We want the strategy to be widely owned, but even more crucially we want it to embody good policies. And when we say good policies, we mean the sort of policies that the Bank, after careful reflection, has judged to be good (Williamson 2000). 1Uttalelse fra John Williamson på en Verdensbank workshop om CDF i 2000.

Andre har vært skeptiske til begrepet av andre årsaker, særlig fordi begrepet har vært vagt og vanskelig å operasjonalisere. En nylig avsluttet og omfattende Sida studie om eierskap hevder likevel at eierskap er et nyttig begrep og at det lar seg operasjonalisere. Studien har tatt utgangspunkt i Sidas erklærte målsettinger:

To put the matter simply, ownership implies that Sida pass to the recipient government the control of development assistance activities in as far as that is politically and technically possible (Sida 2001a: 6).

I en viss forstand kan denne eierskapsdefinisjonen sees på som en litt mer realistisk definisjon av det norske mottakeransvarsbegrepet. Sidas definisjon av begrepet nasjonalt eierskap er imidlertid identisk med det norske mottakeransvarsbegrepet: ”Sida development assistance is nationally owned when the recipient government takes control of the design, implementation, and monitoring of its development strategy, including specific projects and programs” (se Sida 2001a: 9 og Molund 2000). Denne eierskapsdefinisjonen omhandler primært en relasjon mellom en donor og mottakerlandets myndigheter.

Eierskapsbegrepet er ikke nødvendigvis bare knyttet til myndighetene og dens institusjoner, men kan også være knyttet til andre sentrale aktører og målgrupper. I slike tilfeller anvender SIDA kun termen eierskap. Den norske definisjonen av mottakeransvar omhandler ensidig Norges forhold til mottakerlandets myndigheter. I praksis benytter man også på norsk både mottakeransvarsbegrepet og eierskapsbegrepet om målgrupper og aktører innefor det sivile samfunnet, selv om dette ikke dekkes av de offisielle norske definisjonene. Slik mottakeransvarsbegrepet oftest er brukt i norske policy dokumenter og i praksis blir mottakeransvar et virkemiddel for å fostre eierskap (NORAD 1999). Om man legger en slik forståelse til grunn skulle i alle fall eierskap og mottakeransvar være fullt ut kompatible og i praksis to sider av samme sak.

Når det gjelder partnerskap stiller det seg i utgangspunktet litt annerledes. Partnerskap forutsetter i teorien likhet mellom partene, noe som langt fra er tilfelle i en bistandsrelasjon. Slik begrepet ofte anvendes i den internasjonale bistandsretorikken, og også i den norske, er den tydelige makt asymmetrien mellom mottaker og giver sjelden gjort eksplisitt eller problematisert. NORAD gjorde imidlertid et forsøk i 1999. Det ble hevdet at partnerskapsbegrepet ville kunne bidra til å tilsløre realitetene i bistandsrelasjonene, nettopp fordi partnerskapsretorikken ikke tok høyde for den eksisterende makt asymmetrien mellom partene (NORAD 1999). NORAD har vært svært opptatt av at man er klar på rollefordelingen mellom partene. NORAD benytter imidlertid partnerskapsbegrepet i økende grad. Men slik NORAD omtaler begrepet på sin hjemmeside gir det uttrykk for å være et ideal heller enn en forutsetning:

NORAD jobber utifrå at det er mottakarlanda som skal definere kva for område dei vil satse på og få støtte til. På denne måten kan partane i utviklingssamarbeidet bli mest mogleg likeverdige i roller og ansvar. NORAD har òg eit ansvar for at mottakarane får moglegheiter til å ivareta ansvaret sitt. Land må utviklast innafrå. Dei som skal leve med resultata, må sjølv bestemme kva for vegar dei skal velje for eiga framtid ( http://www.norad.no/default.asp?V_DOC_ID=4). 2Dette er en uttalelse fra Tove Strand.

Den tidligere nevnte Sida studien har definert partnerskap som noe man kommer frem til ex post heller enn at det forutsettes ex ante: ”the result of a successful outcome of that negotiation” (Sida 2001a: 8). Partnerskap blir dermed et svært relativt begrep. Den klareste forskjellen på partnerskap og mottakeransvar er at i tråd med partnerskapstankegangen stilles, i alle fall i teorien, også giveren i større grad som medansvarlig for resultatene enn hva som er tilfelle når det gjelder definisjonen av mottakeransvar. I praksis skal vi imidlertid se at NORAD også i stor grad føler seg medansvarlige. Begrepet mottakeransvar bygger imidlertid på en type tankegang hvor en forsøker å regulere forholdet mellom en giverregjering og en mottakerregjering som i en forretningskontrakt. I tråd med en slik tankegang er ansvarsdelingen klarere fordelt mellom partene.

