KAPITTEL 3

Hovedtrekk ved EU-samarbeidet

3.1 OM EF-SAMARBEIDETS

BAKGRUNN OG UTVIKLING

EFs historie går tilbake til årene like etter den andre verdenskrig. For andre gang på mindre enn et halvt århundre hadde så godt som hele Europa vært offer for en ødeleggende krig, og for tredje gang på trekvart århundre hadde Frankrike og Tyskland stått mot hverandre i en blodig konflikt. Motsetningsforholdene mellom de ulike europeiske nasjonalstatene i den andre verdenskrig fikk dramatiske og tragiske utslag. Krigen hadde også vist hvordan tidligere forsøk på å organisere et samarbeid mellom landene i Europa hadde mislyktes på det viktigste av alle områder: å sikre freden. Oppgaven var å forhindre nye slike konflikter.

EF-samarbeidets første begynnelse var franskmennene Jean Monnet og Robert Schumanns plan for å legge fransk og tysk kull- og stålindustri under en felles myndighet. Utgangspunktet var erkjennelsen av at fransk-tysk forsoning ville være avgjørende for å utvikle et europeisk samarbeid. Ved å veve sammen disse nøkkelsektorene i de tidligere motstanderes økonomier, som hadde militærstrategisk betydning for begge parter, og legge dem under styring av felles organer, skulle krig ikke bare bli utenkelig, men umulig. Italia, Belgia, Nederland og Luxembourg sluttet seg til planen og de seks landene inngikk i 1951 traktaten som opprettet Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF-traktaten).

Tanken var opprinnelig at Kull- og stålfelleskapet skulle følges opp av et bredere politisk samarbeid som også skulle omfatte forsvarssamarbeid. En traktat om et europeisk forsvarsfellesskap ble undertegnet allerede i 1952, men ble ikke realisert fordi den franske nasjonalforsamlingen ikke godkjente den.

For å komme videre i samarbeidet ble i stedet vesentlige deler av økonomiene bundet sammen. I 1957 inngikk de seks landene traktaten om Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF-traktaten eller Roma-traktaten) og traktaten om Det europeiske atomenergifellesskap (EURATOM-traktaten). De sentrale mål for samarbeidet var politiske: Det skulle bringe Europas folk stadig tettere sammen og sikre fred, frihet, velferd og økonomisk utvikling. Virkemidlene skulle i første omgang være økonomisk samarbeid, gjennom etablering av felles regelverk og samordning av medlemslandenes politikk på områder hvor dette var i deres gjensidige interesse for å nå felles mål.

Hovedtyngden av EØF-traktatens bestemmelser gjelder samarbeid på det handelspolitiske og det økonomiske område. Sentralt står de ulike tiltak som skulle gjennomføres for å opprette et felles marked mellom medlemslandene. Traktaten oppretter en felles ytre handelspolitikk, en felles landbrukspolitikk og felles konkurranseregler. Videre inneholder traktaten også bl.a. bestemmelser om en felles transportpolitikk og om harmonisering av regler på områder av betydning for det felles marked. Det er også enkelte bestemmelser om økonomisk politikk. I tillegg har EF-landene samarbeidet om valutapolitikken først innenfor det såkalte «slangesamrbeidet» fra 1972 og senere innenfor det europeiske monetære system (EMS), som ble etablert i 1979. Det ble etter hvert også utviklet en felles fiskeripolitikk.

3.1.1 Det europeiske politiske samarbeid (EPS)

Selv om de økonomiske spørsmålene dominerte samarbeidet de første årene, var tanken om et styrket politisk samarbeid et stadig tilbakevendende tema. Allerede tidlig på 1960-tallet ble det derfor lansert planer om en politisk union. Siktemålet var at Fellesskapet skulle fremstå mer enhetlig og med større tyngde på det utenrikspolitiske område. Planen strandet imidlertid på grunn av manglende enighet mellom medlemslandene. Et synlig resultat av forsøkene på å bygge ut det politiske samarbeid var likevel at medlemslandene besluttet å holde mer regelmessige toppmøter på stats- og regjeringssjefsnivå for å styrke den politiske dialog og samordning.

Mot slutten av 1960-tallet ble temaet igjen for alvor satt på dagsorden. En klarere politisk identitet skulle skape sterkere rammer om samarbeidet og bidra til å virkeliggjøre de overordnede målsettingene for Fellesskapet. I 1970 etablerte medlemslandene et utenrikspolitisk samarbeid, Det europeiske politiske samarbeid (EPS), som gradvis utviklet seg til et betydningsfullt forum for samråd og samordning i utenrikspolitiske spørsmål. Dette samarbeidet var et mellomstatlig samarbeid, adskilt fra det fellesskapelige samarbeid.

3.1.2 Nye medlemsland

I 1973 ble EF utvidet med tre nye land - Danmark, Irland og Storbritannia. Danmark og Storbritania, som var med i EFTA, hadde allerede tidlig på 1960-tallet, ikke lenge etter at EFTA ble opprettet, kommet til at deres nasjonale interesser best kunne ivaretas ved medlemskap i EF. Mot slutten av 1970 innledet EF forhandlinger om nye utvidelser. Hellas, og senere Spania og Portugal, så EF-medlemskap som en avgjørende faktor for å befeste demokrati og skape grunnlag for en stabil økonomisk og sosial utviklig. Hellas ble medlem fra 1981 og Spania og Portugal ble medlemmer fra 1986. Dermed bestod EF av 12 land.

3.1.3 Det indre marked

Et sentralt trekk i det økonomiske bildet på slutten av 1970-tallet var den svake økonomiske utviklingen i Vest-Europa og de voksende ubalanser i handelen mellom EF og USA og EF og Japan. Dette skapte en erkjennelse av at EF-landene måtte styrke sin konkurranseevne. Medlemslandene mente at Fellesskapet måtte treffe nye tiltak for å virkeliggjøre EØF-traktatens mål om et felles marked. Tollbarrierer og mengdemessige begrensninger var fjernet, men andre hindre for handel mellom landene fantes fortsatt på en rekke områder. Ved å få hele EF-området til å fungere som ett felles hjemmemarked, ville man kunne høste fordelene ved internasjonal arbeidsdeling og produksjon i stor skala. Dette ville bidra til å styrke landenes konkurransemessige posisjon både på hjemmemarkedet og på det internasjonale marked. På denne måten skulle man sikre grunnlaget for sysselsetting og produksjon i Vest-Europa. Siktemålet med det indre marked var å etablere felles regler slik at ulikheter i nasjonale regler ikke skulle hindre varebyttet og bevegeligheten av tjenester, kapital og personer over grensene.

3.1.4 Enhetsakten

For å gjennomføre programmet for det indre marked og styrke samarbeidet mer generelt, fant man det også nødvendig å revidere traktatene. Dette ble gjort gjennom Enhetsakten, som trådte i kraft 1. juli 1987. Samtidig ble adgangen til å treffe avgjørelser med kvalifisert flertall i Rådet utvidet. Særlig viktig var det at vedtak om nødvendig harmonisering av regler for gjennomføringen av det indre marked nå skulle kunne treffes på denne måten, likevel med enkelte viktige unntak, som blant annet i skatte- og avgiftsspørsmål. Enhetsakten styrket også Europaparlamentets rolle i beslutningsprosessene.

Også på en del områder som ikke var omfattet av EØF-traktatens bestemmelser, ble samarbeidet styrket. Dette gjaldt områder som miljøvern, arbeidsmiljø, dialogen med arbeidslivets parter, økonomisk og sosial utjevning mellom medlemslandene og forskning og utvikling. På disse områdene var det behov for å samordne tiltak og innsats. Enhetsakten traktatfestet slikt samarbeid, som i noen tilfeller allerede i praksis var innledet i ulike former.

Enhetsakten traktatfestet dessuten det utenrikspolitiske samarbeid (EPS). Dette beholdt likevel sin mellomstatlige karakter, adskilt fra det fellesskapelige samarbeid. Kommisjonen og Europaparlamentet ble imidlertid knyttet til dette samarbeidet på forskjellige måter.

3.1.5 Et forsterket økonomisk og politisk samarbeid

Planene for det indre marked og Enhetsakten var uttrykk for medlemslandenes ønske om å styrke den politiske og økonomiske integrasjonsprosessen med sikte på å nå de overordnede mål som var formulert allerede da samarbeidet ble innledet på 1950-tallet. Det var også en utbredt oppfatning at gjennomføringen av det indre marked måtte følges opp med et styrket samarbeid om den økonomiske og monetære politikken samt samarbeid om miljø, den sosiale dimensjon og økonomisk og sosial utjevning. Mot slutten av 1980-tallet ble det derfor arbeidet videre særlig med tidligere planer for en nærmere samordning av den økonomiske politikken ved å etablere en økonomisk og monetær union. Mange mente dessuten at det var behov for ytterligere å styrke den politiske ramme om hele samarbeidet, særlig gjennom et mer omfattende utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid.

De store omveltningene i Europa påskyndet dette arbeidet. Sammenbruddet av de kommunistiske regimene i sentral- og øst-Europa, Berlin-murens fall, samlingen av Tyskland og oppløsningen av Sovjetunionen fremstod for hele den vestlige verden som en stor politisk og økonomisk utfordring. I 1990 ble det blant annet på denne bakgrunn besluttet å gjennomføre en ny og mer omfattende revisjon av det eksisterende traktatgrunnlaget for samarbeidet.

Arbeidet ble organisert som to parallelle regjeringskonferanser. Den ene skulle forberede en økonomisk og monetær union. Den andre skulle forberede en politisk union og særlig vurdere hvordan den demokratiske styring av samarbeidet kunne videreutvikles, organene effektiviseres og det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet styrkes for å sette Fellesskapet best mulig i stand til å møte de mange nye utfordringene.

Arbeidet ble avsluttet på EF-landenes toppmøte i Maastricht i Nederland i desember 1991, og resulterte i traktaten om Den europeiske union. Traktaten ble undertegnet 7. februar 1992 og trådte i kraft 1. november 1993.

3.2 RAMMENE FOR EU-SAMARBEIDET

Fra 1. november 1993 er det Maastricht-traktaten om Den europeiske union og de endringer den innfører i de opprinnelige traktater, som er grunnlaget for samarbeidet mellom EU-landene. Det er ikke et nytt samarbeid som står fram, men et forsterket samarbeid mellom uavhengige og selvstendige stater som har satt seg klarere mål og sikret bedre muligheter til å treffe beslutninger for å møte dagens og fremtidens utfordringer. Målsettingene for samarbeidet er å bringe Europas folk nærmere sammen og sikre fred, økonomisk utvikling, velferd og sysselsetting. Virkemidlene er etablering av felles regelverk og samordning av medlemslandenes politikk på områder hvor dette er nødvendig for å nå felles mål.

Traktaten om Den europeiske union endrer ikke samarbeidets grunnleggende karakter. Fortsatt vil det være et samarbeid mellom uavhengige og selvstendige stater. Fordi medlemslandene ser seg tjent med det, har de innenfor viktige områder besluttet å utøve deler av sin myndighet i fellesskap for å nå felles mål. Ved å styrke grunnlaget for et utvidet regjeringssamarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitikk og justissaker, har medlemslandene lagt til rette for at bredere saksområder og ulike typer virkemidler kan ses i sammenheng og dermed øke mulighetene til å møte felles utfordringer med større handlekraft.

Medlemslandenes politiske vilje til et slikt forpliktende og mer omfattende samarbeid kommer til uttrykk ved at rammene for samarbeidet sammenfattes og synliggjøres gjennom opprettelsen av Den europeiske union. Det er medlemslandene selv som til enhver tid avgjør samarbeidets innhold og videre utvikling. Den europeiske union er derfor ingen uavhengig enhet, overordnet medlemslandene. Den europeiske union uttrykker medlemslandenes samlede politiske vilje til et forsterket og utvidet samarbeid.

3.2.1 Unionsbegrepet

Unionsbegrepet er ikke nærmere definert i Maastricht-traktaten. Det kan derfor ikke ut fra begrepet i seg selv avledes hvordan forbindelsene mellom medlemslandene skal være. Medlemslandene har heller ikke ved å benytte betegnelsen union påtatt seg noen rettslige forpliktelser i forhold til den videre utvikling av samarbeidet dem imellom. Det er derfor, som tilfelle har vært også i de tidligere traktater, i Maastricht-traktatens enkelte bestemmeler og den struktur den fastsetter for samarbeidet som helhet en må søke for å avdekke meningsinnholdet i begrepet.

Begrepet union er ikke nytt i EF-samarbeidets historie. Allerede i traktaten om opprettelse av Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF-traktaten eller «Roma-traktaten») fra 1957 ble det brukt om en av de sentrale mål for samarbeidet. I innledningen til denne traktaten heter det at medlemslandene vil «skape grunnlaget for en stadig nærmere sammenslutning (union) mellom de europeiske folk». Ordene «nærmere sammenslutning» lyder i den franske tekst «Union sans cesse plus étroite», i den engelske tekst «ever closer union», i den tyske tekst «immer engeren Zusammenschluß» og i den danske tekst «stadig snævrere sammenslutning».

