FNs menneskerettighetskommisjon. Vurderende oppsummering fra den 61. sesjon 14. mars – 22. april 2005

Sammendrag

• Generalsekretærens reformforslag ”In larger freedom” som omfatter omdanning av MR-kommisjonen til et MR-råd preget årets sesjon helt frem til striden om en ekstrasesjon i juni for å vurdere reformforslagene. Mens det er tilnærmet konsen­sus om behovet for reform av FNs MR-maskineri, er det vanskelig å se tegn til enighet om felles målsetninger og virkemidler for å nå disse.
• Selv om de grunnleggende politiske motsetninger fortsatt var sterke, bidro to for­hold til å gjøre sesjonen noe mindre konfrontatorisk : den bedrede politiske situa­sjonen i Midtøsten/Palestina og beslutningene om å ikke fremme de mest kontro­versielle landresolusjoner : Tsjetjsenia, Kina, Iran og Zimbabwe.
• Det mest skuffende trekk var utvilsomt MR-kommisjonens manglende evne til å behandle alvorlige MR-overgrep i politisk følsomme landsituasjoner som disse.
• Samtidig førte dette til en ytterligere isolasjon av de fire land som ble gjenstand for MR-kommisjonens mest ”fordømmende” resolusjoner : Cuba, Belarus, Nord-Korea og Myanmar ble vedtatt med større margin enn tidligere.
• De viktigste resultater av årets sesjon var opprettelsen av nye mandater for MR og anti-terrorisme tiltak, næringslivet og MR, minoriteter, samt overvåking av MR-situasjonen i Nepal og i Sudan og vedtak av retningslinjer for erstatning til ofre for alvorlige MR-overgrep.
• Fra norsk side var de mest sentrale tematiske resolusjoner MR-forsvarere som Norge er hovedforslagsstiller for, tortur, MR og anti-terrorisme tiltak, nærings­livet og MR, vilkårlige henrettelser, urfolksresolusjonene og internt fordrevne. Norge deltok aktivt i behandlingen av en rekke landsituasjoner, herunder Nepal, Sudan, Colombia, Afghanistan, Myanmar og Kambodsja. Norge bidro til tiltak for økt åpenhet og tillitsbygging i forkant av MR-kommisjonen.

Generelt må det kunne konstateres at den internasjonale kontekst er lite egnet for å fremme en progressiv MR-agenda. Tvert imot, oppfattes det gjerne som en seier der­som man unngår å svekke eksisterende rettigheter innen områder som tortur, utenom­rettslig forvaring, kvinners rettigheter eller reproduktiv helse. Noen små skritt i posi­tiv retning ble likevel tatt med hensyn til viktige spørsmål som diskriminering på grunnlag av seksuell legning.

Presset for å svekke sentrale MR-mekanismer som spesialrapportørene vedvarer. Etter initiativ fra Asiagruppen vedtok MRK61 at spesialrapportørenes mandater og arbeidsmetoder skal vurderes nærmere. Det kan forventes en vanskelig prosess når mandatet for Generalsekretærens spesialrepresentant for MR-forsvarere skal fornyes i 2006, noe Cuba tydelig signaliserte. USA motsatte seg fornyelse av mandatet til spesialrapportøren for Afghanistan.

MR-kommisjonen er et viktig politisk organ for å drøfte menneskerettigheter globalt selv om de umiddelbare konkrete resultater kan synes begrensede. De mer langsiktige prosesser og resultater bør ikke undervurderes. Gjennom året utvikles nye instru­menter eller eksisterende videreutvikles. Enkelte viktige fremskritt med hensyn til be­skyttelse av menneskerettigheter som avskaffelse av dødsstraff for mindreårige er gjerne resultat av langsiktig internasjonalt press, selv om de vil fremstå som nasjonalt baserte avgjørelser.

MR-kommisjonen er i internasjonal sammenheng en unik møteplass for over 3 000 representanter for stater, frivillige organisasjoner og individer som representerer ulike interesser og gir anledning til meningsutveksling og påvirkning. Selv om bare de 53 medlemsland har stemmerett, deltar observatørene aktivt både under generaldebatter og resolusjonsforhandlinger, og uttrykker støtte til disse bl.a. gjennom medforslags­tillerskap.