Som nevnt tidligere – mye har endret seg siden begrepet ble lansert. Endringer i rammebetingelsene for bistanden setter også andre beskrankninger og dilemmaer i forhold til praktiseringen av mottakeransvaret. Men først skal vi se på hvorvidt begrepet fortsatt er et levende begrep som i praksis definerer Norges relasjon med sine samarbeidspartnere.

Hvordan er begrepet om mottakeransvar reflektert og kommunisert i Norges avtaler med utviklingslandene?

Mottakeransvarsbegrepet er utvilsomt et begrep som har tålt tidens tann. Enkelte i NORAD har imidlertid antydet at det i løpet av det siste året har skjedd en endring. Man har fått en dreining bort fra mottakeransvar mot større vektlegging av partnerskap og eierskap. Særlig i NORAD, men også i DU, har man likevel fortsatt en klar oppfatning om hva innholdet av begrepet er – i alle fall på det generelle planet. I de intervjuene som er gjort i forbindelse med denne studien fortelles det om et prinsipp som fortsatt har stor innflytelse i forhold til NORAD sitt operasjonelle virke. Selve begrepet synes likevel å være en grunnholdning heller enn som et operasjonelt begrep – dvs. et prinsipp eller en kjøreregel for adferd som ligger i ryggmargen på de fleste NORAD ansatte. At NORAD/UD rent konkret har anvendt begrepet ”recipient responsibility” i selve dialogen med mottaker ser ut til å ha vært langt mer utbredt da det ble lansert tidlig på 1990-tallet enn det som er tilfelle i dag (se Kvangraven 1998). I kommunikasjon med mottaker har NORAD hele tiden vært svært opptatt av partenes ulike roller, spesielt i forhold til hvor langt NORADs ansvar i praksis skal gå.

NORAD ser generelt ut til å holde en lav profil etter at avtaler er undertegnet. Mens mange andre donorer fortsatt er representert i prosjektstyringskomiteer etc. er dette fra at NORAD ståsted å påta seg en rolle som strider med prinsippet om mottakeransvar. NORAD ansatte påpeker imidlertid at det i slike tilfeller lett kan oppstå problemer i med at man ikke får tilgang til nødvendige informasjonen på giversiden. I noen tilfeller vil NORAD derfor måtte avvike fra prinsippet for å få tilgang til den nødvendige informasjon. I slike tilfeller forsøker man å komme frem til praktiske løsninger. Når det gjelder ”nye bistandsformer”, som for eksempel sektor programmer, blir NORAD imidlertid ”tvunget” til å ta sete i styrende organer. Men så langt NORAD føler det er praktisk mulig ser saksbehandlerne til å strekke seg langt for å leve opp til prinsippet (Kvangraven 1998; jf. også samtaler med NORAD og UD ansatte).

I en hovedfagsoppgave om NORADs praktisering av mottakeransvar i Mosambik dokumenterer Mona Kvangraven at innføringen av prinsippet i 1990 førte til omfattende endringer i NORAD sin måte å drive bistand på (Kvangraven 1998). Hun illustrerer at det i løpet av 1990-tallet skjedde en rolleendring i samsvar med prinsippet om mottakeransvar.

I en evaluering av Norges samarbeid med Bangladesh, 1995-2000, blir det understreket at NORAD ansatte i flere tilfeller har vært så opptatt av praktiseringen av mottakeransvar at NORAD har blitt en for passiv aktør, og at man ikke har bidratt til nødvendig kompetanse overfor bangladeshiske aktører (McGregor m.fl. 2001). Sida anvender ikke et begrep om mottakeransvar, men har mye av den samme holdningen til rollefordelingen mellom giver og mottaker som NORAD. En evaluering av Sidas engasjement i Uganda, Tanzania og Kenya konkluderte med at Sida av samme grunn som NORAD holdt en for lav profil i felt (Sida 2001 a og b). På den annen side hevdes det fra NORAD hold at selv om enkelte observatører har vært skeptiske til NORADs lave profil, så har aktører på mottakersiden i ettertid ofte utvist takknemlighet for at de ble ”tvunget” til å ta ansvar og dermed også til å mobilisere egne ressurser.

Dersom man ser på Norges deltakelse i den internasjonale bistandsdiskursen, som for eksempel CG møter, anvendes mottakeransvarsbegrepet i svært liten grad. Partnerskap og eierskap er de begrepene som benyttes. Ansatte i NORAD og UD er av den oppfatning at mottakeransvar vanskelig lar seg oversette til engelsk, man velger derfor oftest de internasjonale begrepene.

Selv om begrepet sjelden anvendes i større fora står begrepet mottakeransvar fortsatt sentralt i de såkalte ’Memorandum of Understanding’ (MoU). MoU er betegnelsen på de formelle bilaterale avtalene som definerer bistandssamarbeidet mellom Norge og myndighetene i et samarbeidsland over en fem års periode. En MoU er underskrevet av sentrale aktører i de to respektive landene for å gi dokumentet større gyldighet og legitimitet. Folkerettslig sett har imidlertid avtalen liten verdi, siden det ikke finnes noen instans som kan gripe inn i tilfeller av kontraktsbrudd.

