3. Sammenhenger norsk migrasjons- og utviklingspolitikk

3.1 Innledning

Hovedformålet med Norges utviklingssamarbeid er å bidra til global fattigdomsreduksjon, til fred og forsoning og til styrking av menneskerettighetene og en demokratisk styreform. Norge deltar aktivt i internasjonalt samarbeid med sikte på å finne mest mulig effektive måter å oppnå dette på. Hovedformålet med norsk migrasjonspolitikk er å sikre en styrt og mest mulig samfunnstjenlig innvandring, gi beskyttelse til flyktninger og sikre like rettigheter, plikter og muligheter for innvandrere til å delta aktivt i samfunnet.

Fattigdomsreduksjon kan føre til mer eller mindre utvandring fra utviklingsland, avhengig av det enkelte lands utviklingstrinn, arbeidsmarkedsforhold, etc. Det vil derfor ikke være noen entydig sammenheng mellom Norges overordnede mål for utviklingspolitikken og innvandringspolitiske målsettinger, det være seg om økt rekruttering av etterspurt faglært arbeidskraft eller om bekjempelse av illegal migrasjon, i hvert fall ikke på kort og mellomlang sikt. Mye tyder på at Norge på lengre sikt må rekruttere arbeidskraft fra land utenfor EØS-området. Det vil da være en utfordring å gjøre dette på en måte som ivaretar både Norges og utviklingslands interesser.

Når det gjelder norsk politikk for humanitær bistand, er koplingen til migrasjonsfeltet mer direkte enn for den generelle utviklingspolitikken. Krig og konflikter driver folk på flukt, og bistand til konfliktforebygging, fredsprosesser og gjenoppbygging bidrar til å hindre at folk drives på flukt og til å legge forholdene til rette for at flyktninger kan vende tilbake. Migrasjonsmyndighetene overfører flyktninger fra fattige land til Norge for å bidra til å løse vanskelige humanitære situasjoner. Migrasjonsmyndighetene har også en støtteordning for tilbakevending og retur fra Norge.

3.2 Frivillig migrasjon og norsk utviklingspolitikk

Nasjonalt eierskap i mottakerlandene er viktig for å få langsiktige virkninger av bistanden. Denne erkjennelsen har ledet den internasjonale prosessen i retning av giverharmonisering og tilpasning av bistanden til landenes egne utviklingsplaner. Der forholdene ligger til rette for det, søker man å kanalisere den bilaterale bistanden gjennom landenes egne budsjetter og systemer. Giverne søker å opptre mest mulig samlet og bli enige om felles målsettinger basert på mottakerlandenes planer. Langsiktighet og forutsigbarhet er ønskelig. Tanken er at myndighetene i mottakerlandene i størst mulig grad skal kunne konsentrere seg om å betjene egne borgere, fremfor å tilfredsstille varierende krav fra giversiden. Godt styresett i mottakerlandene har i denne sammenheng fått økt oppmerksomhet, og dette vil kunne bidra til en utvikling der politiske tenkere og andre ressurspersoner bedre får utnyttet sine kvalifikasjoner nasjonalt og derfor i mindre grad velger å utvandre.

Dagens modell for det langsiktige utviklingssamarbeidet oppmuntrer ikke til å ta opp rent norske temaer i bistandsdialogen. Det er mulig å inkludere egne temaer og ordninger, men det kan gå ut over bistandens effektivitet. Målet om langsiktighet og forutsigbarhet tilsier også at man bør være selektiv i forhold til å stille krav og justere bistandsvolumet opp og ned avhengig av om kravene oppfylles. Norge kan tilby faglig bistand på områder der vi har spesiell kompetanse, men dette vil hele tiden være basert på behov og etterspørsel i mottakerlandene. Giverlandene inviteres gjerne til å bidra i mottakerlandenes utarbeidelse av strategier for fattigdomsreduksjon. I denne prosessen kan migrasjonsrelaterte spørsmål tas opp i den grad det er relevant i forhold til mottakerlandets utvikling.

Den største andelen av norske bistandsmidler kanaliseres imidlertid gjennom andre kanaler og ordninger enn det langsiktige bilaterale utviklingssamarbeidet. Mye gis gjennom det multilaterale systemet og gjennom frivillige organisasjoner. I konfliktsituasjoner og gjenoppbyggingsfaser, vil bistanden ofte ha en mer fleksibel og midlertidig karakter, og det vil da også kunne være større fleksibilitet i forhold til å ta opp migrasjonshensyn. Det er også i slike tilfeller at Norge har hatt størst migrasjonspolitiske interesser i form av inngåelse av bilaterale returavtaler.

Frivillig migrasjon er omtalt i et eget kapittel i St.meld. nr. 35 (2003-2004) Felles kamp mot fattigdom. Her vises det til at land i sør dominerer listen over land med mange utflyttere og at land i nord dominerer listen over land med flest innflyttere.

Videre omtales ulike initiativ for å få et bedre rammeverk for styring med internasjonal migrasjon, i første rekke Bern-initiativet og GCIM. Det blir påpekt at styrt migrasjon kan ha fordeler for både opprinnelses- og destinasjonsland. Det konkluderes med at daværende regjering vil: ”- støtte FNs og andre internasjonale organisasjoners arbeid med å utrede hvordan internasjonal migrasjon kan reguleres bedre.”

