både til støy og estetikk (visuell forurensning).
Havnevirksomheten må nødvendigvis legges til strandsonen, men det kan reises spørsmål om det er nødvendig at havnevirksomheten drives i eller i umiddelbar nærhet av våre største bysentra. At det er slik skyldes en naturlig historisk utvikling. De fleste av våre største bysentra har vokst frem, nettopp der det var muligheter for en god havn, og gode muligheter for sjøverts kontakt med omverdenen.
For havnene fører dette til et vanskelig dilemma. Kravene til havnenes effektivitet og mengden av gods som havnene forventes å håndtere, øker, mens havnenes muligheter for utbygging og modernisering stadig møter større problemer. I noen tilfeller har man hatt arealer i hensiktsmessig avstand fra de store byene som har vært egnet til havneutbygging, og har kunnet flytte den tyngste havnevirksomheten til slike områder. Forutsetningen for å kunne gjøre dette er imidlertid at det stilles arealer til disposisjon, og at man er villig til å foreta de relativt store investeringer som er nødvendig for å bygge nye havnefasiliteter og utbedre nye innseilingsleder. For mange av de største havnene foreligger ikke slike muligheter.
Havnene spiller en sentral rolle for landets sivile og militære forsyninger. En rekke av havnene inngår i en beredskapsmessig totalplan. Havnenes mottakskapasitet må derfor ses i sammenheng med beredskapsplaner.
5.1.2 Havnebegreper og havnetyper
Innledning
I St. meld. nr. 32 (1995-96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken, jf. Innst. S. nr. 21 (1996-97) er bl.a. spørsmålet om å prioritere enkelte viktige havner som ledd i utviklingen av sentrale transportkorridorer inn og ut av landet tatt opp. Slik prioritering er også viktig for utvikling av innenlandske transportkorridorer. I forbindelse med dette er det naturlig å vurdere behovet for klassifisering av havner og de begreper som anvendes.
Om begrepene havn og havnedistrikt
a) Havnebegrepet
I lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v. er det ikke gitt noen definisjon av begrepet "havn". I vanlig språkbruk vil havnebegrepet omfatte alt fra enkle fortøyningsinnretninger i en skjermet bukt, via fritidsbåthavner, til havner som betjener større skip som ledd i gods- og passasjertransporten, enten generelt eller for en bestemt bedrift.
b) Kort om havnedistriktbegrepet
Havnedistriktet er det området hvor kommunen har myndighet etter havne- og farvannsloven, jf. havne- og farvannsloven § 14. Det er kommunestyret som selv bestemmer havnedistriktets grense på land. Fiskeridepartementets myndighet til å opprette, endre og oppheve havnedistrikter utenfor høyeste ordinære springhøyvannslinje, etter at kommunestyret har uttalt seg, er delegert til Kystdirektoratet. Utenfor havnedistriktet har Fiskeridepartementet samme myndighet etter havne- og farvannsloven som kommunene har innenfor havnedistriktet, jf. § 5 annet ledd. Fiskeridepartementets myndighet er delegert til Kystdirektoratet.
Havnedistriktet vil oftest omfatte et større område enn hva man vanligvis oppfatter som havnens utstrekning, og innen et havnedistrikt kan det være flere havne- eller kaianlegg.
Inndeling etter organisatoriske forhold I tillegg til at det kan være flere havne- eller kaianlegg innenfor ett havnedistrikt, både offentlige og private, kan det også innen hva man oppfatter som en og samme havn være både offentlige og private kaianlegg, og kaianlegg og moloer som er bygget helt eller delvis med statlige midler. Det er ikke mulig å tallfeste det totale antallet kaianlegg i Norge eksakt, men det er vanlig å anta at det dreier seg om minst 7000.
a) Private kaier
Mange av de private kaiene er bygget for å betjene spesielle bedrifter eller særlige bransjer i næringslivet. Disse anleggene betegnes da gjerne som industrikaier eller bedriftskaier. Disse kaiene er som regel beregnet for innskiping av varer bedriften selv har behov for og/eller utskiping av bedriftens produkter, men det finnes også private kaier som betjener rutegående trafikk. De private kaiene varierer i størrelse: fra en enkelt kai til store anlegg som f.eks. olje/gassterminalene på Sture og Mongstad, og store bedriftskaier som f.eks. ved Årdal, Sunndalsøra og Narvik.
Private kaier finnes imidlertid også i fiskerihavner bygget av staten og i offentlige havner.
b) Offentlige havner
De offentlige havnene i Norge er kommunale. På en del steder er det også inngått interkommunalt havnesamarbeid, og det finnes totalt seks interkommunale havner i Norge, jf. nærmere omtale i kap 5.3.3.
Som for de private havne- og kaianleggene varierer også de offentlige havnene i størrelse og med hensyn til den trafikken de betjener. De fleste offentlige havnene har både en trafikk- og fiskerihavnefunksjon.
Da de offentlige havnene i Norge er kommunale, er utbygging, drift og vedlikehold av disse et kommunalt ansvar. Når det gjelder fiskerihavner, bevilger staten en del av midlene som benyttes til planlegging, bygging, utvikling og vedlikehold. Det vises til nærmere omtale i kap. 6.
Funksjonell inndeling
I andre land kan man se eksempler på offentlige havner som er etablert utelukkende for å fylle en bestemt funksjon når det gjelder person- eller godstransport. Situasjonen i Norge er at de aller fleste offentlige havner som er av betydning for næringslivet og for gods- og persontransporten, fyller flere funksjoner, betjener flere vareslag, håndterer varer pakket i flere forskjellige former osv. En del havner er også av en slik størrelse at det er ulike avdelinger eller havneavsnitt i havnen for hver enkelt funksjon. Ofte omtales også et havneavsnitt med betegnelsen havn. Eksempler på funksjonelle inndelinger av havnene kan være: fergehavn, fiskerihavn, containerhavn, stykkgodshavn, bulkhavn, cruisehavn o.s.v.
Havnebetegnelser som følger av havnens betydning i samferdselssammenheng
a) Sentralhavner
Begrepet "sentralhavn" eller "sentrale havner" er ikke forankret i havne- og farvannsloven, men ble introdusert i NOU 1987: 19 Norsk havneplan, hvor det ble fremmet konkrete forslag til hvilke havner som skulle få betegnelsen sentralhavn. Styringsgruppen hadde som bakgrunn for sitt forslag om sentralhavner vurdert en rekke forhold og kriterier som bl.a. godsomsetningens størrelse, forutsetningen om økonomisk selvbærende havner og havnenes generelle knutepunktfunksjoner. Gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr. 36 (1988-89) Om Norske havneplan, jf. Innst. S. nr. 126 (1989-90), ble det besluttet at de syv havnene: Oslo, Kristiansand, Stavanger/Sandnes, Bergen, Trondheim, Bodø og Tromsø skulle utpekes som sentralhavner. Dette var ment å skulle gi uttrykk for den posisjon havnen allerede hadde og for havnenes utviklingsmuligheter sett i et nasjonalt perspektiv. Disse havnene skulle danne hovedstammen i den framtidige havnestrukturen.
b) Sentralhavner utpekt av Fiskeridepartementet etter behandling i fylkesplansammenheng
I NOU 1987: 19 ble det i tillegg til de syv ovenfor nevnte havnene foreslått syv andre havner som burde utpekes som sentrale havner. Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 36 (1988-89) ble det imidlertid bestemt at andre aktuelle havner skulle behandles i fylkesplansammenheng før deres status ble endelig fastlagt.