Tilsvarende er uttrykket benyttet i Enhetsaktens (1986) innledning, der det heter at medlemslandene «vil videreføre det verk som ble påbegynt på grunnlag av traktatene om opprettelse av De europeiske fellesskap, og omdanne de samlede forbindelser mellom sine stater til en europeisk union i samsvar med den høytidelige erklæring fra Stuttgart 19. juni 1983». Igjen ble ulike uttrykk benyttet i de ulike språkversjonene: I den franske tekst «union», i den engelske tekst «unity», i den tyske tekst «Union» og i den danske tekst «sammenslutning». Innholdet i de ulike betegnelsene er imidlertid ikke nærmere definert verken i Roma-traktaten eller i Enhetsakten.

I Maastricht-traktatens innledning gjentas de samme betegnelser: medlemslandene vil «videreføre prosessen for en stadig nærmere sammenslutning (union) mellom de europeiske folk» og har besluttet «å opprette en europeisk union».

3.2.2 Samarbeidets art

På enkelte områder er samarbeidet fellesskapelig, med overnasjonal karakter. Innenfor andre saksområder er samarbeidet mellomstatlig.

3.2.2.1 Det fellesskapelige, overnasjonale samarbeid

På nærmere definerte områder, der medlemslandene ser seg tjent med det, har de besluttet å utøve deler av sin myndighet i et fellesskap. Fellesskapets (EFs) rett til å utøve myndighet gjelder på de områder som medlemslandene selv har fastsatt i traktatene. Fellesskapet har ingen myndighet på egen hånd, slik en stat har, og kan heller ikke som Fellesskap selv vedta å utvide sin egen myndighet. Fellesskapet har til enhver tid den myndighet det uttrykkelig er blitt tilført av medlemslandene.

Fellesskapet har egne organer. De viktigste er Det europeiske råd som består av medlemslandenes stats- eller regjeringssjefer; Rådet, som består av medlemmer av medlemslandenes regjeringer; Kommisjonen og Europaparlamentet. Noen av disse er i sitt virke uavhengig av medlemslandene. Men det er medlemslandene selv som utøver den politiske styring i fellesskap. Gjennom de organer som er opprettet, utøves myndighet i fellesskap på de områder som er nærmere fastsatt i traktatene.

Organenes myndighet er begrenset. De kan bare fatte beslutninger så fremt traktatene gir hjemmel for det. Denne begrensningen omtales gjerne som legalitetsprinsippet og er nærmere behandlet i kapittel 6.3.2.

Enkelte av organene kan vedta regler som umiddelbart kommer til anvendelse i medlemslandene. Borgere og bedrifter vår derved direkte rettigheter og forpliktelser, uten at reglene er gjennomført i nasjonal rett gjenom vedtak av nasjonale myndigheter. Muligheten til å påberope vedtak direkte, kalles gjerne «direkte virkning». Av EF-rettsakter er det forordninger og - på visse vilkår og i begrenset utstrekning - direktiver som har slik virkning.

Innenfor sitt myndighetsområde kan Fellesskapet også inngå avtaler direkte med andre stater eller organisasjoner som blir bindende for medlemslandene. Det er medlemslandene i Rådet som gir sitt samtykke til slike avtaler. Det er denne myndighet til å vedta regler som har direkte virkning i medlemslandene og til å handle utad på vegne av dem, som utgjør de trekk ved det fellesskapelige samarbeidet som rettslig sett gjør det til et samarbeid av overnasjonal karakter. Disse sidene ved Fellesskapet er nærmere behandlet fra et rettslig synspunkt i kapittel 6.

3.2.2.2 Medlemslandenes mellomstatlige samarbeid

I tillegg til det fellesskapelige samarbeid har medlemslandene gradvis utviklet et nært samarbeid også om utenriks- og sikkerhetspolitikk og justissaker. Dette samarbeidet er et mellomstatlig samarbeid, der vedtak fattet av organene bare medfører rettigheter og forpliktelser for det enkelte land. Borgere og bedrifter blir først omfattet når medlemslandene har gjennomført disse folkerettslige forpliktelsene i sitt nasjonale rettssystem gjennom vedtak av nasjonale myndigheter.

I motsetning til det fellesskapelige, overnasjonale samarbeidet, har Kommisjonen og Europaparlamentet ingen besluttende myndighet innenfor medlemslandenes mellomstatlige samarbeid. Domstolen har heller ingen domsmyndighet,med mindre den får det i særskilte tilfelle innen justissamarbeidet.

3.2.3 Den europeiske union - betegnelse på summen av medlemslandenes samarbeid

Maastricht-traktaten samler de ulike sidene ved EF-samarbeidet og medlemslandenes mellomstatlige samarbeid i én struktur, under betegnelsen Den europeiske union. Den europeiske union har det fellesskapelige samarbeidet (EF-samarbeidet) som en av sine tre «søyler». De to andre søylene er den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (søyle 2) og samarbeidet om justissaker (søyle 3). Dette er fastlagt i Maastricht-traktatens første artikkel, artikkel A.

Den første søylen omfatter det fellesskapelige, overnasjonale samarbeidet. Det er innenfor dette samarbeidet, EF-samarbeidet, at medlemslandene har besluttet å utøve deler av sin myndighet i fellesskap ved å gi organene myndighet til å treffe beslutninger som har direkte virkning i medlemslandene. Fellesskapets rett til å utøve myndighet gjelder på de områder medlemslandene har fastsatt gjennom bestemmelsene i denne søylen i traktaten.

Maastricht-traktaten reviderer Roma-traktatens målsettinger og bestemmelser. Blant annet innføres betegnelsen «Det europeiske fellesskap» for det som tidligere het «Det europeiske økonomiske fellesskap». Det innebærer at EØF-traktaten får betegnelsen EF-traktaten.

Det europeiske fellesskap er et eget rettssubjekt, slik EØF også var det før Maastricht-traktaten.

De to øvrige søyler i Maastricht-traktaten omfatter mål og bestemmelser for det mellomstatlige samarbeidet om utenriks- og sikkerhetspolitikk og justissaker. På disse områdene har organene ikke myndighet til å fatte beslutninger med direkte virkning i medlemslandene. Kommisjonen har ingen beslutningsmyndighet og Domstolen ingen domsmyndighet. Fordi Den europeiske union heller ikke er et eget rettssubjekt, vil eventuelle avtaler som forhandles fram mellom medlemslandene eller mellom medlemslandene og tredjeland innenfor disse samarbeidsområdene derved inngås av medlemslandene.

På grunnlag av Maastricht-traktatens bestemmelser og den struktur den fastsetter for samarbeidet, må unionsbegrepet forstås som en betegnelse på summen av det samlede samarbeidet mellom medlemslandene. Begrepet har en språklig og politisk, men ingen rettslig betydning. Det er uttrykk for et særlig nært og omfattende samarbeid, og ikke en betegnelse for en statslignende enhet. Dette understrekes også direkte i den avtale om Danmarks forhold til Maastricht-traktaten som EF-landenes stats- og regjeringssjefer ble enige om i Edinburgh i desember 1992. I innledningsavsnittet understrekes det av samtlige medlemsland at traktaten om Den europeiske union omfatter «uavhengige og suverene stater som fritt har besluttet å utøve deler av sin myndighet i fellesskap, i overensstemmelse med de eksisterende traktater».

3.3 ORGANENE I SAMARBEIDET

De viktigste organene i samarbeidet er Det europeiske råd, Rådet, Kommisjonen, Europaparlamentet og Domstolen.

3.3.1 Det europeiske råd

Det europeiske råd består av medlemslandenes stats- eller regjeringssjefer samt Kommisjonens president, og møtes vanligvis to ganger i året. I møtene deltar også medlemslandenes utenriksministre samt et medlem av Kommisjonen. Det europeiske råds sentrale oppgave er å trekke opp mål og hovedlinjer og gi de nødvendige politiske impulser til samarbeidet. Opprinnelig var det ikke lagt opp til slike toppmøter. Det var ønsket om å styrke det politiske samarbeidet som lå til grunn da man begynte å avholde toppmøter mer regelmessig og i 1974 formaliserte dem under betegnelsen Det europeiske råd. Først gjennom Enhetsakten i 1987 fikk Det europeiske råd en plass i traktatene.

Det europeiske råds status og funksjon skiller seg fra de øvrige organene. Det fatter ikke formelle vedtak og deltar slik sett ikke i den formelle beslutningsprosess. Det europeiske råd har imidlertid i stigende grad drøftet store og vanskelige saker der man ikke er kommet frem til enighet gjennom de ordinære beslutningsprosedyrene. Den enighet som toppmøtenes drøftelser munner ut i, blir deretter formalisert i Rådet. Dermed blir konklusjonene fra Det europeiske råd retningsgivende for Rådets og Kommisjonens arbeid.

Det europeiske råds rolle som det overordnede politiske organ for samarbeidet som helhet, er styrket gjennom Maastricht-traktaten. Traktatens artikkel D fastsetter at Det europeiske råd skal trekke opp de politiske hovedlinjene for samarbeidet. Dette understrekes også andre steder i traktaten, ved at Det europeiske råds rolle omtales særskilt på enkelte områder av særlig stor politisk betydning, så som utformingen av hovedlinjene for den økonomiske politikken og for det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid.

3.3.2 Rådet

Rådet, eller Rådet for Den europeiske union, består av representanter for alle medlemslandenes regjeringer og er sammensatt av utenriksministrene eller fagministre, avhengig av hvilke saker som skal behandles. I visse tilfeller kan Rådet også sammensettes av medlemslandenes stats- eller regjeringssjefer. Det er Rådet, bestående av stats- eller regjeringssjefene, som skal fatte beslutning om overgang til tredje fase i den økonomiske og montære union.

Rådet er det øverste besluttende organ når nye regler skal vedtas. Rådets sentrale oppgaver og funksjoner understreker at det er medlemslandene selv som utøver den løpende innflytelse på utformingen av samarbeidets innhold.

Rådets arbeid ledes av det land som innehar formannskapet. Formannskapet skifter mellom medlemslandene i to forskjellige rekkefølger, slik at et medlemsland skiftvis har formannskapet i første og annet halvår. Denne ordningen ble fastlagt ved Spanias og Portugals tiltredelse i 1985.

Det land som innehar formannskapet ivaretar dette på alle nivå i Rådets arbeid: I Rådet selv, i komiteen av medlemslandenes faste representanter (COREPER), i alle arbeidsgrupper under Rådet samt innenfor det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid og justissamarbeidet.

3.3.2.1 Avstemningsregler i Rådet

Rådet kan fatte sine beslutninger etter ulike prosedyrer: Med enstemmighet, med simpelt flertall der hvert medlemsland har en stemme eller med kvalifisert flertall der stemmene er veid med utgangspunkt i medlemslandenes relative folketallstørrelse.

I de første årene etter 1957 ble de fleste beslutninger fattet med enstemmighet. Selv om det var forutsatt at overgang til flertallsavgjørelser i en rekke saker skulle skje i 1965/66, ble ikke dette gjennomført på grunn av sterk fransk motstand. Etter lengre strid ble medlemslandene enige om det såkalte Luxembourgforliket i 1966, som i praksis gjorde det mulig for et medlemsland å forhindre vedtak ved å påberope seg vitale nasjonale interesser. Luxembourgforliket er blitt påberopt enkelte ganger, blant annet i juni 1988 i forbindelse med forhandlinger om landbruksprisene. Med Enhetsakten i 1987 ble anvendelsesområdet for flertallsavgjørelser utvidet til flere typer saker.

3.3.2.2 Kvalifisert flertall

I de fleste tilfellene er det bestemmelsene om kvalifisert flertall som anvendes når beslutninger fattes ved flertallsavgjørelser. Saker der det er tilstrekkelig med et simpelt flertall er svært få, og derfor er bestemmelsene om avgjørelser med simpelt flertall av begrenset betydning. Når beslutninger fattes med kvalisert flertall, er medlemslandenes stemmetall veid med utgangspunkt i deres relative folketallstørrelse, men likevel slik at de små landene har langt flere stemmer enn deres folketall skulle tilsi.

I dag er stemmefordelingen i Rådet som følgende:

Frankrike, Italia,

Storbritannia, Tyskland 10 hver

Spania 8

Belgia, Hellas,

Nederland, Portugal 5 hver

Danmark og Irland 3 hver

Luxemburg 2

Totalt 76 stemmer

De små lands vekt i stemmefordelingen illustreres ved at det bak hver av Danmarks tre stemmer står omlag 1.7 millioner innbyggere, mens det bak hver av Frankrikes 10 stemmer står omlag 5.5 millioner innbyggere og bak hver av Tysklands 10 stemmer omlag 8 millioner innbyggere. Etter en fordeling uten preferanse for små land, ville Frankrike hatt omlag 30 stemmer og Tyskland omlag 45 stemmer, mot Danmarks 3 stemmer.