De forskjellige MoUene er i stor grad sydd over samme læst. Når det gjelder roller og ansvar er de mest opptatt av mottakerens rolle og i langt mindre grad NORADs rolle i samarbeidet. Dette illustreres i sitatet nedenfor.

In facilitating the implementation of the overall national development policies of the Government of Uganda, and in making the principle of recipient responsibility operational, the two Governments undertake to build a framework on a set of basic principles defined as follows: 1) All agreements within the government-to-government cooperation shall be based on Uganda's development plans; 2) Grants specified in agreements between the two Governments shall be reflected in the plans, budgets and accounts of the Government of Uganda; 3) The Government of Uganda shall be responsible for planning, implementing, including procurement, monitoring and controlling all activities in the programme of cooperation agreed on between the two Governments; 4) The cooperation shall be based on the established national administrative standards and procedures of Uganda, provided that they meet internationally accepted requirements for accountable and transparent financial management; 5) The agreements shall serve as instruments for dialogue on management and implementation, and shall specify the purpose and outputs, the obligations of the parties and the auditing and reporting requirements; 6) The Government of Norway will actively support and facilitate the efforts of Uganda to coordinate donor inputs and when appropriate will move from projects to sector wide programmes; 7) As regards direct financial transfers and support to non-governmental organizations, private enterprises or institutions and multilateral organizations, the Norwegian Government will provide information on the volume and recipients of assistance on an annual basis and also consult with the Government of Uganda regarding the profile and priorities of this cooperation (MoU between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the Republic of Uganda concerning Development Cooperation 2001).

Sitatet er hentet fra MoUen som ble utarbeidet mellom Norge og Uganda i 2001. Til tross for de mange rettslige begrensingene som ligger implisitt i denne typen avtaler, blir selve prosessen ansett for å være unik og innovativ (McGregor m.fl. 2001). Få andre land forsøker å gi så klare signaler i bistandssamarbeidet. Allister McGregor m.fl. 2001 hevder derfor at dokumentet er verdifullt i seg selv, fordi det har bidratt til å gi klarhet og gjennomsiktighet i relasjonen. Dette gjør dokumentet viktig i minst to henseender: 1) at man sammen blir enige om hvilke sektorer man skal samarbeide om; 2) at MoUene sier noe om prosedyrene for samarbeidet og om hvilke roller de ulike aktørene skal ha.

MoUen munner ut i en landsstrategi. Begrepet mottakeransvar benyttes imidlertid sjelden i disse strategiene, og innholdet av begrepet er ikke utdypet. De siste årene synes det som om strategien i større grad enn tidligere nå blir utformet i overensstemmelse med prinsippet om mottakeransvar. Tidligere var landsstrategiene langt mer omfattende; de var skrevet på norsk og var i praksis hovedsakelig et ”norsk anliggende”. Nå omtales strategien som Guidelines og er skrevet på engelsk. Sammen med bakgrunnsdokumentene som også er skrevet på engelsk er dette informasjon som stor grad blir sirkulert og diskutert med mottaker. Dette er helt klart en styrking av praktiseringen av mottakeransvaret. Det er imidlertid flere problematiske sider i tilknytning til landstrategi og MoU prosessene.

Et av problemene er at MoUene ikke blir fulgt opp med en analyse av målbare resultatindikatorer i ettertid (McGregor m.fl. 2001). Flere sentrale aktører antyder at MoUene i praksis derfor ikke er et så viktig redskap. MoUene blir i tillegg stadig mindre relevante ettersom de er utformet for en fem års tidsperiode og i liten grad oppdateres ved senere endringer. Etter noen år vil MoUene ofte var utdaterte.

MoUene er som tidligere nevnt en bilateral avtale mellom giverlandets- og mottakerlandets regjering. Dette ville i seg selv være uproblematisk dersom mottakerregjeringen sprang ut av et fungerende demokrati. Men i de fleste av Norges hovedsamarbeidsland er ikke dette tilfelle. Hva da med norske krav om godt styresett og folkelig deltakelse i politiske beslutningsprosesser som grunnleggende forutsetning for bistandssamarbeidet? Dette er lite problematisert i utarbeidelsen av MoUene. Hvilken rolle det sivile samfunn skal ha i disse prosessene er i liten grad reflektert. Dette til tross for at en betydelig andel av norsk bistanden blir kanalisert til det sivile samfunn. Så vidt meg bekjent har man fra norsk hold ikke satt noe krav om at MoUene blir sendt på høring til sentrale instanser som f. eks. grupper innen det sivile samfunn. Dette kunne kanskje være en mulig løsning på det demokratiske ”underskuddet” i MoU- og landstrategiprosessene.