3.3 Tvungen migrasjon og humanitær bistand

St.meld. nr. 17 (1994-95) Om flyktningpolitikken ga en bred framstilling av norsk flyktningpolitikk både nasjonalt og internasjonalt. Etterfølgende regjeringer har ikke hatt tilsvarende gjennomgang. Et hovedbudskap i meldingen var at innsats for flyktninger nasjonalt må ses i sammenheng med innsatsen internasjonalt og at bistand anvendes for å nå sentrale flyktningpolitiske mål:

• Bistand skal bidra til å forebygge flukt ved prioritering av bl.a. demokratitiltak, menneskerettighetsovervåking og målrettet utviklingshjelp:
• ·
• Bistand skal bidra til å øke kapasiteten til å gi beskyttelse i nærområdene.
• ·
• Bistand skal legge forholdene til rette for at flyktninger kan vende tilbake gjennom bidrag til gjenoppbygging mv.

Denne innsatsen er ikke knyttet til flyktninger som er i eller på vei til Norge. En forebygging og løsning av flyktningsituasjoner kan imidlertid også ha betydning for hvordan Norge migrasjonsmessig blir berørt av konfliktsituasjoner ute i verden.

Forebygging og løsing av konflikter og flyktningsituasjoner er også av stor betydning for målene om å bekjempe fattigdom og bidra til økonomisk utvikling i fattige land. En betydelig del av norsk bistand brukes for slike formål. I 2006 er 1,7 mrd. kr bevilget til humanitær bistand og menneskerettigheter. Størstedelen av denne bistanden er ”nødhjelp i forbindelse med komplekse humanitære kriser, naturkatastrofer, flyktninger og internt fordrevne personer. Støtte til fred, forsoning og demokratitiltak og fremme av menneskerettigheter er en integrert del av den humanitære bistanden.” I tillegg er 1,6 mrd. kr av bistanden knyttet til arbeidet for fred, forsoning og demokrati. Drøyt 0,7 mrd. kr går til overgangsbistand. Formålet med dette er å bidra til fredsbygging og utvikling i land som søker å arbeide seg ut av dyptgående voldelige konflikter. Bevilgningen bygger bro mellom den humanitære bistanden og mer langsiktig utviklingssamarbeid.

Kvinner og barn er ofte særlig sårbare og utsatte i konflikt og flyktningsituasjoner. Regjeringen har lansert en Handlingsplan for gjennomføring av FNs Sikkerhetsråds resolusjon 1325 (2000) om kvinner, fred og sikkerhet.

Spørsmålet er i hvilken grad humanitær bistand og innsatsen for å bekjempe fattigdom også skal se hen til norske interesser i forhold til asyl- og flyktningspørsmål. Det synes å være bred politisk enighet om at slike interesser ikke skal være noe hovedhensyn i bistandspolitikken. Praksis har imidlertid variert mellom ulike regjeringer i spørsmålet om bistandsmidler i noen grad kan nyttes til for eksempel å legge forholdene til rette for at også flyktninger med opphold i Norge skal kunne vende tilbake til sine hjemland og bli økonomisk selvhjulpne der.

En kopling mellom norsk bistand og norsk innenlandsk flyktningpolitikk eksisterer i den forstand at betydelige innenlandske utgifter etter OECDs retningslinjer rapporteres som offisiell utviklingshjelp (ODA). Dette gjelder for eksempel utgiftene til det norske støtteprogrammet for tilbakevending. For inneværende år er bevilgningen på vel 18 millioner.

Fra 2005 er det åpnet for at AID/UDIs støtteordning for tilbakevending skal kunne brukes til prosjekter i flyktningenes hjemland. Med denne endringen kan man komme i den situasjonen at både utlendingsmyndighetene og bistandsmyndighetene vurderer å støtte prosjekter for tilbakevendte flyktninger i samme land. Dette tilsier behov for samordning, jf 4.8.

Mens tallet på flyktninger i verden har gått ned de siste årene, er andelen som er ofre for langvarige og fastlåste flyktningsituasjoner stigende. Flyktningene befinner seg i en vanskelig humanitær situasjon. Løsninger må søkes på bred front. Noen flyktninger kan verken gis beskyttelse der de er eller vende tilbake til hjemlandet i trygghet. Disse er aktuelle for gjenbosetting i tredjeland. Norge er ett av relativt få land som samarbeider med UNHCR om dette. UNHCR har nå som mål å utvide bruken av gjenbosetting. Med et utvidet volum er det håp om å utrette mer enn å gi beskyttelse til utsatte enkeltflyktninger. Det er også et håp om at tilbud om gjenbosetting for noen skal utløse en helhetlig løsning der det med bistandsmidler legges til rette for at andre flyktninger kan vende tilbake til hjemlandet eller bli integrert i oppholdslandet. I så måte kalles gjenbosettingen strategisk, jf. 4.5.

Personer som søker asyl i andre land, har ofte flere beveggrunner Det kan være vanskelig å ta stilling til om grunnene er gode nok som oppholdsgrunnlag. Uansett hvor terskelen legges, vil noen få avslag og forventes å returnere. De som må returnere etter et avslag, vil ofte stå overfor like store utfordringer ved hjemkomst som flyktninger som vender tilbake frivillig. Normalt ønsker ikke utlendingsmyndighetene at de får individuell pengestøtte, bl.a. av frykt for at det i seg selv kan føre til større tilstrømning til landet. I noen tilfeller har det vært gjort unntak. Dette har tidligere vært tilfelle for asylsøkere fra Kosovo og Irak og er nå aktuelt for asylsøkere fra Afghanistan. Generelle prosjekter for å underlette reintegrering vil i større grad være åpn for alle som reiser hjem, uansett hvilken status de hadde i Norge.