Kravet til kvalifisert flertall er i dag 54 av de i alt 76 stemmene, eller mellom 2/3 og 3/4 flertall. I tillegg er det krav om at minst 8 medlemsland må stemme for når det dreier seg om beslutninger hvor Kommisjonen ikke har fremmet forslag. Innenfor den nåværende stemmefordeling utgjør 23 stemmer et «blokkerende mindretall» som kan forhindre vedtak i Rådet. I praksis vil man imidlertid i saker som kan avgjøres med kvalifisert flertall svært ofte arbeide seg fram til omforente løsninger som alle medlemsland kan akseptere.

Med en utvidelse med de fire EFTA-landene Norge (3 stemmer), Sverige (4 stemmer), Finland (3 stemmer) og Østerrike (4 stemmer), vil det totale stemmetall i Rådet være 90 og kravet til kvalifisert flertall være 64 av de 90 stemmene. Innenfor denne rammen vil 27 stemmer utgjøre blokkerende mindretall. Det vises forøvrig til kapittel 5.12.

Rådets møter er ikke åpne for offentligheten, men debatten om det halvårlige arbeidsprogrammet for Rådet overføres via fjernsyn og radio. Rådet kan også enstemmig vedta at debatter om viktige spørsmål skal overføres til publikum på tilsvarende måte. Når Rådet fatter vedtak om nye regler, skal avstemningsresultatet som hovedregel offentliggjøres. Rådets møteprotokoller er ikke offentlige. Det sendes imidlertid ut pressesammendrag som informerer om Rådets drøftelser og vedtak.

3.3.3 Kommisjonen

Kommisjonen er det utøvende og saksforberedende organ. De 17 medlemmene av Kommisjonen utpekes ved felles overenskomst mellom medlemslandenes regjeringer. De fem største landene har hver to medlemmer av Kommisjonen. De øvrige landene har et medlem hver. Kommisjonens medlemmer har i sitt virke en uavhengig stilling, idet de ikke handler på vegne av sine medlemsland, men på vegne av Fellesskapet. Medlemmene fordeler oppgaver og ansvarsområder seg imellom, men fatter beslutninger og fremlegger forslag som kollegium. Kommisjonens administrative apparat utgjøres av avdelinger inndelt etter ulike saksområder.

Kommisjonens rolle i regelutformingen omfatter på den ene side deltakelse i utformingen av de rettsakter som vedtas av Rådet eller som Kommisjonen selv utsteder med hjemmel i traktatene, og på den annen side de regler Kommisjonen selv utsteder etter bemyndigelse fra Rådet. Kommisjonen har en derfor sentral rolle i regelutformingen og i oppfølgingen og kontrollen av at reglene gjennomføres og etterleves.

3.3.3.1 Kommisjonens rett til å fremme forslag

Kommisjonens er i regelutformingen tildelt den såkalte «initiativretten», det vil si retten til å utforme og fremme forslag med utgangspunkt i traktatens bestemmelser eller Rådets anmodninger. Initiativretten utøves imidlertid ikke uavhengig av medlemslandene. Forslagene utformes i lys av politiske impulser fra Det europeiske råd og fra Rådet. Flesteparten av de forslag som fremmes av Kommisjonen, er en oppfølging av internasjonale forpliktelser eller av politiske initiativ fra medlemslandene selv eller fra andre parter, for eksempel partene i arbeidslivet. De mange innspill fra medlemslandenes forvaltning, fra berørte organisasjoner og interessegrupper og fra Europaparlamentet, samordnes av Kommisjonen i en prosess der arbeidet med å søke kompromisser og ivareta de mange ulike interesser er viktig.

De langt fleste traktatbestemmelser forutsetter at Rådet, når det vedtar en rettsakt, må gjøre dette på grunnlag av et forslag fra Kommisjonen. Men forslagene har ofte sin bakgrunn i anmodninger fra Rådet eller medlemslandene. Kommisjonen avgjør selv hvordan forslagene til rettsakter og andre initiativer skal utarbeides. I saker av større betydning, vil saken forelegges Rådet til en første drøftelse. Også uavhengige eksperter kan bli anmodet om å bistå med å utarbeide et første utkast til regler. Slike utkast drøftes også som regel med medlemslandenes berørte myndigheter før Kommisjonen utformer sitt endelige forslag.

Kommisjonens arbeid med forslag skjer ikke i et politisk vakuum. I enkelte tilfeller utarbeider Kommisjonen en såkalt «grønnbok» hvor den redegjør for hvilke tiltak den vurderer å foreslå på et område, og begrunner dette. En «grønnbok» er offentlig og vil derfor åpne mulighet for debatt om de påtenkte forslag. Kommisjonen kan også invitere til offentlig høring, for eksempel ved at arbeids-, nærings- og interesseorganisasjoner inviteres til møte med utveksling av synspunkter, før Kommisjonen fremmer sitt forslag. Viktig informasjon om påtenkte forslag kan også finnes i Kommisjonens årlige arbeidsprogram som er offentlig tilgjengelig. Slike høringsrunder i form av en «grønnbok» eller høringsmøter gjennomføres før Kommisjonen sender sitt forslag til Rådet. Når forslaget fremmes formelt, offentliggjøres det i EF-Tidende.

Kommisjonens møter er ikke offentlige. Kommisjonen offentliggjør imidlertid et årlig program, hvor det redegjøres nærmere for planlagte forslag til nye regler. Både Europaparlamentet og Rådet avgir erklæringer til dette programmet, hvor de gir uttrykk for sine prioriteringer i forhold til de planlagte forslag. I programmene angir også Kommisjonen hvilke av forslagene som vil bli gjort til gjenstand for bredere debatt. Det kan skje enten i form av en «hvitbok» eller «grønnbok», hvor Kommisjonen redegjør for hovedtrekkene i planlagte forslag på et område og hvor interesseorganisasjonene og andre berørte kan kommentere forslagene. Det hender også at Kommisjonen via EF-Tidende ber berørte organisasjoner eller næringer gi uttrykk for sitt syn på planlagte forslag.

Boks 3.1 Hva er bakgrunnen for Kommisjonens forslag?

Kommisjonens forslag til regler er i liten grad basert på initiativ fra Kommisjonen selv. En rapport som ble utarbeidet til møtet i Det europeiske råd i Birmingham i oktober 1992, viser at opphavet til de 535 direktivforslagene Kommisjonen utarbeidet i 1991, fordelte seg slik:

- 28 prosent var oppfølging av internasjonale avtaler

- 15 prosent stammet fra endringer i eksisterende EF-regler

- 14 prosent var på grunnlag av oppfordringer fra medlemsland

- 13 prosent var knyttet til forsknings- og utdanningsprogrammer vedtatt av Rådet

- 8 prosent var knyttet til Kommisjonens myndighet til å administrere landbruks- og regionstøtten

- 8 prosent var knyttet til Kommisjonens fullmakter i anti-dumpingsaker

- 6 prosent kom etter initiativ fra Kommisjonen selv

3.3.3.2 Andre oppgaver

Kommisjonen er tillagt ansvaret for å påse at traktatenes bestemmelser og de felles regler overholdes av medlemslandene. Innenfor konkurranseområdet har Kommisjonen myndighet til å gjennomføre undersøkelser overfor bedrifter og kan ilegge bøter. Slike avgjørelser av Kommisjonen kan bringes inn for Domstolen. På områder der Fellesskapet har myndighet på vegne av medlemslandene, representerer Kommisjonen Fellesskapet utad. Det er også Kommisjonen som fører forhandlinger med tredjeland om inngåelse av avtaler, som f.eks. EØS-avtalen, på grunnlag av mandat fra Rådet. Forhandlinger om tiltredelsesavtaler ledes likevel av Rådet. Kommisjonen har dessuten en rekke forvaltningsoppgaver. Dette gjelder i hovedsak innenfor konkurranseområdet og på de områder der tilskuddsordninger er de sentrale elementer i Fellesskapets politikk: Innenfor forskning og utvikling, økonomisk og sosial samhørighet (strukturfondene) og innenfor utviklingssamarbeidet.

I alt er det ansatt vel 16.000 mennesker i Kommisjonen, og den er dermed det av Fellesskapets organer som har langt det største antall ansatte. I forhold til de forskjellige medlemslands sentraladministrasjon er Kommisjonen likevel av beskjeden størrelse. Til sammenligning har den norske sentralforvaltningen (departementer og direktorater) omlag 14.000 ansatte.

Kommisjonen forvalter Fellesskapets budsjett. Budsjettet vedtas av Rådet etter en omfattende behandling av Europaparlamentet som gir dette stor innflytelse, jf. ytterligere omtale i kap. 5.8.2.4.

3.3.4 Europaparlamentet

Europaparlamentet består i inneværende valgperiode, som utløper i juni 1994, av 518 representanter. Disse er valgt ved direkte valg i medlemslandene. Det første valget fant sted i 1979. På visse vilkår har personer som er bosatt i et annet medlemsland enn der de er statsborgere, stemmerett og er valgbare i bostedslandet.

Parlamentets representanter er fordelt mellom medlemslandene med utgangspunkt i deres relative folketallstørrelse, men likevel slik at små land har en langt sterkere representasjon enn de store. Bak hver av Danmarks 16 representanter står det drøyt 300.000 innbyggere, mens det bak hver av Frankrikes og Tysklands 81 representanter står henholdsvis knapt 700.000 og omlag 1 million innbyggere.

Etter valg av nytt Parlament i juni 1994, vil det samlede antall representanter være utvidet til 567. Blant annet vil Tyskland, som følge av den tyske samling, få utvidet sitt antall representanter fra 81 i inneværende periode til 99 i den nye perioden. Med en utvidelse med de fire EFTA-landene Norge, Sverige, Finland og Østerrike, vil Europaparlamentet totalt ha 641 representanter, hvorav Norge vil ha 15 representanter. Det vises til ytterligere omtale i kapittel 5.12 til meldingen.

Representantene danner politiske grupper på tvers av nasjonale grenser. I det sittende parlament, som oppløses i juni 1994, er det 10 forskjellige grupper. De største gruppene er sosialistgruppen og kristeligdemokratene.

Europaparlamentet skal konsulteres om medlemslandenes utnevnelse av Kommisjonens president, og deretter godkjenne utnevnelsen av Kommisjonen som kollegium. Videre har Europaparlamentet utnevnt et eget ombud som skal motta og undersøke klager fra personer eller foretak i medlemslandene over feil og forsømmelser fra Fellesskapets organer.

En viktig rolle for Europaparlamentet er å utøve politisk kontroll overfor de øvrige organer. Kommisjonen er pålagt å avlegge årlige rapporter til Parlamentet om sin virksomhet. Både Kommisjonen og Rådet er pålagt å møte for Parlamentet for å besvare spørsmål fra representantene. Rådet og Kommisjonen deltar også i Parlamentets debatter om ulike saker.

Europaparlamentet kan med to tredjedels flertall av de avgitte stemmer og med et flertall av Parlamentets medlemmer, vedta mistillitsforslag mot Kommisjonen. I så fall må Kommisjonens medlemmer samlet fratre sine verv.

I Europaparlamentet er både dokumenter, plenums- og utvalgsmøter som hovedregel offentlige. Protokollene fra Parlamentets møter, som inneholder de beslutninger som fattes, er offentlige.

3.3.4.1 Europaparlamentets deltakelse i samarbeidet

Allerede i utgangspunktet fastla traktatene at Parlamentet skulle høres i de fleste saker av betydning, og særlig i saker som innebar utforming av felles regler. Rådet er etter denne konsultasjonsprosedyren ikke forpliktet til å følge Parlamentets syn, men kan heller ikke fatte vedtak før Parlamentet har avgitt sin uttalelse. Denne prosedyren gjelder fortsatt på en del områder, som for eksempel innenfor landbruk, transport, konkurranseregler, visse vedtak på miljøområdet og innenfor forskning og utvikling.

Med Enhetsakten i 1987 fikk Europaparlamentet styrket sin myndighet. Selv om den besluttende myndighet i Fellesskapet i all hovedsak ligger i Rådet, medvirker Europaparlamentet etter Enhetsakten i beslutningsprosessen etter den såkalte samarbeidsprosedyren, jf. ytterligere omtale i pkt. 3.4.2.1 nedenfor.

Samarbeidsprosedyren anvendes i de aller fleste saker som gjelder regelverk for gjennomføringen av det indre marked, med unntak av de saker der det gjelder krav om enstemmighet i Rådet. Prosedyren gjelder også for en del andre områder, særlig gjennomføringsbestemmelser for konkrete programmer og tiltak som skal iverksettes innenfor blant annet forskning og utvikling, økonomisk og sosial samhørighet og miljøvern.

Ved Enhetsakten ble det også innført bestemmelser om at Europaparlamentet må gi sitt samtykke ved tiltredelse av nye medlemsland og ved inngåelse av assosieringsavtaler med tredjeland. Slikt samtykke krever absolutt flertall, det vil si at mer enn halvparten av alle representanter må stemme for avtalen.