Men hvor reelle er egentlig MoU prosessene? Hvor fritt står mottakerregjeringene til å prioritere de områder de selv ønsker? I praksis er forhandlingene bare delvis reelle. En årsak er det faktum at mottakers prioriteringer skjer innenfor visse fastlagte norske rammer og føringer. Disse beskrankingene er mottakerregjeringene i stor grad innforstått med. Kontinuitet i norsk bistandsengasjement, ikke bare når det gjelder land men også på sektornivå, er et tungveiende argument for NORAD. Hensynet til kontinuitet kan bidra til å gjøre mottakeransvaret lite reelt. Norske bistandsmyndigheter forsøker imidlertid så langt det lar seg gjøre å være lydhøre overfor mottakerregjeringens ønsker og prioriteringer. Ofte er det imidlertid vanskelig å få tak i hva som er mottakers egentlige prioriteringer. 3Det finnes imidlertid eksempler på at en mottakerregjering har valgt bort sektorer. Dette skjedde senest i forbindelse med NORADs siste midtveisgjennomgangen med Zambia. Landbruk som tradisjonelt har vært en viktig sektor for Norge i Zambia ble valgt bort etter at NORAD ba zambiske myndighetene om å redusere antall sektorer hvor NORAD var engasjert. Det kan imidlertid se ut som om landbruk er på vei inn igjen.

Det er fortsatt mange problemer og dilemmaer knyttet til praktisering av mottakeransvar. I det følgende vil jeg drøfte noen av de viktigste.

Mulige beskrankninger og dilemmaer for praktisering av mottakeransvar

Dersom man skulle tolke mottakeransvaret bokstavelig, slik det ofte er definert i norske policy dokumenter, er det mottaker som helt og holdent skal legge føringene i hele prosessen – fra initieringsfasen via implementeringsfasen til rapporterings- og kontrollfasen. Slik er det som sagt ikke alltid i praksis. Til tross for at mottakeransvaret utvilsomt er et viktig prinsipp for norsk bistand vil det alltid veies opp mot en rekke andre norske bistandsprinsipper og interesser. I tillegg eksisterer det flere praktiske beskrankninger for hvor langt prinsippet i virkeligheten kan praktiseres. Mottakeransvaret vil i praksis alltid være kontekstuelt. Praktiseringen vil måtte variere fra land til land. I tillegg er prinsippet om mottakeransvar relativt – i forhold til andre bistands- og utenrikspolitiske hensyn. Jeg vil i det følgende diskutere noen av de viktigste utfordringene man står overfor ved praktisering av prinsippet, for deretter å illustrere hvordan noen av disse reflekteres i det materialet som er gjennomgått i forbindelse med denne studien. De fleste, om enn ikke nødvendigvis de viktigste, beskrankningene synes og finnes på giversiden. De førstnevnte, er knyttet til betingelser Norge i prinsippet setter ex ante.

Beskrankninger for praktisering av mottakeransvaret på giversiden

1) Krav om økonomisk politikk og PRSP. Selv om det hevdes at man har beveget seg bort fra 1980-tallets rigorøse krav til økonomiske reformer, er det fortsatt en betingelse for norsk bistand at samarbeidspartnerne fører en såkalt ”fornuftig og sunn økonomisk politikk”. Man har imidlertid i løpet av 1990-tallet etablert et noe annet kondisjonalitetsregime, som i større grad er knyttet til faktisk adferd ex post heller enn ex ante betingelser knyttet til tidsfrister. Til tross for at mange vil hevde at dette ikke er noe urimelig krav, så kommer det utvilsomt i en viss strid med prinsippet om mottakeransvar.

I tillegg kreves det at mottakerlandet fører en fattigdomsorientert politikk. Det vil i praksis si at landet må utvikle et Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) (UD 2002b). PRSP dokumentene skal – i alle fall i prinsippet – utarbeides av mottakerlandet selv. Mottaker skal ha det fulle eierskapet til denne prosessen. Det er imidlertid et krav om at PRSP dokumentene styrebehandles i IMF og Verdensbanken. PRSP var jo i utgangspunktet et initiativ som ble tatt av de to Bretton Woods institusjonene. PRSP er videre et vilkår for gjeldsslette under HIPC. I enkelte tilfeller vil det derfor være god grunn til å sette spørsmålstegn ved mottakerlandets eierskap og hvor indre drevet utarbeidelsen av fattigdomsstrategiene i realiteten er. Så lenge gjeldsslette under HIPC er en mulig gulrot er det ikke vanskelig å tenke seg at bistandsavhengige og gjeldstyngede mottakerregjeringer vil utarbeide PRSP dokumenter primært som et virkemiddel for å oppnå gjeldsslette. Dette er faktorer som kan bidra til å underminere eierskap og mottakeransvar på mottakersiden.

