6 Fiskerihavner

6.1 Generelt om fiskerihavnene og fiskerihavnepolitikken

Fiskerihavnenes betydning og rolle i fiskeripolitikken

Havnene er i varierende grad rettet inn mot å betjene ulike vareslag, godshåndteringsmåter og næringer. Også fiskerihavnene varierer både i størrelse og med hensyn til hvilke fasiliteter de kan tilby, og det er ikke mulig å gi en entydig definisjon av fiskerihavn-begrepet. Felles for alle fiskerihavnene er imidlertid at de på forskjellige måter er havner eller havneavsnitt som er tilrettelagt for virksomhet innen fiskerinæringen. Dette omfatter havner eller havneavsnitt for: - mottak av fisk, - foredling, produksjon og handelsmessig virksomhet i fiskerinæringen, - videretransport av fisk og fiskeprodukter, - ulike former for service overfor fartøyer og mannskap, og havner og havneavsnitt som primært har som oppgave å dekke behovet for trygge liggeplasser for fiskefartøyer når disse ikke er i aktivt fiske.

Fiskeri- og havbruksnæringen er i dag en av Norges største eksportnæringer. I 1996 var eksportverdien av fisk og fiskeprodukter 22,5 mrd. kroner. Fiskerinæringen har sin basis i fornybare ressurser, og har samtidig et betydelig utviklingspotensiale. Fiskerinæringen kan derfor gi viktige bidrag til den økte verdiskapningen i ikke-petroleumsbaserte næringer som landet vil være svært avhengig av når inntektene fra petroleumssektoren avtar. Fiskerihavneutbygging er et sentralt element i det fiskeripolitiske arbeid for å legge til rette for lønnsom næringsaktivitet i alle ledd i fiskerinæringen.

Fiskerinæringen er den viktigste næringen for sysselsetting og bosetting i de kystnære strøk av landet, og har mange steder en helt avgjørende betydning for lokalsamfunn langs kysten. Særlig de kystnære fiskeriene danner et naturlig grunnlag for spredt næringsvirksomhet langs hele kysten. Fiskeriene er på sin side avhengig av et tilfredsstillende havnetilbud. Mange steder er hele samfunn vokst opp rundt havnen, og er avhengig av havnen og den næringsmessige aktivitet som er knyttet til denne. Det er et viktig mål for Regjeringens politikk å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Utbygging og finansiering av fiskerihavner er et viktig element i denne sammenheng.

Statlige virkemidler i fiskerihavnepolitikken De såkalte "statlige fiskerihavner" er karakterisert ved at det på et eller annet tidspunkt, med bevilgninger over statsbudsjettet, er bygget molo eller almenningskai og hvor staten fortsatt står som eier av denne infrastrukturen, eller det er foretatt utdypinger. Disse arbeidene utføres enten av Kystverket i egen regi og/eller ved bruk av private entrepriser.

I tillegg til dette blir det bevilget tilskudd til delfinansiering av kommunale anlegg i fiskerihavner. Disse anleggene omfatter i hovedsak kaier for lasting og lossing av fangst og redskap i tillegg til liggekaier for fiskeflåten. Dette er havneutbygginger som ofte er så kapitalkrevende at de ikke kan gjennomføres uten statlig støtte, samtidig som de på lokalt hold anses som så viktige at det er vilje til å delta i finansieringen. Kommunene kan etter søknad normalt få 35-50 prosent i tilskudd til slike tiltak, men i særlig tilfeller kan det ytes større tilskudd. Det settes bl.a. krav til kommunen om dokumentasjon for at det er et behov for utbygging i fiskerisammenheng, utviklingstrekk og forventet utvikling for stedet, tekniske og økonomiske planer for tiltaket.

Bevilgningene til fiskerihavnetiltak over Fiskeridepartementets budsjett må også ses i sammenheng med de midler som bevilges over Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett til utbygging og utbedring av kommunale havneanlegg. Som redegjort for i St.meld. nr. 31 (1996-97) Om nærings- og regionalpolitikken vil Regjeringen øke bevilgningene til utbygging av havner i distriktene.

I de havner som både har en trafikkhavnefunksjon og er fiskerihavn, såkalte kombinerte havner, vil de tiltak som iverksettes for å bedre forholdene for æn av havnefunksjonene gjennomgående ha positiv effekt også for havnens andre funksjoner.