De havner som til nå er utpekt av Fiskeridepartementet som sentralhavner etter behandling i fylkesplansammenheng, er: Larvik, Grenland, Ålesund og Sandnessjøen.
Grunnlaget for utpeking av disse havnene har altså vært et annet enn for de syv førstnevnte. Ved at Fiskeridepartementets utpeking av sentralhavner har vært basert på fylkenes behandling av havnens plass i samferdselen, har sentralhavnbegrepet i denne sammenheng gitt uttrykk for havnens betydning i en regional samferdselssammenheng.
c) § 12.1-havner
I henhold til prinsippet om det kommunale selvstyret er det i utgangspunktet opp til kommunen selv å treffe bestemmelse om havnens forvaltning. Havne- og farvannsloven § 12 første ledd gir imidlertid Fiskeridepartementet myndighet til å fastsette at det skal opprettes havnestyre, og å gi særskilte bestemmelser for havnestyrets oppnevning og sammensetning i havner som har vesentlig betydning utover egen kommune, eller er av vesentlig forsvarsmessig eller beredskapsmessig betydning.
De havner som utpekes som sentralhavner, vil være av en slik betydning at det opprettes havnestyre etter havne- og farvannsloven § 12 første ledd.
Det er imidlertid ikke et krav at havnen må ha like stor betydning som en sentralhavn, for at Fiskeridepartementet etter havne- og farvannslovens § 12 første ledd skal kunne gi bestemmelser om havnestyre. Det er tilstrekkelig at havnen har vesentlig betydning utenfor egen kommune. Jf. nærmere omtale i kap 5.3.3.
EØS-havner og frihavner
Betegnelsene EØS-havn og frihavn er ikke først og fremst knyttet til havnens rolle i samferdselsbildet, men at havnene har særlige funksjoner i forhold til EØS-avtalen eller i forhold til tollbestemmelsene.
a) EØS-havner
Det er som utgangspunkt ingen andre begrensinger for EU-registrerte fartøyer enn for norskregistrerte fartøyer når det gjelder i hvilke havner disse kan lande fisk. For alle fartøyer gjelder at fisk som landes i Norge, må omsettes i første hånd gjennom, eller med godkjenning av, et salgslag. Etter EØS-avtalen Protokoll 9 skal EU-fartøyer imidlertid ha adgang til å lande fiskefangster i Norge for transitt, uten at disse fangstene må omsettes gjennom salgslagene slik råfiskloven krever.
For det tilfellet at EU og Norge inngår en avtale om transitt må fangstene landes i følgende havner som Fiskeridepartementet har bestemt skal ha status som transitthavner for landing av fisk fra EU-fartøyer (EØS-havner): Kristiansand, Egersund, Husøy (Karmsund), Bergen, Måløy, Ålesund, Kristiansund, Rørvik, Bodø, Svolvær, Melbu, Myre, Andenes, Harstad, Tromsø, Skjervøy, Hammerfest, Honningsvåg, Båtsfjord og Vardø.
Hensynet bak utpekingen av EØS-havner er først og fremst gjennomføring av en effektiv ressurskontroll på stedet, og det ligger således ikke samferdsels- eller havnepolitiske begrunnelser til grunn for valgene.
b) Frihavner
Med hjemmel i tolloven med forskrifter kan det opprettes såkalte frihavner. I disse havnene skal det være mulig å ta varer i land uten at det må svares toll, merverdiavgift og særavgifter. Forutsetningen er at disse varene ikke skal importeres til Norge, men direkte videreeksporteres til mottager i utlandet, eventuelt etter bearbeiding i frihavnen. Dersom varen tas ut fra frihavnen for innførsel til Norge skal disse tollekspederes på vanlig måte. Det finnes ikke frihavner i Norge i dag, men slike planlegges etablert i Borg (Sarpsborg/Fredrikstad) og i Mo i Rana.
5.2 Havnemønsteret - klassifisering av havner
5.2.1 Brukernes behov
Lønnsomhetsgraden i næringslivet påvirkes direkte av transport- og logistikkostnadene og den leveringsservice som bedriftene kan yte.
Tilgjengelighet til markedene blir stadig mer sentralt for norsk næringsliv fordi konkurransen øker på alle områder og i alle næringer. Den nye konkurransesituasjonen er, sammen med ny teknologi, en av hovedårsakene til at bedrifter har lagt om sine produksjons og distribusjonssystemer i retning av mer ordrestyrt produksjon og "just-in-time"-levering. Et resultat av denne utviklingen er at lagrene flyttes ut i transportsystemet, og at det blir et stadig større behov for forsendelser som krever stor forutsigbarhet og pålitelighet. Hurtig og sikker transport, såvel innenlands som ved import og eksport, er nødvendig for å imøtekomme dette behovet.
For sjøtransporten er det nødvendig at det er et tilstrekkelig godsvolum i den aktuelle anløpshavn for at det skal kunne etableres og opprettholdes et transporttilbud som tilfredsstiller næringslivets behov for hurtighet og hyppighet. Det samlede godsvolumet som går til og fra Norge på kjøl, er ikke tilstrekkelig stort til at slike transporttilbud kan etableres i alle havner. Godsstrømmene vil derfor til en viss grad måtte være konsentrert til noen havner som særlig utpeker seg som knutepunkter for utenrikstrafikken.
I tillegg til de havner som utpeker seg som knutepunkter for utenrikstrafikk, er det også havner som er av nasjonal betydning for samferdselen innenlands. Disse havnene har således også en viktig funksjon i forhold til matelinjene til de viktigste havnene for utenrikstrafikken. I tillegg er det mange havner som er av stor betydning i regional og lokal sammenheng, både for person- og godstransport. For fiskeriene er tilfredsstillende havnetilbud av helt avgjørende betydning både for landing av råstoff og for videretransport til markedene. Mange mindre havner har en avgjørende betydning for lokalsamfunnet.
Ser man på den enkelte havn, er det viktig at denne kan fungere som et integrert ledd i samferdselssystemet, hvor sjøtransport og landtransport på en effektiv måte kan virke sammen, og bidra til å fremme næringslivets konkurranseevne. For sjøtransporten er betydelige kostnader forbundet med havneanløpet, og det er derfor viktig at havnene er effektive. Dette setter krav både til tilknytningen til havnen, og til havnens egen funksjonalitet.
For næringslivet er forutsigbarhet i utviklingen av infrastrukturen en viktig faktor for best mulig planlegging av lokaliseringer og av transportløsninger. Samtidig framheves ønsker om fleksibilitet, slik at infrastrukturen hurtig kan tilpasses næringslivets endrede behov. Dette er interesser som ikke alltid lar seg kombinere fullt ut.
5.2.2 Kort om dagens situasjon
Etter overgangen til kommunal forvaltning av havnene, som ble formalisert ved havne- og farvannsloven av 1984, har muligheten for statlig styring i havnene ut fra overordnede samferdselspolitiske interesser blitt begrenset. I utgangspunktet har kommunene nå ansvaret for at havnene ses i sammenheng med, og kan utvikles til effektive ledd i et sammenhengende transportsystem. For å sikre tilstrekkelig fokusering på de overordnede samferdselsspørsmål i de havner som har betydning ut over egen kommune, har staten mulighet for å utpeke havnestyre for disse havnene, også med statlig representasjon.
