Nye initiativer og utfordringer

Landbruksutvikling er nedfelt somet hovedelement i kampen for å nå sentrale internasjonale og norske utviklingsmål. World Food Summit (WFS) i 1996, FNs Tusenårsmål, Monterrey-møtet, G8s Africa Action Plan, WFS 5 år etter og WSSD i 2002 viser alle en sterkere internasjonal vilje til ansvar for å redusere fattigdommen og matusikkerheten i verden. Forskjellige vurderinger og hensyn vektlegges i de ulike erklæringer, men med viktige felles trekk. Et omforent løft for verdens fattige er ikke tenkelig uten substansielle bistandsbevilgninger. Det er også bred enighet om at et godt styresett, demokrati og styrking av lokale institusjoner vil være avgjørende for at tiltak skal virke, og for at en økonomisk utvikling også skal komme de fattigere gruppene til gode. Økt produktivitet i jordbruket og landbruksutvikling mer generelt anses som viktige forutsetninger for å skape en vedvarende og bred økonomisk vekst som samtidig vil redusere fattigdommen og forhindre sult.

Det er også erkjent at mulighetene for utviklingslandene på det internasjonale markedet må forbedres. På landbruksområdet har WTOs medlemsland forpliktet seg til en målsetting om «vesentlig forbedring av markedsadgangen, reduksjoner av alle former for eksportsubsidier med sikte på gradvis å avskaffe dem, samt vesentlig reduksjon av handelsvridende intern støtte». Alle disse tre målsettingene vil være av svært stor betydning for utviklingslandene og åpner for større muligheter for handel med landbruksprodukter.

En klar understrekning av retten til mat som en menneskerettighet er også viktig her. FN-konvensjonen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter pålegger traktatstatene å treffe tiltak som sikrer virkeliggjørelsen av blant annet retten til mat (artikkel 11). Artikkelen er generelt utformet, men ble i 1999 presisert av FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter gjennom den s.k. «Generell kommentar nr. 12 om retten til mat». Med denne er det i hovedtrekk klargjort hva de internasjonale menneskerettighetene krever når det gjelder utvikling av statlig politikk for mat- og ernæringssikkerhet.

Betydningen av landbruket er erkjent av multilaterale bistandsytere. Verdensbankens «Rural Development Strategy» (1997) legger vekt på forbedring av landbrukstiltak og andre kilder for inntektsøkning på landsbygda med private sektor og sivilsamfunnet som medspillere. I utkast til en omformulert strategi (2002) legges det vekt på en sterkere folkelig deltakelse i planlegging og gjennomføring av jordbruks- og landbruksutviklingsprosjekter og en bred multisektorell tilnærming. Det vises til studier om at landbruksvekst er en vesentlig faktor i økonomiske og sosiale forbedringer for fattige grupper. Verdensbanken understreker at et produktivt landbruk må bidra til bærekraftig bruk av naturressurser. Samtidig legges det vekt på inntektsøkning på landsbygda utenfor selve jordbruket («non-farm»). Videre vil strategien hjelpe mottakerlandene med å forberede seg på den neste runden av WTO-forhandlinger, styrke det internasjonale samarbeidet om landbruksforskning under CGIAR og avklare fordeler, usikkerhet og ulemper i forbindelse med bruk av bioteknologi. Landbruksutvikling er også tatt opp som et sentralt fokus av FN i WEHAB-strategien, av IFPRI og andre institusjoner, samtidig som betydningen også ble klart understreket i WSSD i Johannesburg. Ifølge disse initiativene er utfordringen å skape en vekst i jordbruket som også fattige kan trekke fordeler av. Dette krever en satsing på alle nivåer, fra å styrke forvaltningen og institusjonelle rammebetingelser, styrke utdanningssektoren og sikre de fattiges rettigheter, til å sikre investeringer i mottakerlandene og styrke utviklingslandenes rolle og muligheter i internasjonale forhandlinger og handel.