I årens løp har staten bygget fiskerihavneanlegg på ca. 750 steder langs kysten. I tillegg er det også bygget ut anlegg i kommunal og privat regi. Det ble i NOU 1990: 29 Norsk fiskerihavneplan opplyst at det fram til 1990 var i størrelsesorden 350 til 400 havner/steder som fortsatt hadde fiskeriaktivitet, mens det var over 400 steder der fiskeriaktivitet manglet eller var ytterst sporadisk. 90-95 næringsaktive fiskerihavner hadde både mottaks- og produksjonsanlegg og ulik grad av service overfor fartøy og mannskap. I tillegg til disse har NOU 1990: 29 listet opp og fordelt på fylker 281 havner som er næringsaktive, men som i det alt vesentlige er liggehavner med eller uten enkle mottaksfunksjoner. Det finnes også en rekke steder der staten har gått inn med midler, men som ikke lenger har noen særlig fiskeriaktivitet. Det er ikke skjedd vesentlige endringer i fiskerihavnestrukturen siden NOU 1990: 29 ble lagt fram.

I tillegg til de økonomiske virkemidler som er skissert ovenfor, vil en gjennom krav til plangrunnlag søke å sikre dokumentasjon for prosjekters samfunnsmessige nytte og at ulike statlige, fylkeskommunale, kommunale og private tiltak ses i sammenheng, slik at den totale nytten kan bli størst mulig.

6.2 Planprosessene for og utbyggingen av fiskerihavnene

Forankring i kommunal og fylkeskommunal planlegging

For å sikre en best mulig oversikt over virkningene av statlige tiltak, er det viktig at det skjer en samordning av planleggingen der sektortiltak, som eksempelvis utbygging av fiskerihavner, ses i forhold til stedets totale behov og muligheter. I samsvar med St.meld. nr. 44 (1992-93) Om fiskerihavnepolitikken jf. Innst. S. nr. 219 (1992-93) er det derfor lagt opp til en prosedyre der det vesentlige av ansvaret for de næringsmessige vurderinger og samordning skjer i kommunene og fylkeskommunen.

Initiativene til fiskerihavneutbygging forutsettes tatt i kommunene, og fremmet gjennom fylkeskommunene. Utbygging og opprusting av fiskerihavner

kan være av avgjørende betydning for næringsutviklingen på stedet. Det er derfor viktig at forholdene rundt fiskerihavneutbyggingen og bruken av sjø arealene for ferdsel i tilknytning til fiskerihavnen, samt arealdisponeringen på land, trekkes inn i den samlede planprosessen i kommunen.

Planene for utbygging av fiskerihavner må også ses i nær sammenheng med andre næringsmessige og samferdselsmessige tiltak. Kommunenes planer for utbygging av fiskerihavner fremmes derfor gjennom fylkeskommunen som sektorplaner, hvor fylkeskommunenes næringsavdelinger blir sentrale for en vurdering av en fiskerihavns betydning. Fylkeskommunen får dermed en tilsvarende faglig rolle som ved annen næringsvirksomhet.

Foruten at den fylkeskommunale planleggingen skal bidra til trygge og velordnede fiskerihavner som effektive bindeledd mellom sjø og land, legges det nå opp til at fiskerihavneplanleggingen på fylkesnivå både skal bidra til å fremme en fiskerihavnestruktur i overenstemmelse med fylkets planer for utvikling av fiskerinæringen, og bidra til at utviklingen av fiskerihavner også fremmer generell nærings- og samferdselsutvikling.

I flere fylker har man nå utarbeidet fylkeskommunale fiskerihavneplaner. Disse planene skal ta utgangspunkt i fiskerihavneplanene for den enkelte kommune. Siden mange kommuner ikke har startet dette arbeidet, vil det imidlertid fremdeles gå noe tid før fiskerihavneplanleggingen på kommunalt og fylkeskommunalt nivå er innarbeidet som en naturlig del av planprosessen.

Statens rolle i planprosessen og utbyggingen

Fylkeskommunens forslag vurderes på havne- og farvannsfaglig grunnlag av Kystverkets distriktskontor. Dette omfatter både en vurdering av prosjektet opp mot annen havneplanlegging, havneutbygging og havnevirksomhet i regionen, og en vurdering av de farvannsmessige og tekniske sider ved prosjektet.