Godsstrømmene er basert på økonomiske og forretningsmessige overveielser. Ved de premisser og retningslinjer for utvikling og drift av havnene staten fastlegger, kan man imidlertid søke å fremme utviklingen i bestemte havner, og derigjennom gjøre transporter over disse havnene spesielt attraktive. Regjeringen mener at en slik utvikling må basere seg på en overordnet havnepolitikk og havnestruktur. Denne havnestrukruren må også ta tilstrekkelig hensyn til de særlige geografiske og bosetningsmessige forhold i Norge.
Stortingets utpeking av syv sentralhavner ved behandlingen av Norsk havneplan i 1990 representerte starten på etableringen av en slik havnestruktur. Denne formen for klassifisering er bl.a. gjort med bakgrunn i havnenes betydning som knutepunkter i det generelle samferdselsmønsteret. Noen av disse sentralhavnene er imidlertid også betydelige fiskerihavner. Fiskeridepartementets, senere utpeking av fire sentralhavner etter behandling i fylkesplansammenheng er også basert på havnenes betydning i samferdselsbildet, og må ses som en fortsettelse på arbeidet med etableringen av en overordnet havnestruktur.
Det er imidlertid en forskjell mellom disse sentralhavnene. De syv sentralhavnene som ble utpekt i forbindelse med Stortingets behandling av Norsk havneplan i 1990, ble utpekt på bakgrunn av at de ble ansett å være av nasjonal betydning. De fire som er utpekt av Fiskeridepartementet, er utpekt på bakgrunn av havnens betydning i det regionale samferdselsbildet, og fylkeskommuners vurderinger av havnens betydning.
Den formelle konsekvens av at en havn gis betegnelsen sentralhavn, er at det med hjemmel i havne- og farvannsloven § 12 første ledd opprettes et eget havnestyre. Hensikten med opprettelsen av havnestyret er å sikre en forvaltning av havnen som samsvarer med den betydning havnen har i det samlede samferdselsbildet.
5.2.3 Ny klassifisering av havner
Det har vært omdiskutert hvilken betydning utpekingen av sentralhavner har hatt. Det har vist seg at det er vanskelig å få fram både de nasjonale og regionale hensyn det var ment å legges til rette for. Det må understrekes at fylkeskommunene og kommunene har et ansvar for å prioritere de havner som fylkeskommunene selv har sagt spiller en sentral rolle i samferdselen, bl.a. ved å sikre disse havnene utviklingsmuligheter og tilknytning til landbasert samferdsel. Betydningen av at staten oppretter havnestyre etter havne- og farvannsloven § 12 første ledd omtales nærmere i kap. 5.3.
Det kan tenkes ulike organisatoriske former som bedre enn den nåværende kommunale kunne ivaretatt sjøtransportens behov for effektive havner. Regjeringen mener likevel at det på nåværende tidspunkt ikke er grunn for å endre på grunnprinsippet om at havnene skal være kommunale.
De forskjellige havner har ulike funksjoner i det samlede samferdselsmønsteret, og det er ikke like stort behov for vektlegging av de nasjonale og regionale hensyn i alle havner. Som grunnlag for de overveielser og prioriteringer som må gjøres i denne sammenheng er det både for kommuner, fylkeskommuner og sentrale myndigheter derfor et behov for en identifisering av havnenes plass i samferdselssystemet. Og for næringslivet og sjøtransporten som brukere av havnene er en slik identifikasjon viktig i forhold til framtidige satsinger.
Fiskeridepartementet har vurdert ulike former for klassifisering av havner, og hvilket omfang en klassifisering bør ha. I prinsippet kan en klassifisering omfatte alle havner i alle størrelser. En har imidlertid funnet det mest hensiktsmessig at klassifiseringen i første omgang bør identifisere de havner som har særlig viktige funksjoner i nasjonal transportsammenheng, herunder de havner som inngår i transportkorridorer til og fra utlandet, og i regional sammenheng.
Regjeringen legger vekt på at utpekingen av havner med nasjonal og regional betydning følges opp med tiltak som sikrer at havnene faktisk kan fungere som effektive knutepunkter i det samlede transporttilbudet til næringsliv og personer. Det viktigste mål for Regjeringen er å klargjøre klassifiseringen både i omfang og betydning, og å gi denne et effektivt innhold.
Etter Regjeringens mening bør klassifiseringen knyttes til havnenes faktiske posisjon i det samlede samferdselsbildet. Det må derfor foretas en løpende vurdering av hvilke roller havnene spiller i samferdselen.
Regjeringen har funnet det hensiktsmessig å foreta en klassifisering i to grupper med betegnelsene nasjonale og regionale havner.
Nasjonale havner
I NOU 1987: 19 Norsk havneplan var det som tidligere nevnt lagt vekt på flere forhold som grunnlag for utpeking av sentralhavner. Viktige momenter var bl.a. havnens størrelse, dens influensområde og kommunikasjonsforhold, havnens rolle som knutepunkt i det generelle samferdselsmønsteret, havnens betydning i import- og eksportsammenheng, samt havnens utviklingsmuligheter. Det ble videre lagt til grunn en forutsetning om økonomisk selvbærende drift. I tillegg til disse momentene ble det også lagt vekt på en rimelig geografisk spredning.
I løpet av den tid som er gått siden Stortingets utpeking av syv sentralhavner i forbindelse med behandling av Norsk havneplan i 1990, er det ikke skjedd endringer i trafikkmønsteret som tilsier at disse havnene ikke fremdeles har nasjonal betydning i den samlede samferdselen. Både gjennom sin posisjon i forhold til den direkte trafikken til og fra utlandet, og i den innenlandske trafikken har disse havnene nasjonal betydning som knutepunkter mellom sjøverts og landverts trafikk, og som knutepunker i den sjøverts trafikken.
Regjeringen går i samsvar med dette inn for at havnene i Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, Bodø og Tromsø klassifiseres som nasjonale havner. I tillegg finner Regjeringen det hensiktsmessig at Grenland havn, med bakgrunn i havnens store godsomslag og den betydning havnen har for et industriområde av nasjonal betydning, klassifiseres som nasjonal havn. Ut fra at klassifiseringen må knyttes til havnenes faktiske posisjon i det samlede samferdselsbildet er det naturlig at det er muligheter for over tid å gjøre endringer i denne grupperingen.
Figur 5.1
Blant de nasjonale havnene har enkelte havner særlig tilknytning til kontinentet. Havner som har tilknytning til kontinentet, har både faste forbindelseslinjer som betjenes av stykkgods- og containerfartøyer, og direkte fergeforbindelser til kontinentet og England. Via de nasjonale havnene og sjøveien knyttes også landtransportsystemet i Norge sammen med det kontinentale transportsystemet. EUs satsing på det Trans Europeiske Transportnettverk (TEN) antas å få betydning for disse havnene.
Selv om de nasjonale havnene har til dels ulike samferdselsmessige funksjoner i forhold til utenrikstrafikken, er alle av en slik betydning i den samlede samferdselen at det ikke bør skilles systematisk mellom dem. Regjeringen har derfor ikke funnet det hensiktsmessig med en ytterligere inndeling innenfor gruppen av nasjonale havner, basert på at enkelte av disse havnene i større grad enn andre har en korridorfunksjon i forhold til utenrikstrafikken. De nasjonale havnene vil også være de havnene som ivaretar de viktigste korridorfunksjonene.