Drøftelsene om hvordan den demokratiske medvirkning i de fellesskapelige beslutningsprosessene kunne styrkes stod sentralt i arbeidet med Maastricht-traktaten. Det viktigste resultatet av disse drøftelsene var innføringen av en ny prosedyre, medbestemmelsesprosedyren, som ikke erstatter, men kommer i tillegg til samarbeidsprosedyren. Denne nye prosedyren, jf. punkt 3.4.2.1 nedenfor, innebærer et sterkere formalisert samråd mellom Europaparlamentet og Rådet i de tilfelle der det er uenighet mellom de to organer, og gir også Parlamentet formell vetorett i de saker der prosedyren anvendes.

Medbestemmelsesprosedyren kommer til anvendelse i forbindelse med behandlingen av rettsakter på områder som har med det indre marked å gjøre. Den gjelder også på en rekke øvrige fellesskapelige samarbeidsområder: utdanning, kultur, folkehelse, forbrukervern, rammeprogram innenfor forskning og teknologi samt for generelle miljøhandlingsplaner.

3.3.5 Domstolen

Domstolen skal sikre at traktatenes bestemmelser og Fellesskapets regler blir fortolket, gjennomført og anvendt på en enhetlig måte. Denne funksjonen utøves både overfor medlemslandene og Rådet, Kommisjonen og Europaparlamentet. Domstolen består av 13 dommere som utpekes ved felles overenskomst mellom medlemslandenes regjeringer. Den bistås av seks generaladvokater, som utpekes på samme måte som dommerne. Domstolens oppgaver kan inndeles i tre hovedgrupper: Avgjørelse av direkte søksmål, prejudisielle saker og avgivelse av uttalelser.

En førsteinstansdomstol under Domstolen ble opprettet i 1988. Denne har 12 dommere og behandler saker som reises mot organene av personer eller bedrifter, med unntak av anti-dumping saker.

Ved en utvidelse med de fire EFTA-landene Norge, Sverige, Finland og Østerrike, vil antallet dommere i hver av de to domstolene bli utvidet med 4.

For nærmere behandling av Domstolens oppgaver vises til kap. 6.3.7.

3.3.6 Andre organer

Traktatene etablerer også enkelte andre organer.

Den økonomiske og sosiale komite er et organ der arbeidslivets parter og øvrige nærings- og interesseorganisasjoner er representert. Komiteen har 189 medlemmer, fordelt mellom medlemslandene på grunnlag av folketall. En rekke saker skal etter traktatene forelegges komiteen fra Kommisjonen eller Rådet før beslutninger fattes. Komiteens uttalelser og innspill i beslutningsprosessen er ikke bindende for Rådet eller de øvrige organene. Komiteens representativitet gir den imidlertid en viss tyngde.

Regionkomiteen er opprettet etter ikrafttredelsen av Maastricht-traktaten. Den består av representanter for regionale og lokale myndigheter i medlemslandene, i alt 189 representanter. Regionkomiteen har som Den økonomiske og sosiale komite en rådgivende rolle med rett til å avgi uttalelser og til å fremme synspunkter i alle saker som har direkte betydning for dem.

Revisjonsretten består av 12 medlemmer, ett fra hvert medlemsland, utpekt av Rådet for en periode på seks år. Revisjonsretten har ansvaret for den endelige revisjon av Fellesskapets regnskaper.

Med en utvidelse med de fire EFTA-landene Norge, Sverige, Finland og Østerike, vil Norge få 9 av i alt 231 medlemmer i Den økonomiske og sosiale komite og i Regionkomiteen, på lik linje med Finland og Danmark. I Revisjonsretten vil de fire landene få ett medlem hver.

3.4 HVORDAN BESLUTNINGER BLIR TIL

Beslutningsprosessene i det fellesskapelige samarbeidet er et omfattende samspill mellom de ulike organene og medlemslandene og medlemslandene imellom. Samspillet gjenspeiler samarbeidets spesielle karakter: Det er et samarbeid mellom uavhengige og selvstendige stater, men med klare innslag av overnasjonalitet på en rekke områder.

Rådet, Kommisjonen og Europaparlamentet treffer vedtak i ulike former: Forordninger, direktiver, vedtak, rekommandasjoner og uttalelser. De ulike vedtaksformer er nærmere omtalt i kapittel 6.2.5.

Når regler, for eksempel i form av et direktiv, skal utformes og vedtas, starter beslutningsprosessen, ofte på bakgrunn av politiske innspill fra medlemslandene, Rådets eller andre berørte parter, f.eks. partene i arbeidslivet. Den formelle beslutningsprosessen starter med at Kommisjonen utarbeider et forslag for Rådet. I Kommisjonens arbeid med forslaget, skjer det ofte et nært samråd både med uavhengige eksperter i medlemslandene og med representanter for medlemslandenes forvaltning og ofte også en foreløpig drøftelse i Rådet, på grunnlag av en rekke formelle og uformelle kontakter med ulike berørte instanser, jf. pkt. 3.3.3.1 overfor. Det endelige forslag, som vedtas av Kommisjonen som kollegium, går deretter til Rådet, Europaparlamentet og eventuelt til Den økonomiske og sosiale komite og Regionkomitéen for uttalelse.

3.4.1 Rådets arbeid med forslag

Det er Rådet som er det øverste beslutningsorgan når regler skal vedtas. Når uttalelsene fra de berørte organer foreligger, begynner Rådets behandling av forslaget, først i arbeidsgrupper under Rådet og deretter i komiteen av medlemslandenes faste representanter, COREPER, før forslaget går til endelig vedtak av ministrene i Rådet. For spørsmål knyttet til kapitalbevegelser og den økonomiske og monetære union, skjer saksforberedende arbeid i Den monetære komite. Dersom det dreier seg om en sak som faller inn under samarbeidsprosedyren, er Rådets vedtak bare foreløpig, idet saken går til annen gangs uttalelse i Europaparlamentet. Avhengig av utfallet i Parlamentet, går saken enten via Kommisjonen eller direkte tilbake til Rådet for endelig vedtak, jf. de regler som er beskrevet i avsnittet nedenfor om Europaparlamentets deltakelse i beslutningsprosessene.

Under Rådets arbeid med en sak foregår det en aktiv dialog medlemslandene i mellom. Representanter for medlemslandenes myndigheter arbeider for å finne fram til løsninger innenfor Rådets arbeidsgrupper, i Den monetære komite og i COREPER. I praksis tilstreber en i dette arbeidet å finne fram til omforente løsninger, også i spørsmål som etter bestemmelsene kan gjøres til gjenstand for flertallsavgjørelser i Rådet.

Selv om medlemslandenes stemmer i Rådet er veiet, dreier det seg om selvstendige stater som hver har en representant i Rådet og dermed like muligheter til å fremme sitt syn i drøftelsene og den prosess som fører fram til at en sak kan vedtas i Rådet. Som i alt annet internasjonalt samarbeid, er det i praksis slik at det tilstrebes løsninger som ivaretar det enkelte medlemslands interesser. Samtidig utgjør adgangen til å benytte flertallsavgjørelser i seg selv et visst press for å nå fram til enighet, idet det enkelte medlemsland vet at det i siste instans kan bli nedstemt.

Medlemslandenes innflytelse i Rådets arbeid kan derfor ikke knyttes isolert til det veide antall stemmer de har når vedtak skal fattes med kvalifisert flertall. I de drøftelser og prosesser som skjer før en sak bringes fram til endelig vedtak, deltar medlemslandene på lik linje, med sine representanter i ekspertdrøftelsene og i COREPER, og derved med likeverdige muligheter til å øve innflytelse på saken.

3.4.2 Folkevalgte organers deltakelse i samarbeidet

3.4.2.1 Europaparlamentet

Europaparlamentet medvirker i beslutningsprosessen på sentrale områder etter ulike prosedyrer.

Samarbeidsprosedyren (TEF artikkel 189 C) innebærer at Rådet, etter en første høring i Parlamentet, med kvalifisert flertall fatter et foreløpig vedtak i form av en felles holdning. Ved annen gangs høring kan Europaparlamentet enten godta den felles holdning eller foreslå at den endres eller forkastes. I begge tilfelle kreves absolutt flertall i Parlamentet, det vil i dag si at minst 260 av de 518 representantene stemmer for forslaget. Forkaster Parlamentet den felles holdning, kan Rådet bare vedta den med enstemmighet. Dersom Parlamentet har foreslått endringer, må saken gjenbehandles av Kommisjonen, som kan akseptere eller forkaste endringsforslagene før den går tilbake til Rådet som Kommisjonens forslag. Rådet kan med kvalifisert flertall vedta forslaget. Men ønsker Rådet å endre det gjenbehandlede forslaget, kreves enstemmighet.

Der den nye medbestemmelsesprosedyren (TEF artikkel 189 B) kommer til anvendelse, vil Europaparlamentet kunne nedlegge veto mot endelig vedtak i Rådet, dersom organene etter samråd ikke kommer til enighet. Det sentrale element i denne prosedyren er at dersom Europaparlamentet med absolutt flertall av representantene varsler at det vil forkaste Rådets felles holdning til det fremlagte forslag til rettsakt, skal en forlikskomite tre i funksjon. Dersom det ikke oppnås enighet i forlikskomiteen og Europaparlamentet deretter med absolutt flertall bekrefter sin tidligere forkastelse av Rådets forslag, legges det aktuelle forslag om ny rettsakt definitivt til side.

Dersom Europaparlamentet tidligere ikke har stemt for å forkaste forslaget, men bare har fremsatt endringsforslag som Rådet ikke kan godta, innkalles også forlikskomiteen. Blir det ikke enighet her om forslagene til endringer, kan Rådet bekrefte sin tidligere felles holdning, som anses som endelig vedtatt med mindre Europaparlamentet innen en viss frist fortsatt med et absolutt flertall nekter å godta endringene. Medbestemmelsesprosedyren innebærer således en formell vetorett for Europaparlamentet i behandlingen av rettsakter på nærmere definerte områder.

I praksis skjer det ofte at Parlamentet vedtar endringsforslag, som Kommisjonen og Rådet i sitt endelige vedtak tar hensyn til. Europaparlamentets reelle innflytelse har derfor i mange konkrete saker gått utover den rent formelle myndighet det har.

3.4.2.2 Nasjonalforsamlingenes rolle i samarbeidet

De folkevalgte organers deltakelse og innflytelse i samarbeidet har gjennom flere år vært et sentralt tema for såvel Europaparlamentet som for medlemslandene. I denne debatten har fokus særlig vært rettet mot det forhold at Europaparlamentet ikke har den øverste lovgivende myndighet i samarbeidet, slik tilfelle er for nasjonalforsamlingene i det enkelte medlemsland. Dette forholdet er av enkelte blitt omtalt som et «demokratisk underskudd» ved samarbeidet.

Dette er bakgrunnen for at det i EU er en løpende debatt om Europaparlamentets myndighet. Tanken er at i tillegg til det demokratiske grunnlag som ligger i kontrollen fra medlemslandenes nasjonalforsamlinger, er det behov for folkevalgt kontroll av Rådet også på europeisk nivå.

Heller ikke etter Maastricht-traktaten vil Europaparlamentet ha den øverste og lovgivende myndighet som kjennetegner nasjonalforsamlingene i parlamentariske demokratier. Dette må forstås på bakgrunn av EF-samarbeidets karakter: Det dreier seg om et samarbeid mellom stater, som gjennom Det europeiske råd og Rådet selv vil beholde den øverste styringen med samarbeidet. Medlemmene i disse organene vil stå til ansvar for sin egen folkevalgte nasjonalforsamling. Hadde man gitt Europaparlamentet den øverste myndighet, ville det ha betydd et langt skritt i retning av en føderal statsdannelse og mindre makt til nasjonalforsamlingene i medlemslandene.

Derfor var det også viktig for mange av medlemslandene i arbeidet med Maastricht-traktaten å understreke at en styrket demokratisk medvirkning og kontroll ikke bare kunne skje gjennom en styrket rolle for Europaparlamentet. Også medlemslandenes egne nasjonalforsamlinger burde bringes sterkere inn i samarbeidet. Rådets demokratiske grunnlag springer ut av de demokratiske styringsprosessene i hvert enkelt medlemsland, der Rådets enkelte medlemmer som nevnt står til ansvar for sin egen folkevalgte nasjonalforsamling.

I to erklæringer til Maastricht-traktaten tok derfor medlemslandene til orde for at nasjonalforsamlingene burde delta sterkere i samarbeidet.

I den ene erklæringen fremhever medlemslandene at dette kan skje ved bedre informasjonsutveksling og kontakt mellom nasjonalforsamlingene og Europaparlamentet. Samtidig understrekes betydningen av at nasjonalforsamlingene fra sine respektive regjeringer får oversendt alle forslag til fellesskapsregler i god tid for informasjon og eventuell vurdering.

I den andre erklæringen oppfordrer medlemslandene til at Europaparlamentet og de nasjonale parlamentene møtes i form av en parlamentskonferanse, som skal kunne uttale seg om hovedlinjene i samarbeidet.

