Hvordan skape økte inntektsmuligheter og levekårsforbedringer på landsbygda?

Landbruksutvikling er næringsutvikling og en av de mest sentrale mulighetene for å skape bærekraftig økonomisk vekst i utviklingsland. Landbruksbistand i kombinasjon med en landbrukspolitikk som tar sikte på å slippe løs kreativiteten og det produktive potensialet på landsbygda, kan i tillegg til å dekke matvarebehovet skape betydelig økte inntekter for småbønder og jobbmuligheter for jordløse. Særlig kan det være mye å hente i lokal handel, foredling og markedsføring av landbruksprodukter. En voksende befolkning og stadig større byer betyr økt markedspotensiale for basisvarer og høyverdiprodukter som kjøtt, melkeprodukter, frukt og grønnsaker. For å lykkes kreves det velfungerende lokale markeder, både når det gjelder innsatsvarer og omsetning av landbruksprodukter, kvalitetskontroll, tidsmessig prisinformasjon og mulighet til å selge når prisene er gunstige. Dette krever igjen lagringsmuligheter, transportsystemer, adgang til kreditt, relevant veiledning og gjerne assistanse fra produsentorganisasjoner.

Landbruket representerer i mange utviklingsland et stort potensial for økning i nasjonalinntekt og bedring av utenriksbalansen. Mange afrikanske land eksporterer i dag mindre enn de gjorde for 30 år siden. I 1955 hadde Afrika en markedsandel på 3,1 % av verdenshandelen, mens den hadde falt til 1,8 % i 2000. Dersom Afrika hadde beholdt samme markedsandeler for de viktigste eksportproduktene som i 1962-64, ville eksporten på midten av 1990-årene ha vært minst 75 % høyere. Disse tallene tyder på et potensial for økning i nasjonalinntekt gjennom økt eksport av landbruksprodukter. Nå er det også uenighet om hovedårsaken til Afrikas reduserte deltakelse i verdenshandelen. Enkelte vil peke på handelshindringer i Nord, mens andre peker på uegnet innenlandsk politikk, som skattelegging av eksport, høye tollsatser på importerte innsatsfaktorer samt manglende offentlige investeringer i infrastruktur, forskning, utvikling og veiledning. Uansett viser studier at økt eksport av visse produkter kan gi svært gode resultaterfor reduksjon av fattigdom. De fleste fattigdomsstrategiene og nyere rapporter om utvikling og fattigdomsbekjempelse, f.eks. World Development Report 2003, vektlegger eksport av jordbruksprodukter som en viktig mulig inntektskilde. For at en slik økt eksport skal føre til økt sysselsetting og inntekt for de fattigste, er det imidlertid viktig

• at eksportproduktene blir produsert av mange små produsenter som bruker arbeidsintensive metoder,

• at produktene har en høy etterspørselselastisitet internasjonalt, slik at ikke økt produksjon kun fører til store prisreduksjoner,

• at ikke kvalitetskrav, importvern og subsidiering av produsenter i Nord setter begrensninger på mulighetene for avsetting og eksport.

Subsidiering av landbruket i Nord utgjør en vesentlig konkurransevridning i disfavør av utviklingslandenes landbruksprodukter. Mens mange utviklingsland fortsatt skattlegger sitt landbruk, subsidierer rike land sine bønder med over 1 milliard dollar om dagen. Innenfor EU ligger subsidieprosenten på over 30, i USA på omkring 20, mens land som Sveits, Japan og Norge subsidierer sitt landbruk med opptil 70 % av bøndenes inntekt. Subsidiert landbruk i industriland har flere direkte og indirekte negative følger for lokal produksjon og avkastning i utviklingsland. Det er vanskelig å konkurrere i pris og kvalitet med produkter fra et subsidiert landbruk i Nord på et internasjonalt marked, inkludert markedet i andre utviklingsland. Varer fra et subsidiert landbruk i Nord er også i økende grad å finne på hjemmemarkedene i Sør. Dette fører til betydelig tap av markedsandeler og muligheter for inntekt. Verdensbanken anslår at jordbrukspolitikken i OECD-landene påfører utviklingslandene et tap som tilsvarer 40 % av utviklingshjelpen. I mange tilfeller blir også overskuddslagre fra Vesten dumpet i utviklingsland gjennom subsidiert eksport av landbruksprodukter.

