Både Uganda og Zambia har kommet langt i disse prosessene, mens Bangladesh er i ferd med å ferdigstille en såkalt interim PRSP. Både i Uganda og Zambia er det satt spørsmålstegn ved eierskapet til prosessen, om enn i noe varierende grad og i ulike faser. Zambias PRSP prosess har utvilsomt blitt til etter sterkt press fra giverne og ut i fra behovet for gjeldsslette. Den første interim PRSPen som var ferdig i 2000 ble utformet av finansministeriet i Zambia, men pga tidspress ble det ikke gjort konsultasjoner med det sivile samfunnet. Dette ble imidlertid gjort i utformingen av den endelige PRSPen. Det som var spesielt i denne prosessen var at de politiske partiene og parlamentarikerne ble holdt helt utenfor prosessen. 4Bwalya, Rakner og Svåsand 2003. (kommer)

Når det gjelder Uganda har landet utarbeidet en PRSP som bygger på landets nasjonale strategi for fattigdom PEAP. Den ble lansert allerede i 1997 og ble til under stor deltakelse fra det organiserte samfunnet. Dette var utgangspunktet for utformingen av landets PRSP som ble til i perioden desember 1999-januar 2000. Også i denne prosessen foretok myndighetene omfattende konsultasjoner med det sivile samfunnet. Det antas derfor at Ugandas PRSP i langt større grad er forankret lokalt enn i mange andre land. Ugandiske myndigheter har flere ganger understreket at PEAP danner grunnlaget for CDF-prosessen noe som også giverne har godtatt. Men på grunn av tidspress fikk aktørene i praksis begrenset innflytelse da PRSPen ble utformet (Sida 2001b: 119). Sida studien setter derfor spørsmålstegn ved eierskapet, og viser til de mange problemer man står overfor når det gjelder donorenes krav om bred folkelig deltakelse i land som bare kan regnes som formelle demokratier og som i realiteten er ”kvasi demokratier” (Eklit 2000; Van der Walle 2001).

Krav til godt styresett og demokratiske reformer – anti-korrupsjonsmekanismer

Myndighetene i de fleste av Norges hovedsamarbeidsland har vært relativt lunkne når det gjelder å gjennomføre omfattende reformer for å bedre styresettet, samt å iverksette tiltak mot korrupsjon. Norge krever likevel at landene gir prioritet til disse områdene uavhengig om de ønsker det eller ikke. Norge stiller her en generell kondisjonalitet (jf. for eksempel Stortingsmelding nr. 19 1995-96). Dette er hensyn som i utgangspunktet vurderes som viktigere enn prinsippet om mottakeransvar. I praksis er dette imidlertid et svært problematisk felt. En løsning kunne være å bare gi bistand til de landene som tilfredsstiller disse kravene, men antallet samarbeidspartnere ville i så fall bli få – om noen. Spørsmålet blir da som nevnt ovenfor: Hva er godt nok? I realitetene skal vi se at dette prinsippet som i utgangspunktet er en betingelse for bistand i praksis langt i fra er et ubetinget vilkår for støtte. Prinsippet blir tolket relativt fleksibelt.

Bangladeshiske myndigheter har innsett behovet for å konsolidere demokratiseringsprosessen, men har vært relativt tilbakeholdne når det gjelder menneskerettigheter og å iverksette tiltak mot korrupsjon (McGregor m.fl. 2001). Menneskerettigheter eller korrupsjon ble ikke eksplisitt nevnt som en del av Norges tre hovedsektorer i MoUen fra 1995 – bare demokratisering. I den siste MoUen er også menneskerettigheter tatt med. Bangladeshisk aksept for å godta denne tilføyelsen kan likevel best forstås som et ønske om å tilfredsstille norske myndigheter heller enn et uttrykk for genuine bangladeshiske prioriteringer. Det er verd å merke seg at ifølge informanter som var med og fulgte den siste MoU prosessen kom det ingen spesifikke sektorønsker fra bangladeshiske myndigheter. De sluttet seg til det som ble foreslått av Norge. Det var ingen konfrontasjoner eller uenighet om satsingsområder mellom partene. Det er grunn til å anta bangladeshiske myndigheter tilpasset seg det som var forventet fra norsk side, selv om det er vanskelig å dokumentere. Dette har imidlertid stor betydning i forhold til om det i det hele tatt er noen realitet i mottakeransvaret.

