Sanksjonspolitikkens paradokser, Henrik Thune, forsker, Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

Finnes det gode grunner til å forvente at regimene i stater som Irak, Cuba, eller for den saks skyld Burma, vil gi fra seg makten eller endre sin sikkerhetspolitikk og menneskerettighetspolitikk som et resultat av massive økonomiske sanksjoner? Om man forholder seg til de siste årenes forskning er svaret i betydelig grad negativt: Det er liten sammenheng mellom økonomisk straff og politisk gevinst. Det mest optimistiske studiet jeg kjenner til, konkluderer med at drøyt to tredjedeler av samtlige økonomiske sanksjoner mellom 1945 og 1990 var helt uten effekt, og at de resterende hadde begrenset virkning. Alt tyder på at det samme også gjelder for FNs bruk av kollektive sanksjoner på 1990-tallet. Hva er årsaken til denne manglende effekten ved økonomiske sanksjoner?

Dette spørsmålet skal jeg straks komme tilbake til. La meg allikevel begynne et annet sted. La meg begynne hos den fransk-tsjekkiske forfatteren Milan Kundera. I en av sine fortellinger omtaler Kundera politikk – den moralske og siviliserte politikk – som ’hukommelsens kamp mot glemselen’. Noe liknende tror jeg man kan si om bruken av økonomiske sanksjoner i internasjonal politikk i det 20. århundre. For dersom man hever blikket og anvender et fugleperspektiv på hele århundret under ett, vil man, dersom man interesserer seg for den slags, oppdage at bruken av generelle økonomiske sanksjoner og handelsembargoer kommer i periodevise bølger med omtrent 30 års mellomrom. Den første sanksjonsbølgen var Folkeforbundets forsøk på å hindre stormaktsrivaliseringer på 1930-tallet. Den andre sanksjonsbølgen besto av en serie sanksjoner for å påskynde avkolonialisering og å styrke den demokratiske utviklingen på 1960-tallet. Den tredje, og foreløpig siste, sanksjonsbølgen begynte 6. august 1990 med Sikkerhetsrådets vedtak om å innføre sanksjoner mot Irak etter landets invasjon av Kuwait fire dager tidligere. Siden den gang har FNs Sikkerhetsråd iverksatt sanksjoner mot 13 andre stater, flere av disse er massive økonomiske sanksjoner.

Det forunderlige er imidlertid at alle disse tre sanksjonsbølgene har endt på nøyaktig den samme måten – nemlig i en utbredt enighet om at generelle økonomiske sanksjoner har svært begrenset effekt, og som oftest virker mot sin hensikt. Det synes med andre ord som om hver nye generasjon politikere må lære for seg selv det forgjengerne lærte, at det mellom hver sanksjonsbølge oppstår en periode på 20-30 år med en slags ’sanksjonsforglemmelse’. Hva betyr dette? Jo, og nettopp i Kunderas ånd, det betyr at en mer effektiv og forsvarlig sanksjonspolitikk i dette århundre nettopp betinger at ’hukommelsen seirer over glemselen’.

Altså: Er det noe vi for framtiden bør prøve å huske om bruk av økonomiske sanksjoner? Jeg skal nevne fire forhold som jeg tror er spesielt viktige:

Sanksjonspolitikkens paradoks

Generelle økonomiske sanksjoner er i vesentlig grad et indirekte virkemiddel: Sanksjonslogikken er at økonomisk degradering av et samfunn over tid vil undergrave legitimiteten og populariteten til det sittende regimet, og dermed tvinge den politiske eliten til å foreta kursendringer. Men her treffer vi på et dyptgripende problem, nemlig at ikke-demokratiske regimer bare i liten grad baserer sin makt på folkelig oppslutning og legitimitet. Dette betyr at økonomiske sanksjoner, paradoksalt nok må man kunne si, mest sannsynlig vil fungere best overfor den typen regimer der er minst aktuelt å bruke dem, overfor demokratier hvor det nettopp eksisterer en direkte kobling mellom stat og samfunn, mellom politisk makt og folkelig oppslutning.

Bruken av generelle økonomiske sanksjoner forutsetter med andre ord at det er en sammenheng mellom sivilbefolkningens levekår og politisk motstand mot det sittende regimet. Men såframt man har å gjøre med regimer hvis legitimitet ikke er fundert på folkelig oppslutning, eller hvor det ikke finnes betydelige og velorganiserte opposisjonsgrupper, vil denne potensielle motstanden vanskelig la seg kanalisere politisk. Innføring av handelsembargoer vil snarere kunne medføre at det sittende regimet ytterligere øker sin økonomiske makt over sivilbefolkningen. Det er dette som har skjedd i Irak. Og det er dette som gjør det overmåtelig vanskelig å stable på bena et rimelig etisk forsvar for FNs Irak-sanksjoner. Sanksjonspolitikken lever ikke opp til tanken om at det må være samsvar (proporsjonalitet) mellom en politikks mål og dens konsekvenser. For selv om målet skulle være å tvinge et regime til å ivareta grunnleggende sivile og politiske rettigheter overfor egen befolkning, vil virkemidlet for å gjøre nettopp resultere i en undergraving av den samme befolkningens sosiale og økonomiske rettigheter.