Det er hvert enkelt medlemslands ansvar å utvikle hensiktsmessige former for samarbeid og samspill mellom regjering og nasjonalforsamling når standpunkter skal utformes før behandling i Rådet. De fleste medlemslandene har særskilte ordninger for dette, men de varierer naturlig nok fra land til land, på bakgrunn av ulike politiske tradisjoner og konstitusjonelle rammer.

Det av medlemslandene som har gått lengst i å utvikle et samarbeid mellom regjering og nasjonalforsamling, er Danmark. Markedsutvalget, som er en av Folketingets faste komiteer, får seg regelmessig forelagt regjeringens opplegg og holdninger til saker som skal behandles og besluttes i Rådet.

Både for å sikre at det blir nærhet mellom beslutningene i EU og norske folkevalgte organer, og at Stortinget kan utøve sine funksjoner i henhold til norsk praksis i dag, ønsker Regjeringen i samarbeid med Stortinget å legge til rette for hensiktsmessige mekanismer for utveksling av informasjon og for samråd.

Selv om Europaparlamentet ikke har den øverste lovgivende myndighet i samarbeidet, er det imidlertid stadig trukket sterkere inn i beslutningsprosessen.

3.4.3 Partene i arbeidslivet - den sosiale dialog

På mange områder som gjelder forholdene i arbeidslivet, særlig når det gjelder arbeidstakeres rettigheter, arbeidsmiljøspørsmål, opplæring og utdanning m.v., legges det stor vekt på å trekke arbeidslivets parter inn i beslutningsprosessene, også utenfor den ramme som er gitt gjennom Den økonomiske og sosiale komite. Med hjemmel i konkrete vedtak er det innenfor en del av disse områdene opprettet såkalte «tre-parts-komitéer», der representanter for medlemslandenes myndigheter og arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner deltar. Disse komiténe har en rådgivende funksjon i forhold til videreutviklingen av regelverk og andre tiltak på de berørte områder.

Dialogen mellom partene i arbeidslivet og mellom disse og Kommisjonen er styrket etter ikrafttredelsen av Maastricht-traktaten. De tre organisasjonene DEFS (Den europeiske faglige samorganisasjon - Euro-LO), UNICE (Den europeiske industri- og arbeidsgiverorgansiasjon for offentlige bedrifter i EF) er de tre representative sosiale parter i EF. De deltar aktivt i forarbeidet til lovgivning og regelutvikling. Norsk LO og NHO er medlem av henholdsvis DEFS og UNICE. Partene vil på grunnlag av Maastricht-traktaten bli trukket mer aktivt inn i regelutformingen og lovgivningen fra et tidlig stadium.

Kommisjonen skal, før den fremmer noe forslag til tiltak, forhøre seg med partene om ønskeligheten av et tiltak. Dersom Kommisjonen etter slik konsultasjon med partene finner det riktig å fremme et konkret forslag til tiltak, skal partene konsulteres om innholdet og avgi en uttalelse eller der hvor det anses nødvendig, en eventuell anbefaling. I Norge har vi lange tradisjoner med å trekke inn fagbevegelsen og arbeidergiversiden i dialog med myndighetene på områder som berører arbeidslivets parter.

Partene kan selv påta seg ansvaret for å løse saker og får da en ni måneders frist for å forhandle frem en avtale eller forståelse. Fristen kan forlenges dersom såvel partene som Kommisjonen er enige om dette. Dersom partene ønsker det, kan den sosiale dialogen resultere i «kontraktsmessige» forbindelser, inkludert avtaler som kan iverksettes i henhold til sedvane og tradisjon mellom partene i vedkommende medlemsland, eller vedtas av Rådet når det gjelder saker som ligger innenfor Fellesskapets myndighetsområde.

3.4.4 Regional og lokal forvaltning

EF har ingen fellesskapelig politikk når det gjelder lokalt selvstyre og lokal regional forvaltning. Dette er et nasjonalt anliggende og medlemslandenes eget ansvar. Det er imidlertid av betydning for lokal og regional forvaltning å skaffe seg informasjon om og øve innflytelse på de beslutninger som fattes i EF.

Det er tre mulige kanaler for dette: For det første via nasjonale sentrale myndigheter, for det andre gjennom deltakelse i internasjonale sammenslutninger av lokale organer fra forskjellige land, og for det tredje gjennom direkte kontakt mellom fellesskapsnivået og lokale myndigheter.

I denne sammenheng vil den nye Regionkomiteen, som er opprettet på grunnlag av Maastrichttraktaten, være av betydning. Komiteen består av representanter for regionale og lokale myndigheter i medlemslandene, og skal høres av Rådet og Kommisjonen i alle saker som gjelder regionalpolitikk og forøvrig i de tilfeller hvor de øvrige organer finner det hensiktmessig at Regionkomiteen uttaler seg.

3.4.5 Beslutningsprosessene - et omfattende samspill

I beslutningsprosessene er det en rekke ulike interesser som skal ivaretas og avveies mot hverandre. Disse kommer til uttrykk på forskjellig vis gjennom de ulike organenes deltakelse i prosessen.

Rådet er det organ der medlemslandenes interesser primært kommer til uttrykk. Samtidig er det en viktig oppgave for Rådet å ivareta medlemslandenes felles interesser. Kommisjonen skal i første rekke ivareta det som kan sies å være Fellesskapets interesser som helhet. Europaparlamentet skal uttrykke den politiske vilje til medlemslandenes borgere, uavhengig av nasjonale skiller. Samtidig vil representantene nødvendigvis også legge til grunn nasjonale interesser, ettersom de er valgt direkte fra det enkelte medlemsland.

Kommisjonen spiller i denne prosessen en selvstendig og uavhengig rolle. Som hovedregel fatter ikke Rådet vedtak uten at det foreligger et formelt forslag fra Kommisjonen. Et formelt forslag fra Kommisjonen kan bare legges til side ved enstemmighet i Rådet. Foreligger det slik enstemmighet, er en sak uproblematisk. Ved motstridende synspunkter i Rådet spiller Kommisjonen, i kraft av sin enerett til å fremlegge forslag, en aktiv rolle. I slike tilfeller er det nødvendig med et samspill der Rådet og Kommisjonen sammen finner fram til forslag som kan aksepteres av alle parter.

Medlemslandene har den øverste besluttende myndighet, gjennom Rådets vedtak. I Rådet tilstrebes i stor grad omforente løsninger og enighet.

3.5 TRAKTATEN OM DEN EUROPEISKE UNION

Gjennom Maastricht-traktaten har medlemslandene revidert det tidligere traktatgrunnlag for samarbeidet, fornyet og utvidet målsettingene for dette, utvidet adgangen til å fatte vedtak med kvalifisert flertall i Rådet og utformet nye virkemidler i samarbeidet. Den utvidede adgang til å benytte kvalifisert flertall gjelder bl.a. på miljøområdet, der kvalifisert flertall nå er hovedregelen.

3.5.1 Mål for samarbeidet

Maastricht-traktatens grunnleggende målsettinger er ikke nye. De er imidlertid formulert videre og omfatter nye dimensjoner i forhold til de opprinnelige traktater. Traktaten viderefører dermed det samarbeid som ble innledet på 1950-tallet, og videreutvikler det i samsvar med medlemslandenes behov og interesser.

I traktatens innledning, som er felles for samarbeidet innenfor de tre søyler, presiserer og utfyller medlemslandene sine målsettinger i forhold til innledningen til Roma-traktaten. Det understrekes at medlemslandene gjennom traktaten om Den europeiske union markerer en ny etappe i den europeiske integrasjonsprosessen, og det minnes om den historiske betydning av å bringe delingen av det europeiske kontinent til opphør og om behovet for å legge et sikkert grunnlag for oppbyggingen av fremtidens Europa. Medlemslandene bekrefter den betydning de tillegger prinsippene om frihet, folkestyre, respekt for menneskerettighetene og de grunnleggende friheter og rettsstaten. Integrasjonen skal styrke solidariteten mellom folkene, med respekt for deres historie, kultur og tradisjoner, og avgjørelser skal treffes så nær borgerne som mulig, i samsvar med nærhetsprinsippet.

Medlemslandene understreker at samarbeidet skal skje innenfor en felles institusjonell ramme og at traktaten uttrykker et ønske om å bygge ut organenes demokratiske og effektive virkemåte.

Samarbeidet i Den europeiske union skal bl.a. fremme bærekraftig og varig økonomisk og sosial fremgang, et høyt sysselsettingsnivå og sosial trygghet. De sentrale virkemidlene for å oppnå dette, er bl.a. å skape et område uten indre grenser, å styrke økonomisk og sosial utjevning og å opprette en økonomisk og monetær union. Den europeiske union skal iverksette en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Et styrket vern av borgernes rettigheter og interesser skal sikres ved å etablere et såkalt unionsborgerskap, som gir medlemslandenes borgere rettigheter i tillegg til deres nasjonale statsborgerskap. Utviklingen av et nært samarbeid om justissaker er også med blant de overordnede målsettingene.

3.5.2 Nærhet, legalitet, proporsjonalitet

I traktatens innledning og i de bestemmelser som gjelder samarbeidet som helhet, introduseres prinsippet om at avgjørelser skal tas så nær borgerne som mulig. I artikkel B, etter opplistingen av de overordnede mål for samarbeidet, presiseres det at disse mål skal virkeliggjøres under hensyntagen til nærhetsprinsippet som fastlagt i artikkel 3B i EF-traktaten: «På de områder som ikke hører inn under dets enekompetanse skal Fellesskapet treffe tiltak, i samsvar med nærhetsprinsippet, bare om og så langt målene for det foreslåtte tiltak ikke i tilstrekkelig grad kan oppnås av medlemsstatene og derfor, på grunn av omfanget eller virkningene av det foreslåtte tiltak, bedre kan oppnås av Fellesskapet».

EF-traktatens artikkel 3 B formulerer den prinsipielle avgrensning av Fellesskapets myndighet. Fellesskapet kan bare handle innenfor og i det omfang det er gitt myndighet i traktatene (legalitetsprinsippet). Videre må tiltakene stå i forhold til de mål som skal oppnås med tiltaket (proporsjonalitetsprinsippet). Intet tiltak fra Fellesskapet skal gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå de mål som er fastsatt i traktatene.

Selve tankegangen som ligger til grunn for de ulike elementene i EF-traktatens artikkel 3 B er forsåvidt allerede innebygget i samarbeidets grunnleggende karakter. På den ene side kommer den til uttrykk i det forhold at Fellesskapets organer bare kan handle innenfor de rammer som medlemslandene har fastlagt i traktatene. På den annen side er samarbeidet begrunnet nettopp i behovet for å oppnå noe som ikke kan oppnås av medlemslandene alene og hver for seg. For samtidig som nærhetsprinsippet avgrenser handling på fellesskapsnivå, forutsetter prinsippet også - liksom hele EU-samarbeidet - at det er utfordringer og problemer som gjør slik handling nødvendig for å nå visse mål.

Spørsmålet om avgrensningen av Fellesskapets myndighet i forhold til medlemslandenes egen myndighet har stått sentralt i debatten om utviklingen av samarbeidet de senere år. Dette henger sammen med den styrking og utvidelse av samarbeidet som har funnet sted. Ved å formulere nærhetsprinsippet i EF-traktaten og gi det en fremtredende plass som retningsgivende for samarbeidet som helhet, har medlemslandene markert en politisk vilje til å skille skarpere mellom de oppgaver som best kan løses gjennom Fellesskapet og hvilke som er best egnet å løse nasjonalt. Nærhet, legalitet og proporsjonalitet er ytterligere behandlet fra en rettslig synsvinkel i kapittel 6.3.2.

3.6 HOVEDOMRåDER I SAMARBEIDET

Maastricht-traktaten reviderer og utbygger de traktater som utgjør grunnlaget for det samlede samarbeid mellom medlemslandene. Samarbeidet innenfor de ulike områder er av forskjellig karakter: På den ene siden det fellesskapelige, overnasjonale samarbeidet, - deler av EF-samarbeidet - som kjennetegnes ved at medlemslandene på de områder som er fastsatt i traktaten, har overført myndighet til Fellesskapet. På den andre siden, det mellomstatlige samarbeidet om utenriks- og sikkerhetspolitikk og justissaker, jf. Figur 3.1.

Maastricht-traktaten etablerer en enhetlig institusjonell ramme for samarbeidet som helhet. Medlemslandenes utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid og justissamarbeid knyttes til de fellesskapelige organene. Rådet er det øverste besluttende organ i det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid og i saker innenfor justissamarbeidet. Likeledes deltar Kommisjonen fullt ut i samarbeidet innenfor disse to områdene, med visse unntak innenfor justisområdet. Den har, på lik linje med medlemslandene, rett til å ta initiativ og fremme forslag innenfor de rammene traktatene setter. Europaparlamentet skal høres om hovedlinjene i utviklingen av samarbeidet på disse områdene, og skal holdes løpende informert.