Til tross for at det ligger en del føringer på norsk side, har ikke Norge ønsket å opptre som en ”pushy” eller kontroversiell giver. På menneskerettighetsområdet har for eksempel NORAD stort sett bare samarbeidet med frivillige organisasjoner. Ifølge McGregor mfl. har man fra norsk side ikke ønsket å presse myndighetene på dette punktet med referanse til prinsippet om mottakeransvar (McGregor mfl. 2001). NORAD ser det som sin rolle å respondere på forespørsler og søknader heller enn å være innovatør. Det engelske teamet er skeptiske til en slik praksis og mener at prinsippet i Bangladesh har blitt en sovepute, og viser til det faktum at andre donorer har klart å få i stand menneskerettighetsprosjekter sammen med myndighetene i Bangladesh. Det antydes i rapporten at motstanden mot menneskerettighetsprosjekter hos Bangladeshiske myndigheter ikke er så stor som man kanskje ville anta. Det ville derfor være mulig å sette i gang menneskerettighetstiltak sammen med myndighetene dersom NORAD hadde vært litt mer aktiv. Det er imidlertid flere måte å tolke norsk adferd på.

NORAD/UD i Bangladesh har vært langt mer aktive på menneskerettighets- og demokrati område enn hva som har vært tilfelle i de fleste av Norges hovedsamarbeidsland. I 2001 ble det for første gang fra norsk side utviklet en omfattende landspesifikk strategi for dette arbeidet i Bangladesh (jf. Human Rights and Democracy in Bangladesh. A Plan for Norwegian Support 2001). Strategien ble utviklet at ambassaden i Dhaka. Selv om hensynet til mottakeransvar kan synes å ha blitt undergravet har arbeidet til den norske ambassaden i Dhaka vært et uttrykk for manglende tillit overfor bangladeshiske myndigheter på dette feltet. Her har Norge i større grad vært opptatt av prinsippet om målgruppeorientering og har forsøkt å identifisere ”agents of change” innenfor det bangladeshiske samfunnet. Man har hatt liten tro på at myndighetene ville kunne være en slik aktør og har derfor begrenset samarbeidet med dem. 5Samtale med Erif Berg, UD.

I Zambia har man stått overfor store problemer når det gjelder godt styresett, brudd på menneskerettighetene og korrupsjon. Zambia har lenge vært et problemland i norsk bistand. Norske myndigheter har seriøst diskutert å kutte ut Zambia som hovedsamarbeidsland. Dette kommer også frem i en nylig og omfattende gjennomgang av Norges bistandsportefølje. David Dollar og Paul Collier konkluderte i en annen analyse av Norges land portefølje, som var en del av dette arbeidet, at Norge langt på vei ga bistand til de ”riktige” landene, men at land som Zambia og Tanzania har vært overfinansiert når det gjelder bistand.

I Zambia var forholdene rundt godt styresett så problematiske at Norge utsatte undertegnelsen av en ny MoU. Norge har heller ikke gitt betalingsbalansestøtte i siste halvdel av 1990-tallet og frem til 2002 på grunn av problemer knyttet til godt styresett og korrupsjon. Norske myndigheter har nå åpnet for slik støtte dersom tilstrekkelige kontrollmekanismer kan etableres. Dette har vært sentrale temaer rundt CG-møte prosessen de siste årene. Zambiske myndigheter reagerte også med å utsette et CG-møte da de nordiske land ikke ville diskutere økonomiske støtte uten å komme inn på godt styresett. I 1999 presenterte imidlertid den zambiske regjeringen en omfattende nasjonal handlingsplan for kapasitetsbygging og godt styresett, noe som ble rost av donorene. Men den prosessen må vel helst kunne forstås som et direkte resultat av press fra donorene, og en strategisk beslutning for å sikre seg finansielle overføringer. Av den grunn synes det berettiget å stille spørsmålstegn ved hvor sterkt eierskapet til denne prosessen har vært på den zambiske siden. Det har i alle vært utvist liten vilje til å implementere den. Det heter i de norske dokumentene at det ikke bare er manglende evne, men også manglende vilje til å gjennomføre reformene på zambisk side.