Den samlede vurderingen av mønsteret av nasjonale havner må være et statlig ansvar, og det må være Regjeringens ansvar å foreta utpekinger av slike havner. I vurderingene er det naturlig å bygge videre på de momenter som ble lagt til grunn i NOU 1987: 19.
Regjeringen mener at den betydningen de nasjonale havene har i det samlede samferdselssystemet, i større grad må gjenspeiles i statlige myndigheters mulighet til å medvirke til at disse havnene kan fylle sine oppgaver.
Regjeringen vil styrke den statlige styringen av de nasjonale havnene, bl.a. gjennom økt statlig representasjon i havnestyrene, slik at de nasjonale interesser i tilknytning til havnen bedre kan ivaretas.
Regjeringen legger vekt på å bedre tilknytningen mellom havnene og det landbaserte transportnettet. Når det gjelder vegtilknytningen, vil strekninger der det er avviklingsproblemer mellom stamvegnettet og de nasjonale havnene bli prioritert. Også når det gjelder jernbanetilknytningen må primært de største og viktigste havnene prioriteres.
Regjeringen ser det som viktig at havnene får tilgang på nok landarealer slik at det sikres en effektiv godshåndtering. For kommunene og fylkeskommunene vil det innebære klare forpliktelser at en havn er ansett å ha nasjonal betydning, og at staten som følge av dette går inn både på land- og sjøsiden når det gjelder tilknytning til havnen. Det er viktig at statlige mål for havnesektoren formidles til kommunale og fylkeskommunale planmyndigheter. Slike mål vil være sentrale premisser for den regionale og lokale planleggingen, og det forutsettes et nært samarbeid mellom kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter. Der hvor kommunal og fylkeskommunal planlegging likevel ikke fører til at havner med nasjonal betydning sikres tilstrekkelige arealer og en tilfredsstillende integrasjon med samferdselsnettet forøvrig, vil Regjeringen kunne vurdere bruk av statlig planleggings- og reguleringsmyndighet. Dette omfatter også havnenes egne arealer.
Regionale havner
Den utpeking av sentralhavner som er gjort av Fiskeridepartementet etter behandlingen av St.meld. nr. 36 (1988 - 89), har vært basert på fylkeskommunens behandling av spørsmålet i fylkesplansammenheng.
De regionale havnene skal være knutepunkt for regional samferdsel og næringsaktivitet. Fiskeridepartementet vil utpeke de regionale havnene. En region kan i denne sammenheng være ett eller flere fylker, eller deler av ett eller flere fylker. Det må i denne sammenheng vurderes hvilken rolle de ulike havnene har for regional næringsaktivitet og transport. Fylkeskommunene forutsettes også å vurdere dette i plansammenheng. Dette vil inngå som grunnlag for departementets beslutning. Havner som tidligere er utpekt som sentralhavner etter fylkeskommunal planprosess vil, med unntak av Grenland, som klassifiseres som nasjonal havn, bli betraktet som regionale havner. Dette gjelder Larvik, Ålesund og Sandnessjøen.
Fylkeskommunene skal være representert i de regionale havnenes styrer, og skal ha et særlig ansvar for innpassing av havnene i fylkets samlede samferdsels- og næringsplanlegging.
Også for de regionale havnene er tilknytning til annen samferdsel viktig. Dette gjelder spesielt vegtilknytning. Regjeringen vil peke på at fylkeskommunene, innenfor rammene i Norsk veg- og vegtrafikkplan, forutsettes å bidra til en god vegtilknytning for havnene.<II2>
Utpeking av regionale havner må også tillegges vekt ved bruk av andre statlige virkemidler.
5.3 Statlige virkemidler og rammebetingelser
5.3.1 Innledning
Med sjøtransportens dominerende rolle i transportarbeidet blir statens havnepolitikk viktig for utviklingen av transportnettet. Staten må trekke opp retningslinjer og premisser for utvikling og drift av havnene, og bidra til at havnespørsmålene blir behandlet i en samlet, transportpolitisk sammenheng. Spørsmål som knytter seg til utvikling og drift av havnene må ses i sammenheng med annen samferdselsplanlegging, både sentralt og i fylkene. Havnepolitikken må bidra til et rasjonelt havnemønster med gode tilknytninger til landtransporten, og til utviklingen av transportkorridorer der godstrafikken kan konsentreres og derved gjøres raskere, billigere og mere effektiv. Sjøtransportens kostnader er sterkt avhengig av de kostnadene som påløper ved skipsanløp i havnene, og kostnadseffektiviteten i havnene blir derfor også et sentralt spørsmål i statens havnepolitikk.
For å ivareta nasjonale hensyn og skape mest mulig effektive og sammenhengende transportkorridorer er det behov for å vurdere økt statlig styring og innflytelse i de største havnene. Det er ønskelig å utvikle økt interkommunalt samarbeid for å sikre effektiv havnedrift.
Den forvaltning som kjennetegner havnene, er resultatet av en lang utvikling med mange kompromiser. I gjeldende regelverk er innflytelsen over havnene delt mellom stat og kommune. Staten gir kommunene rammebetingelser for havnenes forvaltning og drift, mens den nærmere utformingen av forvaltningen og driften i stor grad er overlatt til den enkelte kommune. Staten har ønsket å vektlegge det kommunale selvstyret, men har samtidig ønsket å ha en viss styring på noen områder, bl.a. for å ivareta en del generelle prinsipper staten mener fremmer en effektiv og samfunnsnyttig havneforvaltning.
Det er store forskjeller mellom norske havner, både når det gjelder drift, tilgang på arealer, størrelse, godsmengder og godstyper. Noen havner har nasjonal betydning mens andre havner i det alt vesentlige betjener det lokale samfunn og næringslivet i sin umiddelbare nærhet. Det er i kap 5.2 skissert en klassifisering av havnene, hvor det foreslås en hovedstruktur med nasjonale havner og regionale havner. En slik klassifisering anses nødvendig for å kunne skape retningslinjer for bruken av rammebetingelser og virkemidler, og Regjeringen tar sikte på å legge opp til rammebetingelser og virkemiddelbruk som baserer seg på denne klassifiseringen.
5.3.2 Havne- og farvannslovens tilpasning til kommuneloven
Ansvaret for planlegging, utbygging og drift av norske offentlige trafikkhavner påhviler kommunene, og det er den enkelte kommune som står som eier av havnene. Dette er nedfelt i lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v. (havne- og farvannsloven) som trådte i kraft 1. januar 1985. Havne- og farvannsloven avløste havneloven av 1933. Statens styringsmuligheter over en kommunalisert havnesektor har primært vært gjennom lovverket.
Ved havne- og farvannsloven av 1984 gikk de offentlige havnene over fra å være selvstendige juridiske enheter til å bli kommunale organer. Havnenes administrative ledere ble kommunale tjenestemenn og havnedistriktene gikk over fra å være særkommuner til å bli kommunale havnedistrikter i den kommune de lå. Samtidig ble kommunale forvaltningsprinsipper innført i havneforvaltningen.
