Fattigdomsreduksjonsprosesser under endrede rammebetingelser

Den politiske ledelsen i mange utviklingsland har fokusert lite på landbruksutvikling. Men det er tegn til en ny innstilling til landbruksutvikling i de nasjonale strategiene for fattigdomsreduksjon (PRSPene) som nå foreligger. De viser ofte til landbruksutvikling som en av de viktigste, og i noen tilfeller den viktigste, sektoren både for fattigdomsreduksjon og økonomisk vekst. PRSPene kan uten tvil være viktige verktøy både for å fremme landbruksutvikling og for samordning av tiltak. De vil også gjøre det lettere for bistandsytere å finne frem til støtteordninger som spesielt tilgodeser de fattigste på landsbygda.

PRSPene er stadig i et tidlig stadium. Vi må erkjenne at de ofte er skrevet etter påtrykk utenfra og kan mangle nasjonalt «eierskap» og forpliktelse. De er som oftest utformet innenfor forvaltningen og kan være svakt fundert hos politiske myndigheter og på grasrotplan. Strategier uten politisk eller folkelig fundament kan lett vise seg lite nyttige når det er behov for en samordning av innsats fra forskjellige samfunnsgrupper. Mange PRSPer er også lite konkrete og vektlegger f.eks. eksportdrevet landbruk som tiltak for fattigdomsbekjempelse uten å gjøre klart hvordan en slik vekst skal komme de fattige til gode. I det som er en avgjørende fase for PRSPene, er det viktig å bidra til at det åpnes for bredere policy-dialog, og at finansielle og menneskelige ressurser gjøres tilgjengelig for å konkretisere og videreutvikle dem.

Det er fremdeles et åpent spørsmål om den typen markedstilpasning som blant annet PRSPene legger opp til, vil ha den ønskede virkningen i de fattigste landene. Hvis ikke, er det mulig at fattigdomsreduksjonsprosessene må søke nye spor i årene som kommer. Det kan hende at PRSPene på sikt vil bli avløst av nye og muligens mer effektive fattigdomsreduksjonsinitiativer og -redskaper. I løpet av de siste tiårene har de fleste utviklingsland, innenfor strukturtilpasningstiltakenes rammer, gjennomført en omfattende nedbygging av statlig og politisk kontroll over det økonomiske liv og åpnet for større markedsdeltakelse. En uheldig økonomisk styring med blant annet sterk skattelegging av bønder hadde negative virkninger for økonomisk vekst. Dette var tydelig i de mange og tunge programmene på landbrukssektoren, som IRD-programmene, og i de ineffektive og store halvstatlige selskapene som dominerte sektoren. Strukturtilpasningsprosessene omdefinerte statens rolle til leverandør av et minimum av basistjenester, mens rollen som økonomisk aktør stor sett ble eliminert. Erfaringene med denne liberaliseringen har vært blandede. I enkelte tilfeller har reformene ikke gått langt nok, mens liberaliseringen i andre tilfeller har hatt uheldige følger både for omsetning, for veiledningstjenester og for nødvendige infrastrukturtiltak. Særlig i en del land i Afrika oppstod det på mange områder et vakuum på et mellomnivå, mellom småprodusentene og (de store) investorene, som ble utpekt som de sentrale aktørene i en videre økonomisk utvikling. Ustabile lokale markeder i Afrika sør for Sahara har for eksempel i liten grad evnet å regulere seg selv og bidra til lokal økonomisk vekst. Det har derfor vært en økende erkjennelse av at landbruksutvikling må sikres gjennom samspill mellom privat og statlig sektor, hvor staten settes i stand til å kontrollere privat sektor på et overordnet nivå, både gjennom politikkutforming, virkemiddelbruk og regulering.

Det er også belegg for påstanden om at liberaliseringen ikke har vært fulgt opp med tilstrekkelig styringskapasitet og åpenhet i forvaltningen. Et godt styresett er en viktig del av kampen mot fattigdom, noe som også er en av hovedidéene bak PRSPene. Et godt styresett innebærer blant annet åpenhet i forvaltningen og i det politiske liv, respekt for menneskerettighetene inkludert ytringsfrihet og en fri presse, organisasjonsfrihet, ikke-diskriminering og uavhengige domstoler. Sosiale og politiske konflikter fører ofte til nedgang i produksjon, brudd i handel, og sviktende investeringer, som igjen påvirker landbruket i negativ retning. En rettferdig fordelingspolitikk og sikring av rettigheter forfattige og svake grupper er viktig for at landbruksutvikling skal bidra til allmenne utviklingsmål. Videre innebærer et godt styresett at offentlige goder og tjenester som veier, skoler og helsetjenester blir tilgjengelig for flest mulig – også på småsteder. Tilgjengeligheten av slike goder og tjenester på landsbygda er uten tvil en viktig rammebetingelse for en effektiv landbruksutvikling. Samtidig vil bedre inntektsmuligheter på landsbygda skape større etterspørsel både etter offentlige og private tilbud og tjenester.

De siste ti årene er det tatt initiativer til og til dels også gjennomført en rekke desentraliseringsprogrammer. De tar ofte sikte på å virkeliggjøre prinsipper om godt styresett, deltakelse og demokratiske rettigheter på provins- og lokalnivå. Men desentraliseringen har i praksis gjerne vært konsentrert om delegering av ansvar for levering av offentlige basistjenester innenfor forvaltning og enkelte sosiale sektorer. Det har vært mindre vanlig å desentralisere offentlig tjenestelevering rettet mot produktive sektorer som landbruket. Det innebærer blant annet at veiledning og andre viktige støttefunksjoner nå fungerer på sparebluss på lokalplan i svært mange utviklingsland.