Media fokuserte i år på resolusjonen Cuba fremmet om forholdene for fangene på Guantanamo, som ble nedstemt etter noen dagers uvisshet om særlig EUs holdning. Viktigere, men mindre spektakulært var at USA hadde delegater fra Pentagon som i flere uker hadde møter med stater og frivillige organisasjoner for å orientere om tiltak som gjennomføres for å sikre at fanger anholdt i forbindelse med ”krigen mot terror” ikke utsettes for overgrep.

Mye av den kritikk som rettes mot MR-kommisjonen er utvilsomt berettiget, både når det gjelder sammensetning, arbeidsform og resultater. Kommisjonen er i sin natur et politisk organ der alle land i FN kan søke medlemskap. Politiske realiteter, konflikter og maktforhold reflekteres i de ulike initiativer og beslutninger, eller mangel på så­danne, som tas i Kommisjonen. Et vesentlig problem er at et stort antall restriktive land er medlemmer av Kommisjon, og at flere søker medlemskap for å forhindre negativ oppmerksomhet om egen MR-situasjon.

De mer konstruktive stater og frivillige organisasjoner ønsker et mer troverdig sammensatt organ med større slagkraft i forhold til å reagere på MR-overgrep. FNs Høykommissær for menneskerettigheter Louise Arbour uttrykte skuffelse over MR-kommisjonens manglende evne til å behandle samtlige landsituasjoner, og støttet Ge­neralsekretærens forslag om et nytt MR-råd. De land som utsettes for ubehagelig kri­tikk anklager på sin side Kommisjonen for politisering og selektivitet, og fremholder at den nesten utelukkende tar opp overgrep i utviklingsland uten større strategisk interesse.

Resultater oppnådd under Kommisjonens 61. sesjon : Anti-terrorisme, Nepal og Sudan

Over en periode på seks uker behandlet Kommisjonen et hundretalls resolusjons­forslag som omhandler en rekke tematiske og landspesifikke MR-utfordringer under kommisjonens 20 dagsordenspunkter. Det betydelige antall resolusjoner, til tider uten klart budskap eller MR-relevans er et problem for det internasjonale MR-arbeidets effektivitet og troverdighet.

Konkrete resultater ble likevel oppnådd som vil kunne bidra til å fremme og beskytte menneskerettigheter internasjonalt, herunder sluttføring eller videreføring av forhand­linger om nye MR-instrumenter. I år vedtok kommisjonen retningslinjer for erstatning for ofre for alvorlige MR-overgrep og brudd på internasjonal humanitær rett, som ventelig vil endelig vedtas av GF60. Forhandlinger om et nytt instrument for å be­kjempe tvungne forsvinninger er forlenget med det som antas å være et siste år før også dette er fullført. Forhandlinger om en FN-erklæring om urfolks rettigheter har pågått i ti år, tilsynelatende med ytterst magert resultat. Her må man imidlertid ta i betraktning at hensikten er å oppnå et globalt instrument med relativt ambisiøse mål, og at prosessen har inkludert hundretalls urfolksrepresentanter fra samtlige regioner. MR-kommisjonen vedtok å forlenge også denne arbeidsgruppens mandat med et år. Mandatet til arbeidsgruppen for en valgfri tilleggsprotokoll til ØSK-konvensjonen skal først fornyes av MRK62.

Resolusjonen om beskyttelse av menneskerettigheter i kampen mot terrorisme (fremmet av Mexico) inneholdt beslutning om å opprette en ny spesialrapportør, hvilket har vært høyt prioritert av frivillige organisasjoner.

En tverr-regional beslutning om næringslivet og MR opprettet et nytt mandat som Generalsekretærens spesialrepresentant for å vurdere problemstillingen i samarbeid med alle relevante aktører, og fremme forslag til frivillige retningslinjer. Denne forhandlingsprosessen ble viet betydelig oppmerksomhet fra det sivile samfunns side.

Resolusjonen om beskyttelse av minoriteter vedtok at Høykommissæren skal utnevne en uavhengig ekspert, hvilket anses som et første skritt mot opprettelsen av et nytt mandat som spesialrapportør.

Nye tematiske resolusjoner ble fremmet om forsamlingsfrihet (USA), retten til sannhet (Argentina), MR og rettsstaten i overgangssituasjoner (Sveits) og beskyttelse av sivile (Egypt).