Samarbeidet vil likevel innenfor disse to søylene fortsatt være et mellomstatlig samarbeid. Vedtak har ikke direkte virkning i medlemslandene og fattes som hovedregel med enstemmighet. Europaparlamentet og og Kommisjonen har ingen selvstendig beslutningsmyndighet innenfor disse områdene. Domstolen har ingen domsmyndighet, med mindre den får det i særskilte tilfelle innen justissamarbeidet.

3.6.1 Det fellesskapelige samarbeid - søyle 1

Traktaten om Det europeiske økonomiske fellesskap, EØF-traktaten, utgjør kjernen i det fellesskapelige samarbeid. Søyle 1 i Maastricht-traktaten innebærer på flere områder en revisjon av denne. Foruten at Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF) skifter navn til Det europeiske fellesskap (EF), innebærer endringene for det første en fornyelse og utvidelse av målsettingene for det fellesskapelige samarbeid, for det andre en utvidelse av det fellesskapelige samarbeid til også å omfatte enkelte nye saksområder, og for det tredje en utvidet adgang for Rådet til å treffe beslutninger med kvalifisert flertall.

3.6.1.1 Mål

Det fellesskapelige samarbeidet skal bidra til «å fremme i Fellesskapet som helhet en harmonisk og likevektig økonomisk utvikling, en bærekraftig og ikke-inflasjonsdrivende vekst som tar hensyn til miljøet, en høy grad av tilnærming mellom de økonomiske resultater, en høy grad av tilnærming mellom de økonomiske resultater, et høyt nivå for sysselsetting og sosial trygghet, en høyning av levestandarden og livskvaliteten, og økonomisk og sosial utjevning og solidaritet mellom medlemslandene» (TEF artikkel 2) .

I Roma-traktaten lå hovedvekten på økonomisk vekst, økt stabilitet og forbedring av levestandarden. I den nye EF-traktaten er hensynet til miljøet og en bærekraftig utvikling tatt inn som en ny hovedoppgave for Fellesskapet. Videre er et høyt sysselsettingsnivå, høyning av livskvaliteten, økonomisk og sosial utjevning og solidaritet mellom medlemslandene sentrale mål for Fellesskapets arbeid. Selv om disse målsettingene også var formulert i Roma-traktaten, er de i den nye traktaten gitt en mer samlet og klar form.

3.6.1.2 Fellesskapets myndighetsområde og medlemslandenes myndighet

Ifølge Roma-traktaten omfattet det fellesskapelige samarbeid tre saksfelt hvor det skulle utformes en felles politikk; handelspolitikk, landbrukspolitikk og transportpolitikk. Videre fastla traktaten at det skulle innføres en ordning som sikret at konkurransen på det felles marked ikke ble vridd. Denne bestemmelsen danner det formelle grunnlaget for de felles konkurranse- og statsstøtteregler som senere er utformet. I tillegg er det senere blitt utviklet en felles fiskeripolitikk.

På disse områdene har Fellesskapet et mer omfattende saksansvar enn på andre områder, selv om omfanget av dette ansvar varierer betydelig mellom de nevnte områder. Innenfor rammene av den felles politikk som på disse sektorer er utformet og utformes av medlemslandene i fellesskap, har det enkelte land spillerom til å iverksette nasjonale tiltak og utforme en nasjonal politikk. Fellesskapet har dermed ingen almen myndighet på disse eller andre saksområder slik som en stat har. Fellesskapet kan bare handle i samsvar med den myndighet medlemslandene har overført til Fellesskapet, slik denne er avgrenset og definert av medlemslandene i traktatene.

Det ble allerede i EØF-traktaten åpnet opp for fellesskapelig samarbeid også på andre områder enn de som fremgår ovenfor. På grunnlag av dette ble det derfor utviklet et omfattende samarbeid utenfor de områder der man hadde en felles politikk. Enhetsakten fastsatte bestemmelser om samarbeidet blant annet innenfor miljøvern, forskning og utvikling, yrkesopplæring, arbeidslivsspørsmål m.v. Fellesskapet og medlemslandene har på disse områdene delt myndighet. Utforming av felles regler skjer i den grad det anses hensiktsmessig av medlemslandene.

Den revisjon av EØF-traktaten som skjer i og med Maastricht-traktaten, innebærer en fortsettelse av denne tilnærmingsmåte; nemlig en gradvis utdypning og utvikling av samarbeidsområdene innenfor EF. På enkelte saksområder kan Fellesskapet bare iverksette tiltak som utfyller og supplerer medlemslandenes politikk. Dette gjelder blant annet områdene kultur, utdanning, tiltak for å bedre folkehelsen og utviklingsbistand. På disse områdene har Fellesskapet ingen myndighet til å utforme bindende regler.

3.6.1.3 Økonomisk og monetær union

Den mest sentrale utdypning av det fellesskapelige samarbeid er traktatens bestemmelser om å utvide det økonomiske og monetære samarbeidet under betegnelsen en økonomisk og monetær union (ØMU).

Ifølge traktatens bestemmelser på dette område skal det fra 1997 eller senest fra 1999, innføres en felles valuta. Bare land som oppfyller nærmere bestemte økonomiske krav, vil kunne tre inn i samarbeidet med en felles valuta. Disse kravene, som ofte omtales som konvergenskravene, er knyttet til:

- balansen på offentlige budsjetter

- størrelsen på offentlig bruttogjeld

- lav inflasjon

- lavt rentenivå

- valutakursstabilitet

En felles valuta krever en felles pengepolitikk og en felles institusjon med ansvaret for pengeutstedelsen. Det skal derfor opprettes et europeisk system av sentralbanker, ESSB, og en ny europeisk sentralbank, ESB. ESSB, som vil bestå av den nye sentralbanken og de nasjonale sentralbankene, skal gis ansvaret for pengepolitikken. ESB skal ha ansvaret for seddelutstedelsen. Øverste beslutningsorgan vil være et hovedstyre som består av direksjonen i ESB og de nasjonale sentralbanksjefer. Retningslinjene for valutakurspolitikken vil ligge hos de politiske myndigheter gjennom Rådet av EU-landenes finansministre.

Som det fremgår av avsnitt 3.6.1.1 ovenfor, er målene for den økonomiske utviklingen i Fellesskapet som helhet vide, bl.a. bærekraftig og ikke-inflasjonsdrivende vekst, høyt nivå for sysselsettingen og høyning av levestandarden.

Innenfor sitt virkeområde skal ESSB ha til hovedmål å opprettholde prisstabilitet. Dette må ses på bakgrunn av at pengepolitikken innenfor EU best kan bidra til å nå målene for vekst og sysselsetting ved å rettes inn mot prisstabilitet. Prisstabilitet blir gjerne definert som en lav årlig inflasjon, f.eks. i området 1-3 pst.

For medlemsland som ikke vil kunne innføre den felles valutaen, vil pengepolitikken forbli under nasjonal myndighet. Tilsvarende gjelder for alle medlemsland før den felles valutaen eventuelt blir innført.

Utover penge- og valutasamarbeidet bygger samarbeidet om den økonomiske politikken i EU på gjensidige konsultasjoner og nær samordning. Det enkelte medlemsland skal unngå for stort offentlig budsjettunderskudd og for stor offentlig gjeld. Videre skal det i fellesskap gis generelle retningslinjer for den økonomiske politikken i medlemslandene. Det skal imidlertid på disse områdene ikke være noen overføring av myndighet til Fellesskapet. De generelle retningslinjene for den økonomiske politikken vil ikke være rettslig bindende. Finanspolitikk og øvrig generell økonomisk politikk vil derfor også i fase 3 være nasjonalstatens myndighet og ansvar. Fellesskapets samordningsfunksjon skal bidra til at medlemslandenes økonomiske politikk kan få bedre samlede virkninger, til gunst for alle medlemsland.

Den faktiske gjennomføringen av ØMU

Hvorvidt den økonomiske og monetære unionen gjennomføres fullt ut, dvs. med en felles valuta, er det for tidlig å si noe om med sikkerhet, selv om målsettingen om dette er traktatfestet. Det er Rådet av stats- eller regjeringssjefene som i sin tid skal treffe avgjørelse om dette. For spørsmålet om etablering av en felles valuta vil det være viktig hvor mange av medlemslandene som anses å oppfylle konvergenskriteriene. Innen utgangen av 1996 skal Rådet først vurdere om over halvparten av medlemslandene oppfyller kravene og dernest om det anses hensiktsmessig å gå over til tredje fase. Om disse betingelsene er oppfylt, skal datoen for innledning av denne fasen fastsettes.

Traktaten sier videre at tredje fase senest skal starte 1. januar 1999 med de landene som da oppfyller konvergenskravene. Traktaten sier imidlertid ikke noe om hva som vil skje om ingen eller bare ett land skulle oppfylle konvergenskravene innen denne tid.

Valutaunionen vil neppe etableres i 1999 uten at flere av de største landene kommer med. Når landene, ved å ratifisere traktaten, har erklært sin vilje til å etablere en valutaunion, er det ut fra bestemte forutsetninger om deltakelse og om at prinsippene for ØMU kan oppfylles og følges av deltakerlandene. Hvis slike forutsetninger ikke er oppfylt, vil det være et åpent spørsmål hva EU vil gjøre.

For en nærmere gjennomgang av spørsmålene knyttet til den økonomiske og monetære union, vises det til kapittel 5.6.

3.6.1.4 Miljø

Gjennom de siste 20 år har medlemslandenes samarbeid om miljøpolitikk utviklet seg fra de første felles handlingsprogram i 1973, via innføring av et eget miljøkapittel - og derved fellesskapelig regulering av visse deler av dette samarbeidsområdet i Enhetsakten til den utvidede plass miljøområdet etter Maastricht-traktaten har i Fellesskapets målsettinger og samarbeid.

Traktatens nye og styrkede miljøkapittel inneholder det grunnleggende prinsipp at miljøkrav skal innarbeides i utformingen og gjennomføringen av Fellesskapets politikk på øvrige områder. Dette innebærer at Fellesskapets organer, når de behandler forslag til regler, pålegges å ta stilling til om forslaget har konsekvenser for miljøet. Dersom de kommer fram til at så er tilfelle, skal slike konsekvenser tas i betraktning når forslaget endelig vedtas. Dette innebærer at miljøhensyn har fått en klar sektorovergripende forankring i samarbeidet.

Adgangen for Rådet til å benytte flertallsavgjørelser på miljøområdet er etter Maastricht-traktaten utvidet. Flertallsbestemmelser skal benyttes på de områder som det nye miljøkapitlet dekker: vern og forbedring av miljøets kvalitet, vern av menneskers helse, en forsiktig og fornuftig utnyttelse av naturressursene samt løsning av globale miljøproblemer. Vedtak som i hovedsak angår skatter og avgifter, fysisk planlegging og arealbruk, bortsett fra avfallshåndtering, samt tiltak som angår medlemslandenes valg av energikilder, vil fortsatt bli avgjort med enstemmighet.

Miljøpolitikken bygger på behovet for en bærekraftig utvikling, prinsippet om at forurenser betaler samt føre-var-prinsippet.

Det vises forøvrig til kapittel 4.14.

3.6.1.5 Økonomisk og sosial utjevning

Enhetsakten innførte bestemmelser om økonomisk og sosial utjevning i EF-traktaten. Formålet var å utjevne forskjeller mellom medlemsland og mellom regioner innenfor EF-området og forbedre situasjonen i de minst begunstigede områder. Etter Maastricht-traktaten er arbeidet for en slik utjevning styrket.

Samhørighets-og solidaritetsprinsippet er i EF-traktatens artikkel 2 nedfelt som en sentral målsetting for Fellesskapets virksomhet. Traktaten oppretter dessuten et utjevningsfond for gjennomføring av miljøprogram og transportprosjekter i de regioner som ligger etter i økonomisk og sosial utvikling.

En protokoll til Maastricht-traktaten om økonomisk og sosial samhørighet slår fast en rekke prinsipper for å skape større utjevning mellom velstående og mindre velstående EF-land. Det mest konkrete blant disse er et tilsagn om at de fattigere medlemsland i fremtiden skal betale en forholdsvis mindre andel til drift av EF-fondene enn de øvrige medlemsland.

Det vises forøvrig til kapittel 5.5.

3.6.1.6 Den sosiale dimensjon - sosial- og arbeidslivsspørsmål

Et fjerde område der Maastricht-traktaten innebærer en utdypning av samarbeidet, er innenfor arbeidsmiljø, arbeidslivsspørsmål m.v, eller den såkalte sosiale dimensjon. På dette området har det eksistert et samarbeid gjennom flere år. Siktemålet har vært å forbedre forholdene i arbeidslivet og styrke arbeidstakeres rettigheter. Dette har skjedd ved at Fellesskapet har utformet minimumsbestemmelser for å sikre ensartede grunnleggende rettigheter i medlemslandene innenfor områder som arbeidsmiljø, informasjon og høring av arbeidstakere, like muligheter for kvinner og menn, arbeidstakeres sosiale sikring m.m. Minimumsbestemmelser innebærer at medlemslandene står fritt til å fastsette høyere standarder.