Også blant bilaterale givere er det økt oppmerksomhet om landbruksutvikling. DFID er i ferd med å legge større vekt på landbruksutvikling og anser jordbrukssatsing som en viktig del av arbeidet med å eliminere sult samt skape økonomisk vekst og bedre levekår for de fattige. Også svensk bistand reorienterer seg mer mot landsbygdsutvikling. Den danske bistanden er kuttet noe ned, men den tradisjonelle vektlegging på landbruket er bevart. Finland vurderer å øke sin landbruksbistand, og både USAID og CIDA har annonsert en betydelig økning av bistanden til landbruk, med prioritet på Afrika. Japan har kuttet ned på sin bistand i økonomisk trange tider, men fortsetter å vekt legge landbruk i Asia og Vest-Afrika. EUs 6. rammeprogram viser ingen vesentlig endring fra det 5. på bistand til landbrukssiden, men det er fremdeles uklart hvordan dette vil slå ut i praksis.

Den norske «Handlingsplanen for bekjempelse av fattigdom i Sør» peker i samme retning som de internasjonale initiativene. Den legger utvetydig vekt på primærnæringenes rolle for de fattige landenes økonomiske utvikling og understreker at naturressurser og jordbruksproduksjon ofte er utviklingslandenes komparative fortrinn. Særlig for land som ikke har andre naturressurser, vil jordbruksproduksjon være viktig for inntjening av utenlandsk valuta. Handlingsplanen peker på seks sentrale punkter for forbedring av landbruket: utvikling av fungerende markeder; produsentorganisasjoner; infrastruktur og samferdsel; kreditt; eiendomsforhold og rettigheter; og forskning.

Her gjenstår det likevel en rekke utfordringer. Av særlig betydning er de multilaterale organisasjonene, som både er normsettende og gjennomfører tiltak. Signalene kan være tvetydige, samarbeidsrelasjonene mellom forskjellige institusjoner er ofte begrenset, og det skorter i mange tilfeller på nødvendig kunnskap, interesse eller omstillingsevne. IFAD er den internasjonale organisasjonen som har det sterkeste og mest positive rullebladet for støtte til utvikling for småbønder, med mange prosjekter som er blitt evaluert til å ha en klar fattigdomsprofil. IFAD er relativt mindre byråkratisk og mer fleksibel sammenlignet med mange andre internasjonale organisasjoner. Inntil nå har imidlertid IFAD ofte møtt manglende interesse fra givermyndigheter f.eks. når det gjelder medfinansiering av prosjekter. FAO har i de senere år påtatt seg en mer normativ rolle i den globale landbruks- og utviklingsdebatten. Dermed er det tekniske arbeidet skjøvet mer i bakgrunnen, og organisasjonens evne til å kunne vise til nye veier for landsbygdutvikling og matsikkerhet er blitt begrenset. Norge og andre land har til nå ikke maktet å få FAO til å konsentrere mer av sine ressurser på innovasjon og andre tiltak som kan øke inntektsgrunnlaget for de fattige på landsbygda. Store oppgaver er blitt liggende urørt innenfor det multilaterale arbeidet på landbrukssiden. UNDP, som tidligere var med på å finansiere landsbygdsutvikling, har hatt mindre ressurser tilgjengelig til medfinansiering av tiltak som kan virke gunstig inn på matsikkerhet og landbruksutvikling. Det har videre vært bevisst politikk å nedprioritere landbruk og matsikkerhet innen UNDP. Både FAO og UNDP har betydelige menneskelige ressurser i sin stab, som hvis utnyttet på nye måter vil kunne gi betydelige bidrag til innovasjon og fattigdomsreduksjon. «Trust funds», programstøtte og medfinansiering med klarere føringer og oppfølging av bruken av midlene i en overgangsperiode vil kunne stimulere FAO og UNDP til nytenkning. Vi ser i økende grad andre organisasjoner, for eksempel gjennom Verdensbank-ledede initiativer, ta på seg oppgaver som tidligere har vært klart innenfor FAOs oppgaveområde. Hvis FAO skal kunne bevare og styrke sin rolle som et slagkraftig instrument for landbruksutvikling, bør medlemslandene bidra til at organisasjonen gjennomgår en fornyelsesprosess både innenfor det normative og det tekniske arbeidet.