MR-kommisjonen vedtok landresolusjoner om alvorlige MR-overgrep i Cuba, Belarus, Nord-Korea og Myanmar. Ingen av disse land har akseptert besøk av de uavhengige eksperter utnevnt av fjorårets MR-kommisjon. Det er vanskelig å være uenig med kritikerne som hevder at årets liste over land med spesielt alvorlige MR-overgrep er selektiv og for kort.

Nepal-resolusjonen fremmet av Sveits med bl.a. Norge som medforslagsstiller er blant de viktigste resultater oppnådd under MRK61. Etter vanskelige forhandlinger aksep­terte Nepal å inngå en avtale med kontoret til Høykommissæren for menneske-rettig­heter om utvidet adgang til overvåking av MR-situasjonen i landet og større grad av samarbeid. Dette ligger nå an til å bli Høykommissærens største feltoperasjon.

Sudan-resolusjonen ble fremmet av Afrika-gruppen, etter at EU tidligere har vært hovedforslagsstiller. Teksten reflekterer nylige vedtak i Sikkerhetsrådet, og har særlig fokus på situasjonen i Darfur.

Andre vedtak om landsituasjoner ble alle vedtatt ved konsensus. De omfattet Colombia (med oppfordring til å følge opp Høykommissærens anbefalinger og støtte til Høykommissærens kontor som p.t. er det største feltnærvær), Haiti (forlengelse av den uavhengige ekspertens mandat), Afghanistan (ber Høykommissæren styrke sitt samarbeid, forlenger ikke spesialrapportørens mandat), Kambodsja (forlenger man­dat), Somalia, DR Congo, Burundi og Sierre Leone.

Midtøsten-resolusjonene ble gjenstand for mindre konfliktfylt debatt enn tidligere. Resolusjonen om israelske bosetninger i okkuperte palestinske områder ble i år frem­met av den arabiske gruppen, hvilket førte til en av de sjeldne splittelser innad i EU.

Aktørene

Årets MR-kommisjon var velorganisert og godt ledet av formannen, Indonesias ambassadør Makarim Wibisono. Samarbeidet i byrået fungerte tilfredsstillende. Kommisjonens viseformenn er i 2005 Mauretania, Ukraina og Ecuador, med Canada som rapportør. Det utvidede byrået består i tillegg av regionalkoordinatorene Irland, Sør-Korea, Etiopia, Mexico og Armenia. Interaktive dialoger mellom spesial­rapportørene og statene var nyttige, men har fremdeles ikke funnet en optimal form og fant dessverre ikke alltid sted som forutsatt.

EU er en stadig viktigere aktør i MR-kommisjonen, og klarer selv med 25 medlems­land å fremstå som enhetlig i nær sagt alle viktige spørsmål. Koordineringen var en stor utfordring for Luxembourg som hadde formannskapet under MRK61. I enkelte forhandlinger var det tydelig at når EU endelig er blitt enige internt om en tekst, er de lite velvillig innstilt overfor endringsforslag fra andre vestlige land. Dessverre opp­lever man at et økende antall resolusjonsforhandlinger begrenses til en bilateral dialog mellom f.eks EU og Afrikagruppen.

Det nordiske samarbeid er særlig nyttig i forkant av MR-kommisjonen og det finner sted et utstrakt uformelt samarbeid løpende. Under selve sesjonen ble det holdt nordiske eller nordisk/baltiske fellesinnlegg om urfolks rettigheter, internt fordrevne, menneskehandel og samarbeid med nasjonale institusjoner.

USA var i år særlig opptatt av Cuba-resolusjonen, som de måtte fremme selv fordi ingen latin-amerikanske land denne gang var villige. USA gir ofte uttrykk for uenighet med øvrige vestlige land, og krever en rekke paragrafvoteringer om for eks­empel Den internasjonale straffedomstolen, barns rettigheter, retten til helse osv. Australia og i noe mindre grad Canada stemte ofte som USA.

Blant de latin-amerikanske land var Mexico og Chile som tidligere blant de mest aktive og konstruktive. Venezuela seilte opp som en av Kommisjonens desiderte hardlinere, men Cuba beholder likevel klart førsteplassen i denne gruppen. Den betydelige støtten for Cuba-resolusjonen viste at landet er mer isolert enn tidligere. Imidlertid klarer Cuba fortsatt å mobilisere betydelig grad av sympati for sine initiativer, inkludert i voteringen om et endringsforslag i resolusjonen om MR-for­svarere.