Ved utarbeidelsen av havne- og farvannsloven av 1984 la man vekt på å skaffe nødvendige hjemler for myndighetsutøvelse, og på at det på visse områder av havnesektoren var nødvendig med særregler som ikke var sammenfallende med reglene i den da gjeldende kommuneloven. Ut over dette henviste man imidlertid i stor utstrekning til kommunelovens regler i de tilfeller havne- og farvannsloven ikke hadde egne bestemmelser.
I havne- og farvannsloven av 1984 ble det tatt inn en bestemmelse om at alle havner av noe viktighet skulle ha et havnestyre og at brukerrepresentantene skulle utgjøre 1/3 av havnestyrets medlemmer.
Særlovgivningens tilpasning til den nye kommuneloven av 1992 innebar bl.a. opphevelse av særlovsbestemmelser som påla kommuner å opprette bestemte folkevalgte organer, samt en rekke bestemmelser vedrørende statlig tilsyn og kontroll på kommunesektoren. De lovendringer som ble vedtatt for havne- og farvannslovens tilpasning til kommuneloven trådte i kraft 1. januar 1994.
Fram til havne- og farvannslovens tilpasning til den nye kommuneloven var lovens bestemmelser like for alle havner. De store forskjeller det er mellom norske havner, avspeilet seg ikke i nevneverdig grad i lovverket. Med unntak for en prøveordning som var gyldig for Oslo havn, var det likelydende bestemmelser som regulerte forvaltningen av alle havner, uansett størrelse, funksjon og betydning.
Ved utarbeidelsen av de endringer som var nødvendige for havne- og farvannslovens tilpasning til den nye kommuneloven, la man vekt på å fremme en større fleksibilitet i havneforvaltningen. Derved ble det også åpnet muligheter for å etablere ulike ordninger for havnene, alt etter de behov som foreligger i det enkelte tilfellet. Det ble med andre ord åpnet for muligheter til konkrete vurderinger av hva som er mest hensiktsmessig for den enkelte havn og samfunnet.
Lovendringene innebar at den obligatoriske bestemmelsen om opprettelse av havnestyrer ble erstattet av en hovedregel om frihet for kommunene til selv å organisere havnevirksomheten som de synes er mest hensiktsmessig. Dette gjelder også dersom kommuner vil inngå interkommunale havnesamarbeider. Den bestemmelsen som havne- og farvannsloven opprinnelig inneholdt om slike samarbeider, ble videreført etter lovens tilpasning til kommuneloven. I tillegg ble det gitt en mulighet for departementet til å treffe bestemmelser om havnestyrer i havner med vesentlig betydning ut over egen kommune.
5.3.3 Organiseringen av havnene
Havner uten havnestyre
Før havne- og farvannslovens tilpasning til den nye kommuneloven var det bare kommuner med liten havnetrafikk og liten fiskerivirksomhet som kunne unnlate å opprette havnestyre. I de få tilfellene kommunene ikke opprettet eget havnestyre, ble ansvaret for havnedriften gjerne lagt til kommunens tekniske etat, eller et annet passende organ.
Av de kommuner som tidligere hadde eget havnestyre, har bare en mindre del bestemt seg for å forlate ordningen med eget havnestyre etter havne- og farvannsloven tilpassning til kommuneloven. For en del havner kan det være fordelaktig å legge havneforvaltningen til andre kommunale virksomheter eller utvalg, f.eks. et samferdselsutvalg, for dermed å bringe havnen i nærmere kontakt med kommunens øvrige samferdsel.
Havnestyre opprettet i medhold av kommuneloven
Selv om det hersker en full organisasjonsfrihet, har mange kommuner valgt å bruke kommunelovens bestemmelser for å opprette havnestyrer. Kommunene kan velge å opprette havnestyret som et fast kommunalt utvalg etter kommunelovens § 10, eller å etablere et havnestyre for den kommunale havnebedriften i medhold av kommunelovens § 11. Før havne- og farvannslovens tilpasning til den nye kommuneloven var det vanlig at havnene var opprettet som kommunale bedrifter, og dette er fortsatt i dag den alminnelige ordningen.
Når det opprettes et havnestyre i medhold av kommunelovens regler, tillegger ikke kommuneloven et slikt havnestyre noen funksjoner. I utgangspunktet beror havnestyrets myndighet etter kommuneloven på delegasjon fra kommunestyret. Havne- og farvannsloven legger imidlertid et visst driftsansvar, og den myndigheten som knytter seg til slikt ansvar, direkte til det havnestyre som er opprettet. Lovens ordning bidrar til at man på sentrale driftsområder får en ensartethet i havnene, uten hensyn til hvordan havnestyret rent formelt er opprettet.
Mens kommunene ut over dette kan delegere annen myndighet til havnestyret, kan ikke kommunene gyldig innskrenke den myndighet havnestyrene direkte er tillagt i havne- og farvannsloven.
Interkommunalt havnesamarbeid
Kommunene står fritt til å samarbeide om løsninger av alle typer av havnespørsmål, og slike samarbeider kan gjelde alt fra løsningen av enkeltspørsmål til samordning av havnevirksomheten som helhet.
Ved at havnene ble kommunale organer da havne- og farvannsloven av 1984 trådte i kraft 1. januar 1985, ble det også etablert muligheter for mer formaliserte, interkommunale havnesamarbeider. I mange tilfeller vil kommuner som går inn i et interkommunalt havnesamarbeid, formalisere dette ved bl.a. å opprette et felles havnedistrikt som omfatter flere kommuners sjøareal, og felles styrende organer for å ta seg av forvaltning og drift av de havnene som inngår i samarbeidet.
Hensikten med de interkommunale havnesamarbeider er i første rekke å forene tilgjengelige havnetilbud i en region for effektivisering og bedre kapasitetsutnyttelse av personell, utstyr og infrastruktur. Helhetlig havneplanlegging og samarbeid i en region vil i de fleste tilfellene kunne bidra til en bedre utnyttelse av ressursene og hindre unødvendige investeringer i infrastruktur. I noen tilfeller vil imidlertid en slik fjerning av konkurranse mellom havnene kunne virke uheldig, ved at det dannes monopollignende sammenslutninger.
Til nå er det opprettet følgende interkommunale havnesamarbeider: Bergen og Omland havnevesen (Askøy, Austrheim, Bergen, Fedje, Fjell, Lindås, Meland, Os, Radøy, Sund og Øygarden kommuner), Borg havn (Fredrikstad og Sarpsborg kommuner), Dammensregionens interkommunale havnevesen (Drammen, Lier, Røyken, Hurum og Svelvik kommuner), Grenland havn (Bamble, Porsgrunn og Skien kommuner), Karmsund interkommunale havnevesen (Haugesund og Karmøy kommuner) og Stavanger interkommunale havnevesen (Stavanger, Randaberg og Rennesøy kommuner). Ut over dette er Fiskeridepartementet kjent med at interkommunale havnesamarbeider vurderes en del andre steder i landet.
Som i kommuneloven finnes det også en hjemmel om pålagt interkommunalt samarbeid i havne- og farvannsloven § 12 andre ledd. Bestemmelsen gir Kongen adgang til å pålegge interkommunalt havnesamarbeid i områder der dette er særlig hensiktsmessig, og kommunene selv ikke kan bli enige om et frivillig interkommunalt havnesamarbeid. Det er viktig å merke seg at bestemmelsen bare kan brukes i de tilfeller forsøk på å etablere et frivillig interkommunalt samarbeide ikke fører fram. Bestemmelsen har til nå ikke vært brukt.
