Økonomiske sanksjoner og etikk, Henrik Syse, forsker, Institutt for Fredsforskning (PRIO)

Da Golf-krigen brøt ut vinteren 1991, var det mange kritikere av krigen som mente man ikke hadde prøvd hardt og lenge nok med økonomiske sanksjoner. Sanksjoner fremsto som et mer humant virkemiddel enn krig, og sanksjonsmidlet hadde dessuten fått en høyere anseelse som konfliktløsningsmiddel, ikke minst på grunn av endringene i Sør-Afrika som akkurat var i ferd med å finne sted. 10 år senere ser imidlertid mange på sanksjonspolitikken mot Irak som mer etisk problematisk enn krigføringen. Mye er skjedd, og det er liten tvil om at sanksjoner er kommet i et dårligere lys særlig på grunn av Irak.

Samtidig er det meget utbredt i den politiske debatt å oppfordre til sanksjoner, av mer eller mindre begrenset art. Det er for eksempel nylig her hjemme blitt oppfordret til boikottaksjoner mot varer fra Israel på grunn av den vedvarende israelske volden overfor palestinske sivile. Og økonomiske straffetiltak spiller en så stor og viktig rolle i internasjonal politikk generelt, ikke minst etter Den kalde krigen, at en snarlig avskaffelse av sanksjonspolitikk er svært lite sannsynlig.

La meg starte med følgende spørsmål: Er sanksjoner krigs- eller fredshandlinger? Dette er en grunnleggende problemstilling sett fra så vel et etisk som et folkerettslig synspunkt. Om sanksjoner de facto er krig, må man gå til folkerettens regler for krigføring for å diskutere dem. Om de er ment å være et fredsmiddel, må man i større grad vurdere dem opp mot ordinære traktater og folkerettslige regler mellommenneskelig og mellomstatlig samkvem.

Hensikten med økonomiske sanksjoner synes langt på vei å være å øve press uten krig. Slik sett er de fredstiltak. Samtidig synes de vanskelige å forklare, rettslig og moralsk, uten referanse til nettopp krig. Man kan påstå, gitt deres mål (som er å tvinge en annen makt til å legge om sin politikk når normale diplomatiske kanaler eller annet ordinært politisk press ikke kan brukes), at det er bare dersom man ser sanksjoner som en form for krigføring, at man kan beskrive og forstå deres etiske innhold og konsekvenser.

I denne artikkelen vil jeg nevne noen måter sanksjoner fremstår som etisk problematiske på, hovedsakelig i lys av det vi kan kalle krigsetiske prinsipper. Jeg vil også forsiktig foreslå i hvilken retning det fortsatte arbeidet med ’smarte’ sanksjoner – sanksjoner som søker å unngå direkte fysisk skade hos sivilbefolkningen – bør gå.

Sanksjoners innhold og mål

Noen definisjoner innledningsvis: Med etikk mener jeg i det følgende systematisk tenkning rundt hvordan man bør handle for best å ivareta menneskers verd og grunnleggende rettigheter. Med sanksjoner mener jeg primært en type unilateralt eller internasjonalt press som benytter økonomiske virkemidler for å skade eller svekke en annen makt med det mål at den skal endre sin politikk. Jeg tenker da ikke primært på virkemidler som er meget smale, for eksempel som kun er rettet mot én type våpen eller én type produkt som kan brukes i krigføring, men snarere virkemidler som har et bredere økonomisk nedslagsfelt. Jeg tenker heller ikke på tiltak innført mot enkeltpersoner (som for eksempel visumavslag eller utlevering av individer til rettsforfølgelse).

Økonomiske sanksjoner av den type jeg med det har antydet, kan ha i hvert fall fire forskjellige mål som på ingen måte utelukker hverandre. Ofte tenker man bare på det første, men jeg vil hevde at de tre andre i praksis spiller en betydelig rolle i legitimeringen av sanksjoner:

• Å få en direkte og effektiv slutt på den uetiske eller på annen måte uakseptable aktivitet som utføres av den eller de land man innfører sanksjoner mot; det være seg folkemord, alvorlige krigsforbrytelser eller utvikling av masseødeleggelsesvåpen utenom internasjonale avtaler; eller i mindre alvorlige tilfeller, handelsbarrierer eller andre økonomiske tiltak som synes skadelige for normalt økonomisk samkvem.
• Å isolere, kulturelt, politisk og/eller økonomisk, det eller de land man innfører sanksjoner mot.
• Å sende et signal internasjonalt om at en viss type politikk er uholdbar og må stoppes.
• Å straffe en styresmakt eller et folk for deres handlinger.

Før jeg går nøyere inn på disse målene, kan det være nødvendig å se på hva slags middel sanksjonspolitikk egentlig er.