Sanksjonspolitikkens selvmotvirkende effekt

Med Jugoslavia som ett mulig unntak er ingen av de statene det ble innført sanksjoner mot på 1990-tallet demokratier. Og selv om de hadde vært demokratiske, selv da er det høyst usikkert om økonomiske sanksjoner vil ha hatt effekt. Hvorfor det? Jo, slik blant andre økonomen John M. Keynes uttrykte bekymring for i forbindelse med krigsoppgjøret med Tyskland etter den første verdenskrigen, har sanksjoner en tendens til å samle befolkningen mot omverdenen, og dermed styrke snarere enn å svekke det sittende regime. Dette er sanksjonspolitikkens ’nasjonalistiske backlash’. I tillegg har økonomiske sanksjoner en tendens til å utradere betydelige deler av middelklassen, øke økonomiske forskjeller og å produsere en egen ’sanksjonselite’ som skor seg på smugling og svartebørs handel. Med henblikk på det vi vet om sosio-økonomiske forutsetninger for demokratisk utvikling er dette en lite oppløftende tendens.

Sanksjonspolitikkens symbolikk og uutholdelige letthet

Det ligger et paradoks i bunnen av debatten om sanksjoner. Mens forskere i lang tid har betvilt effekten av tradisjonell økonomisk krigføring, har politikere fortsatt med å etterspørre nettopp denne typen sanksjoner. Én årsak til dette kan være at forskere og politikere i virkeligheten interesser seg for to ulike spørsmål. For forskeren er spørsmålet om, og under hvilke betingelser, sanksjoner vil kunne ha effekt. Politikerens spørsmål er et annet, nemlig om sanksjoner, politisk sett, er et fornuftig tilsvar på internasjonale begivenheter. Vi ser en krig, en massakre, en Milosevic eller en Haider på TV – å innføre sanksjoner er en måte å symbolisere, eller simulere, at noe blir gjort, at politikerne har vilje til å håndheve sin moral på den internasjonale scenen. Sanksjonsvirkemiddelets egentlige virkning blir dermed ofte et sekundært hensyn. I den sammenheng er det ikke spesielt oppløftende at mange av de samme stortingspolitikerne og menneskerettighetsaktivistene som kritiserer FN-sanksjonene mot Irak, også står i fremste rekke for å få innført tilsvarende former for sanksjoner andre steder.

Nødvendigheten av kollektive løsninger

Og til slutt: Hva betyr alt dette? Poenget er ikke at sanksjoner er virkningsløse. Å avvise sanksjoner som virkemiddel vil være ensbetydende med enten å gå inn for økt bruk av militærmakt eller å henfalle til likegyldighet. Poenget er derimot at sanksjoner må spisses til og brukes med en betydelig grad av varsomhet, og først etter grundige analyser av den aktuelle statens sosiale, økonomiske og politiske samfunnssystem.

Denne prosessen er til en viss grad allerede i gang internt i Sikkerhetsrådet.

Men man står overfor vesentlige utfordringer. For uansett hva man ellers måtte mene om Irak synes i det minste én ting å være helt klart: De fem vetomaktene har i vesentlig grad ført en selvstendig og egennyttig Irak-politikk. Resultatet er en forurensing av FNs samlete politikk overfor Irak, og en undergraving av Sikkerhetsrådets handlingskraft.

Litt i det skjulte av begivenhetene på Balkan har USA de siste månedene lagt om sin militære strategi overfor Irak. USA vil, dersom det oppdages troppeforflytninger eller aktivitet som kan mistenkes å ha å gjøre med masseødeleggelsesvåpen, bombe Irak, også utenfor de såkalte flyforbudssonene i det nordlige og sørlige Irak. Slike angrep vil sette Norge i krysspress, krysspress mellom en unilateral amerikansk politikk og FNs kollektive politikk, krysspress mellom den atlantiske og den multilaterale tradisjonen i norsk utenrikspolitikk. Dypest sett er det akkurat dette Norges medlemskap i FNs sikkerhetsråd dreier seg om: Vil Norge være med på å styrke eller svekke Sikkerhetsrådets autoritet, den eneste aktøren i internasjonal politikk som kan anvende sanksjoner som et virkningsfullt instrument, nemlig på en kollektiv basis. Vedvarende enighet i Sikkerhetsrådet er en helt nødvendig forutsetning for en lytefri sanksjonspolitikk, akkurat det har 11 år med sanksjoner mot Irak bevitnet gjentatte ganger.