Til tross for dette, har Norge problemer med å ansvarliggjøre myndighetene når de ikke gjennomfører tiltak som lovet og som man har blitt enige om. I Norges CG-møte innlegg i 2002 ble det understreket at det nå var på tide å sette ’Action plan on government’ ut i livet. Norge har likevel ikke ønsket å komme til noen konfrontasjon med zambiske myndigheter. Man har vært redd for at det ville kunne virke mot sin hensikt. Norge har også ønsket å gi den nye zambiske presidenten som ble valgt i 2001 en sjanse.

Norge har imidlertid de siste 8 årene hevdet overfor zambiske myndigheter at en reell økning i den norske bistanden ville være betinget av klare positive utviklingstrekk innen demokratiseringsprosessen, samt fortgang i det økonomiske reformprogrammet. Om man ser på situasjonen fra 1996 til 2002 har den vært preget av stadige lovnader fra myndighetenes side, mens progresjonen i reformprosessene har stagnert. Dersom man går gjennom CG-møtedokumentene fra denne perioden ser man at donorene har vært noe mer positive forut for møtene ofte med utgangspunkt i lovnader fra myndighetene om bot og bedring. På samtlige CG-møter har Norge gjentatt at den egentlige testen nå vil bli praksis. Lite har imidlertid blitt gjort. Som en reaksjon på dette reduserte man volumet på den norske bistanden til Zambia i 1997-98. En av årsakene til at Norge ikke har tatt i bruk enda mer drastiske sanksjonsmidler som for eksempel bistandsstopp bunner i en oppfatning om at dramatiske reduksjoner i bistanden vil kunne bidra til kollaps i den zambiske økonomien. Man har antatt at dette ville kunne skade den skjøre demokratiprosessen. Norge og mange av de andre donorene anser seg som medansvarlige for utviklingen i Zambia (jf. diskusjonen om rollefordeling ovenfor). Det synes likevel tydelig, noe som også ble illustrert under de siste CG-møtene med Tanzania, at den nye bistandsministeren ønsker at Norge skal føre en langt tøffere politikk når det gjelder å kreve resultater fra mottakerlandene og også at dette uttrykkes i sterkere ordelag. Byråkratene derimot virker litt mer tilbakeholdne i så måte. Norge har i noen grad fortsatt med å premiere lovnader heller enn faktisk handling.

Uganda har på sett og vis vært i en spesiell posisjon blant giverne og ble lenge behandlet som et ’special case’. Landet har både under Amin og Obote’s to perioder vært preget av terror og vold. Det faktum at Museweni ved overtakelsen i 1986 klarte å få til et mer stabilt styre, i tillegg til at landet etter hvert opplevde en sterk økonomisk vekst førte til at giverne strømmet til Uganda for å være med på suksesshistorien. Så lenge landet har hatt stabil økonomisk fremgang og har klart å bevare politisk stabilitet har Uganda i motsetning til langt de fleste afrikanske stater vært fritatt fra press om å innføre flerpartistyre (Hauser 1999).

I 1986 innførte National Resistance Movement (NRM) en demokrativersjon som var basert på det såkalte ’Movement’-systemet. Grunnprinsippet i dette systemet er et individuelt og deltakende demokrati. Det finnes likevel politiske partier i Uganda, selv om de eksisterer under sterke beskrankinger både når det gjelder aktivitet og utvikling. Donorene har imidlertid den siste tiden blitt mer utålmodig ettersom den økonomiske veksten har stoppet opp. Den økonomiske veksten har i stor grad vært finansiert av donorene. Dette har gjort den ugandiske økonomien svært sårbar og flere frykter for bærekraftigheten og robustheten i økonomien. I tillegg er giverne utålmodige og mener at myndigheten bruker alt for mye penger på forsvar, og at det er liten vilje og evne til å gjøre noe med korrupsjonsproblemet. Norge var derfor heller ikke i 2001 rede til å yte budsjettstøtte til Uganda. Budsjettstøtte er helt klart den støtteformen som ugandiske myndigheter ønsker. Fra givernes side er det en bevegelse i den retning. Dette synes delvis å være et resultat av den nye bistandsretorikken og den uttrykte preferansen for denne typen bistand. Holdningene blant giverne i Uganda varierer imidlertid sterkt. De giverne som har gitt denne typen bistand har stilt tre ulike typer kondisjonalitet: 1) Forvaltningsmessige hensyn, krav til ansvarlighet og gjennomsiktighet i forvaltningen; 2) Politisk utvikling i retning av demokrati (EU, UK, Sverige og Kanada); 3) Krav om at Ugandas engasjement i DR Kongo trappes ned. FN rapporter har dokumentert ulovelig utnyttelse av naturressurser i Kongo. 6Saken om våpenkjøp nådde også Stortinget, etter at saken ble omtalt av Norske medier. Saken ble tatt opp av SPs stortingsrepresentant Åslaug Haga tidlig i 2003. Haga lurte på hvordan Norge ville forholde seg til dette. Uviklingsministeren svarte at dette hadde vært en sak som Norge sammen med andre givere hadde vært opptatt av i lengre tid. En av årsakene til at Norge ikke startet opp med budsjettstøtte i 2002 skyldes blant annet Norges bekymring over de særdeles høye forsvarsutgiftene. Midlene ble i stedet øremerket til det såkalte Poverty Action Fund.<br > Danmark har vært det landet som har gått lengst, og har inntatt en tøffere posisjon enn andre land. Danmark har slått fast at det er ikke aktuelt med betalingsbalansestøtte, sektorstøttet eller gjeldsslette i lys av Ugandas tilstedeværelse i Kongo. Norge har gitt uttykk for ikke vil være aktuelt med budsjettstøtte, men har vært åpen for sektorstøtte.

