Del I: Internasjonale utfordringer

1.1 Norge mellom EU, Russland og USA

Vårt forhold til USA henger sammen med vårt forhold til EU og Russland, samtidig som forholdet mellom USA og EU, USA og Russland og EU og Russland også påvirker norske handlingsmuligheter vis à vis USA. EUs utvikling fra regional til global politisk aktør skaper nye relasjonsmønstre i forhold til USA som går ut over den tradisjonelle handelspolitiske relasjonen. Utvidelsen av EU og den politiske og økonomiske dynamikk skapt av ØMU og euroen vil kunne forsterke Europas posisjon.

Mellom alle de vestlig orienterte land har det i etterkrigstiden vært et dypt verdifellesskap som langt på vei har gitt sammenfallende interesser i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Bortfallet av trusselen fra Sovjetunionen har endret noe av grunnlaget for det transatlantiske verdifellesskapet, selv om NATO består som sikkerhetsfelleskap og er blitt omdannet for å håndtere nye og komplekse sikkerhetsutfordringer. Betydningen av NATOs strategiske konsept fra 1999 er særlig kommet til uttrykk ved at det var terrorhandlingene mot World Trade Center og Pentagon 11. september 2001 som for første gang utløste Atlanterhavspaktens artikkel 5 i operativ sammenheng.

NATO vil etter alt å dømme fortsatt danne rammen for håndtering av eventuelle spenninger i sikkerhetspolitiske spørsmål. EUs sterkere rolle, inkludert utviklingen av ESDP, kombinert med at de politiske kostnadene ved transatlantisk uenighet er mindre enn tidligere, vil imidlertid på sikt kunne lede til en viss slitasje i samarbeidet.

Det er også mulig at EU og USA vil utvikle større grad av direkte samvirke enn i dag. Dersom EU skulle opptre med samordnede posisjoner i en sentral organisasjon som NATO, vil det potensielt være problematisk for Norge.

Vi må unngå at samarbeidet med EU og med USA fremstår som et enten-eller. I spørsmål hvor USAs og EUs posisjoner er ulike, setter utviklingen større krav enn før til vår vurdering av hvor norske interesser i den enkelte sak ligger.

Sovjetunionens sammenbrudd og den påfølgende forvitringen av den russiske militærmakten har grunnleggende endret Russlands betydning for USA. Fra å være USAs globale rival og motpart, vurderes den euroasiatiske stormakten Russland som samarbeidspartner i mange sammenhenger, samtidig som Russlands fortsatte posisjon som atommakt er en dominerende faktor i amerikanske vurderinger.

1.2 Nordområdene

Det er spesielt viktig for Norge å søke å holde USA engasjert i nordområderelaterte spørsmål. Grenseflatene mot Russland når det gjelder uavklarte suverenitetsforhold og fortsatt høy militær sensitivitet gjør at man står overfor kompliserte avveininger. Her er det viktig for Norge å ha transatlantisk ryggdekning, også ved å styrke det engasjementet USA allerede viser som observatør og aktiv bidragsyter til samarbeidet i Barentsrådet og Østersjørådet. Arktisk Råd, hvor både USA og Russland er fullverdige medlemmer, bør benyttes mer aktivt fra norsk side for å utbygge sivile samarbeidsmønstre i nordområdene.

Den endrete geostrategiske situasjon betyr ikke at Norges naboskap med Russland er blitt mindre relevant for det norsk-amerikanske forholdet. Men betydningen av naboskapsforholdet har endret karakter etter den kalde krigen. Polområdene har stadig strategisk interesse. En rekke nye saksfelt med tilknytning til nordområdene og Russland har i tillegg utviklet seg som mulige områder for samarbeid mellom Norge og USA, ikke minst innenfor energi, miljø, og forskning.

For Norge er det et mål i seg selv å unngå en norsk-russisk bilateralisering av nordområdespørsmålene.

For USA er Norge interessant gjennom sitt naboskap med Russland og høye kompetanse om russiske forhold, særlig i våre naboområder i Nordvest-Russland. Norge har gjennom tiår bygget opp en kompetanse på disse feltene som i høy grad også er relevant i en ny tid. Ett av de viktigste er atomsikkerhet. Norge har her opparbeidet betydelig ekspertise. Et annet aktivum er de samarbeidsrelasjoner som er bygget opp med lokale instanser i Nordvest-Russland, som har verdens høyeste konsentrasjon av atominstallasjoner og atomobjekter. For Norge er både EU og USA viktige partnere i atomsikkerhetsarbeidet. Begge er sentrale aktører i forhandlingene om MNEPR-avtalen ( Multilateral Nuclear Environmental Programme in the Russian Federation). USA inngår også i det trilaterale AMEC (Arctic Military Environmental Cooperation) med Russland og Norge. Forutsatt at man får på plass tilfredsstillende juridiske rammebetingelser, er finansiering en av de viktigste utfordringene. Gitt problemenes omfang er både EUs og USAs engasjement i den videre oppfølgingen vesentlig.

