Sanksjoner og humanitære effekter, Magne Barth, utenlandssjef, Norges Røde Kors

Følgende innlegg vil søke å trekke opp noen viktige temaer i skjæringen mellom humanitært og politisk arbeid, ut fra ståstedet for Røde Kors sitt arbeid med sin forankring i Genèvekonvensjonene.

Sanksjoner er legitimt instrument i internasjonal politikk, under FN-charteret, i artiklene 39 og 41.

Sanksjoner er et viktig virkemiddel mellom retorikk og verbale utspill og bruk av makt. Uten sanksjonsvirkemiddelet får man et stort spenn mellom politisk retorikk og fysisk makt uten midler til rådighet.

Sanksjoner er politiske instrumenter, og således er det ikke naturlig for Røde Kors å ta stilling til sanksjoner som sådan, eller gå mot eller for bestemte sanksjonsregimer.

Røde Kors vil imidlertid fokusere :

1. på de humanitære effektene;
2. på om sanksjonene er i tråd med IHR,
3. på unntaksmekanismer som reduserer de negative effektene av sanksjoner på den humanitære situasjon,
4. den humanitære situasjon i landene der Den internasjonale Røde Kors-bevegelsen arbeider

Advarsel: sanksjoner virker sammen med andre forhold: konflikt, et lands politikk, naturmessige forhold. Derfor vil det kunne være vanskelig å skille ut helt presist hvilke negative humanitære konsekvenser som skyldes sanksjoner og hva som skyldes en konflikt.

Økonomiske sanksjoner: Jo mer omfattende, jo større og mer uoversiktlige virkninger på samfunnet og dermed på den humanitære situasjon. Jo mer presise og tidsavgrensede, jo mer raffinert politisk instrument

Irak: Situasjonen for sivilbefolkningen er preget av følgene av krig og langvarige sanksjoner. Helsesystemer og vann- og sanitærsystemer brytes gradvis ned, på grunn av manglende reparasjoner og vedlikehold. Den Internasjonale Røde Kors Komiteen(ICRC) understreket allerede i november 1991 at Iraks tradisjonelle avhengighet av matimport, kompleksiteten i det offentlige helsesystem og systemets avhengighet av import gjør Irak særlig sårbar overfor omfattende handelssanksjoner. Resolusjon 986, som opprettet olje-for-mat-programmet, er et viktig humanitært unntak, og feilernæringssituasjonen har stabilisert seg siden 1997, da programmet trådte i kraft. Men dette har ikke hindret videre sammenbrudd i helsestell og i vannforsyning. Verken unntak eller humanitær hjelp kan være noe substitutt for et lands økonomi.

Afghanistan: To tiår med krig har ført til sammenbrudd i infrastruktur og sosiale systemer i Afghanistan. Dette har blitt ytterligere forsterket gjennom tørke de siste tre år. De siste 18 måneder har landet også vært under sanksjoner. Konflikten ’spiser’ tilgjengelige ressurser som ville vært hardt tiltrengt for gjenoppbygging. Sikkerhetsrådsresolusjon 1267 (1999) og 1333 (2000) innførte sanksjoner mot Taliban. 1267 innførte flyrestriksjoner og finansielle restriksjoner. 1333 innførte ytterligere flyrestriksjoner, ytterligere finansrestriksjoner, samt diplomatiske, reise- forsynings- og våpenrestriksjoner. Sanksjonene er gjeldende for ett år, hvoretter de opphører, med mindre det gjøres et nytt positivt vedtak.

Generalsekretærens rapport til Sikkerhetsrådet om sanksjonene mot Afghanistan indikerer hittil begrensede humanitære virkninger av tiltakene. Om de har en positiv virkning på den politiske prosess er en helt annen sak. Det må være lov å stille spørsmål om en ensidig våpenboikott med rimelighet kan forventes å føre til noen løsning av konflikten i Afghanistan, eller om den kan gjøre FNs humanitære og politiske arbeid i landet lettere. I den grad våpenboikotten bidrar til å forlenge krigen får den direkte negative konsekvenser for den humanitære situasjon også.

Sanksjoner er politiske instrumenter i en allerede politisk betent situasjon. Dermed blir også spørsmålet ekstremt politisert, godt illustrert ved Irak; Tiltak for å justere kursen i sanksjonsregimet – for å avdempe negative humanitære virkninger – blir fanget av en mye større politisk prosess. Sanksjonene kan ikke sees uavhengig av militære tiltak; synet på regimet, utviklingen i amerikansk politikk, amerikanske strategiske interesser i Gulfen, balansen mellom Irak og Iran, den større politiske prosess i Midtøsten (inkludert atomvåpen i regionen), og så videre. I Afghanistan er sanksjonsspørsmålet vevet sammen med synet på regimet i sin alminnelighet, frykt for spredning av konflikten til Sentral-Asia, synet på kvinners stilling, opiumsproduksjon, terrorisme og Osama bin Laden, samt regionale makters interesser i og rundt Afghanistan.

Konklusjon:

(a) Om man velger sanksjoner som instrument, må de kunne utvikles mer nyansert enn vi har sett i tilfelle Irak. Langvarige, omfattende økonomiske sanksjoner har ikke bare omfattende humanitære konsekvenser, de synes vanskelige å opprettholde over tid. Sanksjonsregimet for Afghanistan er i så måte interessante som et eksempel på mer variert bruk av virkemidler.

(b) Fordi sanksjoner lett blir meget politisert, må de humanitære sidene vektlegges meget sterkt i forkant. Når man er i gang, kan det vise seg meget vanskelig å justere kurs.

(c) ’Review’-mekanismer – for eksempel knyttet mot tidsavgrensning – må bygges inn på en slik måte at de ulike aktørene ikke taper ansikt dersom man underveis finner at sanksjonene ikke virker etter hensikten.

To råd til utenriksministeren til slutt:

(1) Det må søkes en balanse i forholdet mellom det press som sanksjoner representerer og behovet for dialog for å få et land til å endre politikk.

(2) Sanksjoner må sees i sammenheng med andre tiltak. Det er den totale situasjon i et land – Irak – som teller. I Irak blir derfor samspillet mellom sanksjoner og bombing avgjørende. Lette i sanksjonene kombinert med økt bombing vil jo ikke uten videre bedre situasjonen for sivilbefolkningen.