Korrupsjonsproblemet har stått sentral i Uganda. Flere både interne og eksterne aktører har uttrykt tvil overfor myndighetene når det gjelder viljen til å gjøre noe med problemet. Dette til tross for at det fra offisielt heter at det ikke står på manglende politisk vilje. Det hevdes at svak fremdrift skyldes manglende kapasitet. Også her har Danmark vært spesiell krass i sin kritikk. DANIDA har frosset utbetalinger til flere programmer på grunn av korrupsjonsmistanker.

Manglende tillit

Dersom mottakeransvar skal kunne praktiseres er man avhengig av tillit mellom partene. Dette gjelder ikke minst de mange nye bistandsformene som sektorstøtte og betalingsbalansestøtte. Viktigheten av tillit blir stadig gjentatt i norske innlegg i forbindelse med forskjellige CG møter. Det fremgår av norske dokumenter at det under overflaten ofte ligger sterk mistillit mellom partene (se også Sida 2001a og b; Selbervik 2003).

Det gjentas til stadighet, overfor alle de fire landene i bistandsdialogen, at dersom ikke myndighetene i de respektive land gjennomfører omfattende tiltak i forhold til korrupsjon vil tilliten svekkes og viljen til å gi bistand og da spesielt sektorstøtte og budsjettstøtte avta kraftig. En av de viktigste forutsetningene for å praktisere både mottakeransvar og partnerskap ser i mange tilfeller ut til å være fraværende. Det paradoksale er at mens donorene fortsetter å beklage fraværet av aktiv handling, så fortsetter norske myndigheter å yte sektorstøtte og også budsjettstøtte i noen grad som for eksempel i Tanzania. Det er mulig at det kan argumenteres for at de kontrollmekanismene som nå er etablert i forhold til budsjettstøtte i Tanzania er noe bedre enn i Uganda og Zambia. Det synes likevel berettiget å stille spørsmålstegn ved hvorfor man de siste årene har bevilget slik støtte til Tanzania, men ikke til Uganda og Zambia. Mangel på handling – utvover løfter og diverse handlingsplaner – har vært et gjennomgående trekk.

Når det gjelder Bangladesh har mange donorer, Norge inkludert, inntatt en mer aktiv holdning som en reaksjon på et ineffektivt stats­apparat og massiv korrupsjon. Norge har sammen med en rekke andre givere økt støtten til frivillige organisasjoner slik at de nå forvalter hele 15-20 prosent av det totale bistandsvolumet i Bangladesh (UD 2002a). Dette er en utvikling som avviker fra den generelle trenden. Dette svekker imidlertid ytterligere myndighetenes levering av tjenester og begrenser myndighetenes muligheter til å ta ansvar for landets utvikling.