Beleiringer og sanksjoner

Fra et etisk ståsted melder følgende betraktning seg raskt: Sanksjoner har en slående likhet med ett av krigens mest makabre midler: beleiringen. Man lukker av et område med den hensikt å forhindre at forsyninger kommer inn. I klassisk moralfilosofisk tenkning om beleiringer har man vektlagt muligheten for en fluktvei som en forutsetning for at beleiringer overhodet kan være etisk forsvarlige – dvs. det må eksistere en mulighet for sivile til å rømme ut en ’bakvei’, uten at beleiringen med hensyn til handel og forsyninger med selve det beleirede området dermed skal bli mindre effektiv. Det er i realiteten denne etiske fluktvei man forsøker å få til med økonomiske sanksjoner som ikke skal ramme sivile hardt (jfr. olje-for-mat-programmet overfor Irak); dvs. at livsnødvendige forsyninger og nødvendig medisinsk behandling for sivilbefolkningen skal være mulig.

Likevel blir økonomiske sanksjoner som middel – uavhengig av målet – betenkelige fra minst to etiske ståsteder, på samme måte som beleiringer. Fra et folkerettslig og såkalt rettferdig krig-synspunkt synes man med svært mange typer sanksjoner i praksis å bryte med forpliktelsen til ikke å gjøre sivile til mål. Med andre ord diskriminerer man ikke mellom sivile og militære mål. For det andre begår man den feil, sett ikke minst fra den tyske filosofen Immanuel Kants berømte perspektiv, at man gjør mennesker (nemlig de sivile som skades av sanksjonene) til rene midler for oppnåelsen av et mål.

Disse grunnleggende filosofiske perspektivene utgjør den viktigste etiske innvending mot bruk av økonomiske sanksjoner. Spørsmålet er om dette impliserer at sanksjoner bør gjøres ’bedre’ – mer etiske – eller om de bør avskaffes som pressmiddel som sådan, i og med disse etisk dypt problematiske sider. Dette spørsmålet må selvsagt sees i lys av de alternativer som eventuelt eksisterer. For hva bør egentlig gjøres overfor særlig alvorlige brudd på menneskerettighetene og ’crimes against humanity’ dersom man avskaffer brede økonomiske sanksjoner som virkemiddel? Det hviler tungt på sanksjonspolitikkens kritikere å besvare dette spørsmål.

Legitime mål?

Dette leder oss tilbake til hva som er målet for sanksjoner. Skal vi kunne vurdere hva slags politikk det er etisk forsvarlig å føre, må vi også vite hvilket eller hvilke mål man ønsker å oppnå, og både disse målene i seg selv og sanksjoner som middel til å oppnå dem må vurderes etisk.

(1) Først kommer altså (jfr. listen ovenfor) det vi kan kalle politisk effektivitet – at sanksjonene faktisk skal bevirke en politisk endring. Hvorvidt sanksjoner er effektive virkemidler i denne forstand, varierer åpenbart med hva slags politisk situasjon man står overfor. Uenigheten blant forskerne er påfallende stor om hvor ofte økonomiske sanksjoner faktisk har bevirket den form for endring som man har ønsket. I Irak er dette åpenbart et viktig, men vanskelig spørsmål: Dersom målet har vært å forhindre utvikling av masseødeleggelsesvåpen, samt holde Saddam Hussein borte fra ytterligere militære eventyr, kan man ikke umiddelbart si at sanksjonene har vært mislykkede; sjansen for at Saddam Hussein hadde ført en helt annen politikk med hensyn til disse variabler dersom sanksjoner ikke var blitt brukt, er ikke usannsynlig. På den annen side er hans maktposisjon ikke truet, og hans alvorlige brudd på viktige retts- og menneskerettighetsprinsipper er stadig mange. Om sanksjonene har ’lykkes’, er således ikke så lett å besvare. Men dersom man regner med at over 200.000 irakiske barn under fem år har mistet livet, kan og bør man selvsagt spørre om de har kostet for mye.

Denne første hensikten med sanksjoner er i det minste å anse som etisk legitim i seg selv. Man ønsker å utøve et press som gjør at en annen nasjon legger om en politikk som er til skade for mange mennesker, og som ikke vil kunne stoppes uten press utenfra. Men om meningen er at dette skal finne sted uten militærmakt fordi man vil unngå ødeleggelse og lidelse i stor skala, og sanksjonene så i neste omgang viser seg å være langt mer ødeleggende enn ordinære krigshandlinger ville ha vært, og dette burde ha vært forutsigbart, står man overfor et betydelig etisk problem. Man må da forklare i etiske termer hvorfor man ikke heller satte inn de nødvendige militære angrep for å gjøre noe med den alvorlige situasjonen.