Samtidig med at de havnemessige og farvannsmessige sider vurderes av Kystverket, skal den berørte fiskerisjef gi en fiskerifaglig vurdering av prosjektet, og en vurdering av hvorvidt utbyggingen anses å fremme politiske målsettinger for fiskerinæringen.

Fylkeskommunen fremmer så prosjektene til Kystdirektoratet. Direktoratets oppgave er å foreta en helhetlig og overordnet vurdering av bruken av midlene, og på denne bakgrunn fremme en samlet innstilling til Fiskeridepartementet i tilknytning til budsjettprosessen. I denne vurderingen bruker Kystdirektoratet følgende fire hovedkriterier:

• Næringskriteriet - hvor formålet er å fange opp stedets næringsmessige verdi i fiskerisammenheng i forhold til de andre stedene som er med i vurderingen. I vurderingen av hvor viktig stedet er, blir det tatt hensyn til antall fiskere på stedet, antall fiskefartøy, ilandført fangst og verdien på fangsten. Også steder med mange bosatte fiskere vil kunne komme gunstig ut selv om stedet ikke har fiskemottak. Mottaksfunksjonen på stedet blir tatt hensyn til i forhold til ilandført fangst og verdien på fangsten.
• Distriktskriteriet - hvor formålet er å ta hensyn til steder med ensartet næringsgrunnlag knyttet til fiskerinæringen, og hvor nødvendige investeringer for å bedre havnetilbudet vil være avgjørende for videre utvikling på stedet. I dette kriteriet ligger det også en skjønnsmessig vurdering av den verdien fiskerinæringen har for stedet. Vurderingen tar hensyn til antall fiskere sett i forhold til innbyggertallet, hvor viktig fiskerinæringen er for sysselsettingen og hvorvidt det er landverts tilknytning eller ikke til havn med mottak.
• Utbyggingsøkonomisk kriterium - hvor det tas sikte på å sammenligne kostnadene ved utbyggingen med det havnetilbudet som blir utviklet.
• Tidskriteriet - er skjønnsmessig og vektlegger i liten, middels eller i stor grad, hvor viktig tidsperspektivet ved en utbygging er for stedet eller havnen.

Kriteriene, og prosessen mellom lokale myndigheter, Fiskeridepartementet og Kystverket, vil vurderes løpende for å sikre at de bidrar til investeringer i fiskerihavner og en fiskerihavnestruktur som gir grunnlag for fiskerinæringens fortsatte utvikling.

Regjeringen vil understreke at i tillegg til hensynet til flåten, må hensynet til fiskeindustrien tillegges svært stor vekt både når det gjelder næringskriteriet og distriktskriteriet.

Fiskeridepartementet tar sikte på å utvikle et langsiktig plansystem for havnesektoren jf. nærmere omtale i kap. 4.3. Dette vil stille krav både til Kystverkets og kommunenes og fylkeskommunenes plangrunnlag.

6.3 Endringer av betydning for fiskerihavnene

Forhold av betydning for standardbehovet i den enkelte fiskerihavn

Den nødvendige standard i de enkelte fiskerihavner er bestemt av flere forhold. F.eks. vil behovet for en gitt dybde og et visst manøvreringsareal i havnen ikke bare være bestemt av hvilken type fartøyer som skal levere fangst i havnen, men også om den videre transporten vil foregå med skip, og hvor store disse fartøyene er, eller om videretransporten vil foregå med bil. Disse forholdene henger igjen nøye sammen med den type aktivitet som foregår på landsiden.

Norsk fiskerinæring er på industrisiden kjennetegnet av en svært variert struktur, med både små og store enheter. Der de store enhetene er lokalisert, vil det også være større krav til havnens standard da disse enhetene gjennomgående har behov for leveranser fra større fartøyer. I den grad transporten videre til markedene skal skje med skip, vil også dette ofte være knyttet til de større enhetene på industrisiden.

En endring til større fiskefartøyer er en medvirkende årsak til økende behov for større dybder i mange av fiskerihavnene. Bl.a. har en bedret tilgang på sild og makrell ført til at flere bedrifter har satset på mottak og foredling av disse fiskeslagene. Hoveddelen av den flåten som fisker sild og makrell, tilhører den største kategorien fartøyer med store krav til dybder og manøvreringsareal. En økning av råstoffleveranser fra utenlandske fiskefartøyer har også ført til et øket behov for større dybder og bedre innseilingsforhold i mange fiskerihavner.