Ifølge regjeringens Handlingsplan for bekjempelse av fattigdom i sør mot 2015 strider ikke nødvendigvis kravet om en fattigdomsplan med prinsippet om mottakeransvar så lenge mottakerstatene har sluttet seg til FNs Millenniumserklæring, noe som de fleste av Norges samarbeidspartnere i realiteten har gjort. Det sies imidlertid ingenting om at en fattigdomsplan nødvendigvis er ensbetydende med en PRSP, men i praksis er det dette som er kravet.

2) Krav til godt styresett, demokratiske reformer og tiltak mot korrupsjon. Norge stiller i utgangspunktet krav til godt styresett, herunder at mottakerlandet setter i verk tiltak mot korrupsjon og at mottakerlandet åpner opp for bred folkelig deltakelse i viktige beslutningsprosesser. I hvilken grad er det en spenning mellom godt styresett og mottakeransvar? Mandatet for denne studien understreket at den skulle koordineres med NORADs pågående arbeid om godt styresett. På bakgrunn av en seminarrekke i NORAD høsten 2002 utformet en arbeidsgruppe i NORAD et diskusjonsnotat om dilemmaer i forhold til prinsippet om mottakeransvar samtidig som NORAD stilte økte krav til godt styresett (NORAD 2003). Jeg vil i det følgende ikke gå i detalj, men jeg vil summere opp noen av hovedpunktene i notatet som også er relevante for problemstillingene i denne studien. I notatet erkjennes det at mottakeransvar gir liten operativ veiledning. I praksis oppstår det lett en spenning mellom prinsippet om at mottakers prioriteringer, når norske myndigheter stiller en rekke betingelser som utfordrer hensynet til mottakers suverenitet. Med referanse i regjeringens handlingsplan mot fattigdomsbekjempelse tas det som utgangspunkt at ”godt styresett både er en forutsetning for fattigdomsbekjempelse, en betingelse og et politisk prioritert resultatområde i norsk bistand” (NORAD 2003: 2-3). Hovedutfordringen når det gjelder godt styresett er å finne målbare indikatorer og retningslinjer for minimumskriterier. NORAD definerer godt styresett langs 7 dimensjoner, men disse gir likevel liten operasjonell veiledning. De 7 dimensjonene er 1) Respekt, beskyttelse og innfrielse av menneskerettigheter; 2) Deltakelse, demokrati og legitimitet; 3) Politisk stabilitet, konflikt og forsoning; 4) Etterlevelse av rettstatsprinsipper; 5) Kvaliteten på offentlig forvaltning; 6) Korrupsjon; 7) Fattigdomsbekjempende økonomisk politikk.

I notatet argumenteres det for at flere av disse kravene, til tross for at de langt på vei griper inn overfor statens prerogativer, likevel ikke strider med prinsippet om mottakeransvar. Spesielt gjøres dette synet gjeldende med hensyn til 1) og 2) i alle fall så lenge mottakerlandene har sluttet opp om Milleniumsmålene og i tillegg har ratifisert FNs sentrale menneskerettighetskonvensjoner. FNs Menneskerettighetskomité har også nedfelt visse minimumskrav for demokratiske regimer (se NORAD 2003). Men mange av disse dimensjonene er likevel vanskelig å måle, og det er heller ikke knyttet internasjonale konvensjoner til alle variablene. Det eksisterer heller ingen internasjonal konsensus omkring en felles definisjon av godt styresett.

I praksis vil man sjelden forholde seg til absolutter. Eventuelle sanksjoner vil gjøres ut i fra en total vurdering. Spørsmålet blir da hvor mye som skal til for at Norge trekker seg fra samarbeidet eller eventuelt legge det om? Så lenge flere av dimensjonene ikke dekkes av internasjonale vedtatte konvensjoner, hvor langt kan Norge legitimt gå i å stille krav? Flere av disse dilemmaene må trolig Norge som bistandsaktør leve med på grunn av Norge vil ha sammensatte interesser i mottakerlandene. Men at vilkårene er uklart definert overfor mottaker vil være uhelding når det gjelder å skape forutsigbarhet i relasjonen mellom giver og mottaker. I et mottakeransvarsperspektiv ville det være langt ryddigere dersom norske premisser for samarbeidet ble gjort klinkende klart overfor mottakerlandet før man inngikk forpliktende avtaler.

3) Teknisk kondisjonalitet. I rapporteringsfasen må mottakeren forholde seg til gjeldende rapporterings- og revisjonskrav utarbeidet og vedtatt av Stortinget og Riksrevisjonen. Dette skulle vel strengt tatt være rimelige betingelser og falle inn under NORADs definerte resultatansvarsområde. Men problemet er at de mange giverne har forskjellige krav og prosedyrer med liten vilje til å harmonisere sine systemer på en måte som kan lette transaksjonskostnadene på mottakersiden. Dette er imidlertid et felt hvor det for tiden er en viss bevegelse (DAC 2003). Norge har sammen med flere av de likesinnede landene vært en av pådriverne i arbeidet med å harmonisere givernes rapporterings- og revisjonskrav. Dette er åpenbart tiltak som vil gi mottakeren større muligheter til å praktisere mottakeransvar.