Utbetalingspress

Det er ikke mange eksempler på dette i det skriftlige materialet som er gjennomgått i forbindelse med denne studien. En mulig forklaring kan være at slike problemstillinger i liten grad reflekteres i den typen materiale som er gjennomgått her. Bistandsbyråkrater legger likevel ikke skjul på at dette kan være et problem. Mona Kvangraven viser i sin oppgave at selv om avtaler til stadighet ble brutt og revisjonsrapporter ofte ikke ble sendt, fant hun ingen eksempler på at midler ble holdt tilbake i Mosambik. Hun argumenterer for at dette langt på vei skyldtes utbetalingspress, noe som bidro til å undergrave mottakeransvaret (Kvangraven 1998). Om man ser bort fra argumenter om ”fungibility” er det grunn til å anta at problemet var større da man drev primært med prosjektbistand. I de landene hvor en stadig større andel blir utbetalt som betalingsbalansestøtte og gjeldsslette vil det være lettere for NORAD å bli ”kvitt” eventuelle bistandsoverskudd. Man vil dermed unngå å undergrave prinsippet om mottakeransvar.

Andre politiske hensyn som overstyrer mottakeransvaret

Ifølge McGregor (2001) skjedde det i Norges samarbeid med Bangladesh mange endringer underveis i MOU perioden 1995-2000. Det hevdes at en viktig begrensing i forhold til praktisering av mottakeransvar skyldtes nye politiske retningslinjer og rapporteringskrav som munnet ut av det politiske systemet i Oslo. Hvert år inneholder det årlige tildelingsbrevet, samt et økende antall ad hoc brev, nye initiativer fra Stortinget eller fra politisk ledelse. Disse initiativene overstyrer det man eventuelt har blitt enige om i forbindelse med landsstrategi og MoU prosessen. Det fremgår av det gjennomgåtte materialet at dette var et problem som ikke bare gjelder Bangladesh. Hvilken status disse MoUene i praksis skal ha virker derfor litt uklart, siden norske myndigheter etter ”forgodtbefinnende” kan velge å se bort fra dem. Spørsmålet blir da: Hvor mye skal til for at prioriteringene som er meislet ut i er MoU skal kunne bli overkjørt eller tilsidesatt? Dette gir ikke det gjenomgåtte materialet noe svar på. Nye initiativer vil i praksis ofte bety at mindre beløp vil kunne settes av til de områdene man allerede har blitt enige om, i alle fall så fremt det ikke bevilges tilleggsmidler. UD er den instans som skal gi NORAD instruks og er mellomleddet mellom NORAD, politisk ledelse og Stortinget. Det britiske teamet som evaluerte Norges samarbeid med Bangladesh er ikke imponert og hvilken rolle UD spiller her:

They appear to take little responsibility for ensuring a balance between the principles outlined in the MoU and the demands of Norwegian politicians in Oslo. In this evaluation we perceive that this lack of balance with respect to the agreements in the MoU between Norway and Bangladesh contradicts the core of the principle of recipient responsibility (McGregor et al. 2001: 66).

En av årsakene til at dette skjer kan være at nye internasjonale initiativer har blitt fattet i løpet av perioden. Den norske bistandspolitiske ledelsen ser ofte ut til å være fristet til å hoppe på nye og ”trendy” initiativer som også er en måte å markere Norge på som bistandsaktør internasjonalt. Dette er et paradoks som norske bistandsmyndigheter burde se nærmere på, dersom den norske bistandspolitiske ledelsen mener alvor med prinsippet om eierskap og mottakeransvar.

Fra prosjekt til program og betalingsbalansestøtte

Som nevnt tidligere, det kan ofte være vanskelig å vite om mottakerens artikulerte ønsker og prioriteringer er genuine eller om de bare er forsøk på å tilfredsstille giverne for å sikre seg størst mulige overføringer. Dette er ofte et problem særlig i svært bistandsavhengige land som Zambia, Tanzania og Uganda. Selv om det til tider har vist seg vanskelig å få mottakerregjeringene til å prioritere har myndighetene i de tre nevnte landene uttrykt eksplisitte ønsker når det gjelder modalitetene for fremtidig bistandssamarbeid. Tanzanianske myndigheter har f. eks. gitt klart uttrykk for at de ønsker at mest mulig av bistanden utbetales som budsjettstøtte eller som sektorstøtte. Norge har ønsket å imøtekomme denne anmodningen. Når det gjelder Uganda og Zambia har Norge lenge vært skeptiske til budsjettstøtte, men åpen for sektorstøtte.

Paradoksalt nok har bangladeshiske myndigheter vært langt mer skeptiske til sektorprogrammer enn sine afrikanske kolleger. Dette er i en viss forstand paradoksalt siden utvikling av sektorprogrammer antas å kreve langt flere ressurser og større institusjonell kapasitet på mottakersiden – forutsetninger som kanskje skulle være noe sterkere i Bangladesh. Det skal være uvisst om dette er hele forklaringen, men sammenliknet med de afrikanske landene som er omtalt her er Bangladesh langt mindre bistandsavhenging og har et langt mer ”selvbevisst” byråkrati enn hva som har vært tradisjonen i mange afrikanske land. Myndighetene i Bangladesh har vært under sterkt press fra giverne om å innføre sektorprogrammer, men har likevel vært svært tilbakeholdne med å akseptere slike programmer. 7Det skal imidlertid nevnes at myndighetene nå har vist en viss vilje til å etablere et SWAP når det gjelder utdanning, men generelt er de svært skeptiske.<br >

Et av hovedargumentene for å etablere sektorprogrammer er vært å styrke eierskapet på mottakersiden, men hva når myndighetene ikke vil? Hvor langt kan giverne gå i å presse myndighetene om man ikke samtidig skal underminere eierskapet? Bangladeshiske myndigheters hovedargument mot sektorprogrammer har vært at programmene er alt for ressurskrevende for en svak og allerede overbelastet administrasjon. Jeg kan ikke se at denne typen argument i særlig grad har vært anvendt av afrikanske regjeringer. De afrikanske landene som er omtalt her har kommet relativt langt i å etablere sektorprogrammer. Den bangladeshiske holdningen kan kanskje sees som et uttrykk for at myndighetene i større grad har våget å gi uttrykk for sin genuine oppfatning.

I litteraturen og i policy dokumenter heter det at sektorprogrammer forutsetter stor kapasitet og relativt sterke ministerier på mottakersiden. Det kan derfor virke som et paradoks at mange afrikanske stater har innført sektorprogrammet på en rekke antall områder i land hvor de nevnte forutsetningene ikke er tilstedet. Det er derfor grunn til å stille spørsmålstegn ved hvem sine prioriteringer en slik utvikling representerer.

Kapasitetsbegrensinger

Kapasitetsbegrensninger på mottakersiden er utvilsomt et problem når det gjelder alle typer bistand, selv om dette vil variere fra land til land og fra sektor til sektor. Kapasitetsbegrensinger ser ut til å vanskeliggjøre rollefordelingen mellom partene. Den enorme asymmetrien i kapasitet, kunnskap og makt gjør at giverne i praksis ofte ser seg tvunget til å gjøre mottakerens jobb – man har ikke tid til å vente. Dette er et reelt problem i alle de omtalte landene.

Mislighold av avtaler – manglende sanksjoner

Norge synes å være en relativt pålitelig finansieringskilde, selv om det tidvis blir tatt nye politiske initiativer som bidrar til omrokkeringer (jf. ovenfor). På mottakersiden finner man mange eksempler på mislighold av avtaler. Mottakersiden kan misligholde sin del av avtalen ved ikke å implementere avtalen. Mottaker kan for eksempel unnlate å sende inn regnskap som avtalt med giver. I praksis skal det imidlertid en del til for at Norge sanksjonere når mottaker ikke overholder sin del av avtalen (jf. ovenfor – Kvangravens hovedfagsoppgave om Mosambik). Det kan imidlertid virke som om NORAD de siste årene, etter gjentatte anmerkninger fra Riksrevisjonen, har blitt ”flinkere” til å sanksjonere. Utbetalingene ser ut til å bli holdt tilbake oftere ved f.eks. manglende fremdrift i prosjektene. McGregor mfl. 2001 gir flere eksempler på dette i Bangladesh. At NORAD generelt sett holder penger tilbake oftere enn før, særlig når det gjelder prosjektbistand, bekreftes i samtaler med NORAD ansatte.

Når det gjelder formuleringer i MoUene om at nivået på bistanden vil være avhengig av fremgang i den politiske og økonomiske reformprosessen (se for eksempel de siste MoUene mellom Norge og Zambia og Norge og Uganda) er sanksjoner langt sjeldnere. Generelt sett skal det en del til for at Norge reduserer bistandsnivået til et samarbeidsland på bakgrunn av manglende fremdrift på makronivå. Det finnes imidlertid eksempler. Norge holdt for eksempel tilbake betalingsbalansestøtte på grunn av at styresettsituasjonen knyttet til economic governance/manglende progresjon i det økonomiske reformarbeidet i 1994 i Tanzania og overfor Malawi i 2001. Bistand ble holdt tilbake over Zambia i forbindelse med valgene i 1996, og har som sagt ikke bevilget betalingsbalansestøtte siden den gang.

I de tilfellene hvor Norge har frosset eller omdisponert midler har ikke tilbakeholdelse skjedd på bakgrunn av klart uttrykte spilleregler. Som tidligere nevnt er det mange gode argumenter for at sanksjoner bør vurderes individuelt. Det ser imidlertid ut som om manglende retningslinjer i tillegg til det faktum at det ikke eksisterer en klar forståelse på mottakersiden for hva som er godt nok, ofte fører til at mottakerregjeringen i praksis forsøker å ”teste” ut hvor grensene går. Det er imidlertid mange eksempler på at i tilfeller hvor Norge har gjenopptatt bistand til land hvor deler av bistanden har vært frosset så er ofte forutsetningen for samarbeidet i liten grad vært endret. Det finnes flere slike eksempler fra Tanzania (Selbervik 2003). Ved at mottaker ikke stilles til ansvar, fratas samtidig mottaker muligheten til å ta ansvar for egen adferd.

Mottakers og norske aktørers holdning til prinsippet om mottakeransvar

Til tross for at innføringen av prinsippet om mottakeransvar var en ensidig norsk avgjørelse, hevder mange norske byråkrater at mottakerne oftest har vært positive til selve prinsippet, ”når de først skjønner at man fra norsk side mener alvor”. I praksis synes likevel mottakers holdninger å være mer delte. Det må understrekes at ”mottaker” åpenbart ikke bare er en aktør. Hvorvidt det eksisterer forskjellige holdninger innad i det enkelte mottakerland reflekteres imidlertid i liten grad i det tilgjengelige materialet.

I Mosambik studien illustreres det hvordan aktørene på mottakersiden i utgangspunktet var svært negative til prinsippet. I siste halvdel av 1990-tallet ble de mer positive. En av årsakene til den begynnende motstanden var at de fryktet at NORAD i for stor grad ville trekke seg ut av prosjektene. Studien viser imidlertid at gjentatte brudd på avtaler kan tyde på at aktørene på mottakersiden ikke tok prinsippet særlig alvorlig. At avtalebrudd ikke fikk konsekvenser, kan delvis bidra til å forklare at helseministeriet som i starten var skeptisk ble gradvis mer positiv til praktiseringen av begrepet, hevder Kvangraven (Kvangraven 1998).

Også i andre land ser man eksempler på at myndighetene i mottakerlandet ikke har vært udelt positive til praktisering av mottakeransvar. De har vært tilbakeholdne med å uttrykke vilje til å ta ansvar og eierskap. Dette finner man flere eksempler på for eksempel i Tanzania (Sida 2002b). Mange mottakerregjeringer har i tillegg vist liten interesse i å ta ansvar for koordineringen av giverne. Ugandiske myndigheter uttalte på et nylig CG-møte at koordinering av donorene er donorenes eget ansvar og problem.

På CG-møte i 1999 understreket zambiske myndigheter behovet for en mer koordinert og helhetlig tilnærming til utviklingsarbeidet. Myndighetene ble da utfordret fra norsk side om hvorvidt landet i så fall var beredt til å styre giverne og også til å si nei til våre planer. Dette ble fra Zambisk hold besvart med at partnerskap ikke kan innebære styring. Det ble understreket at behovene i Zambia var så store og at det derfor var plass til alle. Zambiske myndigheter ønsket ikke å påta seg dette ansvaret på egen hånd.

McGregor mfl. 2001 hevder på den annen siden at bangladeshiske myndigheter var svært positiv til prinsippet om mottakeransvar. Det samme gjaldt aktører i det sivile samfunn (McGregor mfl. 2001). Norske myndigheter blir i denne studien rost fordi de i motsetning til mange andre donorer er langt mindre dominerende og intervenerende. Dette strider imidlertid med en del andre kilder, og også med utsagn fra norske byråkrater som har jobbet i Bangladesh. Selv om bangladeshiske myndigheter i utgangspunkt er positive til at Norge holder en relativ lav profil og i liten grad er ”pushy”, så hevder norske byråkrater at myndighetene ikke er interessert i mottakeransvar. De vegrer seg mot dette prinsippet. Myndighetene foretrekker at ting blir gjort på ”gamlemåten”.

Generelt er norske bistandsbyråkrater svært positive til begrepet, selv om mange ser dilemmaer, men spør da: ”Hva er alternativet til mottakeransvar?”. Funnene fra Mosambik studien viser imidlertid at det var stor forskjell på holdingen til og praktiseringen av mottakeransvaret blant ekspertene og NORAD byråkratene. Kvangraven fant at NORAD ekspertene var negative til prinsippet og at de i praksis forsøkte å undergrave det (Kvangraven 1998). Hovedårsakene til at ekspertene var negative var at de selv mistet innflytelse, samtidig som de utviste stor mistillit overfor lokale myndigheter.

Utover det helt generelle synes det ikke å eksistere noen helhetlig oppfatning omkring mottakeransvar i UD og NORAD. Ifølge McGregor mfl. fantes det like mange oppfatninger om begrepet ved den norske ambassaden i Dhaka som det fantes ansatter der. Til tross for at meningene er mange er det et begrep som synes å være godt internalisert hos de fleste norske bistandsbyråkrater. At majoriteten ikke har en mer spesifikk forståelse av begrepet kan selvsagt skyldes mange forhold, men det faktum at det ikke finnes klare retningslinjer for begrepet må vel ta største del av skylden for dette. For de fleste byråkrater er mottakeransvar mer et uttrykk for en norsk grunnholdning til bistandssamarbeid heller enn et operasjonelt begrep. Til tross at begrepet anvendes både av UD og av NORAD forekommer begrepet langt hyppigere i en NORAD kontekst enn i UD. NORAD synes å ha hatt et langt sterkere eiendomsforhold til begrepet enn UD, selv om dette kanskje nå er i ferd med å endre seg.

Til tross for at det er begrep som ikke anvendes aktivt i den internasjonale bistandsdiskursen synes det å være en bred oppfatning i NORAD og UD om at Norge likevel bør beholde begrepet siden det er et såpass innarbeidet prinsipp i norsk bistand. Mange ser langt på vei ut til å oppfatte mottakeransvar, eierskap og partnerskap som synonymer.

Forholdet mellom mottakeransvar og bistandseffektivitet

Et av hovedmotivene for å innføre mottakeransvar var utvilsomt et forsøk på å få til en mer effektiv bistand, selv om Grimstad også i noen sammenhenger nærmest har anvendt begrepet som et moralsk og normativt anliggende. I de tilfeller hvor mottakeransvar har vært praktisert, har det gitt bedre bistand? Intuitivt virker det relativt opplagt at effekten av bistanden vil øke dersom mottakeren får og tar større ansvar. Men er det nødvendigvis slik? Så vidt meg bekjent foreligger der ingen studier som har sett på forholdet mellom mottakeransvar og bistandseffektivitet.

Som nevnt ovenfor, er det relativt mange likhetstrekk mellom begrepet eierskap og mottakeransvar. Man kan derfor velge å se på forholdet mellom eierskap og bistandseffektivitet. De siste årene har det nærmest blitt en ”truisme” at eierskap gir mer effektiv bistand. Dette blir stadig gjentatt i policy dokumenter og referert til av forskere (se f.eks. World Bank 1998; Killick 1998; Lancaster 1999; Sida 2002a og b). Få har likevel foretatt omfattende undersøkelser av effektene av eierskap. Sida studien Fostering Ownership har som en grunnleggende premiss at eierskap gir bedre bistandseffektivitet, og at dette er tilstrekkelig dokumentert (Sida 2002a). Det synes likevel som om dette utsagnet er basert på et noe tynt grunnlag. Eierskap vil i praksis være vanskelig å måle. Det vil dessuten være snakk om grader av eierskap. Hvor mye eierskap skal egentlig til for å gi god bistand? En studie som det ofte refereres til i denne sammenheng er en Verdensbankrapport fra 1993. Dette er en av de få studiene som har forsøkt å operasjonalisere eierskapsbegrepet. I studien undersøkes kausaliteten mellom eierskap og effektene av økonomisk reform. Konklusjonen er at jo sterkere eierskap desto bedre er effektene av de økonomiske reformene (World Bank 1993). Studien er imidlertid svært generell og konsentrer seg om noen få variabler. Til tross for at eierskap under ”gode” betingelser skulle være bra, vil en positiv utvikling være avhengig av kapasitet på mottakersiden. McGregor viste hvordan manglende kapasitet var lite forenelig mot mottakeransvar (McGregor mfl. 2001).