Det er imidlertid pekt på behovet for å stimulere til økt interkommunalt samarbeid for å sikre samordning av de samlede havneressurser. Regjeringen vil stimulere til økt interkommunalt samarbeid for dermed å redusere investeringskostnader, øke arealutnyttelsen og bedre den samlede samferdselsplanlegging. Plan- og bygningslovens bestemmelser om fylkesplanlegging og kommunal arealplanlegging vil også være viktige virkemidler i denne sammenheng.
Det er også reist spørsmål om å få igang et nærmere samarbeid mellom havnene i Oslofjordregionen.
Regjeringen mener det er et klart behov for å vurdere et nærmere havnesamarbeid i Oslofjordregionen, og ser det som en klar fordel om slikt samarbeid kan etableres på frivillig grunnlag. Fiskeridepartementet vil ta initiativ til å få vurdert de muligheter som ligger i interkommunalt samarbeid. En slik vurdering bør i utgangspunktet legges opp relativt vidt.
De arealemessige begrensninger for Oslo havn gjør det naturlig å se det framtidige havnebehovet i Oslo i sammenheng med muligheten for et utvidet havnesamarbeid i Oslofjorden. Vurdering av de fremtidige utbyggingsbehovene i Oslo havn vil skje i nært samarbeid med Oslo kommune.
Havnestyre etter Fiskeridepartementets bestemmelse.
Kommunene har i utgangspunktet frihet til å organisere havnevirksomheten som de selv ønsker. For de viktigste havnene må lokale interesser avveies mot de nasjonale interessene og statlige målsettinger. Ved havne- og farvannslovens tilpasning til den nye kommuneloven ble det derfor tatt inn en regel i lovens § 12 første ledd om at departementet kan treffe bestemmelser om oppnevnelse og sammensetning av havnestyrer i havner som har vesentlig betydning utover egen kommune, eller er av vesentlig forsvarsmessig eller beredskapsmessig betydning.
Fiskeridepartementets bruk av forskriftshjemlene i havne- og farvannslovens § 12 første ledd og 17 sjette ledd må ses i sammenheng med den havnepolitikken Regjeringen ønsker å føre, og skal brukes som et middel til å oppnå overordnede mål i den nasjonale havnepolitikken.
Det forarbeidet som skal lede frem til at en havn utpekes som nasjonal eller regional havn, skal bl.a. avdekke havnens samferdselsmessige og næringsmessige betydning, nasjonalt og regionalt. Alle de havner som utpekes som nasjonal eller regional havn, må anses å være så viktige i et landsomfattende samferdselsnett at det bør gis statlig fastsatte bestemmelser om havnestyrets oppnevnelse, sammensetning og myndighet.
Fiskeridepartementet vil holde muligheten åpen for å bruke hjemmelen i § 12 første ledd til å treffe bestemmelser om opprettelse og sammensetning av havnestyrer, også i havner der det av andre grunner er ønskelig med et havnestyre med en spesiell sammensetning. Slike særlige grunner kan være at havnene har særlig betydning for forsyningslinjer og den militære og sivile beredskap, eller at det er tale om fiskerihavner med stor betydning ut over den kommune havnen ligger i. Utenom nasjonale og regionale havner vil dette bare skje unntaksvis.
Havne- og farvannslovens hjemmel for departementet til å treffe beslutning om havnestyrer i de viktigste havnene, omfatter også en hjemmel til å treffe beslutning om havnestyrenes sammensetning. I havnene møtes mange og til dels motstridende interesser. Det kan ofte være ulike oppfatninger, både om investeringer, servicenivå og arealbruk. I denne forbindelse er det av avgjørende betydning å sikre at havnestyrene har fagkunnskap, både om havnedrift, sjøtransport og andre, tilknyttede virksomheter.
Regjeringen mener at ordningen med statlig representasjon i styrene for de nasjonale havnene bør videreføres og styrkes.
For de regionale havnene anses det ikke som nødvendig med representanter for de statlige havnemyndighetene. Regjeringen mener at ordningen med fylkeskommunal representasjon bør videreføres.
I dag er havnenes brukere representert i de havnestyrer departementet har truffet beslutning om. Det vil bli nærmere vurdert hvordan brukernes kompetanse og erfaring kan komme havnen til nytte uten at dette kommer i konflikt med eiernes styringsrolle.
Når staten, som et ledd i gjennomføringen av nasjonale målsettinger i havnepolitikken, har et ansvar for opprettelsen og sammensetningen av havnestyrene i de viktigste havner, er det også naturlig at slike havnestyrer får den myndighet som er nødvendig for å følge opp den statlige havnepolitikken på lokalplanet. I de tilfeller departementet treffer beslutning om havnestyrers oppnevnelse og sammensetning etter regelen i havne- og farvannslovens § 12 første ledd, kan departementet derfor også i medhold av havne- og farvannslovens § 17 sjette ledd treffe bestemmelse om å gi det angjeldende havnestyret større myndighet i økonomiske spørsmål, samt særlig myndighet til å treffe enkeltvedtak og fastsette lokale forskrifter etter havne- og farvannsloven.
Havnene har ulike funksjoner. Styringsmodellen for havnene må også ta hensyn til den funksjon havnene har som til dels store forretningsenheter. Regjeringen ser behov for, som også fremhevet i St.meld. nr. 32 (1995-96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken, å sette i gang en utredning om organiseringen og styreformen for norske havner hvor organisering og styreform ses i forhold til de ulike aspekter som knytter seg til havnevirksomheten.
Det kan i denne sammenheng også nevnes at et lovutvalg i NOU 1995: 17 kom med forslag til ny lovgivning "Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet". I korthet inneholder NOU 1995: 17 bl.a. forslag til ny lov om interkommunale selskap med ubegrenset ansvar (interkommunale ansvarlige selskap (IKS)), og som bare skal gjelde for kommuner og fylkeskommuner. Det er videre fremmet forslag til nytt kapittel i kommuneloven om "kommunale foretak" (KF). Dette er en organisasjonsform som er en del av kommunen som juridisk person, men som kan få relativt stor frihet til å forvalte forretningspregede virksomheter. Kommunal- og arbeidsdepartementet arbeider for tiden med et utkast til odelstingsproposisjon på bakgrunn av denne utredningen. Det er ikke tatt stilling til innholdet i proposisjonen, eller når den eventuelt skal legges frem.
5.3.4 Havnenes tilknytning til transportnettet
Samordning mellom de ulike transportformene står sentralt i Regjeringens samferdselspolitikk, og i denne sammenheng er det bl.a viktig å bedre tilknytningen mellom sjøtransport og andre transportformer. Dette er understreket i St.meld. nr. 36 (1996-97).
Havnene er bindeleddet mellom sjøtrafikken og landtrafikken. God tilknytning til havnene, ikke bare landverts, men også sjøverts, er nødvendig for at havnene skal fylle funksjonen som knutepunkter i transportkorridorer og i et thelhetlig transportnett. Mens veg- og jernbanenettet representerer den landbaserte tilknytningen til havnene, er farledene den sjøverts tilknytningen.
Farleder
Staten har ansvaret for farledene utenfor havnedistriktene, og dette ansvaret omfatter alle typer leder og oppmerking i tilknytning til disse. Innenfor havnedistriktene er det tilsvarende kommunene som har ansvaret, men det kan gjøres unntak, slik at staten overtar ansvaret også her.