(2) Å isolere en annen stat synes å være en legitim hensikt med sanksjoner, så lenge man står overfor den type alvorlige brudd på menneskerettighetene eller folkeretten som legitimerer inngripen utenfra. Ofte vil det være i graden av opplevd isolasjon at nøkkelen til sanksjoners effektivitet vil ligge: hvorvidt befolkningen opplever isolasjonen som i en eller annen forstand ’meningsfylt’ og adekvat, at signalet oppfattes av det sanksjonerte landet uten å virke urettferdig for sivilbefolkningen, og at isolasjonen ikke kan brukes som internt eller eksternt PR-kort av de undertrykkende styresmaktene. Her er sanksjons- og boikottregimet overfor Sør-Afrika et godt eksempel på en fremgangsmåte som har hatt forståelse og støtte hos mesteparten av den undertrykte del av befolkningen, og som samtidig har skapt en internasjonal isolasjon som etter hvert ble utålelig for den styrende elite. Sør-Afrika er imidlertid et eksempel på at sanksjoner og boikott ble komplementert med sin rake motsetning: engasjement og aktivt samarbeid. Kontaktene inn i Sør-Afrikas opposisjonsgrupper, kombinert med den vedvarende oppmerksomheten og bevisstheten om det sydlige Afrikas særegne situasjon, bidro åpenbart til det forandringspress som etter hvert utviklet seg.

(3) ’Å sende et signal’ – det man kan kalle sanksjoners ekspressive funksjon – kan også være moralsk legitimt i den grad man bidrar til å vise avstandtagen fra klart umoralske handlinger og derigjennom bidrar til å avskrekke andre stater og statsledere gjennom den oppmerksomhet som vies saken. Sanksjoner kan mer generelt være med på å høyne bevisstheten og kunnskapen om undertrykkelse. Her, som i forbindelse med hele sanksjonsproblematikken, blir sanksjonene imidlertid etisk dypt problematiske dersom man lar sivile betale prisen for det mål man ønsker å oppnå.

(4) Til sist synes det legitimt i seg selv å straffe, ikke minst for særlig alvorlige krigsforbrytelser eller brudd på menneskerettighetene. En relativt bred internasjonal konsensus om behovet for internasjonale straffeprosesser er kommet til uttrykk gjennom krigsforbryterdomstolene for Rwanda og det tidligere Jugoslavia. Imidlertid verken kan eller bør sanksjoner bevirke straff slik et rettssystem gjør det – og dette må man selvsagt være seg bevisst. De kan ikke juridisk sett straffe gjennom en reell rettsprosess og en målrettet straffeutmåling. Følgelig er faren for urettferdighet – justismord! – stor. Desto viktigere er det at man i gjennomføringen av sanksjoner sikrer seg at man så langt det er mulig rammer dem som man faktisk bør ramme, som oftest den styrende elite i et diktatur. Rent fysisk er det et faktum at mange økonomiske sanksjoner og embargoer – med Irak som det mest iøynefallende eksempel fra de siste årene – ikke rammer styresmakter og overklasse, men snarere middel- og underklassen. Nå kan man selvsagt benekte at sanksjoner er ment som straff overhodet, men det faktum gjenstår at sanksjoner ofte vil oppfattes som straff, og at den type retorikk som brukes i forbindelse med sanksjoner, avslører et behov for å innføre straffetiltak overfor det man anser for å være umoralske handlinger.

Jeg konkluderer med at de forskjellige målene som finnes for økonomiske sanksjoner, nok kan forsvares etisk, men at etikken stiller strenge krav til sanksjonenes faktiske iverksettelse og utforming. Dette gjelder særlig dersom sanksjonene ikke antas å være politisk effektive på kort sikt og således trekker i langdrag, siden faren for at de rammer skjevt og ikke bevirker de ønskede endringer, synes stor.

’Uskyldige’ og ’skyldige’

Om da sanksjoner rammer uskyldige, gjør ikke også krigshandlinger det? Og kan ikke da sanksjoner legitimeres like mye som krigshandlinger som rammer uskyldige sivile?

Det er viktig her å ha klart for seg hvordan rettferdig krig-tradisjonen og folkeretten faktisk legitimerer krigshandlinger som rammer sivile. Det er ikke legitimt å gjøre sivile til mål for en krigshandling, eller å gjøre siviles lidelser større enn det som er absolutt nødvendig for å oppnå ens legitime militære mål. I tilfellet økonomiske sanksjoner er det tvilsomt om man holder seg innenfor dette paradigmet. Det kan i mange sanksjonstilfeller hevdes at det nettopp er en betydelig skade på den sivile infrastruktur som må til dersom sanksjonene overhodet skal ha noen mening. Dermed kan i realiteten sivilbefolkningen sies å være mål for handlingene, og med det er det ikke lenger snakk om det som kalles ’collateral damage’ i krig, men snarere en direkte utplukking av sivilbefolkningen til ofre. Dersom dét er tilfelle, kan ikke sanksjoner forsvares ut fra den krigens etikk som sier at sivile tap i krig kan være legitime.