Maastricht-traktaten innebærer at dette samarbeidet styrkes. På en rekke områder der det tidligere var krav om enstemmighet for å vedta minimumsbestemmelser, er det nå tilstrekkelig med kvalifisert flertall i Rådet.

Traktatens bestemmelser forplikter alle medlemsland, med unntak av Storbritannia, som ikke ønsket å delta i det utvidede og mer forpliktende samarbeid på dette området. En protokoll til traktaten mellom alle 12 medlemsland fastlegger at de 11 medlemsland utenom Storbritannia kan gjennomføre de nye sosiale bestemmelser i traktaten gjennom vedtak i Fellesskapets organer. I samarbeidet mellom de 11 kan Rådet med kvalifisert flertall vedta direktiver som fastsetter minstekrav på områder som forbedring av arbeidsmiljøet, informasjon til og samråd med arbeidstakere samt like muligheter for menn og kvinner. Fellesskapet kan ikke utforme bestemmelser innenfor områder som berører lønnsfastsettelser og tariffavtaler i medlemslandene eller organisasjonsfriheten eller streikeretten, inkludert lock-out.

Dialogen mellom partene i arbeidslivet og mellom disse og Kommisjonen er også styrket. Partene skal trekkes mer aktivt inn i regelutformingen på et tidlig tidspunkt. På områder der partene i arbeidslivet bedre kan forhandle seg fram til overenskomster, skal Fellesskapet ikke vedta regler.

Det vises forøvrig til kapittel 4.12.

3.6.1.7 Øvrige fellesskapelige samarbeidsområder

I tillegg til at Maastricht-traktaten videreutvikler det fellesskapelige samarbeid på en rekke områder, inneholder den også bestemmelser om samarbeid på øvrige saksområder: utdanning, kultur, folkehelse, forbrukervern, utviklingssamarbeid, industripolitikk og visumpolitikk. På de fleste av disse områdene har medlemslandene også tidligere iverksatt samarbeidstiltak. Gjennom EF-traktaten er det nedfelt nærmere retningslinjer for dette samarbeidet.

På de fleste av disse områdene vil tiltak i Fellesskapets regi ha form av felles handlingsprogrammer, utvekslingsprogrammer m.v. Harmonisering i form av felles regler innenfor utdanningsområdet, kulturområdet og folkehelse er utelukket. Lovgivning på disse områdene vil fortsatt være medlemslandenes myndighetsområde, mens Fellesskapets virksomhet skal understøtte og komme som et tillegg til medlemslandenes politikk.

Innenfor områdene forbrukervern, utdanning og folkehelse vil Rådet med kvalifisert flertall kunne vedta tiltak som tar sikte på å støtte, stimulere og utfylle medlemslandenes politikk og samarbeid med hverandre.

Også innenfor utviklingssamarbeidet kan Rådet med kvalifisert flertall vedta flerårige programmer for å nå målene for Fellesskapets utviklingssamarbeid, som bl.a. er en bærekraftig økonomisk og sosial utvikling i utviklingslandene, en gradvis integrering av disse i verdensøkonomien og kampen mot fattigdom i utviklingslandene.

Etter 1.1.1996 skal Rådet med kvalifisert flertall treffe beslutning om hvilke tredjelands borgere som må ha visum når de passerer medlemslandenes yttergrenser. Før denne dato kan Rådet med kvalifisert flertall vedta å innføre visumplikt for et tidsrom på høyst seks måneder, dersom det oppstår fare for en plutselig tilstrømming av borgere fra et land til EU-området.

Det vises til ytterligere omtale i kapitlene 5.11 og 5.13.

3.6.1.8 Unionsborgerskap

Etter Maastricht-traktaten er det også innført et såkalt unionsborgerskap. Siktemålet er å gi medlemslandenes statsborgere rettigheter innenfor EU-området. Unionsborgerskapet erstatter ikke, men supplerer det nasjonale statsborgerskap. Det vil fortsatt være medlemslandene selv som til enhver tid fastsetter de betingelser som er knyttet til å oppnå statsborgerskap i landet.

Unionsborgerskapet stadfester rettigheter som allerede praktiseres i de fleste medlemsland: For det første skal enhver unionsborger på vilkår kunne ferdes og oppholde seg fritt på de øvrige medlemsstatenes områder. Videre har unionsborgere, som har bopel i et annet medlemsland enn sitt eget, valgrett og er valgbare ved lokalvalg og ved valg til Europaparlamentet. Dessuten gir unionsborgerskapet rett til vern og hjelp fra medlemslands ambassader i tredjeland, hvor vedkommendes eget land ikke har egen diplomatisk representasjon. Unionsborgere har rett til å ta direkte kontakt med det nye ombud som er opprettet av Europaparlamentet.

Rådet kan med enstemmighet, på forslag fra Kommisjonen og etter å ha rådspurt seg med Europaparlamentet, vedta bestemmelser med sikte på å styrke eller utvide de rettigheter som er knyttet til unionsborgerskapet. Slike eventuelle nye bestemmelser må vedtas av medlemslandene i samsvar med deres forfatningsregler.

Unionsborgerskap er nærmere omtalt i kapittel 5.13.

3.6.2 Mellomstatlig samarbeid

Medlemslandene har siden tidlig på 1970-tallet gradvis utviklet et samarbeid om utenrikspolitiske spørsmål. Enhetsakten nedfelte bestemmelser om Det europeiske politiske samarbeid (EPS). EPS har likevel vært adskilt fra det fellesskapelige samarbeid. Med tiden er det blitt det mest aktive og betydningsfulle samarbeid utenfor fellesskapsstrukturene.

Virkemidlene i samarbeidet har vært utforming av felles erklæringer om utenrikspolitiske spørsmål, beslutninger om iverksettelse av felles handlinger og beslutninger om konsultasjoner med tredjeland eller grupper av tredjeland. Samarbeidet har også omfattet et nært samarbeid mellom medlemslandenes diplomatiske representasjoner.

På samme måte har medlemslandene siden midten av 1970-tallet samarbeidet om enkelte justissaker. På slutten av 1980-tallet ble dette samarbeidet intensivert, særlig på grunn av planene om gjennomføringen av det indre marked med fri bevegelighet for personer over landegrensene og bortfall av tradisjonell kontroll ved de indre grenser. Samarbeidet har skjedd uten noe egentlig grunnlag i de eksisterende traktater. Initiativet til samarbeidet har kommet fra medlemslandenes regjeringer, og retningslinjene har vært trukket opp gjennom konklusjoner fra Det europeiske råd.

Samarbeidet innenfor justisområdet har blant annet resultert i utarbeidelsen av en asylkonvensjon, Dublinkonvensjonen, og et utkast til en konvensjon om kontrollen ved Fellesskapets ytre grenser (Grensekontrollkonvensjonen). 9 av medlemslandene har dessuten gjennom det såkalte Schengensamarbeidet utviklet et mer omfattende samarbeid om asyl-, innvandrings- og visumpolitikk. Videre har jusstissamarbeidet omfattet politi- og tollsamarbeid for bekjempelse av ulovlig handel med våpen og narkotika og samarbeid for å forebygge terrorisme og kriminalitet. Også enkelte sivil- og strafferettslige spørsmål har vært gjenstand for samarbeid mellom medlemslandene.

Gjennom Maastricht-traktaten har medlemslandene styrket grunnlaget for sitt samarbeid på disse områdene.

3.6.2.1 Utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid

I forhold til EPS representerer Maastricht-traktatens bestemmelser om den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk en naturlig videreutvikling, både når det gjelder samarbeidsområdets omfang og virkemidler i samarbeidet. Samarbeidsformene og virkemidlene er de samme som innenfor EPS: informasjonsutveksling, samråd og konsultasjoner, utforming av felles holdninger i saker der medlemslandene har felles interesser og på det grunnlaget enhetlig opptreden utad. Beslutninger treffes av utenriksministrene, alltid på grunnlag av enstemmighet mellom medlemslandene.

Samtidig har medlemslandene gjennom bestemmelsene om den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk utformet et nytt virkemiddel: På områder der de har viktige felles interesser kan de iverksette mer omfattende og konkrete felles handlinger. Formålet er å kunne ta i bruk et bredere spekter virkemidler innenfor et viktig utenrikspolitisk saksområde, for eksempel i form av aktivt diplomati for å bidra til konfliktløsning, undersøkelses- og overvåkingskommisjoner, humanitær bistand samt mer generelle økonomiske og politiske virkemidler. Beslutninger om at en sak skal gjøres til gjenstand for slike felles handlinger, treffes av Rådet med enstemmighet og på basis av overordnede retningslinjer fastsatt av Det europeiske råd.

Når Rådet vedtar at det skal gjennomføres en felles handling, skal det samtidig fastsette handlingens rekkevidde, de generelle og konkrete mål man søker å oppnå, samt de virkemidler som skal tas i bruk. Enkelte sider ved gjennomføringen av slike felles handlinger kan gjøres til gjenstand for beslutninger ved kvalifisert flertall. Forutsetningen er imidlertid at Rådet på forhånd med enstemmighet har fastsatt nøyaktig hvilke gjennomføringstiltak det i hvert enkelt tilfelle skal dreie seg om. Kravet til kvalifisert flertall er med nåværende 12 medlemsland 54 av 76 stemmer avgitt av minst 8 medlemsland. Ved en eventuell utvidelse med de 4 EFTA-landene, vil kvalifisert flertall utgjøre 64 av 90 stemmer.

Medlemslandene har så langt vedtatt å iverksette felles handlinger innenfor fem områder: støtte til demokratiseringsprosessene i de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa, herunder arbeidet for en stabilitetspakt for Europa, støtte til reformprosessene i Russland, støtte til oppfølging av selvstyreavtalen mellom Israel og PLO, støtte til overgangen til flertallsstyre og demokrati i Sør-Afrika og humanitær bistand og medvirkning til en fredelig løsning på konflikten i det tidligere Jugoslavia.

Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk omfatter alle sider ved sikkerheten. Saker som har forsvarsmessige implikasjoner kan ikke gjøres til gjenstand for felles handlinger og heller ikke flertallsavgjørelser.

Det vises forøvrig til kap. 5.19.

3.6.2.2 Justissamarbeid

Justissamarbeidet omfatter etter Maastricht-traktaten de samme områder som har vært omfattet av medlemslandenes tidligere uformelle samarbeid. Det omfatter asylpolitikk, regler for personers passering av medlemslandenes ytre grenser og utøvelse av kontroll ved grensepassering, innvandringspolitikk, bekjempelse av narkotikamisbruk og internasjonal kriminalitet, sivil- og strafferettslig rettslig samarbeid, tollsamarbeid og politisamarbeid. På disse områdene skal medlemslandene underrette og konsultere hverandre i Rådet med sikte på å samordne sin opptreden.

Samarbeidet på disse områdene skal skje på en slik måte at det tas hensyn til Menneskerettighetskonvensjonen, FNs flyktningekonvensjon av 1951 og den beskyttelse medlemslandene gir personer som er ofre for politisk forfølgelse.

Traktaten fastlegger tre former for virkemidler som kan anvendes innenfor justissamarbeidet dersom det anses hensiktmessig av medlemslandene: Utforming av felles holdninger, iverksettelse av felles handlinger og utarbeidelse av konvensjoner. Utforming av felles holdninger vil særlig være aktuelt innenfor internasjonale organisasjoner. Dette vil som oftest innebære at medlemslandene inntar felles holdning til et spørsmål og opptrer i samsvar med dette. Felles handlinger, som vil være et mer vidtrekkende virkemiddel enn felles holdninger, kan innebære at medlemslandene beslutter å iverksette felles tiltak i form av for eksempel opprettelse av samarbeidsorganer eller beslutter å gjennomføre ensartet nasjonal lovgivning på et nærmere bestemt område. Utarbeidelse av konvensjoner, som hittil i en viss utstrekning har vært benyttet i det sivilrettslige samarbeidet, vil innebære at landene påtar seg folkerettslige forpliktelser på de områdene konvensjonene omfatter.

Alle beslutninger i Rådet skal skje med enstemmighet. På samme måte som innenfor den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, kan Rådet imidlertid med enstemmighet beslutte at gjennomføringstiltak i forbindelse med felles handlinger skal vedtas med kvalifisert flertall, det vil si med nåværende 12 medlemsland minst 54 av totalt 76 stemmer avgitt av minst 8 medlemsland.

Kommisjonen har rett til å fremme initiativ på alle områder, med unntak av det strafferettslige samarbeid, tollsamarbeidet eller politisamarbeidet.

Domstolen har ingen domsmyndighet i justissamarbeidet. I de tilfeller der medlemslandene forhandler frem konvensjoner, kan imidlertid disse inneholde bestemmelser om at Domstolen etter nærmere regler skal ha kompetanse til å fortolke konvensjonens bestemmelser samt treffe avgjørelser i eventuelle tvistespørsmål mellom medlemslandene når det gjelder konvensjonenes anvendelse.