Det har vært innført enkelte lettelser i handelshindringene for varer fra utviklingsland som kan konkurrere med varer produsert av nasjonalt landbruk i Nord. Norge har innført tollfrihet på import av alle varer fra de minst utviklede land (MUL). Også EU og USA har gitt omfattende handelspreferanser til MUL-landene. På import fra andre utviklingsland gjelder fremdeles kvotebegrensninger og toll. Samtidig som Norge har gitt tollfrihet for import fra MUL-land, er det innbakt en sikkerhetsklausul som sikrer at dersom importen blir for omfattende og skader norsk produksjon, kan tollen gjeninnføres. Slike sikkerhetsklausuler skaper usikkerhet hos eksportørene og kan hindre investeringer i produksjon og videreforedling av eksportprodukter.

Eksport fra de minst utviklede landene til land som Norge er begrenset av mangel på varer av riktig standard og kvalitet og av mangel på overskudd som kan eksporteres. Også en rekke andre forhold utgjør hindrer eksport fra utviklingsland, slik som sanitære og fytosanitære krav, og mangelfull kontakt mellom eksportør og importør. På disse områdene er det store muligheter for forbedringer.

Regionale markeder ( «Sør-Sør-handel») byr både på kortere og lengre sikt på viktige muligheter for utviklingslandenes eksport, og handelsblokker som Mercosur og NAFTA på de amerikanske kontinenter kan være forløpere for nye handelsmønstre for landbruksprodukter. De nylig inngåtte avtalene om større samarbeid på det afrikanske kontinent kan også på sikt virke oppmuntrende for regional handel, økonomisk vekst og matsikkerhet.

Argumentet om at eksport over lange avstander har uheldige miljømessige konsekvenser er brukt mot utviklingslandenes eksport av matvarer. Det er imidlertid inkonsistent å bruke dette som et argument spesielt rettet mot utviklingslandenes eksport tatt i betraktning den omfangsrike internasjonale handelen der industrilandene er de store aktørene, både når det gjelder eksport (fra Norge inkludert matvarer som fisk) og import (til Norge inkludert varer som kaffe og en lang rekke andre landbruksprodukter). Miljøkonsekvensene av internasjonal handel må håndteres på andre måter enn å utestenge utviklingslandene fra det som er deres viktigste eksportmulighet.

En annen innvending mot eksport av jordbruksprodukter fra utviklingsland fokuserer på dilemmaer rundt matvareeksport fra land med liten matsikkerhet . Dette er et åpenbart problem, men samtidig er det klart at en moderne stat er avhengig av å eksportere varer for å kunne importere innenfor en stadig mer globalisert økonomi. Arbeidet for mat- og ernæringssikkerhet må derfor gå parallelt med innsats som bidrar til å skape økte inntektsmuligheter både lokalt og på internasjonale markeder.

Mangel på insentiver og velfungerende markeder er mange steder viktige årsaker til fattigdom. Det kan være nok land, arbeidskraft, vann og andre innsatsfaktorer, men når markedstilgangen er dårlig og omsetningsleddene ineffektive er følgen små muligheter for fortjeneste og dermed lavere produksjon og inntjening enn hvis rammevilkårene hadde vært gunstige. Særlig i Afrika sør for Sahara er markedene ofte ustabile og risikofylte, og kredittsystemene er mangelfulle. Småprodusenter vegrer seg for å investere i innsatsvarer og private handelsmenn for å investere i transport og lagring. Det er få muligheter for foredling og salg lokalt. Tilgang på veiledningstjenester og kreditt har gått ned, og den økte inntjeningen som har kommet til ved at fordyrende mellomledd er blitt borte, har ikke kommet de fattigste bøndene til gode i samme grad som produsenter på mellomstore og større bruk. En viktig faktor for økt produksjon og bedre fordeling ligger derfor i rammevilkårene. Tilrettelegging for omsettingsledd, transportsystemer, informasjonssystemer og kvalitetskontroll er nødvendig for å skape muligheter for at produksjon, foredling og handel kan foregå.

Kreditt er avgjørende for investeringer i teknologiske forbedringer og for innovasjon. Bare 5 % av husholdningene i Afrika og 15 % i Latin-Amerika og Asia har tilgang på ordinær kreditt. Mikrokreditt har i mange tilfeller vist seg å være svært nyttig for å nå de fattigste og gi dem nye muligheter for inntektsgivende virksomhet. Studier viser at Grameens Banks utlån i Bangladesh har hatt en klar og varig virkning på fattigdomsreduksjon. Erfaringer tilsier likevel at mange fattige ikke er i stand til effektivt å utnytte de mulighetene som gis. De mangler ofte den kunnskapen som skal til for å sikre sin produksjon, og har mangelfull kjennskap til hvordan deres produkter skal få avsetning. Mikrokredittordninger er heller ikke alltid egnet for de investeringer i landbruket hvor avkastningen først kommer langt frem i tid, og småbønder kan ikke alltid stille opp med den sikkerhet som ordinære finansinstitusjoner krever. Småbønder i Afrika har for eksempel sjelden privat eiendomsrett til jorda de disponerer, og krav om pant i fast eiendom utelukker lett kvinner, jordløse, leilendinger og andre uten formelle eierrettigheter fra kredittmarkedet.

Kommersielt jordbruk på mellomstore og store bruk er i mange land en sentral økonomisk virksomhet med ringvirkninger i en rekke ledd – fra sysselsetting av fattige, til lokal foredling og etterspørsel, bedret mattilgang og eksportinntekter. Mens kommersielt jordbruk på storgods eller plantasjer ikke vil være målgruppe for norsk landbruksbistand, ligger det likefult et betydelig potensiale i at småbønder, mellomstore bruk, salgslag av småprodusenter og lignende kan få dra nytte av et sterkere kommersielt grunnlag og av stordriftsfordeler. I dette ligger også muligheter for økt omsetting for små og mellomstore produsenter. For å sikre at økt kommersialisering får den ønskede virkning på fattigdom og miljø er det viktig at nasjonal og lokal forvaltning, organisasjoner og lag har nødvendig kompetanse og kapasitet.

Små og mellomstore bedrifter (SME), samvirkelag og produsentorganisasjoner faller ofte mellom to stoler – med for stort kapitalbehov for mikrokreditt og uten nødvendig sikkerhet for ordinære finansinstitusjoner. Norge ønsker å fremme handelen med utviklingsland og å forsterke støtten til små og mellomstore bedrifter («Strategi for støtte til næringsutvikling i Sør»). Norfund er et av de sentrale verktøyene. For at strategien og verktøyene skal bli relevante for landbruksutvikling, er det nødvendig at de tilpasses de spesielle behov som landbruket har. Krav om størrelse, garantier og egenkapital kan være uoverstigelige hindringer med de nåværende ordningene.

Produsentorganisasjoner kan spille en avgjørende rolle for å bedre småbønders inntektsmuligheter. Som nevnt ovenfor er mangelfull kvalitet og standard ofte et hinder både i konkurranse med importerte varer på et hjemmemarked og ved eksport. Produsentorganisasjoner kan bidra til stordriftsfordeler innen logistikk, videreforedling, kvalitetskontroll, markedsføring og salg. En del tradisjonelle samvirkeorganisasjoner har i mindre grad lyktes under nye konkurranseforhold, mens andre, mer markedsorienterte organisajoner og med god ledelse og styring kan vise til gode resultater. Et godt styresett gjelder ikke bare nasjoner, men også organisasjoner og institusjoner både innenfor sivilt samfunn og privat sektor.

Direkte eller indirekte er rusmidler, tobakk og alkohol også knyttet til landbruksproduksjon og i mange tilfeller til småbønders produksjon i utviklingsland. Forsøk viser at selv om dyrkerne bare får en liten del av verdiskapingen, er det få produkter som kan konkurrere i pris med valmuer og kokablader. Lignende argumenter gjelder for svakere rusmidler som marihuana, betelnøtt og khat, og for tobakk. I noen land, bl.a. i det sørlige Afrika, står småbønder for betydelige deler av tobakksproduksjonen. I andre land dominerer multinasjonale selskapers plantasjedyrking. Produksjonen kan ofte konkurrere med produksjon av matvarer og har negative helsemessige konsekvenser både i utviklingsland og i industriland. Som resultat av illegal produksjon påvirkes også styringsevnen i utviklingsland negativt. Så lenge etterspørselen er høy vil prisene på rusmidler holde seg høye, og det vil være vanskelig å bekjempe produksjonen. Det må derfor settes i gang tiltak både på etterspørsels- og tilbudssiden. Her har Norge fulgt opp den internasjonale kampanjen – drevet blant annet av Verdens helseorganisasjon (WHO) – mot tobakksrøyking og internasjonale tiltak mot produksjon og omsetning av illegale rusmidler. På produksjonssiden synes det å være en gryende erkjennelse av at løsningen ikke er å finne i alternativ landbruksproduksjon, men ved at barn og ungdom gis særlig adgang til opplæring som kan åpne dører for alternative inntektsmuligheter. Dette er et ytterligere argument for en bred satsing på landbruksutvikling.