4) Utbetalingspress. Et annet moment som kan undergrave mottakeransvaret er presset om at bevilgede bistandsmidler blir anvendt innen årets slutt. Dette kan føre til at bistandsmidler utbetales raskere enn hva mottakersiden på en fornuftig måte kan absorbere, noe som kan svekke mottakerlandets muligheter til å ta ansvar. Utbetalingspress kan skyldes både byråkratiske og politiske faktorer. Norske bistandsbyråkrater kan ha et sterkt ønske om at bevilgede midler faktisk blir utbetalt. Færre midler til disposisjon vil bidra til å gjøre NORAD til en mer marginal aktør i den lokale bistandsdiskursen. Bistandsbyråkratene vil ofte ha sterke insentiver til å unngå en slik situasjon.

Utbetalingspresset kan også være av politisk art. Man kan tenke seg at bistandsbyråkratene ikke ønsker å utbetale midlene fortere enn hva den institusjonelle kapasiteten og absorpsjonsevnen på mottakersiden tilsier, men at de likevel blir presset av politiske myndigheter til å utbetale midlene. For mange norske regjeringer har det hatt en viktig symbol verdi å være en relativt stor aktør, sammenliknet med andre land, målt i forhold til bistandsbudsjettets andel av BNP. Dersom det skjer ofte at midler ikke benyttes kan dette bidra til politisk press i Stortinget om å redusere nivået på bistanden. Dette vil den bistandspolitiske ledelsen oftest forsøke å unngå, men det kan bidra til et utbetalingspress som undergraver prinsippet om mottakeransvar.

5) Andre politiske interesser som overstyrerer mottakeransvaret. Politiske interesser som overstyrerer mottakeransvaret kan tenkes og finnes i mange ulike varianter. Til tross for at NORAD og et mottakerlandet har blitt enig om hvilke sektorer som skal prioriteres sendes det likevel i enkelte tilfeller tildelingsbrev fra Stortinget eller fra den bistandspolitiske ledelsen om å prioritere andre områder enn det Norge og mottakerlandet i en bilateral avtale har blitt enige om. Dette vil åpenbart vært i strid med prinsippet om mottakeransvar, og blir på sett og vis enda mer graverende dersom dette skjer uten at nye bistandsmidler allokeres. Selv om den bistandspolitiske ledelsen er positiv til å utvikle MoUer synes det som om de oppfatter en 5 års periode for å være for lang når det gjelder å binde opp norske bistandspolitiske prioriteringer. I slike tilfeller vil man anta at mottakeren har relativt få muligheter til å påvirke norske omprioriteringer. Mottakerens eneste ”sanksjonsmiddel” er å si nei takk til bistand. Dette er et virkemiddel som sjelden blir tatt i bruk, og det kan virke som et relativt håpløst pressmiddel fra en mottakers. Dersom flere mottakere hadde sanksjonert mot slike avtalebrudd ville dette trolig ha vist seg som et langt mer effektivt virkemiddel enn man kanskje intuitivt skulle anta.

Beskrankninger for praktisering av mottakeransvaret på mottakersiden

6 ) Regjeringsskifte på mottakersiden. Dersom det i løpet av en femårsperiode skulle finne sted politiske skifter på mottakersiden er det jo langt fra sikkert at den nye regjeringen vil ha samme prioriteringer som den forrige regjeringen som var den part som signerte avtalen. Dersom det også hadde vært slik at svært mange givere hadde utviklet liknende avtaler ville jo svært store deler av midlene være bundet opp. Den nye regjeringen ville dermed ha svært begrenset handlefrihet. Dette ville da kunne undergrave prinsippet om mottakeransvar.

Også tidligere gikk man enkelte ganger gjennom MoUen for å vurdere relevansen etter noen år. I praksis ble det ofte gjort omprioriteringer, men dette har i liten grad blitt reflektert i form av en ny MoU. Norske bistandsmyndigheter har nå vedtatt at det skal gjennomføres formaliserte midtveisgjennomganger av MoUene. Dette gir muligheter til å gjøre om innholdet i MoUen, dersom konteksten i løpet av perioden har endret seg i vesentlig grad. Dette kan tenkes å løse noe av dilemmaet man står overfor ved regjeringsskifter på mottakersiden.

7) Manglende vilje til å ta ansvar. Mottakerregjeringer flest har vært svært negative til bruk av kondisjonalitet i bistanden. Man ville derfor ha forventet at mottakerlandene applauderte prinsippet om mottakeransvar – ut ifra et ønske om å bli herre i eget hus. Dette er ikke nødvendigvis tilfellet. Man kunne tenke seg at enkelte sentrale aktører på mottakersiden ville foretrekke status quo: At giveren fortsatte å gjøre så mye av ’jobben’ som mulig. Det er verd å merke seg at dette ikke er et prinsipp som ble utarbeidet i tett dialog med mottaker. Den gang da prinsippet ble innført var mange av mottakerregjeringene ”plassert på sidelinjen”. Bistanden var sterkt giverdrevet. Prinsippet ble ensidig innført av Grimstad i 1990 i frustrasjon over de nedslående resultatene i bistanden.