Endringer av betydning for fiskerihavnestrukturen

Den framtidige utviklingen av strukturen både på flåte- og industrisiden vil være av betydning for fiskerihavnestrukturen.

De fartøyene som leverer fangster i norske havner, er av ulik størrelse, og de leverer også til ulike deler av industrien. Endringer i størrelsessammensetningen for de fartøyer som leverer til norske havner vil derfor kunne få betydning for kravene både til den enkelte havn og for fiskerihavnestrukturen. Totalt sett er det likevel lite trolig at det vil bli så dyptgripende endringer i flåtestrukturen framover at det vil få merkbare følger for fiskerihavnestrukturen.

I dag er strukturen i norsk fiskeriindustri preget av små og mellomstore bedrifter, og det er stor geografisk spredning. Heller ikke for fiskeriindustrien er det grunn til å vente store strukturelle endringer. Men bedriftsstrukturen i de enkelte lokalsamfunn kan også i framtiden endres betydelig.

Særlig om transport av fisk og fiskeprodukter

Norsk fiskerinærings fortrinn i nærhet til fiskeressursenen har sitt speilbilde i avstand til de viktigste markeder. Det har vært en økning i eksportverdien av fisk og fiskeprodukter de senere år, og eksportandelen er i overkant av 90 prosent. Samtidig har prisene for de fleste produktene gått ned. Økningen i eksportverdi skyldes derfor først og fremst økt volum. I 1990 ble det eksportert 787 000 tonn fisk og fiskeprodukter, mens eksporten i 1996 var på 1 842 000 tonn.

Transportkostnadene er en vesentlig kostnadsfaktor for fiskerinæringen. Regjeringen mener derfor at det er viktig at trafikkhavnene og fiskerihavnene ses i sammenheng, og at det legges til rette for at transporten av fisk og fiskeprodukter kan foregå på en effektiv måte og derigjennom bidra til næringens lønnsomhet.

Transport av fisk består både av transport fra fiskefelt og oppdrettsanlegg til landbaserte mottak, slakterier og industri, og av videretransport til markedet. Transporten fra fiskefeltene vil alltid gå med båt, mens videretransporten til markedet kan gå med både båt, bil og fly.

Også organiseringen av transporten av fisk og fiskeproduketer ut til markedene vil kunne være av betydning for fiskerihavnestrukturen, og særlig for de kombinerte havnene. Valget av transportform til markedene vil i stor grad være bestemt av hvilket produkt det dreier seg om. En rapport utarbeidet av Marintek viser f. eks. at all fersk laks i dag fraktes fra slakteriene med bil, og at fersk laks som skal fraktes til markedene på Kontinentet i all hovedsak går via det sentrale Østlandsområdet. Laks fra Nord-Norge går som regel med bil via terminal i Trondheim eller Oslo, eller direkte til Kontinentet via Sverige. I de siste årene er det også etablert direkte flyfraktruter fra Norge til Japan.

Transporten av frossen fisk og konvensjonelle produkter er i mindre grad avhengig av hurtighet i logistikkjeden. Disse transportene foregår i all vesentlighet med skip fra Norge. Anløp av større gods-/fryse-/containerskip for transport av fisk og fiskeprodukter ut til markedene vil kunne sette økede krav til både dybder og manøvreringsarealer i havnene. Behovet for oppgraderinger vil avhenge av hvilke framtidige mønstre som etableres for transport av fisk og fiskeprodukter med skip.

Fiskeridepartementet vil, i kontakt med de berørte miljøer, arbeide for å legge forholdene til rette for effektiv transport av fisk og fiskeprodukter.

Avhending av ikke-næringsaktive fiskerihavner

Endringer i fiskerinæringen har også ført til at det etterhvert finnes en rekke fiskerihavner hvor staten har investert i infrastruktur, men hvor det ikke lenger finnes fiskeriaktivitet. I mange av disse havnene er staten som eier av både moloer og kaier fremdeles ansvarlig for vedlikehold av disse. Slike havner vil ofte ha betydning for andre aktiviteter i lokalsamfunnet, og som små båthavner.

Regjeringen har det som et siktemål at staten søker å avhende sine anlegg i ikke-næringsaktive fiskerihavner.