Afrikagruppen var i år ledet av Etiopia, som det var vanskelig å få engasjert i kon­struktiv dialog. Et unntak var i arbeidet med Sudan-resolusjonen. Gruppens med­lemmer, som ofte har små delegasjoner, er ikke særlig aktive i resolusjons­forhandlinger. Unntak er Sør-Afrika, Nigeria, Kenya og Egypt. Zimbabwe viste seg som like uforsonlig som tidligere, til tross for at EU i år ikke fremmet en resolusjon om landet.

Asia og Midtøsten var i begrenset grad opptatt av saker utenom sin egen region, med unntak av livssynsspørsmål der særlig Pakistan på vegne av Organisasjonene for den islamske konferanse (OIC) igjen viste en meget konservativ holdning.

Norges rolle

Norge deltok også i år som en aktiv observatør under MR-kommisjonen og under et betydelig antall forhandlinger om prioriterte tematiske og landspesifikke resolusjoner. Norge var hovedforslagsstiller for resolusjonen om MR-forsvarere, som støtter gjennomføringen av FNs erklæring om MR-forsvarere og arbeidet til General­sekretærens spesialrepresentant Hina Jilani. Resolusjonen ble igjen styrket, med et fortsatt høyt antall medforslagsstillere. Resolusjonen om menneskerettighets­forsvarere blir tradisjonelt vedtatt ved konsensus. Dette skjedde også i år, men først etter at Cubas forslag om en ny innledende paragraf ble nedstemt med stemmetall 20-27-6. Cubas forslag ville hvis vedtatt oppgradert nasjonal lov som overordnet for arbeidet til menneskerettighetsforsvarere. Dette er første gang siden 2000 at det er votert over endringsforslag i plenum på denne resolusjonen. At 20 land støttet Cubas endringsforslag gir grunn til bekymring når en ser frem mot neste års Kommisjon og fornyelse av mandatet for MR-forsvarere. Cuba uttalte også etter at deres forslag hadde falt, at de under kommende Generalforsamling vil vurdere å ta hele teksten til votering.

Statssekretær Vidar Helgesen fokuserte i Norges hovedinnlegg under Høynivå­segmentet på behovet for å effektivisere det multilaterale MR-arbeidet, gjennomføre eksisterende MR-forpliktelser, og overholde sentrale rettigheter som det absolutte for­budet mot tortur. Norges landinnlegg omtalte Cuba, Kina, Tsjetsjenia, Belarus, Iran, Nord-Korea, Myanmar, Nepal, Sudan/Darfur og DR Congo.

Norge ledet under MRK61 et rundebord arrangert i samarbeid med frivillige organi­sasjoner om MR-forsvarere, med spesialrepresentant Hina Jilani som hovedinnleder.

Norge tok igjen initiativ til et møte i samarbeid med India, Russland, Sør-Afrika og Chile i forkant av MRK der alle land ble invitert til å informere om planlagte resolu­sjoner i forkant av sesjonen, for å bidra til økt åpenhet. Tiltaket er godt mottatt, og støttes av samtlige regionale grupper.

Norske frivillige organisasjoner deltok under deler av Kommisjonen, og bidro med nyttige innspill både før og under sesjonen. Senter for Menneskerettigheter deltok i møter med andre nasjonale institusjoner. Den norske delegasjonen hadde stort utbytte av bilaterale samtaler med frivillige organisasjoner og MR-forsvarere fra alle regioner.

I reformdebatten uttrykte Norge støtte til ønskeligheten av reform og til et mer effektivt MR-organ, men viste til at det gjenstår å avklare en del spørsmål før man kan ta endelig stilling til opprettelsen av det foreslåtte MR-rådet. For å sikre den nød­vendige legitimitet, har Norge uttalt preferanse for universelt medlemskap. Norge legger vekt på at et nytt organ må ivareta NGOenes aktive rolle og spesial­prosedyrenes mandater og uavhengighet. Norge har tatt til orde for en tilnærming som åpner for en vurdering av omfattende reformer, samtidig som man ser på muligheter for styrking av det eksisterende system i forhold til statenes etterlevelse av sine MR-forpliktelser, samarbeid med konvensjonsorganene, spesialprosedyrene og bedre støtte til Høykommissærens kontor.