Samarbeid om polarforskning kan bli et viktig rammeverk for økt forskningsinnsats på Svalbard.

1.3 Multilateralt samarbeid

For små land som Norge er folkerett, forpliktende mellomfolkelig samarbeid og sterke multilaterale institusjoner en avgjørende forutsetning for likeverdig deltakelse i det internasjonale samfunn. Norge legger vekt på at internasjonale spørsmål og konflikter bør reguleres multilateralt og i samsvar med folkeretten.

Sterke multilaterale institusjoner forutsetter at også stormaktene velger å søke løsninger og ivareta sine interesser innenfor rammen av disse institusjonene. Det er spesielt viktig for de multilaterale institusjonenes vitalitet og relevans at USA ser seg tjent med å gi sin utenrikspolitikk en sterk multilateral forankring. Et slikt overordnet perspektiv, med vekt på å styrke FN og hele det multilaterale samarbeidet, må ligge til grunn for samarbeidet med USA i multilaterale fora.

Et særtrekk ved USA er at landet er relativt sett mye mindre avhengig av utenriksøkonomiske, politiske og kulturelle forbindelser med andre land. Dette gir seg utslag i en unilateralistisk tendens som alltid i større eller mindre grad manifesterer seg i landets utenrikspolitikk. Den kalde krigens slutt kan ha bidratt til at USA i en del sammenhenger har følt mindre behov for multilaterale løsninger, særlig i lys av de begrensninger multilaterale avtaler setter for landets handlingsrom. Etter terroranslagene 11. september har USA tatt betydningsfulle og meget lovende skritt i motsatt retning, og er i ferd med å gjeninnta sin multilaterale lederposisjon.

EU-landene har forpliktet seg traktatmessig til å tilstrebe å opptre som en enhet, særlig på det økonomiske området, fordi medlemslandenes samlede ressurser forventes å gi økt gjennomslagskraft. Eksempelvis er OECD-delegatene fra EU-landene pålagt ikke å uttrykke uenighet med Den europeiske sentralbank (ESB) og Kommisjonen. Søkerlandene inntar i praksis samme holdning som medlemslandene. Dette medfører at Norge i økonomiske saker fremstår som ett av noen få "uavhengige" europeiske OECD-land.

I FN-institusjonene ser man på tilsvarende måte klare tegn på at EU stadig styrker sin koordinering, og taler med én stemme i Generalforsamlingen, ECOSOC og tilknyttede prosesser. Dette fører til at tyngdepunktet i forhandlingene blir mer og mer konsentrert om G-77 og EUs standpunkter. Andre land blir mindre sentrale om de ikke kan agere langs de hovedlinjer som trekkes opp mellom EU og G-77s standpunkter. På den annen side medfører utviklingen at norske synspunkter blir relativt sett mer synlige, og derfor viktigere, sett fra USA.

Utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk vil medføre høyere samordning også i konflikthåndtering og fredsoperasjoner, både overfor FN og NATO. For Norge kan dette komme til å gi utfordringer som forsterker betydningen av å bevare båndene til USA.

USA er det mest sentrale og innflytelsesrike medlem i FNs Sikkerhetsråd. Det er en utenrikspolitisk målsetting for Norge å styrke FNs rolle i internasjonal konflikthåndtering. I kraft av sitt permanente medlemskap og sin suverene politiske og militære styrke legger USA viktige premisser for hvilke saker som blir tatt opp, og hvilken rolle Sikkerhetsrådet tillegges. I våre bilaterale kontakter bør det arbeides for at USA støtter opp om Sikkerhetsrådets primære ansvar for å trygge internasjonal fred og sikkerhet. Det er meget viktig for Norge å samarbeide nært med USA i Sikkerhetsrådet under den norske medlemsperioden, blant annet i forhold til fredsprosesser der Norge er direkte engasjert.

Kombinasjonen av stor og økende tyngde i Sikkerhetsrådet og tendensen til å komme i skyggen av EU i andre FN-fora, kan likevel innebære en innsnevring av det multilaterale fokus fra amerikansk side som er ikke i Norges interesse og bør søkes motvirket.

Multilateral utviklingspolitikk

Til tross for sin relativt beskjedne offentlige bistand målt i prosent av BNI, er USA i kraft av sin størrelse en sentral aktør innenfor multilateral humanitær bistand og utviklingsbistand. Ikke minst spiller USA en toneangivende rolle innenfor Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene. Norge bør søke å påvirke USA til å unngå videre bilateralisering av sin bistand. På lengre sikt bør Norges overordnede mål være å bidra til fortsatt amerikansk medvirkning til den omleggingen av internasjonal bistand som nå finner sted. De multilaterale institusjonene må spille en nøkkelrolle i denne omleggingen.