8) Kapasitetsbegrensninger. En forutsetning for at mottakeransvar skal kunne praktiseres fullt ut er stor institusjonell kapasitet på mottakersiden. Dette vil ikke bare variere fra land til land, men også fra sektor til sektor og på forskjellige nivåer innen det enkelte lands byråkrati. Manglende kapasitet på mottakersiden vil vanskeliggjøre mottakeransvar (jf. NORAD 1999). Dersom for mye ansvar blir overført til mottaker uten at denne har kapasitet til å ta dette ansvaret vil bistandsoverføringene i verste fall kunne være bortkastede ressurser. Prosjekter og programmer vil kunne stoppe opp dersom giveren holder en for tilbakeholden profil (jf. ovenfor). Skal man kunne praktisere mottakeransvar på en fornuftig måte, må det sees i forhold til kapasiteten i det enkelte land og på den enkelte sektor.

9) Mottakers insentiver til å opprettholde et så høyt bistandsnivå som mulig.

Et annet hinder for praktisering av mottakeransvaret er at mottakeren ikke uttrykker sine genuine prioriteringer, men heller velger sektorer og tiltak som det forventes at giveren har preferanse for. Det er ikke vanskelig å tenke seg at bistandsavhengige mottakere lett vil kunne prioritere det som skal til for å sikre seg så store overføringer som mulig.

Beskrankninger på både giver og mottakersiden

10) Manglende tillit. Praktisering av mottakeransvar forutsetter tillit mellom partene. Dersom NORAD i felten skal kunne praktisere en tilbakeholden rolle må de ha en viss tillit til at mottakerlandet håndterer prosjekter og programmer på en tilfredsstillende måte. Manglende tillit kan føre til liten vilje til å praktisere mottakeransvar både hos giver og mottaker.

11) Manglende reaksjoner ved mislighold av avtaler. Dersom avtaler inngått mellom partene ikke får noen konsekvenser, har det liten verdi å skulle definere partenes roller og ansvar. Dersom det ikke blir ’krevd’ at det tas ansvar kan dette bidra til å svekke eierskapet på mottakersiden. Når avtalebrudd ikke får konsekvenser virker dette som et disinsentiv i forhold til mottakers vilje til å ta ansvar. Misligholdelse av avtaler kan finne sted både i implementeringsfasen, i rapporterings- og kontrollfasen. Det er selvsagt ikke bare mottaker som kan misligholde avtaler. I praksis kan f.eks. giveren unnlate å allokere de midlene som er lovet. I slike tilfeller vil mottaker ha få sanksjonsmidler. Dette punktet illustrerer problemet knyttet til det faktum at til tross for at man har forsøkt å kontraktsfeste avtaler mellom partene finnes det ingen juridisk instans man kan forholde seg til ved avtalebrudd.

12) Fra prosjekt til program og betalingsbalansestøtte: nye utfordringer, men også nye muligheter for praktisering av mottakeransvaret. Jeg vil omtale dette punktet litt mer utførlig, siden dette er et så sentral tema i dagens bistandsdiskurs. I løpet av de siste årene har man fått en gradvis dreining fra prosjektbistand til sektorprogrammer og betalingsbalansestøtte, selv om takten i omleggingen varierer stort fra land til land. Det synes å eksistere bred enighet blant de fleste sentrale givere om at sektor- og betalingsbalansestøtte bør være den viktigste bistandsformen for fremtidig bistandsvirksomhet. Sektorprogrammer og da spesielt betalingsbalansestøtte er bistandsformer i ”mottakeransvarets ånd”. Betalingsbalansestøtte vil i mange sammenhenger være bistand på mottakerens premisser, og en støtteform som mottakerregjeringene ofte foretrekker. Ved større finansielle overføringer vil mottaker i sterkere grad kunne kontrollere bruken av midlene. I tillegg vil transaksjonskostnadene reduseres i og med at mottakeren slipper å forholde seg til en rekke småprosjekter bevilget av et stort antall givere. De nye bistandsformene er derfor i utgangspunktet ikke en beskranking, men en anledning til å styrke mottakers muligheter til å ta et reelt ansvar.

På midten av 1990-tallet vedtok likevel norske myndigheter å kutte betalingsbalansestøtten til mange av samarbeidslandene fordi korrupsjon og manglende kontroll av midlene bidro til å svekke effekten av den norske innsatsen. I den grad man ga direkte budsjettstøtte ble gjeldsslette foretrukket, men hovedargumentet for denne prioriteringen synes å ha vært hovedsakelig politisk. I praksis vil det være liten forskjell på de to støtteformene.

Økt bistand i form av betalingsbalansestøtte og sektorprogrammer reiser en rekke dilemmaer i forhold til praktisering av mottakeransvar og også i forhold til eierskap. I kjølvannet av omfattende endringer knyttet til både bistandsretorikk og til bistandspolitiske rammebetingelser, særlig da CDF/PRSP-prosessene og nasjonale fattigdomsstrategier, har man fått både økt debatt omkring, men også større overføringer i form av betalingsbalansestøtte.

Det er mange årsaker til at så mange givere rent prinsipielt har støttet opp om denne formen for bistand. En årsak er tuftet på en oppfatning om at denne typen bistand vil være mer effektiv enn f. eks. prosjektbasert bistand. Denne bistandsformen er også ment å være et insentiv for myndighetene til å utforme helhetlige nasjonale planer for utvikling og fattigdomsreduksjon. Man antar at dette vil styrke eierskapet på mottakersiden. Et annet viktig argument for denne type støtte er at kostnadene både for giver og mottaker vil reduseres ved at man unngår ’dobbel bokføring’ og parallelle kontroll- og rapporteringssystemer.

Dersom det eksisterte full tillit mellom partene og man stolte på at alle aktørene overholdt sine forpliktelser, synes denne formen for bistandsoverføring å være den mest effektive, samtidig som at både mottakeransvar og eierskap ble sikret. Spesielt attraktiv ville denne støtteformen være dersom det var tilstrekkelig kapasitet på mottakersiden til å utvikle helhetlige nasjonale planer. Dersom man i tillegg klarte å etablere tilstrekkelige kontrollmekanismer ville denne typen bistand sett fra et giverståsted være en særs attraktiv bistandsform.

Praksis er imidlertid litt annerledes. Full tillit mellom partene eksisterer sjelden. Selv om kondisjonalitetsepoken ofte erklæres død i dagens bistandsdebatt, gjelder dette ikke for de ”nye” støtteformene. Til betalingsbalansestøtte er det oftest knyttet en lang rekke betingelser. Årsaken til dette er at denne formen for bistand setter helt andre krav til kontroll og oppfølging. I tillegg er det slik at giverlandenes enkeltbidrag vanskelig kan evalueres, og må sees i forhold til en helhet. Dette kan ofte være problematisk for giveren som har behov for å rettferdiggjøre bistanden overfor bevilgende myndighet.

En rekke betingelser må være tilstede for at NORAD bevilger betalingsbalansestøtte: 1) Godkjente nasjonale fattigdomsplaner med indikatorer som kan etterprøves med målbare indikatorer for måloppnåelse; 2) Kopling mellom fattigdomsstrategi og stadsbudsjett. Gjennomføringen må være realistisk i lys av den makroøkonomiske situasjonen; 3) System for ansvarliggjøring av myndighetene må være på plass; 4) Forbedringer i finansforvaltning, noe som innebærer vilje til ressursmobilisering og vilje til å bekjempe korrupsjon; 5) Generell vurdering og ”godkjenning” av styresett situasjonen må gjennomføres; 6) Behovet for – og bidrag til kompetanse og institusjonsutvikling er også et sentralt vilkår; 7) Andre giveres vurderinger og samarbeid/samfinansiering med andre givere, enten gjennom felles budsjettstøtte avtale, felles oppfølgingsmekanismer, deltakelse i prosessene knyttet til Public Expenditure Reviews (PER), Country Financial Accountability Assesments (CFAA), Joint Donor Reviews (JDR), Common Approach to Budget Support (CABS) (NORAD 2002: 2-3).

I prinsippet skal manglende oppfyllelse av kondisjonalitet knyttet til betalingsbalansestøtte kunne medføre frys i utbetalingene. Til tross for at det blant giverne eksisterer en relativ bred enighet omkring betingelsene er det ofte vanskelig å vurdere hva som er ’godt nok’. Årsakene til dette er flere: 1) Manglende måleindikatorer. En videre utfordring er hvordan man i så tilfelle skal tolke resultatene eventuelle fra disse indikatorene. 2) Avveining og "trade-off" mellom ulike mål. 3) Andre utenrikspolitiske hensyn som tilsier at støtte fortsatt bør gis.

Det er flere gode grunner at det bør gjøres en individuell vurdering når man skal vurdere hvorvidt en eventuell frys skal iversettes. Dette har vært praksis frem til nå. Men større forutsigbarhet og en bredere internasjonal enighet om hva som i virkeligheten skal til synes likevel å være å foretrekke dersom dette skal være en god bistandsform og betingelsene skal være gode virkemidler for mer effektiv bistand. I internasjonale fora har man diskutert problemstillinger knyttet til felles betingelser, men uansett om betingelsene ansees som legitime eller ei så vil de prinsipielt sett komme i strid med prinsipper om mottakeransvar og partnerskap.