Bestemmelsene åpner for at Rådet med enstemmighet kan vedta å gi Romatraktatens art. 100 C anvendelse på tiltak innenfor justissamarbeidet, det vil si innlemmes i EF-traktaten. Denne mulighet gjelder imidlertid ikke for det strafferettslige samarbeidet, tollsamarbeidet eller politisamarbeidet. En slik eventuell enstemmig beslutning i Rådet, må ratifiseres av medlemslandene i samsvar med deres forfatningsregler.

Det vises forøvrig til kap. 5.20.

3.7 Debatten om maastricht-traktaten - den videre utvikling av samarbeidet

Maastricht-traktaten skulle etter de opprinnelige forutsetninger ha trådt i kraft 1. januar 1993. I forbindelse med ratifikasjonsprosessene i medlemslandene var det i en rekke land en omfattende debatt om den videre utvikling av samarbeidet. Debatten var konsentrert om flere sentrale spørsmål: Samarbeidets demokratiske grunnlag, krav om større åpenhet og innsyn i samarbeidet, diskusjon om integrasjonens omfang, særlig i tilknytning til planene om en økonomisk og monetær union, og den fremtidige retning og utvikling i samarbeidet. Danmark, Irland og Frankrike gjennomførte folkeavstemninger som ledd i ratifikasjonsprosessen.

Blant annet som følge av det danske nei til traktaten i folkeavstemningen i juni 1992, kunne forutsetningen om ikrafttredelse fra 1. januar 1993 ikke oppfylles.

3.7.1 Danmarks forhold til Maastricht-trak-

taten Edinburgh-avtalen av desember 1992

Den danske regjering la i oktober 1992 frem en «Hvitbok» om Danmark og Maastricht-traktaten. Noen uker senere ble det oppnådd enighet mellom 7 av Folketingets partier om et memorandum om «Danmark i Europa», som dannet bakgrunn for Danmarks drøftelser med de øvrige medlemslandene.

På dette grunnlag ble det på Det europeiske råds møte i Edinburgh 11.-12. desember 1992 oppnådd enighet mellom de 12 medlemslandene om Danmarks forhold til det videre samarbeid samt om større åpenhet og nærhet i Fellesskapet.

I Edinburgh-avtalen, jf. Boks 3.3, bekrefter dessuten Det europeiske råd at det enkelte medlemsland kan føre sin egen fordelingspolitikk og opprettholde eller forbedre sine sosiale standarder. Innenfor miljø og arbeidsmiljø kan medlemslandene opprettholde eller innføre strengere beskyttelsesregler. Endelig viser Det europeiske råd i Edinburgh-avtalen til beslutningene fra toppmøtet i Edinburgh om det videre arbeid med åpenhet og nærhetsprinsippet.

Edinburgh-avtalens varighet er knyttet til Maastricht-traktatens varighet. Dersom medlemslandene i fremtiden vedtar endringer i traktaten som berører Edinburgh-avtalens innhold, kan disse ikke tre i kraft uten at Danmark slutter seg til de eventuelle endringene. Endelig fastsetter Edinburgh-avtalen at Danmark, på et hvilket som helst tidspunkt, kan tre inn i samarbeidet på områder hvor det i følge Edinburgh-avtalen vil stå utenfor.

I folkeavstemningen 18. mai 1993 ga et flertall av de danske velgere sin tilslutning til traktaten og de presiseringer Edinburgh-avtalen inneholder når det gjelder Danmarks forhold til den.

3.7.2 Den tyske forfatningsdomstolens kjennelse om traktaten

Også i Tyskland var traktaten gjenstand for debatt, såvel i opinionen som i Forbundsdagen. Sentralt i denne debatten stod spørsmålene om traktatens forhold til den tyske grunnlov, samarbeidets demokratiske forankring og Tysklands forpliktelser i forhold til tredje fase i den økonomiske og monetære union. En rekke av disse spørsmålene ble vurdert av den tyske forfatningsdomstolen i Karlsruhe, på grunnlag av klager brakt inn for domstolen. Forfatningsdomstolen avga sin kjennelse 12. oktober 1993.

Domstolen fastslo at Den europeiske union vil forbli et samarbeid mellom demokratiske stater. Domstolen trakk således et klart skille mellom en forbundsstat og det samarbeid mellom selvstendige og uavhengige stater med bruk av overnasjonal styring på definerte områder, som medlemslandenes samarbeid innenfor Den europeiske union er. Det er medlemslandene selv som til enhver tid avgjør samarbeidets omfang og omfanget av de fullmakter Fellesskapet har på vegne av medlemslandene. Domstolen fastslo videre at det er befolkningen i medlemslandene, gjennom sine nasjonale parlamenter, som sikrer det demokratiske grunnlaget og gir legitimitet til samarbeidet.

Et viktig element i klagernes argumentasjon var at tysk ratifikasjon av traktaten ville forplikte Tyskland til å inngå i en monetær union, som ikke ville garantere borgernes rett til en stabil valuta. På dette punkt fastslo den tyske forfatningsdomstolen at tidspunktet for fastsettelse av tredje fase i den økonomiske og monetære union er å betrakte som en politisk målsetting og ikke en rettslig bindende frist. Domstolen fastslo at dersom stabilitetsmålet og konvergenskravene som er nedfelt i traktaten ikke er oppfylt, vil grunnlaget for den monetære union ikke være tilstede. Også på dette området understreket domstolen Forbundsdagens sentrale rolle, idet den fastslo at overgangen til tredje fase forutsetter vurdering i Forbundsdagen og samtykkende votum før Tyskland i Rådet tar stilling til tredje fase.

Også den nederlandske nasjonalforsamling har forutsatt at spørsmålet om tredje fase legges fram for dem før saken kommer opp i Rådet. Regjeringen legger til grunn at den samme fremgangsmåte vil gjelde for Norge.

Boks 3.3 Nærmere om Edinburgh-avtalens innhold

Sammen med Maastricht-traktaten og dens protokoller og erklæringer vedrørende Danmark, utgjør Edinburgh-avtalen, inngått 12. desember 1992 av medlemslandenes stats- og regjeringssjefer, grunnlaget for Danmarks videre deltakelse i samarbeidet. Avtalen slår fast at avtalens elementer, som er fullt forenlige med de eksisterende traktater, er utformet for å imøtekomme de danske hensyn. De skal gjelde kun for Danmark og ikke for øvrige nåværende eller fremtidige medlemmer.

Edinburgh-avtalen består av ulike elementer: En innledning der Det europeiske råd blant annet viser til det danske memorandum «Danmark i Europa», beslutninger av Det europeiske råd vedrørende blant annet unionsborgerskap, økonomisk og monetær union, forsvarspolitikk samt justissamarbeid, erklæringer fra Det europeiske råd vedrørende blant annet arbeidsmiljø, forbrukerbeskyttelse, miljøstandarder og forsvar samt erklæringer fra Danmark vedrørende unionsborgerskap og justissamarbeid.

Det europeiske råd slår i Edinburgh-avtalen innledningsvis fast at EF-samarbeidet består av uavhengige og suverene stater som fritt har besluttet å utøve deler av sin myndighet i fellesskap, i overensstemmelse med de eksisterende traktater. De øvrige elementer i avtalen er:

Unionsborgerskap

Det europeiske råd presiserer at unionsborgerskap i Maastricht-traktaten gir statsborgere i medlemslandene ytterligere rettigheter og beskyttelse, men at unionsborgerskap ikke erstatter nasjonalt statsborgerskap. Spørsmålet om en borger oppfyller vilkårene for nasjonalt statsborgerskap i et medlemsland, skal avgjøres i forhold til vedkommende lands lover. Det innebærer at Danmark ikke er forpliktet til å innrømme andre lands statsborgere rettigheter som følger av nasjonalt dansk statsborgerskap. Erklæringen fulgte Danmarks ratifikasjonsdokumenter og er tatt til etterretning av de øvrige 11 medlemsland.

Økonomisk og monetær union - tredje fase

Det europeiske råd viser i Edinburgh-avtalen til Danmarks protokoll til Maastricht-traktaten vedrørende den tredje fase i en økonomisk og monetær union, som når det måtte være aktuelt gir Danmark anledning til å meddele Rådet at det ikke ønsker å delta i tredje fase. Gjennom Edinburgh-avtalen har Danmark allerede foretatt denne meddelelsen. Som en konsekvens av dette, vil Danmark ikke delta i innføringen av en felles myntenhet eller være bundet av de krav til den økonomiske politikk som traktaten stiller til de land som skal delta i tredje fase. Det europeiske råd viser dessuten til at Danmark vil delta i andre fase i økonomisk og monetær union og vil fortsette å delta i valutasamarbeidet innenfor EMS (European Monetary System).

Forsvarspolitiske spørsmål

Det europeiske råd tar i Edinburgh-avtalen til etterretning at Danmark ønsker å være observatør i Den vesteuropeiske union. Videre sies det at intet i Maastricht-traktaten forplikter Danmark til medlemskap i VEU. Danmark skal ikke delta i utforming og gjennomføring av beslutninger eller handlinger som har forsvarsimplikasjoner. Danmark vil imidlertid ikke hindre at det utvikles et tettere samarbeid mellom medlemsland på dette området.

Samarbeid om justissaker

Det europeiske råd tar til etterretning at Danmark vil delta fullt ut i dette samarbeidet på det grunnlag som er nedfelt i Maastricht-traktaten, det vil si som et mellomstatlig samarbeid. Danmark har i en erklæring avgitt i Edinburgh presisert at en eventuell enstemmig beslutning i Rådet om å overføre enkelte saksområder innenfor justissamarbeidet til et fellesskaplig samarbeidsområde, vil kreve 5/6 flertall i Folketinget eller allminnelig flertall både i Folketinget og i en folkeavstemning for å være gyldig for Danmark. Erklæringen fulgte Danmarks ratifikasjonsdokumenter og er tatt til etterretning av de øvrige 11 medlemsland.

3.7.3 Traktatkonferansen i 1996

Maastricht-traktaten forutsetter at en konferanse av representanter for medlemslandenes regjeringer skal sammenkalles i 1996 for å vurdere traktatgrunnlaget med sikte på eventuelle revisjoner. Tanken om en slik konferanse oppstod allerede forut for toppmøtet i Maastricht. Bakgrunnen var drøftelsene om utvikling av en eventuell felles forsvarspolitikk innenfor rammen av den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Siden traktaten om Den vesteuropeiske union, som ble inngått i 1948, i artikkel 12 fastsetter at medlemmene av VEU etter 50 år har rett til å ta opp spørsmålet om sitt medlemskap, var tanken at eventuelle revisjoner i 1996 skulle bringe avklaringer før 1998.

Etter at prinsippet om en regjeringskonferanse i 1996 kom inn som et element i drøftelsene forut for toppmøtet i Maastricht, kom det etterhvert flere forslag til temaer som burde behandles i en slik konferanse. Maastricht-traktaten inneholder derfor enkelte bestemmelser som direkte henviser til at et spørsmål skal drøftes på denne konferansen. Etter all sannsynlighet vil spørsmålet om såvel generell fordypning av samarbeidet som utvidelse østover stå sentralt i drøftelsene.

Bestemmelsene om en regjeringskonferanse med sikte på eventuelle traktatrevisjoner i 1996, må forstås som et uttrykk for medlemslandenes ønske om løpende å drøfte samarbeidets grunnlag, innhold og form i lys av nye oppgaver og utfordringer. Det er derfor de land som deltar i 1996 som vil avgjøre den videre utvikling og innhold i samarbeidet.

3.7.4 Et samarbeid mellom selvstendige og uavhengige stater

EU-samarbeidet er et samarbeid mellom uavhengige og selvstendige stater. Det er statene selv som gjennom traktatene til enhver tid avgjør samarbeidets omfang og innhold. Den europeiske union er derfor ingen uavhengig enhet, overordnet medlemslandenes interesser og behov. Den er medlemslandenes redskap for å løse spørsmål de alene ikke råder over, og uttrykk for samlet politisk vilje og mål fra de landene som deltar.

Det demokratiske grunnlag for samarbeidet er medlemslandenes folk, gjennom nasjonalforsamlingene. Rådet, som er det øverste besluttende organ i samarbeidet, utgjøres av landenes regjeringer. Rådets demokratiske forankring springer ut av de demokratiske styringsprosessene i hvert enkelt medlemsland, der Rådets medlemmer står til ansvar for sin egen folkevalgte nasjonalforsamling. Det er derved medlemslandenes innbyggere og velgere som ved å støtte opp om internasjonalt samarbeid skaper det politiske grunnlag for det samarbeid som utføres. Om medlemslandenes befolkning ikke lenger skulle ønske et slikt samarbeid, er grunnlaget for det ikke lenger til stede. Ingen traktater kan holde sammen et samarbeid som har mistet sin legitimitet.

Utviklingen i samarbeidet fremover vil skje skrittvis. Hvert skritt må ha grunnlag i en målsetting som det er bredt ønske om å nå. Det vil være medlemslandenes regjeringer, med mandat fra sine nasjonalforsamlinger, som i 1996 fastsetter mål og rammer for samarbeidets videre utvikling og innretning. Endringer i traktatene kan bare skje ved enstemmighet mellom medlemslandene.