Regjeringen vil understreke den betydning farledene har for sjøtransporten. Regjeringen mener at kvaliteten på havner og infrastruktur for sjøtransport må være særlig velutviklet i havner av nasjonal og regional betydning og for havner av særlig stor betydning for fiskerinæringen og annen næringsvirksomhet.
Det vises til nærmere omtale i kap. 7.1.
Vegnettet
Gode og effektive tilførselsveger til de viktigste trafikkhavnene er av avgjørende betydning for effektivisering av trafikksystemene. Særlig viktig er tilknytningen mellom havn og stamvegnettet. De havner som i dag står for den største trafikken, er via tilførselsårer knyttet til E 6, E 18 eller E 39. For en nærmere beskrivelse av vegtilknytningen til de nasjonale havnene vises det til boks 5.1.
I St.prp. nr. 44 (1995-96) om bl.a. stamvegnettes omfang ble spørsmålet tatt opp om veger til sentrale terminaler bør ha stamvegstatus. Det ble konkludert med at det ikke vil være hensiktsmessig at terminaler som prinsipp skal ha stamvegtilknytning helt inn til terminalområdet, og at tilknytningen bør sikres gjennom ordinær riksvegtilknytning. Komiteen forutsatte ved behandlingen at det sikres riksvegtilknytning med forutsigbar framkommelighet der stamveger ikke er naturlig fram til havner og terminaler, jf. Innst. S. nr. 223 (1995-96).
De viktigste havnene er stort sett tilknyttet stamvegnettet med riksvegforbindelse, men likevel med noen unntak. Samferdselsdepartementet vil på basis av gjeldende regelverk for omklassifisering til riksveg, foreta en ny vurdering av klassifiseringen der kommunal- og/eller fylkesveg inngår i tilknytningen.
Avviklingsproblemene mellom havner og stamvegnettet er bl.a. knyttet til flaskehalser gjennom by- og tettstedsbebyggelse. I tillegg kan avviklingsforholdene enkelte steder være dårlig vinterstid. Samferdselsdepartementet vil legge opp til at standarden i vinterdriften på disse vegtilknytningene blir tilpasset den standarden som holdes på tilknyttet stamveg.
Enkelte av de større veganleggene som er foreslått i Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007, vil bidra til forbedret tilknytning for havnene. Samferdselsdepartementet vil videre i oppfølgingen av vegplanen i handlingsprogrammene for stamveger og øvrige riksveger legge vekt på forbedring av vegtilknytninger med avviklingsproblemer mellom stamvegnettet og de nasjonale havnene. Spesielt viktig vil det være å bedre tilknytningen til havnene i Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim. Fylkeskommunene vil, innenfor rammene i Norsk veg- og vegtrafikkplan, ha et særlig ansvar for å prioritere tilknytningen til de regionale havnene.
Det vises for øvrig til St.meld. nr. 37 (1996-97) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007.
Jernbanenettet
Det er en stadig økning i containertrafikken til og fra Norge. Dette er transporter som er særlig godt egnet for kombinerte transporter. Også godstranpsort med passasjerferjer, som har økt sterkt de senere årene, vil kunne nytte jernbane på deler av transportkjeden dersom det legges til rette for det. Det er likevel slik at godstransporten til/fra havner for en del er konsentrert om det nære omland, og dermed har begrenset potensiale for jernbanefrakt.
Det er i dag sporforbindelse til de aller fleste større havner. Sporanleggene er vesentlig av eldre utforming og med begrenset kapasitet og funksjonalitet. Bygging og vedlikehold av havnesporene er i utgangspunktet de lokale havnevesens ansvar, mens tilførselssporene er Jenbaneverkets ansvar. For en nærmere beskrivelse av jernbanetilknytning til de nasjonale havnene vises det til boks 5.1.
For å kunne legge til rette for transporter i kombinasjon båt/bane kreves bl.a. tilstrekkelig arealtilgang for hensiktsmessige sporløsninger samt nødvendig utstyr for håndtering av større containere til/fra jernbane.
Behovet for terminalutvikling må baseres på den rolle den enkelte havn har i det samlede transportnettverket og den framtidige sjøtransportstrukturen. Jernbanetilknytning må derfor primært prioriteres i de største og viktigste havnene, men for spesielle lastetyper kan også andre havner være aktuelle. På steder hvor det er mindre trafikk og relativt kort avstand mellom havn og godsterminal for jernbanetransport, kan biltransport mellom anleggene ofte være et alternativ.
Det vises for øvrig til St.meld. nr. 39 (1996-97) Norsk jernbaneplan 1998-2007.
5.3.5 Statlig planlegging og regulering i de nasjonale havnene.
For at havnene skal fungere som effektive omlastingsterminaler er det av avgjørende betydning at de har tilstrekkelige arealer til å kunne sikre en effektiv godshåndtering. Ønsket om bedre tilknytning mellom havnene og transportnettet, samt en stadig mer omfattende bruk av containere, gjør at dette blir stadig mer aktuelt. Sikring av tilstrekkelige arealer er derfor særdeles viktig i de havner som inngår som knutepunkter i de viktigste sjøveis transportårene mot utlandet og innenlands.
For kommunene og fylkeskommune vil det innebære klare forpliktelser at havnen er ansett å ha nasjonal betydning, og at staten som en følge av dette går inn både på land- og sjøsiden når det gjelder tilknytningen til havnen. Det er viktig at statlige mål for havnesektoren formidles til kommunale og fylkeskommunale planmyndigheter. Slike mål vil være sentrale premisser for den regionale og lokale planleggingen og det forutsettes et nært samarbeid mellom kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter. Der hvor kommunal og fylkeskommunal planlegging likevel ikke fører til at de nasjonale havnene sikres tilstrekkelige arealer og en tilfredsstillende integrasjon med samferdselsnettet forøvrig, vil Regjeringen kunne vurdere bruk av statlig planleggings- og reguleringsmyndighet. Dette omfatter også havnenes egne arealer.
Statlig regulering etter plan- og bygningsloven § 18 er imidlertid et unntak fra hovedregelen om kommunal planlegging, og virkemiddelet bør derfor i utgangspunktet bare komme på tale for de nasjonale havnene, og når særlige behov foreligger.
Dersom det blir tale om å bruke bestemmelsen i plan- og bygningslovens § 18 annet ledd om statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan for å fremme nasjonale havneinteresser, vil myndighet etter bestemmelsen kunne foreslås gitt til Fiskeridepartementet ved en delegasjon fra Miljøverndepartementet.
5.4 Havnenes økonomi og finansiering
Ved vurderingen av rammebetingelsene for utviklingen av norske havner står økonomi og finansiering av havnene sentralt. I utgangspunktet skal offentlig havnedrift dekkes gjennom brukernes innbetalinger. Brukerne av havnene må betale for denne bruken gjennom havneavgifter, som er fastsatt med hjemmel i Fiskeridepartementets regelverk, og gjennom vederlag for andre ytelser i havnen. Avgifter som oppebæres etter havne- og farvannsloven og vederlag skal holdes adskilt i en egen havnekasse, og kan bare brukes til havneformål.
De store havnene har stort sett en god økonomi, mens en rekke mindre havner har behov for tilskudd fra komunen. Kommunale tilskudd til drift av, eller investeringer i havnene, kan ofte gi store ringvirkninger for det lokale næringslivet, og derved bidra til økt aktivitet, økt sysselsetting og økte inntekter for kommunene.