Menneskerettigheter

USA er en viktig aktør på den menneskerettslige arena, bl.a. i FN. Menneskerettigheter er et sentralt tema i USAs egen debatt om internasjonale spørsmål. Selv om USAs tilnærming til menneskerettighetsspørsmål ikke alltid sammenfaller med Norges, har USA og Norge som regel samsvarende vurderinger av den menneskerettslige utvikling i ulike land, og samarbeider på dette grunnlag. Norske interesser og målsettinger er tjent med at USA utøver en aktiv menneskerettighetspolitikk i multilaterale fora, og at USA bevarer sin sentrale posisjon i FNs menneskerettighetskommisjon.

USA har ikke avskaffet bruken av dødsstraff. Norge har reist spørsmålet bilateralt og på prinsipielt grunnlag i multilaterale fora som FN og OSSE. Det er viktig å markere det norske synet og videreføre dialogen med USA bilateralt, men Norge vil realistisk sett ha størst potensial for gjennomslag for sitt syn ved å slutte seg til EUs tilnærming i saken.

1.4 Norge som global aktør

Som det fremgår av punkt 1.3, må et lite land som Norge, for å ivareta sine egne interesser, søke å styrke multilateralt samarbeid og regelverk. For å bidra til dette, er Norge tjent med å holde en høy profil i globale prosesser.

Norge har markert seg som viktig aktør på Balkan gjennom deltakelse i FN, OSSE og NATO-ledete operasjoner, støtte til de demokratiske kreftene i Jugoslavia,og innsats på politifeltet. Ikke minst evnen til å bidra med tidlige midler som kan tjene som "seed money" for prosjekter som støttes av det internasjonale samfunnet, har gjort Norge til en interessant medspiller for USA. Selv om vi ikke har et stort apparat, har Norge Balkan-ekspertise som er i stadig dialog med amerikanske aktører. Slik dialog bør kunne utvikles videre.

Norges engasjement i Midtøstenkonflikten kan karakteriseres som en komplementær rolle til den primære eksterne aktøren, USA. Norge er et av de land USA aktivt holder løpende og nær kontakt med i utformingen av sin Midtøstenpolitikk. Den tilspissete utviklingen i regionen tilsier et fortsatt nært samarbeid mellom Norge og USA i bestrebelsene for fred. Tilsvarende har Norges freds- og forsoningsinnsats i Colombia, Sri Lanka, Guatemala og Sudan vært viktige bidrag til Norges renommé som fredsmegler og gitt oss inngrep i amerikanske politiske miljøer.

Generelt bidrar Norges aktive rolle i utviklingspolitikk, på menneskerettighetsområdet, i krisehåndtering og freds- og forsoningsarbeid til å styrke Norges relevans. Det gjelder både multilateralt og bilateralt, ikke minst i forhold til USA, EU og Russland. Freds- og forsoningsarbeidet har i særlig grad gitt "politisk kapital" for Norge og styrket Norges status som global aktør og interessant samtalepartner.

Norges posisjon utenfor EU kan i visse kontekster gjøre Norge mer synlig, og gi Norge en spesiell posisjon og mulighet til å spille en selvstendig eller kompletterende rolle i dialog og samarbeid.

1.5 Terrorisme og nye sikkerhetspolitiske utfordringer

Terroranslagene i New York og Washington 11. september 2001 rammet ikke bare USA, men hele det internasjonale samfunn og grunnleggende menneskelige og demokratiske verdier. I situasjoner som denne er det viktig at man fra norsk side sterkt og entydig uttrykker støtte til USA, ikke minst for å markere at den transatlantiske solidariteten går begge veier.

Terroranslagene mot USA inkluderer, men går langt ut over forbudt flykapring og terrorbombing. De må kunne ansees som forbrytelser mot menneskeheten. Slik utgjør de et væpnet angrep som utløser folkerettens selvforsvarsregler. USAs rett til individuelt og kollektivt selvforsvar er nedfelt i FN-paktens artikkel 51. Dette ble utvetydig og enstemmig bekreftet i Sikkerhetsrådets resolusjon 1368. Sikkerhetsrådet slo samtidig fast at det foreligger en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet i FN-paktens forstand.

NATO-rådets vedtak om at vi og våre allierte, forutsatt at det slås fast at angrepene på USA var styrt fra utlandet, anser anslagene for å være angrep som faller inn under Atlanterhavpaktens artikkel 5, er i samsvar med dette og bygger på FN-paktens artikkel 51.

Amerikanske myndigheter og hele det internasjonale samfunn har etter folkeretten full rett til å iverksette mottiltak for å verne om sin sikkerhet. Terror må møtes med fasthet og besluttsomhet overfor gjerningsmennene og deres støttespillere.

Norge støtter USA i kampen mot terrorisme, og vil fortsatt samarbeide nært med USA om dette, bilateralt og multilateralt i NATO og FN.