Hvem har skylden?

Men det er ikke de som innfører sanksjonene som har skylden, hevdes det ofte. I tilfellet Irak sies det at Saddam Hussein må bære skylden for den betydelige skade som er blitt voldt den irakiske sivilbefolkningen. Fra et etisk ståsted blir det imidlertid meningsløst å tildele skyld utelukkende til den ene eller annen part i en slik situasjon. Begge parter sitter med en skyld, om enn av forskjellig art.

La oss tenke oss følgende parallell: Man skal gi en barnemishandler en straff. Man bestemmer seg for å gi ham husarrest, med klare regler for hva han har lov til å gjøre i det huset han er innelåst i. Han får bare en liten rasjon av den maten som leveres til huset hver dag, og han har ikke lov til å forgripe seg mot andre som bor i huset. I det samme huset bor det barn, og den rasjon som leveres av mat til huset hver dag, blir for liten for barna dersom en eller flere av de voksne i huset tar ut fulle rasjoner til seg selv. Problemet er at man ikke har mulighet for å kontrollere barnemishandleren fra time til time. Inne i huset viser det seg at han fortsetter å mishandle barn, og at han tar mat fra barna så de sulter.

Hvem har skylden her? Det er åpenbart barnemishandleren som utfører handlingene. Han er seg bevisst hva han gjør, og han vet at det står i klar konflikt med den ordre han har fått. Han vet også at dette skader hans anseelse og kan føre til strengere straff i fremtiden. De som leverer mat til huset, leverer ennå nok mat til barna – det er barnemishandleren som tar maten fra dem, og ikke de myndighetene som har ansvaret for huset.

At de myndighetspersoner som tillater denne husarresten å fortsette har en medskyld i det som skjer, er imidlertid like etisk åpenbart. Det er nemlig forutsigbart for dem at nettopp dette ville skje, og de har hele tiden visst at de ikke har tilstrekkelige midler til å gripe inn. Å benekte at myndighetene sitter med et moralsk ansvar, virker absurd. Den formildende omstendighet må være at de ikke hadde noe valg; dvs. at ingen andre adekvate straffereaksjoner eksisterte da straffen ble bestemt, og at det å ikke ha noen straffereaksjon i det hele tatt, var identisk med enda flere overgrep.

Parallellen med Irak holder selvsagt ikke helt, for det er ikke det internasjonale samfunn som har plassert Saddam Hussein og Iraks barn i samme hus, for å holde oss til bildet. Men straffeutmålingen er parallell, og de som mener at Saddam Hussein faktisk kunne og burde ha vært styrtet i forbindelse med Golf-krigens avslutning, vil mene at bildet også holder i den forstand at man kunne ha holdt barnemishandleren ute av huset.

Man kommer uansett ikke bort fra at det hviler et ansvar på den som innfører sanksjoner. Dersom man selv gjør det mulig for en annen å utføre onde handlinger, og disse ikke ville ha funnet sted uten den handlingen man selv har utført, så er det ikke til å komme unna at man sitter med et moralsk ansvar. Dette må tas meget alvorlig i ethvert tilfelle der man vurderer å innføre sanksjoner. Ens moralske ansvar er av en annen art enn overgriperens direkte ansvar, men et moralsk ansvar er det like fullt.

Alternativer?

I debatten om sanksjoner må man selvsagt spørre om det finnes gode alternativer. Dersom man ikke innfører sanksjoner, hva skal man da gjøre for å oppnå de i seg selv legitime mål som ble nevnt ovenfor?

Mye tyder på at sanksjonsvåpenet vil bli beholdt i internasjonal politikk, fordi kravene om å reagere mot urettferdighet i stor skala – som folkemord eller omfattende krigsforbrytelser – neppe vil minske i styrke, samtidig som viljen til å ofre egne borgere i væpnet kamp langt borte fra eget territorium er meget begrenset. Dessuten er muligheten i dag for å oppnå bred internasjonal enighet om bruk av sanksjoner – i det minste bredere enn hva som var tilfellet under den kalde krigen – absolutt tilstede.

Målet må bli, som mange har hevdet, å gjøre sanksjoner ’smartere’. Det spørsmålet som må besvares fra et etisk ståsted, er hva slags ’smarte’ sanksjoner som bør godtas. Det synes viktig å ramme maktapparatet mer enn sivilbefolkningen, det synes viktig at sanksjonene legges merke til, og at ikke minst opposisjonen (men også sivilbefolkningen generelt) i det land det sanksjoneres mot, opplever dette som rettferdig og alvorlig ment handling, og det synes ikke minst viktig at sanksjonene virker rimelige i den forstand at de oppnår bred støtte i det internasjonale samfunn.