Regjeringen ser det i en transportpolitisk sammenheng som vesentlig at kostnadene ved havneanløp holdes så lave som mulig. Det kan i denne sammenheng vises til at om lag halvparten av sjøtransportens kostnader er knyttet til havneanløp, hvorav havneavgiftene utgjør ca. 5-10 pst.
5.4.1 Havnenes inntekter
Havneavgiftene
Norge fikk sine første bestemmelser om offentlige havneavgifter i 1738, og allerede på dette tidspunkt ble det etablert et prinsipp om at havneavgiftene ikke er en skatt, men en betaling for tjenester som havnene yter. Opp gjennom årene har avgiftssystemet blitt endret på forskjellig måte, men prinsippet om at havneavgiftene skal være betaling for tjenester som havnen yter, har stått sentralt.
Havneavgiftene er kommunale avgifter som oppkreves av havnevesenet. Ett unntak fra dette er trafikkavgiften, som oppkreves av Tollvesenet på vegne av havnen.
Gjennom havne- og farvannslovens regelverk er det lagt opp til at avgiftsystemet skal være kostnadsbasert, og slik at det skal være minst mulig kryssubsidiering mellom ulike brukere og brukergrupper i havnene. Dette kan gi innsikt i kostnadsstrukturen i hver enkelt havn, noe som er nødvendig for å kunne sette i verk kostnadsreduserende tiltak. Havnene skal ta betalt for sine tjenester, ikke ut fra den enkelte brukers betalingsevne, men ut fra det tilbudene faktisk koster.
Dagens kostnadsbaserte havneavgiftsystem er nedfelt i forskrifter fastsatt av Fiskeridepartementet. Kommunene fastsetter sine lokale avgiftsregulativer innenfor rammene av det statlige regelverket, og de kommunale avgiftsregulativene er å betrakte som kommunale avgiftsforskrifter.
Det tas ikke sikte på å foreta endringer i havneavgiftssystemet på det nåværende tidspunkt. Havneavgiftene inngår som en del av rammebetingelsene for havnedriften og vil i tilfelle måtte vurderes i en slik sammenheng.
Vederlagene
Ved vurdering av det økonomiske grunnlaget for havnevirksomheten må det skilles mellom de havneavgiftene havnene oppkrever etter hjemmel i havne- og farvannsloven og havnenes oppkreving av vederlag som foretas på grunnlag av privatrettslige forhold. Vederlagene kan være betaling av leie eller festeavgifter, avgift for bruk av kran, betaling av varer som blir liggende i havnene lengre enn det havneavgiftene dekker, betaling for levering av vann og strøm m.v.
Fordi krav om vederlag har et privatrettslig grunnlag, inneholder havne- og farvannsloven og denne lovens avgiftsforskrifter få regler om vederlagene. Det er imidlertid bestemt at vederlagene, sammen med havneavgiftene og øvrige inntekter, skal innbringe det som er nødvendig til havnens drift, vedlikehold og utbygning, og at det bare kan kreves vederlag for tjenester og bruk av havneinnretninger som ikke dekkes gjennom havneavgiftene.
5.4.2 Havnekassens stilling
Det har lenge vært et prinsipp i norsk havneforvaltning at havnekassens midler bare skal kunne brukes til havneformål. I havneloven av 1933 var prinsippet lovfestet i § 9 nr. 5, der det var fastlagt at havnens midler bare kunne brukes til "havnens beste", mens det samme prinsippet har fått en lovfesting i den gjeldende havne- og farvannslovens § 23 siste ledd, der det bestemmes at avgifter kommunen oppebærer etter havne- og farvannsloven, bare skal kunne brukes til "havneformål". Det er videre bestemt at slike midler skal holdes atskilt i en egen havnekasse. Det samme gjelder for vederlag som betales for bruk og leie av kommunens særlige havneinnretninger.
Havnebrukernes betaling av avgifter og vederlag er som nevnt en betaling for bruk av de tjenester havnen tilbyr. I motsetning til andre kommunale avgifter, skal havneavgiftene ikke dekke utgiftene ved lokale tjenestetilbud som tar sikte på å dekke behov hos kommunenes egne innbyggere, men utgiftene ved havnen som vesentlige knutepunkter i landets transportstystem.
I havne- og farvannslovens § 23 siste ledd er det bestemt at havnekassens midler skal holdes adskilt i egen havnekasse. I dette ligger det som et minimum at havnekassens midler skal holdes på egen bankkonto eller liknende, slik at havneavgiftsmidler m.v. ikke blandes sammen med andre kommunale midler. Kravet til atskilt havnekasse avspeiler havnedriftens særlige økonomiforvaltning, og er egnet til å gi en oversikt over driften av den enkelte havn. Bestemmelsen gir også muligheter til kontroll med hva havnekassens midler brukes til, og skal kunne forhindre at kommunen bruker havnens midler til annet enn havneformål.
Det er eksempler på at havnestyrer og kommuner har ønsket å bruke midler fra havnekassen til å dekke andre kommunale formål enn havneformål.
I flere tilfeller har kommuner gått inn for at det fra havnekassen skal utbetales avkastning til kommunen på den grunnen havnene disponerer. Slike krav fra kommunenes side reiser en del prinsipielle spørsmål, og løsningen av disse avhenger i det alt vesentlige av hvordan de angjeldende arealene er ervervet og av hvem de er blitt ervervet.
Fordi havnene skal ha en skilt økonomi med en egen havnekasse, reiser slike krav fra kommunene ikke noen problemer når det dreier seg om kommunale arealer som ikke kan sies å tilhøre havnekassens aktiva. I slike tilfeller kan kommunene normalt kreve at det overføres en betaling for leie av denne grunnen fra havnekassen til kommunekassen.
Dreier det seg imidlertid om arealer som sies å tilhøre havnekassens aktiva må problemet vurderes annerledes. Helt fram til 1. januar 1985, da den nye havne- og farvannsloven trådte i kraft var havnene selvstendige juridiske personer, og som slike eide havnene også i stor utstrekning sine egne arealer. Disse ble innkjøpt og ofte opparbeidet og utbedret for havnekassenes midler. Ved havne- og farvannslovens ikrafttredelse opphørte havnene å være selvstendige juridiske personer, og ble i stedet kommunale forvaltningsorganer. De arealer havnene tidligere hadde eid som selvstendige juridiske personer, ble ved havne- og farvannslovens ikrafttredelse kommunale havnearealer, tillhørende havnekassens aktiva. Ikke sjelden er også midler fra havnekassene blitt brukt til å finansiere kjøp og opparbeidelse av nye arealer, også etter at havnene ble kommunale forvaltningsorganer. Slike arealer må også anses for å være eiendommer som tillhører havnekassenes aktiva.
En annen problemstilling oppstår når kommunen foretar investeringer i havnen som kommunal bedrift, og på linje med investering i annen forretningsvirksomhet.
Regjeringen vil foreta en nærmere vurdering av problemer knyttet til bruken av havnekassens midler, og hva som ligger i begrepet "havneformål". Regjeringen vil vurdere dette spørsmålet nærmere i tilknytning til den varslede utredningen om organiseringen og styreformen for norske havner.
Lagt inn 2 mai 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen