Fra generelle til målrettede sanksjoner, professor Helge Hveem, Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Det er tre grunnleggende spørsmål som ligger under diskusjonen om bruk av sanksjoner og som må analyseres og besvares i sammenheng:

1. Under hvilke forutsetninger kan økonomiske sanksjoner virke etter sin hensikt?
   
2. Finnes det mulige ikke-voldelige alternativer til økonomiske sanksjoner og blir disse seriøst analysert og vurdert i aktuell internasjonal forskning og debatt? Svaret på den siste del av spørsmålet er nesten fullstendig betinget av svaret på det tredje:
   
3. Hvor sannsynlig er det at det er mulig å snakke fornuftig om sanksjonspolitikk med hegemonistaten, USA, under Bush jr?

Jeg skal kort kommentere det første og det siste spørsmålet. Den knappe tid som er til rådighet gjør at mitt viktigste bidrag vil være å forsøke å svare på spørsmål 2 og å skissere noen mulige grep med hvilke man så kan se tiltakene i sammenheng. Jeg deler utenriksministerens understreking av at vi må drøfte sanksjonspolitikken ut fra et realistisk utgangspunkt; det er derfor spørsmål tre er så viktig. Men spørsmål 3 dreier seg om hva som er ’politisk realistisk’ å få til i Sikkerhetsrådet. Spørsmål 1 og 2 dreier seg også i høyeste grad om realismen i debatten om politikk, og denne typen realisme blir ofte ikke vektlagt nok.

Målsettingen med sanksjoner er tross alt å endre atferd hos den aktør sanksjonene rettes mot – ved at de fører til en endring av uønsket politikk i (hvis atferden er rettet innad) eller av (hvis den er rettet utad) det sanksjonerte landet. En diskusjon om realismen i politikken må derfor ikke minst dreie seg om hva slags tiltak som har størst sjanse til å oppnå det målet.

Forutsetninger for at sanksjoner kan virke

Den positive begrunnelsen for et generelt, sektoromfattende økonomisk sanksjonsprogram er at et vedvarende press på økonomien vil, via samfunnets reaksjoner på presset, gjennom økende sosial og politisk misnøye overføre dette presset på lederskapet i den sanksjonerte enheten slik at dets politikk endres.

De vanligst diskuterte forutsetningene er:

1. at den sanksjonerte staten er sårbar for de tiltak som tas i bruk, det vil si innenfor et visst tidsrom ikke kan unngå å måtte bære kostnader ved at de settes i verk;
2. at de sanksjonerende stater teller alle aktører av en viss betydning slik at de sikres oppslutning og uønskede smutthull ikke oppstår; og
3. at sanksjonene er hjemlet i FN slik at deres legitimitet sikres.

Dersom vi enes om at endring av atferd hos den sanksjonerte er sanksjonenes målsetting, er det svært ofte slik at de viktigste forutsetningene for at sanksjoner skal lykkes er å finne i det sanksjonerte landet selv. I sanksjonsdebatten er dette faktum undervurdert, mens det lenge har vært på forskernes dagsorden. (Galtung, 1968; Wallensteen, 1968; Baldwin, 1985 for eksempel). Kort formulert er disse forutsetningene koplet til at (4) det nasjonale lederskapet i betydelig grad er bestridt og utfordret innenfra eller fra et alternativt lederskap i eksil med betydelig støtte internt. En vesentlig grunn til at sanksjonene mot Sør-Afrika lyktes, er å finne i denne faktoren.

Ettersom sanksjoner som regel retter seg mot nettopp maktmisbruk og mot diktaturer, er det ofte ikke lett for en opposisjon å vinne effektivt fotfeste. Sanksjonene er logisk sett mest effektive (i forhold til å nå målsettingen) i den kategori land som de typisk nok ikke rettes mot – demokratiske stater. En tilleggsforutsetning er derfor

(5) at sanksjonene også rammer lederskapet eller en del av det. Dette var etter hvert tilfellet i Sør-Afrika (næringslivslederne) og i en viss forstand også Serbia.

Når sanksjonene mot Irak i så vidt stor grad har mislykkes med å nå målet om å endre politikken landets lederskap fører, er det fordi opposisjonen enten er svak som følge av lederskapets fullstendige dominans, eller at den som finnes i eksil er lite troverdig. I dette og andre tilfeller må vi derfor se etter alternativer. De er antydet i forutsetning 5.

Alternativer til generelle sanksjoner?

Det er hevet over tvil at sanksjonene mot Irak har passert det punkt der det ikke lenger er noe rimelig håp om at de kan oppnå målsettingen.

De omfattende humanitære lidelser som sanksjonene har medført, bør holdes opp mot den nye etiske og moralske dimensjon som er kommet inn i internasjonal politikk og rettsoppfatning: en tendens til å legge økt vekt på menneskerettigheter (MR). Det konseptet Iraksanksjonene bygger på, bryter med denne tendensen uansett hvor mye man har forsøkt å ’humanisere’ sanksjonene med ’olje-for-medisiner’. Nettopp fordi MR blir tillagt økt vekt, må det også logisk legges økt vekt på å vurdere hvorvidt sanksjoner rammer sivilbefolkningen uforholdsmessig mye i forhold til hvor mye de eventuelt rammer lederskapet og dets politikk.

Hvilke alternativer til den rådende praksis finnes så?

Den første gruppen er de såkalte målrettede eller s marte (hentet fra militærterminologien) sanksjoner. De rettes mot lederskapet og dets vitale maktressurser. De består som kjent i for eksempel frysing av et regimes tilgodehavender i utlandet, nekting av innreisetillatelse for lederskapet, nektelse av transitt med fly, opphevelse av diplomatisk immunitet, boikott av luksusvarer, og selvsagt embargo på våpenkjøp i utlandet. I tilfeller som Angola, Haiti og noen andre har slike målrettede sanksjoner i 1990-årene vært tatt i bruk med en ikke ubetydelig effekt. Men også selektive forbrukeraksjoner har vist seg å ha stor og noen ganger avgjørende effekt – selv om vinboikotten mot Frankrike nok var et unntak. Ikke bare sparer slike sanksjonsformer sivilbefolkningen (i større grad). Flere av sanksjonsformene innenfor denne gruppen kan vise seg å være ’tøffere’ i betydningen effektivere enn de tradisjonelle sanksjonene for å oppnå.

Den andre gruppen alternative tiltak som nå er en konkret mulighet, er å true med rettslig forfølgelse av ledere som forbryter seg. Den internasjonale krigsforbryterdomstolen har allerede fått betydelig rolle og vil, når flere politiske eller militære ledere er brakt til doms, kunne få en avskrekkende virkning. Den dag Milosevic blir brakt inn for domstolen, vil trusselen om internasjonal rettsforfølgelse kunne bli et effektivt middel mot vilkårlige diktatorer. Denne muligheten svekkes imidlertid ved at USA ikke har anerkjent domstolens jurisdiksjon.

Den økte vekt på etisk-moralske standarder og konvensjonene om menneskerettighetene har, sammen med en veldig utvikling av aksjonisme og mediedekning verden over, utviklet en tredje gruppe tiltak: kritikk og fordømmelse. Det er mulig at offentlig kritikk og for eksempel det å måtte gi en diplomatisk unnskyldning er spesielt problematisk for asiatiske ledere og ikke er så viktig for de arabiske eller vestlige. Med et mer aktivt transnasjonalt sivilt samfunn, aktive massemedier og muligheter for å lage kampanjer over Internett, virker det som et middel som kan anvendes globalt. En bred bølge av kritisk oppmerksomhet mot en aktør kan ikke bare føre til spontan forbrukerboikott og liknende, men til en type stigmatisering utenfra som, når andre forhold også ligger tilrette, kan få følger for lederskapets politiske stilling og innflytelse innad. De fleste ledere med et minimum av omtanke for eget rykte vil bli påvirket av dette. Selv supermaktene fikk i sin tid føle virkningen av den internasjonale Vietnamprotesten respektive Afghanistanprotesten.

Jeg har illustrert mine raske poenger med tiltak som er av negativ karakter. Derfor er mitt siste poeng under punkt 2 nettopp å peke på at positive sanksjoner er undervurdert. Jeg skal ikke overdrive deres potensiale. Men et klart eksempel på at en positiv sanksjonslinje kan virke, er Kim dae-Jungs ’solskinnspolitikk’ overfor Nord-Korea. Hans linje reiser et stort prinsipielt tema: når vi målet om endring av politikk i et lederskap vi ønsker å påvirke bedre ved å engasjere det enn ved å isolere det? Jeg tror det er flere gode grunner til å hevde dét som en generell regel, men sier samtidig at det her trengs mye mer innsikt enn vi har i dag.

Spørsmålet om alternativer til de tradisjonelle økonomiske sanksjoner mot land bør derfor bli gjenstand for en bred forsknings- og utredningsinnsats. Poenget er ikke at de tradisjonelle sanksjonene er avlegs; de kan fortsatt virke etter målsettingen. Poenget er at det trengs større valgmulighet og fleksibilitet. Jeg utfordrer utenriksministeren til å ta det spørsmålet opp.

Kan USA beveges?

Det har lenge vært vanskelig å føre en fornuftig debatt om sanksjoner med amerikanske ledere. Grunnene er antakelig to: for det første at sanksjonene ofte brukes for å imøtekomme en hjemlig opinion og styrke den sittende administrasjonens posisjon i denne; for det andre at lederne fortsatt i stor grad bygger på en innøvd og ikke ajourført forestilling om at generelle sanksjoner er de mest effektive og derfor ’tøffe’, mens alternativene oppfattes som ’soft’ – et uttrykk for svakhet.

En tredje grunn er antakelig at mye av den alternative tenkningen foregår innenfor FN og i andre fora som amerikanske ledere ser på med skepsis. Ja, Kongressen driver jo selv sanksjonspolitikk overfor deler av FN ved å holde tilbake penger den skylder verdensorganisasjonen. Den amerikanske politikken virker forutinntatt og samtidig inkonsistent. Den gjør det lettere, ikke vanskeligere for Saddam å gjøre en sped hjemlig opposisjon taus og samtidig oppnå betydelig støtte i den arabiske verden.

Det må derfor sies å være en formidabel oppgave norske representanter i Sikkerhetsrådet og sanksjonskomiteen har når det gjelder å bevege vår største allierte til å innta nye posisjoner. Det som trengs, er antakelig en fundamental endring i den amerikanske tenkningen omkring de tre punkter jeg her har antydet. Jeg vet at det foregår en oppmykning i State Department, men i denne type saker er det Kongressen som i stor grad setter dagsorden. Og den kan beveges først når det skapes en opinion i USA for endring av politikk. Nøkkelen til en slik endring er antakelig å finne i et samstemt krav fra og en kraftsamling av de spirer som finnes i frivillige organisasjoner, i flere forskningsmiljøer og i de liberale politiske miljøene i USA.

Skal Norge ha noen sjanse til å makte et slikt mesterstykke som jeg tror trengs for å få avviklet sanksjonene mot Irak, bør man selvsagt sørge for å ha mange allierte i Europa og utenfor. Men debatten dreier seg ikke og bør ikke bare konsentreres om Irak. Blikket må løftes til et mer globalt perspektiv; da vil vi også se at valg av sanksjonsmidler vil og må variere fra ett tilfelle til et annet. Dette må Norge bidra med. Samtidig vil Norges troverdighet være betinget av at det selv opptrer konsistent. Jeg har observert at ILO har hatt betydelig suksess med sin sanksjonslinje i Burma og forsøket på å samle internasjonal oppslutning om en forholdsvis bred økonomisk boikott med basis i ILO-konvensjonen mot barnearbeid og moderne slavearbeid. Burma er et godt eksempel på et land som oppfyller den forutsetning som ligger i punktene 4 og 5 ovenfor.

ILO er ikke på listen over institusjoner USA for tiden ser seg tjent med å støtte aktivt. Jeg går ut fra at det ikke er derfor Norge har unnlatt å slutte seg til ILOs appell om at medlemslandene går inn på Burmaboikotten?