Både moloer og almenningskaier er imidlertid ofte bygget på privat grunn. Også adkomsten til disse anleggene kan gå over en eller flere private eiendommer. Ved avhending av anleggene til andre enn grunneierne selv, vil det bl.a. være viktig å avklare disse grunneiernes interesser i forhold til den nye eier og dennes bruk av anleggene. Dette er forhold som først og fremst må søkes avklart i det enkelte tilfelle, men Fiskeridepartementet og Kystdirektoratet arbeider også med en generell klarlegging av de juridiske problemstillinger knyttet til avhending av ikke-næringsaktive fiskerihavner, som kan danne grunnlag for det videre arbeidet med avhendinger av disse anleggene.

6.4 Prioriteringer og økonomiske rammer

Behov for økt satsing på fiskerihavneutbygging, utbedring og vedlikehold

Det er et stort oppsamlet behov for utbygging av fiskerihavner. Samtidig har stramme budsjetter og store behov for nye anlegg og nødvendig standardheving i eksisterende anlegg ført til et etterslep i vedlikeholdet.

Regjeringen vil øke investeringene i fiskerihavneutbyggingen som et ledd i en strategi for økt verdiskaping i norsk fiskerinæring. Det skal gis særlig prioritet for havneutbygging på steder hvor utbyggingen har særlig stor betydning for å øke den nasjonale verdiskapingen i fiskerinæringen. Samtidig er det imidlertid også viktig å ivareta mindre lokalsamfunns havnebehov, der fiskerihavnetiltak er av avgjørende betydning for næringen og sysselsettingen på stedet.

Det må derfor stilles krav om avklaring av behov gjennom kommunal og fylkeskommunal planleggingsprosess, hvor nytten av tiltakene dokumenteres og tiltakene ses i sammenheng med øvrig nærings- og infrastrukturutvikling.

Regjeringen vil påpeke at den økte satsingen på fiskerihavner, kommer i tillegg til de økte bevilgninger til utbygging av havner i distriktene som er varslet i St.meld. nr. 31 (1996-97) Om distrikts- og regionalpolitikken.

Regjeringen mener at kvaliteten på havner og infrastruktur for sjøtransport må være særlig velutviklet i havner av nasjonal og regional betydning og for havner av særlig stor betydning for fiskerinæringen og annen næringsaktivitet. Fiskeridepartementets utpeking av EØS-havner gir en illustrasjon på havner som har særlig stor fiskeripolitisk betydning.

Nyttekostnadsanalyser og andre vurderingsmetoder for de enkelte anlegg

Etablering av nye fiskerihavner er i dag sjelden. Det stilles strenge krav til dokumentasjon før et utbyggingstiltak blir realisert. Etablering av nye fiskerihavner vil kun være aktuelt hvis det foreligger et komplett utbyggingsprosjekt med deltagelse av både private og kommunale aktører. De fleste utbyggingstiltak i fiskerihavnene vil derfor være utbedringer av eksisterende fiskerihavner.

Som tidligere nevnt legger legger Kystdirektoratet i dag vekt på flere kriterier i vurderingen av prioriteringene mellom utbyggingstiltak i fiskerihavnene. Disse kriteriene er knyttet til både de kostnadsmessige sidene og de nærings- og distriktsmessige sidene ved prosjektene. Hittil er det ikke gjennomført nyttekostnadsanalyse for investeringer i fiskerihavner. Transportøkonomisk institutt har i TØI-rapport 336/1996 utført en analyse for Kystdirektoratet om nyttekostnadsverktøy for tiltak i fiskerihavner, farleder og trafikkhavner. Denne rapporten konkluderer med at nyttekosnadsverktøy ikke kan være det eneste verktøy for prioriteringer av investeringer i fiskerihavner. På bakgrunn av rapporten vil Fiskeridepartementet og Kystdirektoratet arbeide videre med den praktiske anvendelsen av nyttekostnadsverktøyet i fiskerihavnesammenheng.

Økonomiske rammer

Innenfor den samlede planrammen for perioden 1998-2001 legger Regjeringen til grunn at 854 mill. kr benyttes til utbygging og vedlikehold av fiskerihavner og farleder, og med hovedvekt på fiskerihavner. De fire forutgående år er det bevilget 589 mill. kr. Det legges således opp til en økning på 265 mill. kr, gitt de foran nevnte forutsetninger. I forhold til en videreføring av dagens nivå (S III 1997) er det en økning på 200 mill. kr.

Lagt inn 2 mai 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen