KAPITTEL 6

Rettslige spørsmål knyttet til EU-medlemskap

6.1 INNLEDNING

Styringsevne og suverenitet

Tradisjonelt internasjonalt samarbeid som Norge deltar i, innebærer at regler som gis

av internasjonale organer, bare blir bindende for statene som sådanne, se nærmere nedenfor. Bakgrunnen for dette er det tradisjonelle suverenitetsbegrepet, der statens enerett til å bestemme hvilke rettsregler som skal gjelde på statens territorium, er et sentralt element.

I vårt århundre har det skjedd en omfattende internasjonalisering. Samfunnsutviklingen i det enkelte land er i stigende grad avhengig av hva som skjer utenfor landets grenser. I dette perspektivet blir det tradisjonelle suverenitetsbegrepet stadig mindre dekkende som måleredskap for statens muligheter til å styre samfunnsutviklingen: Den formelle eneretten til å fastsette hvilke regler som skal gjelde innenfor statens grenser, gir ikke de nødvendige styringsredskaper som statene trenger i dag.

Dersom nasjonale myndigheter setter seg mål for samfunnsutviklingen på områder som påvirkes stadig sterkere av forhold utenfor statens eget territorium, kan disse ikke nås utelukkende ved bruk av nasjonale virkemidler. Ved et samarbeid der statene gir felles regler som gjelder over grensene, slik at de i fellesskap utøver deler av den formelle myndighet de før utøvet hver for seg, gjenvinner de enkelte stater styringsmuligheter som ellers ville gått tapt gjennom den økte internasjonaliseringen. Statene får dermed økt mulighet til å øve innflytelse på samfunnsutviklingen.

Det tradisjonelle suverenitetsbegrepet

Samarbeidet innenfor tradisjonelle internasjonale organisasjoner, som f.eks. EFTA eller Europarådet, foregår uten at den enkelte deltakerstat avstår noe av sin enerett til å bestemme hvilke rettsregler som skal gjelde i staten, og til å påta seg forpliktelser overfor andre stater og internasjonale organisasjoner. Denne eneretten oppfattes gjerne som kjernen i det tradisjonelle suverenitetsbegrepet. Vedtak i slike organisasjoner retter seg derfor til statene som sådanne, noe som i Norge og mange andre stater innebærer at vedtakene må gjøres til gjenstand for gjennomføringsvedtak av nasjonale myndigheter for å bli bindende for personer og bedrifter i medlemsstatene.

I sin bok Folkerett, fremholder Professor Fleischer at en «suveren» stat i tradisjonell forstand kjennetegnes for det første ved at den «selv er høyeste rettsmakt i forhold til sine borgere, og ikke er bundet av andre internrettslige (statsrettslige) bestemmelser enn de den selv måtte ha gitt», og for det annet at den «selv inngår sine avtaler» (6. utgave 1994 s. 50).

Statens evne til å inngå avtaler - statens handleevne - betyr at staten kan gå inn i gjensidig forpliktende forhold til andre stater og internasjonale organisasjoner. Statens stilling som høyeste rettsmakt i forhold til sine borgere, er heller ikke til hinder for at statens internasjonale forpliktelser fører til at staten må endre sin nasjonale lovgivning.

Alle stater er i dag bundet opp i et stadig mer omfattende nettverk av internasjonale forpliktelser som fra et rettslig synspunkt innebærer begrensninger i statenes handlefrihet - både innad og utad. Disse forpliktelsene har sitt motstykke i de rettigheter og muligheter som internasjonalt samarbeid gir. I den grad staten som ledd i dette samarbeidet har påtatt seg forpliktelser som bare kan oppfylles ved å endre de interne rettsreglene, kan det reelt sett fremstå som mindre vesentlig om denne endringen skjer ved at de internasjonale forpliktelsene gjelder direkte som interne rettsregler, eller om de først må innarbeides av nasjonale myndigheter som interne rettsregler. På grunn av den tradisjonelle suverenitetstankegangen er dette likevel et skille som i mange land har konstitusjonell betydning.

EF-samarbeidet går lenger enn tradisjonelt internasjonalt samarbeid

Det tradisjonelle internasjonale samarbeidet binder bare medlemsstatene på det folkerettslige plan. Samarbeidet i De europeiske fellesskap går lenger: Medlemsstatene har på nærmere bestemte områder, som særlig har med økonomisk virksomhet å gjøre, overdratt myndighet til fellesskapsorganene til å treffe bindende vedtak med virkning direkte i medlemsstatene - også overfor bedrifter og personer i statene - uten at vedtaket må gjennomføres i nasjonal rett. Videre har medlemsstatene overdratt myndighet til disse organene til å inngå internasjonale avtaler som dermed blir bindende for - og i - medlemsstatene. Det er denne evnen som EF har til å gjøre vedtak som har direkte virkning i medlemsstatene, og til å handle utad på vegne av dem, som gjerne kalles overnasjonalitet i juridisk språkbruk, og som innebærer at norsk tilslutning krever et vedtak med hjemmel i grunnlovens [[section]] 93 eller [[section]] 112 i stedet for vedtak etter [[section]] 26 annet ledd, se nedenfor kapittel 6.5.

Innenfor et så tett og vidtfavnende samarbeid som EF utgjør, er det en forutsetning for en effektiv fremdrift i samarbeidet at ikke enhver beslutning krever enstemmighet. Et nærliggende eksempel er miljøområdet hvor et krav om enstemmighet ville gi vetorett til de medlemsstater som er minst opptatt av miljø. Et viktig trekk ved EF er derfor muligheten til å treffe beslutninger ved kvalifisert flertall på en rekke av samarbeidsområdene. Adgangen til å binde medlemsstatene ved flertallsbeslutninger er imidlertid ikke uvanlig for internasjonale organisasjoner som Norge allerede er tilsluttet, og innebærer ikke i seg selv at organisasjonen må betraktes som overnasjonal. FNs sikkerhetsråd kan for eksempel gjøre bindende vedtak med 3/5 flertall, og Norge blir bundet på det folkerettslige plan uavhengig av egen representasjon i organet. Det avgjørende skillet mellom internasjonale og overnasjonale samarbeidsformer ligger derfor fra et rettslig synspunkt i hvorvidt avgjørelser truffet på det internasjonale plan kan bli direkte bindende (overfor personer og bedrifter) i medlemsstatene.

EF-retten er et eget system av regler, forskjellig fra de nasjonale regelverk, og forskjellig fra den alminnelige folkerett. EF-retten må imidlertid utfylles og suppleres - av folkeretten i forholdet til tredjeland, og av nasjonal rett i det enkelte medlemsland. EF-retten må i stor grad gjennomføres i nasjonal rett av nasjonale lovgivende organer. Selv der dette ikke er nødvendig, fordi EF-retten har direkte virkning, må EF-reglene suppleres med regler om hvordan de eventuelt skal håndheves på nasjonalt nivå (straff, tvangsmulkt mv.).

Oversikt over den videre fremstilling

Formålet med dette kapitlet er å beskrive noen av EF-rettens kjennetegn, og på denne bakgrunn redegjøre for de viktigste virkninger i norsk rett av et norsk medlemskap i EU og vurdere på hvilket rettslig grunnlag i norsk rett en tiltredelse til EU kan skje. Først gis en oversikt over de ulike regelverk som de nye medlemsstater forplikter seg til å overholde i kraft av bestemmelser i Akten mellom søkerlandene og EUs medlemsland om tiltredelsesvilkårene og tilpasning av de grunnleggende traktater (heretter kalt Tiltredelsesakten). Deretter vurderes forholdet mellom EF-retten og nasjonal rett i lys av prinsippene om EF-rettens direkte virkning og forrang. Tiltredelse til EU må bl.a. som en konsekvens av disse prinsipper vurderes i forhold til norsk rett, herunder forholdet til grunnloven.

Fordi spørsmålet om opphør av medlemskap flere ganger har vært reist, vil også dette spørsmål bli vurdert.

6.2 GJELDENDE EF-RETT VED NORSK TILTREDELSE TIL EU

6.2.1 EF-rettens bakgrunn

De europeiske fellesskap har sin bakgrunn i etterkrigstidens erfaringer. Målet for samarbeidet var både å overvinne de skadelige følgene av verdenskrigen og arbeide for at forutsetninger for nye kriger mellom de europeiske stater kunne avverges. Det første stadium i denne prosessen var det samarbeid som Frankrike, Tyskland, Italia og Beneluxlandene inngikk på kull- og stålområdet, og som ga et felles organ myndighet til å treffe bindende flertallsvedtak som hadde direkte virkning i medlemslandene. Erfaringene med samarbeidet var gode, og de deltakende stater besluttet gjennom undertegnelsen av Traktat om Det europeiske økonomiske fellesskap (EØFT) og Traktat om Det europeiske atomenergifellesskap (EAFT) i Roma i 1957 å utvide samarbeidet til å gjelde innen det økonomiske området forøvrig og innen fredelig utnyttelse av atomenergi. Etter at Traktat om Den europeiske union (TEU) trådte i kraft i 1993, bygger samarbeidet i Den europeiske union (EU) først og fremst på de tre fellesskap, Det europeiske fellesskap (EF), Det europeiske kull- og stålfellesskapet (EKSF) og Det europeiske atomenergifellesskap (EAF). Til sammen utgjør de tre fellesskapene De europeiske fellesskap (EF), som igjen utgjør den sentrale del (søyle 1) av samarbeidet i EU.

Antall medlemsstater er blitt utvidet fra de opprinnelige seks stater, først med Storbritannia, Danmark og Irland i 1973, deretter med Hellas i 1981 og til sist med Portugal og Spania i 1986, slik at samarbeidet i dag består av 12 stater. Både de tidligere utvidelsene og den utvidelsen som nå står for døren, bygger på en forutsetning om at tiltredende stater som utgangspunkt blir bundet av gjeldende EF-rett fra tiltredelsestidspunktet. Bare på denne måten kan de nye medlemmer være likestilt med de opprinnelige medlemsstater fra første dag. I Tiltredelsesaktens artikkel 2 heter det derfor at «bestemmelsene i de opprinnelige traktater og i de rettsakter som er vedtatt av organene før tiltredelsen, skal fra tiltredelsestidspunktet være bindende for de nye medlemsstater og få anvendelse i disse stater på de vilkår som er fastsatt i de nevnte traktater og i denne akt». I dette ligger en henvisning til det eksisterende rettsfellesskap i EF, men også til de endringer og andre ordninger som er et resultat av forhandlingene.

6.2.2 EF-rettens kilder

Med EF-rettens kilder tenkes det her på alle de faktorer (skrevne bestemmelser, uskrevne prinsipper m.v.) som EF-domstolen legger til grunn når den tar stilling til EF-rettslige spørsmål. Kildene til EF-retten består i det vesentlige av skrevne rettsregler. Disse reglene finnes dels i de grunnleggende traktatene, dels i det omfattende regelverk som fellesskapsorganene har vedtatt med hjemmel i traktatene, og som derfor gjerne kalles det avledede regelverk.

De fleste rettslige spørsmål knyttet til et EU-medlemskap har bare betydning for samarbeidet i EF - De europeiske fellesskap (søyle 1 i EU). Dette henger sammen med at det bare er innenfor EF at regelverket har en annen karakter enn de vanlige folkerettslige forpliktelsene Norge påtar seg gjennom det internasjonale samarbeidet vi allerede deltar i (FN, EFTA, NATO m.v.). Samarbeidet i EU om utenriks- og sikkerhetspolitikk (søyle 2) og justissaker (søyle 3) er tradisjonelt folkerettslig samarbeid. Derfor brukes begrepene «EF-rett» og «EF-samarbeid» om søyle 1. De tre søylene er nærmere beskrevet i kapittel 3.

I EF er det Domstolens oppgave å avgjøre fortolkning og gyldighet av EF-retten med endelig virkning. Av denne grunn er Domstolens avgjørelser i seg selv blitt en viktig rettskilde. Domstolen har supplert de skrevne rettsreglene med uskrevne rettsgrunnsetninger, blant annet for å sikre at EF-retten verner menneskerettighetene slik de er nedfelt i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og i medlemsstatenes grunnlover.

6.2.3 Traktatene

Traktatene som er Den europeiske unions grunnlag (traktatgrunnlaget) er det høyeste trinn i EF-rettens rangorden. Det betyr bl.a. at det avledede regelverk kan kjennes ugyldig av EF-domstolen dersom det ikke holder seg innenfor de rammer som traktatene fastsetter.

Gjennom Tiltredelsestraktatens artikkel 1 blir Norge part i de traktater som er Den europeiske unions grunnlag. Dette betyr at bestemmelsene i traktatene blir bindende for Norge fra tiltredelsestidspunktet. Dette går fram av Tiltredelsesaktens artikkel 2. En oppdatert og enhetliggjort (konsolidert) versjon av EUs traktatgrunnlag, som gjengir traktattekstene slik de gjelder i dag, er gjengitt som særskilt vedlegg nr. 2 til denne meldingen. De viktigste traktater og endringstraktater er:

Traktaten om opprettelse av Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSFT) ble undertegnet i Paris 18. april 1951 og trådte i kraft 23. juli 1952. EKSFT oppretter et felles marked for kull- og stålproduksjon med felles organer og innebærer rettigheter og plikter for både medlemsstater og foretak. Formålet med fellesskapet er å sørge for forsyningene til markedet, bidra til lavest mulige priser, sørge for rasjonelle produksjonsforhold og forbedre og utjevne arbeidsforholdene i medlemsstatene. Reglene forvaltes av Kommisjonen, som i tillegg også har myndighet til å fastsette generelle regler med hjemmel i traktaten etter å ha konsultert Rådet. Disse generelle reglene avviker fra rettsaktene som vedtas med hjemmel i Traktaten om Det europeiske fellesskap og Traktaten om det europeiske atomenergifellesskap, både m.h.t. betegnelse og rettsvirkninger. EKSFT er inngått for en begrenset tid på 50 år og opphører følgelig i år 2002. De øvrige traktater er derimot inngått for en ubegrenset tid.

Traktaten om opprettelse av Det europeiske økonomiske fellesskap (EØFT), som ved unionstraktaten skiftet navn til Traktat om opprettelse av Det europeiske fellesskap (forkortes TEF eller EF-traktaten, men omtales også hyppig bare som Roma-traktaten), ble undertegnet i Roma 25. mars 1957 og trådte i kraft 1. januar 1958. Denne traktaten er i sin karakter en utpreget «rammetraktat» som først og fremst inneholder bestemmelser om Fellesskapets organer, deres myndighet på de ulike områder og hvilke mål traktaten tilsikter å virkeliggjøre. Av de viktigste materielle regler bør nevnes plikt til å fjerne hindringer for varebyttet og bevegelighet for tjenester, kapital og personer mellom medlemsstatene, i tillegg til forbud mot konkurransevridende adferd (konkurranse- og statsstøtteregelverket).

Traktaten om opprettelse av Det europeiske atomenergifellesskap (EAFT) ble undertegnet i Roma 25. mars 1957 og trådte i kraft 1. januar 1958. (De formelle betegnelser på forkortelser av traktaten om opprettelse av Det europeiske atomenergifellesskap og selve fellesskapet er henholdsvis EAFT og EAF. I vanlig språkbruk betegnes samarbeidet innen dette fellesskapet med kortformen EURATOM, og denne vil blir brukt i det følgende.) Fellesskapets formål er beskrevet annerledes i EURATOM-traktaten enn for de andre fellesskapene. EURATOM skal primært fremme forskning på fredelig utnyttelse av atomenergi og bidra til spredning av kunnskap om produksjon og sikkerhet. Fellesskapet har også eiendomsretten til radioaktivt spaltbart materiale, og skal kontrollere at slikt materiale ikke brukes til andre formål enn fredelig utnyttelse. Medlemsstatene bestemmer imidlertid selv om de vil produsere kjernekraft eller ikke. Bestemmelsene i EURATOM-traktaten om organene og de rettsakter som vedtas med hjemmel i traktaten, tilsvarer bestemmelsene i EF-traktaten.

De tre grunnleggende traktater er endret en rekke ganger, bl.a. som følge av utvidelse av antall medlemsstater. De viktigste endringene skal kort nevnes her:

Traktaten om opprettelse av et felles Råd og en felles Kommisjon for De europeiske fellesskap (fusjonstraktaten) ble undertegnet i Brussel 8. april 1965. Mens det allerede i forbindelse med EURATOM- og EF-traktatene ble avtalt et felles parlament (Europaparlamentet) og en felles domstol (EF-domstolen) for alle tre fellesskap gjennom en særskilt avtale, hadde hvert fellesskap sitt Råd og sin Kommisjon (i EKSF: Den høye myndighet). Ved fusjonstraktaten ble disse to organene slått sammen til felles organer, men reglene om organenes myndighet etter de forskjellige traktater ble ikke endret.

Traktaten om endring av visse budsjettbestemmelser i traktatene om opprettelse av De europeiske fellesskap (BUDT I) ble undertegnet i Luxembourg 22. april 1970 og trådte i kraft 1. januar 1971. Traktaten endret reglene om fellesskapenes budsjett, særlig ved å gi Europaparlamentet økt innflytelse i budsjettspørsmål.

Traktaten om Danmarks, Irlands og Storbritannias tiltredelse ble undertegnet i Brussel 22. januar 1972 og trådte i kraft 1. januar 1973. Tiltredelsesakten, som er vedlagt traktaten, regulerer nærmere betingelsene for medlemskap.

Traktaten om endring av visse finansielle bestemmelser i traktatene om opprettelse av De europeiske fellesskap (BUDT II) ble undertegnet i Brussel 22. juli 1975 og trådte i kraft 1. juni 1976. BUDT II erstatter delvis reglene som ble fastsatt i BUDT I. BUDT II øker Europaparlamentets innflytelse over budsjettsaker og oppretter Revisjonsretten (EFs «riksrevisjon»).

Akt om direkte alminnelige valg av representantene til Europaparlamentet ble vedtatt av Rådet 20. september 1976 og trådte i kraft 1. juli 1978. Rådsbeslutningen endret reglene for valg til Europaparlamentet og antall medlemmer, mens reglene om parlamentets myndighet ikke ble endret. Formelt er ikke rådsbeslutningen en traktatendring, men den nevnes her fordi den inneholder regler som trer i stedet for traktatbestemmelsene om valg til Europaparlamentet og parlamentets sammensetning.

Traktaten om endring av traktatene for så vidt gjelder Grønland ble undertegnet 13. mars 1984 og trådte i kraft 1. februar 1985. Opprinnelig ble Grønland med i EF i 1973 som en del av Kongeriket Danmark. På grunnlag av grønlandsk ønske ble Grønlands status i forhold til TEF endret til assosiert oversjøisk land etter reglene i dens fjerde del, og Grønland ble helt unntatt fra EKSF og EURATOM.

Traktaten om Hellas' tiltredelse ble undertegnet 28. mai 1979 og trådte i kraft 1. januar 1981.

Traktaten om Portugals og Spanias tiltredelse ble undertegnet 12. juni 1985 og trådte i kraft 1. januar 1986.

Begge traktater bygger på samme prinsipper som traktaten om Danmarks, Irlands og Storbritannias tiltredelse.

Den europeiske enhetsakt ble undertegnet 17. og 28. februar 1986 og trådte i kraft 1. juli 1987. Fram til Traktaten om Den europeiske union var dette den mest omfattende av de traktatendringer som hittil er nevnt. Vedtakelsen skjedde etter folkeavstemninger både i Irland og Danmark. Enhetsakten inneholder utelukkende endringer i EØFT, med unntak av en mindre endring som gjelder EF-domstolen og som derved også berører EKSF og EURATOM. EØFT fikk bl.a. nye regler om forsknings- og miljøsamarbeid og økonomisk og sosial utjevning. Europaparlamentets rolle ble styrket samtidig som beslutningsprosessen også ble mer effektiv ved at Rådet fikk myndighet til å treffe flertallsbeslutninger på flere nye områder. Enhetsakten traktatfestet det politiske samarbeidet som hadde utviklet seg mellom medlemsstatene og forankret det i EØFT.

Traktaten om Den europeiske union (TEU) ble undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992 og trådte i kraft den 1. november 1993. Foruten at traktaten endrer betegnelsen på Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF) til bare Det europeiske fellesskap (EF), inneholder TEU vesentlige endringer av samarbeidet innenfor EF-traktaten:

- Viktige begrensninger i fellesskapets myndighet er blitt traktatfestet, det gjelder bl.a. respekten for medlemsstatenes nasjonale identitet og nærhetsprinsippet.

- Det er innført regler om det såkalte unionsborgerskap.

- Beslutningsprosessen er blitt endret ved at Europaparlamentet har fått økt innflytelse.

- Det er fastsatt regler om innføring av en økonomisk og monetær union (ØMU).

- Fellesskapets myndighet er økt ved at det kan handle på områder hvor det tidligere ikke var uttrykkelig hjemmel til det, bl.a. på områdene utdanning, kultur, folkehelse, forbrukervern, utviklingssamarbeid og industripolitikk; myndigheten her er likevel mer begrenset enn på andre områder av EF-samarbeidet.

- Fellesskapets muligheter til å handle er blitt styrket på enkelte områder i forhold til tidligere, det gjelder bl.a. på områdene miljø og forskning.

Utenfor EF-traktaten innebærer TEU bestemmelser om den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk og en traktatfesting av samarbeidet innenfor justissektoren. På disse områdene er samarbeidet begrenset på tilsvarende måte som for tradisjonelle internasjonale organisasjoner: Samarbeidet er mellomstatlig, noe som innebærer at beslutningene ikke har overnasjonal virkning. Beslutningene krever i de fleste tilfeller enstemmighet.

Stats- og regjeringssjefene forsamlet i Det europeiske råd den 11. og 12. desember 1992, besluttet en rekke presiseringer av reglene i TEU som bl.a. gjelder Danmarks forbehold om deltakelse i tredje fase av ØMU og i visse sider ved samarbeidet på det sikkerhetspolitiske området. Edinburgh-avtalen er formelt ingen traktatendring, men er en kilde til forståelsen av en del av bestemmelsene i TEU. Avtalen er nærmere omtalt i kapittel 3.7.1 til meldingen.

Traktaten om Finlands, Norges, Sveriges og Østerrikes tiltredelse til Den europeiske union forutsettes å bli undertegnet på Korfu den 24. juni 1994, og skal etter sin ordlyd tre i kraft den 1. januar 1995. I tillegg til selve Tiltredelsestraktaten, som er meget kort, inneholder avtaleverket en Tiltredelsesakt med 177 artikler, samt 19 vedlegg og 10 protokoller som er en integrerende del av traktaten. Det finnes også en Sluttakt med 50 erklæringer, samt en del brevvekslinger mellom søkerlandene og Kommisjonen.

Bestemmelsene om vilkår for tiltredelse til EU har som utgangspunkt samme rettslige status som Traktaten om Den europeiske union, EF-traktaten og de andre grunnleggende traktatene. Det betyr at endringer bare kan finne sted ved enighet mellom alle parter, se Tiltredelsesaktens artikkel 7. På noen forhandlingsområder innføres nye ordninger i EF-retten. Som eksempel kan nevnes de særlige reglene for nordlig landbruk i Tiltredelsesaktens artikkel 142 og et nytt målområde 6 innen strukturfondene (Protokoll 6 til Tiltredelsesakten). På andre områder innebærer resultatet at ordlyden i eksisterende bestemmelser endres i og med Tiltredelsesavtalen.

6.2.4 Rettsgrunnsetninger

Intet system av skrevne regler er i stand til å løse alle rettsspørsmål som kan tenkes å oppstå, heller ikke EF-retten. På samme måte som nasjonale domstoler vil EF-domstolen måtte ta i betraktning hensyn utenfor den skrevne EF-retten. På den måten bringes nye prinsipper inn i EF-retten. Slike prinsipper - rettsgrunnsetninger - omfatter hensyn til menneskerettighetene og rettssikkerhetshensyn slik de er sikret i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og i medlemsstatenes forfatninger, og det man kan kalle demokratiske prinsipper. Dette er nå fastslått i TEU artikkel F. Disse rettsgrunnsetningene vil kunne slå i gjennom overfor alt EF-regelverk. De kan derfor på samme måte som de grunnleggende traktater anvendes som ugyldighetsgrunn overfor avledet regelverk vedtatt av EFs organer eller vedtak i enkeltsaker. I tillegg anvender Domstolen ved behov andre prinsipper og synsmåter som anses som felles for medlemsstatenes nasjonale rett. Ikke minst på denne måte er EF-retten forankret i den europeiske rettstradisjon som også norsk rett er en del av.

6.2.5 Det avledede regelverk

Ved Tiltredelsesaktens artikkel 2 blir nye medlemsstater bundet av de rettsakter som er vedtatt av organene før tiltredelse. «Rettsakt» er en fellesbetegnelse for beslutninger om nytt regelverk og andre vedtak som er truffet med hjemmel i de grunnleggende traktatene. Dette regelverket kalles gjerne for det avledede regelverk; det vil si regler som er avledet av traktatgrunnlaget og som organene har hjemmel i traktat til å utstede. Det avledede regelverk har et betydelig omfang, og det er ikke lett å skaffe seg full oversikt. Dette henger bl.a. sammen med at nye regler i mindre grad enn det som er vanlig i norsk rett, utformes som endringer i eksisterende regelverk. Det henger også sammen med at regler som i Norge ville vært gitt dels i lovs form, og dels i form av forskrifter og tekniske reguleringer, i EF er del av samme rettsakt. Dette innebærer at betydelige deler av forordninger og direktiver bare er av underordnet politisk betydning. I en erklæring til TEU om hierarkiet av fellesskapets rettsakter, er det besluttet å ta opp spørsmålet om inndeling av rettsakter til revisjon i 1996.

I løpet av forhandlingene om tiltredelse har Norge vurdert innholdet i hele EFs avledede regelverk, og sammenholdt det med norsk rett for å avdekke ulikheter. På de områder hvor Norge har sett behov for det, har disse ulikhetene ført til særskilte forhandlinger. Resultatet av disse forhandlingene innebærer dels tilpasninger i det avledede regelverk og dels overgangsordninger.

Når det gjelder nye regler som vedtas etter tiltredelse, vil Norge ha samme innflytelse over utformingen av reglene som de opprinnelige medlemsstater. De reglene som ikke var vedtatt ved forhandlingenes slutt, og som ikke ble gjort til gjenstand for forhandlinger, vil også være bindende for Norge dersom de vedtas før norsk tiltredelse. Bl.a. for å ivareta denne situasjonen, er søkerlandene og EU i en brevveksling vedlagt sluttakten til Tiltredelsesavtalen blitt enige om en deltakerordning i overgangsfasen mellom undertegningen av Tiltredelsestraktaten og tiltredelsestidspunktet (interimsordning). Denne tar sikte på å sikre Norge innflytelse gjennom deltakelse i de organene der det forhandles om utformingen av nytt regelverk. En skissering av denne ordning er vedlagt denne melding, se Vedlegg 2. I en senere St. prp. om ratifikasjon av Tiltredelsestraktaten vil det bli redegjort for innholdet av regelverk som vedtas i interimsperioden.

Beslutningsprosessen i EU er nærmere beskrevet i kapittel 3.4 til meldingen.

Former for rettsakter

De viktigste former for rettsakter i det avledede regelverk er definert i TEF artikkel 189:

Forordninger skal være allmenngyldige. De skal være bindende i alle deler og komme direkte til anvendelse i alle medlemsstater. Slike regler er generelle og svarer til det som i norsk rett er lover og forskrifter. En forordning kan gi rettigheter og pålegge plikter direkte overfor personer og bedrifter i medlemsstatene. Forordninger offentliggjøres i EF-tidende. Det er ikke tillatt å inkorporere forordningen i nasjonal rett slik at den fremstår som noe annet enn en del av EF-retten. Dersom forordningen inneholder forbudsbestemmelser som retter seg mot private, må medlemsstatene selv vedta passende sanksjonsregler, f.eks. regler om straffansvar, som er tilpasset det allmenne sanksjonssystemet i vedkommende stat.

Direktiver er bindende med hensyn til sin målsetting for de medlemsstater de er rettet til, men det er opp til nasjonale myndigheter hvordan direktivets regler skal gjennomføres i nasjonal rett. Det settes en frist for gjennomføring i det enkelte direktiv. Det ligger i dette at direktivets regler ikke blir en bindende del av nasjonal rett før det er gjennomført. Privatpersoner og bedrifter kan ikke pålegges plikter ved direktivet, dette må i så fall skje ved gjennomføringen nasjonalt. Spørsmålet om privatpersoner og bedrifter kan kreve sin rett etter direktivet overfor offentlige myndigheter, selv om medlemsstaten ikke gjennomfører det i nasjonal rett innen den fastsatte frist, beror imidlertid på om direktivet gir uttrykk for så klare og presise rettigheter at en domstol kan anvende reglene direkte, se nedenfor om forholdet mellom EF-retten og nasjonal rett i kapittel 6.4.

Vedtak kan sammenlignes med enkeltvedtak i norsk rett, og er bindende etter sin ordlyd for alle de er rettet til. I motsetning til direktiver kan vedtak også være rettet til personer eller bedrifter. Dersom et vedtak er rettet til en person eller bedrift, betyr det i praksis at vedtaket også har direkte virkning i medlemsstaten. Denne typen vedtak finner man på konkurranseområdet.

Rekommandasjoner og uttalelser er ikke bindende. Nasjonale myndigheter kan være forpliktet til å ta slike ikke-bindende rettsakter i betraktning når et saksforhold skal avgjøres eller innholdet i en fellesskapsregel skal klarlegges. Et eksempel er Rådets rekommandasjon av 22. desember 1993 om de overordnede retningslinjene for økonomisk politikk i Fellesskapet og i de enkelte medlemsstater. Uttalelser foreligger typisk som svar på en henvendelse til Kommisjonen, f.eks. i konkurransesaker eller i henvendelse til medlemsstater om påstått brudd på traktaten.

Avledet regelverk utenom oppregningen i TEF artikkel 189 omfatter bl.a. avtaler som EF inngår med tredjeland og andre internasjonale organisasjoner. EF kan bare inngå slike avtaler på de områder hvor medlemsstatene har overført myndighet til EF, se nærmere om dette i kapittel 6.3.5. I tillegg omfattes vedtak truffet av organer som er opprettet i medhold av slike avtaler. Som eksempel kan nevnes vedtak truffet av EØS-komitéen. Avtalene har gjerne form av traktater, og blir uten videre en integrert del av EF-retten og bindende for medlemsstatene, forutsatt at Fellesskapet har handlet innenfor sin myndighet. De nye medlemsstater blir ifølge Tiltredelsesaktens artikkel 5 nr. 1 også bundet av disse avtalene.

Andre rettsakter utenom artikkel 189 er vedtak, resolusjoner og konklusjoner fattet av Rådet, og som i særlige tilfeller kan forplikte medlemsstater til å opptre på en bestemt måte i saker som angår Fellesskapet.

6.2.6 Avtaler mellom medlemsstatene og internasjonale avtaler hvor Fellesskapet er part

I Tiltredelsesaktens artikkel 3 til 5 forplikter de nye medlemsstatene seg til å tiltre ulike avtaler m.v. som har tilknytning til samarbeidet i EU, og som gjelder områder hvor organene ikke har myndighet til å fastsette regler på egen hånd. Dette gjelder for det første overenskomster og avtaler innen justissamarbeidet slik de er beskrevet i kapittel 5.20. Dernest gjelder det beslutninger og avtaler som er vedtatt av representantene for medlemsstatenes regjeringer forsamlet i Rådet. En slik vedtaksform brukes i tilfeller der traktatene neppe gir hjemmel for at organene selv kan treffe slik beslutning. Medlemsstatene benytter derfor i stedet sin alminnelige internasjonale handleevnetil å inngå bindende avtaler seg i mellom. For det tredje omfattes erklæringer m.v. fra Det europeiske råds eller Rådets side. Dette gjelder formelle vedtak av organene som ikke blir publisert, som f.eks. Luxembourg-forliket som er beskrevet i kapittel 3.3.2.1. For det fjerde omfattes en del konvensjoner som medlemsstatene har inngått seg imellom, og som berører samarbeidet i EF. I denne kategori inngår f.eks. konvensjoner om lovvalg og om gjensidig anerkjennelse og fullbyrding av dommer på sivilrettens område, se nærmere kapittel 5.20.

6.2.7 Brevvekslinger, erklæringer m.v. knyttet til Tiltredelsesavtalen

Tiltredelsesavtalen er en avtale mellom de nåværende medlemsstater og søkerlandene. Kommisjonen var derfor ikke formell part i tiltredelsesforhandlingene. Etter tiltredelsen vil likevel Kommisjonen spille en sentral rolle i håndhevingen av regelverket overfor de nye medlemsstatene. Under forhandlingene kom derfor enkelte søkerland og Kommisjonen fram til forståelser nedfelt i brevvekslinger. Typisk beskrives et gitt forhold, og Kommisjonen gir uttrykk for sin oppfatning av hvordan EF-retten må forstås anvendt på dette forhold, eller hvordan Kommisjonen aktivt vil utnytte sin myndighet etter EF-retten til beste for vedkommende nye medlemsstat. Brevvekslinger som regulerer forhold som ligger innenfor Kommisjonens myndighet, er bindende.

I forbindelse med forhandlingene ble det også avgitt en rekke felles erklæringer som er vedlagt Sluttakten til Tiltredelsestraktaten. Selv om Sluttakten ikke er en del av selve traktaten, er en felles erklæring et utsagn avgitt av søkerlandene og de nåværende medlemsstater i fellesskap, og gir derfor uttrykk for en felles vilje. Dersom erklæringen knytter an til en traktatbestemmelse, vil den kunne ha stor vekt når EF-domstolen skal tolke traktatbestemmelsen. Derimot er det tvilsomt om en felleserklæring i seg selv kan være tilstrekkelig grunnlag for å få kjent en rettsakt eller et vedtak av et EF-organ ugyldig.

Ensidige erklæringer kan under samme forutsetninger oppfattes som forpliktende for avgiver av utsagnet i den grad erklæringen uttrykker et forpliktende innhold. Normalt vil ensidige erklæringer være av politisk art eller gi uttrykk for hvordan avgiver forstår innholdet av EF-retten på et bestemt område. Dersom erklæringen blir stående uimotsagt, vil det være en sterk formodning for at den stat som har avgitt erklæringen, må kunne legge innholdet til grunn ved praktiseringen av avtalen uten senere å bli møtt med at oppfatningen strider mot en EF-regel. Ordlyden vil her ofte være avgjørende for styrken av en slik formodning.

I en særstilling står erklæringer i Sluttakten som det henvises til i selve Tiltredelsesakten. I disse tilfeller får erklæringen samme status som akten selv har. Dette gjelder for erklæringen om fiskeriforvaltningen nord for 62°; her er det vist til hele erklæringen i Tiltredelsesaktens artikkel 49 annet ledd, og erklæringen får i og med ordlyden i henvisningsregelen den samme status som artikkelen selv har.

6.2.8 EF-domstolens anvendelse av EF-retten

I og med tiltredelse til EU forplikter de nye medlemsstater seg til å overholde den gjeldende fellesskapsretten. I begrepet «gjeldende rett» ligger ikke bare de formelle tekster og rettsgrunnsetninger som er omtalt hittil, men også en henvisning til EF-domstolens avgjørelser av hvordan fellesskapsretten er å forstå.

EF-domstolen har spilt en rolle som rettsutvikler, særlig i perioden forut for vedtakelsen av Enhetsakten, da arbeidet i Fellesskapet med å utvikle felles regler gikk tregt. Viktige prinsipper i EF-retten, som f.eks. direkte virkning og forrang, er utviklet av Domstolen.

I utgangspunktet benytter EF-domstolen de samme tolkningsprinsipper som nasjonale dommere anvender i sin egen rett. Det vil si at en anvendelig fellesskapsregel tolkes ut fra sin ordlyd og i samsvar med øvrige deler av EF-retten. EF-domstolen vil imidlertid legge noe mindre vekt enn nasjonale domstoler på den rent språklige forståelse. Dette skyldes bl.a. de mange likestilte språkversjonene av regelverket, se nærmere kapittel 5.15. Til forskjell fra en rekke nasjonale rettssystemer der lovenes forarbeider har stor betydning, benytter Domstolen knapt skriftlig materiale fra beslutningsprosessen, det vil si forslag, rapporter m.v. fra Kommisjonen, Rådet eller Europaparlamentet der reglene er blitt til. Til gjengjeld har alle rettsakter en innledning; fortalen (innledning, preambel) som Domstolen tillegger vekt ved tolkningen av regelverket. Fortalen kan forklare reglenes ordlyd og inneholde opplysninger om bakgrunnen for reglene og de løsninger som ble valgt. Dette tilsvarer langt på vei den funksjon som forarbeider har som rettskilde i norsk rett.

EF-domstolen vil gjerne tillegge hensynet til reglenes formål større betydning enn det som er vanlig i nasjonale domstoler, og legger også stor vekt på hensynet til reglenes effektivitet. Den søker på denne bakgrunn det resultat som mest effektivt realiserer formålet til den aktuelle bestemmelse og EF-samarbeidets generelle målsettinger.

Domstolens oppgaver er nærmere beskrevet i kapittel 6.2.9 og 6.3.7.

6.2.9 Medlemsstatenes generelle lojalitetsplikt

Bestemmelsene i Tiltredelsesavtalen som forplikter de nye medlemsstater til å akseptere gjeldende EF-rett, utfylles av EF-rettens alminnelige solidaritets- eller lojalitetsprinsipp, jfr. TEF artikkel 5. Ifølge denne bestemmelsen er medlemsstatene og Fellesskapets organer forpliktet til lojalt å samarbeide med hverandre og respektere hverandres og Fellesskapets interesser for å gjennomføre EF-samarbeidets målsettinger. En rekke viktige avgjørelser fra EF-domstolen, bl.a. om EF-rettens gjennomføring i nasjonal rett, bygger på TEF artikkel 5.

Forpliktelsen innebærer at medlemsstatene skal vedta alle generelle og særlige tiltak som er egnet til å gjennomføre de forpliktelser som følger av traktatgrunnlaget og det avledede regelverk, og de skal lette oppgaven for Fellesskapet på de områder hvor organene utøver sin myndighet. Medlemsstatene skal også avholde seg fra alle tiltak som kan sette virkeliggjøringen av traktatens mål i fare.

En medlemsstat som ikke overholder EF-retten, kan stevnes for EF-domstolen, enten av andre medlemsstater etter TEF artikkel 170, eller av Kommisjonen etter TEF artikkel 169. Søksmål fra andre medlemsstater forekommer nesten ikke i praksis. I stedet fører Kommisjonen en aktiv kontroll med at medlemsstatene etterlever EF-retten. Før Kommisjonen bringer en sak inn for EF-domstolen etter artikkel 169, skal den gi medlemsstaten anledning til å uttale seg. Ofte kan saken løses på dette stadium. Hvis ikke, skal Kommisjonen avgi en begrunnet uttalelse om sitt syn på saken, med en frist for medlemsstaten til å rette seg etter uttalelsen. Bare dersom medlemsstaten ikke retter seg etter uttalelsen, kan Kommisjonen bringe saken inn for EF-domstolen.

Dersom en medlemsstat ikke retter seg etter en fellende dom, kan Kommisjonen etter TEF artikkel 171, slik bestemmelsen lyder etter endring i TEU, stevne medlemsstaten for Domstolen på nytt med påstand om at staten skal betale et fast beløp eller en tvangsmulkt. Det gjenstår å se om denne bestemmelse vil bli brukt i praksis.

6.3 EF-ORGANENES MYNDIGHETSOMRåDE

6.3.1 Innledning

Tiltredelse til EF innebærer at medlemsstatene overfører noe av sin myndighet (kompetanse) til å gi regler og treffe avgjørelser på de områder som er fastsatt i traktatgrunnlaget for De europeiske fellesskap, til Fellesskapets organer. En nærmere redegjørelse for organene er gitt i kapittel 3.3. De organene som kan utstede rettsakter, er Rådet i samarbeid med Europaparlamentet, Rådet alene og Kommisjonen. Hvilke rettsakter som kan utstedes er omtalt ovenfor i dette kapittel.

På de områder hvor medlemsstatene gjennom de grunnleggende traktater har gitt Fellesskapet myndighet til å gi felles regler, er det presisert på hvilken måte myndigheten skal brukes, hvilke former for rettsakter som kan gis, hvor langt det felles regelverket kan gå, hvilke formål som kan søkes oppfylt m.v. Det følger av legalitetsprinsippet at organene ikke kan gå utover disse bestemmelsene. Utover dette inneholder traktatgrunnlaget også flere andre begrensninger i organenes myndighet. Særlig viktig her er nærhetsprinsippet og proporsjonalitetsprinsippet, som sammen med legalitetsprinsippet er nedfelt i TEF artikkel 3B.

6.3.2 Legalitetsprinsippet

Generelt om legalitetsprinsippet

En internasjonal organisasjon har bare myndighet til å forplikte medlemsstatene i den utstrekning de er tildelt slik myndighet av medlemslandene. Prinsippet om nasjonalstatens suverenitet, som er grunnleggende i folkeretten, innebærer at all myndighet ligger hos nasjonalstaten medmindre staten selv har overført deler av sin myndighet til andre. Dette gjelder også for EF. Organene vil derfor ikke ha større myndighet enn det medlemslandene er blitt enige om.

Det er de traktater som danner grunnlaget for samarbeidet, se ovenfor, som gir organene myndighet. Følgelig må enhver myndighetsutøvelse fra ett av EFs organer, fattes med rettslig grunnlag (hjemmel) i disse traktatene. Dette omtales gjerne som legalitetsprinsippet.

Legalitetsprinsippet finnes også som grunnleggende internt prinsipp i alle rettsstater og sikrer dypest sett demokratisk kontroll med myndighetsutøvelsen.

Legalitetsprinsippet er nedfelt i EF-traktatens artikkel 3 B som sier at: «Fellesskapet skal handle innen rammen av den myndighet og de mål det er gitt ved denne traktat». Videre fremgår prinsippet av ordlyden i artikkel 4, som sier: «Hvert enkelt organ skal handle innen rammen av den myndighet som det er tillagt ved denne traktat.» Prinsippet fremgår også av TEU artikkel E. Dette gir prinsippet selvstendig betydning innen den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) og samarbeidet om justissaker.

Prinsippet innebærer at all regelfastsettelse og all forvaltning må skje med positiv hjemmel i traktatene eller etter beslutning fattet med hjemmel i disse, og at det ikke må handles i strid med gjeldende skreven eller uskreven rett. Prinsippet kalles også «prinsippet om EFs begrensede myndighet». Prinsippet er en garanti mot at EFs organer går utenfor sin tildelte myndighet eller på annen måte misbruker sin myndighet.

Det europeiske råd fastla i desember 1992 i Edinburgh retningslinjer for hvordan organene skal anvende prinsippene som er nedfelt i TEU artikkel 3 B. Her ble det først gitt uttrykk for at Fellesskapet bare kan handle på de områder hvor det er tillagt myndighet, og at dette medfører at nasjonal myndighet må betraktes som hovedregelen, mens Fellesskapets myndighet fremstår som unntaket. Retningslinjene innebærer at Kommisjonen og Rådet skal undersøke hvorvidt et påtenkt regelverk omfattes av Fellesskapets myndighet, og begrunne at så er tilfelle som en del av det løpende arbeid med regelgivning. Retningslinjene innebærer også at et forslag fra Kommisjonen kan stanses av et blokkerende mindretall i Rådet under henvisning til TEU artikkel 3 B om Fellesskapets begrensede myndighet eller nærhetsprinsippet.

Den tyske Forfatningsdomstolen har på samme måte understreket betydningen av prinsippet i sin dom fra oktober 1993. Domstolen fremhevet at traktatens hjemmelsbestemmelser ikke må tolkes så vidt at traktatens grunnleggende skille mellom traktatendringer (etter TEU artikkel N) og utnyttelsen av traktatens hjemmelsbestemmelser blir utvisket.

Dersom Fellesskapet ønsker å iverksette tiltak som ikke omfattes av hjemmelsbestemmelsene, kan dette altså ikke skje medmindre selve traktaten endres. Endringer kan bare foretas dersom alle medlemslandene er enige, og de nye bestemmelsene kan bare tre i kraft dersom hvert enkelt medlemsland har ratifisert endringene i samsvar med landets forfatningsregler. Regelen om endringer i traktaten er nedfelt i TEU artikkel N. Ved norsk medlemskap i EU innebærer denne at traktatendringer bare kan skje etter reglene i grunnloven, det vil i praksis si med Stortingets samtykke. Legalitetsprinsippets betydning i EF-retten understrekes ved at EF-domstolen har til oppgave å påse at prinsippet etterleves. EF-domstolens kontroll er omtalt nedenfor under kap. 6.3.7.

På hvilke områder har EF myndighet?

EFs organer har myndighet bare innenfor de saksområder som er tillagt dem. Disse saksområdene er nærmere definert i traktaten. Blant dem kan nevnes regler om det indre marked, felles handelspolitikk og jordbrukspolitikk. Ved vedtakelsen av Enhetsakten og Traktaten om Den europeiske union, er listen over Fellesskapets områder utvidet. På de fleste av disse områdene er EFs myndighet begrenset til samarbeidstiltak som skal supplere medlemslandenes nasjonale politikk. Det vises særlig til meldingens kap. 5.13.

Dersom EFs myndighet skal gjelde på nye områder, må selve traktaten endres. Dette kan bare skje ved enighet mellom alle medlemsstatene.

Nærmere om de spesielle hjemmelsregler

Traktaten inneholder mange hjemmelsbestemmelser, og det beror på en tolkning av hver enkelt bestemmelse hvor langt EFs myndighet strekker seg. Når EF ønsker å vedta en rettsakt, er det hjemmelsbestemmelsen som, foruten rettsaktens saksområde, fastlegger hvilket organ som kan utstede rettsakten, hvordan den skal utstedes (dvs. hvem som skal fremme forslag, hvem som skal høres, hvilke avstemningsregler som gjelder) og eventuelt hvilken form rettsakten skal ha (direktiv, forordning osv).

Når det gjelder spørsmålet om hvilket organ som har myndighet til å handle på vegne av EF og beslutningsprosessen i EF, vises til meldingens kapittel 3.3. og 3.4. Det vises også til omtalen av de enkelte områdene i kapittel 4 og 5.

I tilfeller der det har vært viktig for medlemslandene at avgjørelser ikke blir tatt med mindre alle landene er enige, er det nedfelt i traktaten at det må foreligge enstemmighet. Dette er tilfellet for flere av Fellesskapets hjemmelsbestemmelser. For eksempel gjelder det på området for regler om unionsborgerskapet (TEF artikkel 8 A, 8 B og 8 E), for harmonisering av omsetningsavgifter, særavgifter og indirekte skatter (TEF artikkel 99) og for en del bestemmelser vedrørende den økonomiske og monetære union (TEF artikkel 105 nr. 6, 109 F nr. 7 og 109 L nr. 4).

På andre områder er det nok at beslutningene fattes med kvalifisert flertall. Traktatens målsettinger ville ikke kunne realiseres på en effektiv måte dersom det for enhver avgjørelse måtte oppnås enstemmighet. Dette er tilfelle særlig innenfor EFs «kjerneområde»; det vil bl.a. si bestemmelsene vedrørende det frie varebyttet og fri bevegelighet for tjenester, kapital og personer. Videre gjelder det for beslutninger vedrørende felles tolltariffer, landbrukspolitikken og miljø. Selv der beslutninger kan treffes ved kvalifisert flertall, hører det til sjeldenhetene at medlemslandene ikke når frem til kompromissforslag etter forhandlinger om hvordan reglene skal utformes, slik at beslutningen likevel kan fattes med enstemmighet. I et større perspektiv tjener alle medlemsstater på at det tas hensyn til viktige nasjonale interesser.

Bestemmelsen om EFs myndighet i TEF artikkel 235

Ettersom traktaten er bygget opp omkring spesialiserte hjemmelsbestemmelser, kan det tenkes å oppstå «hull» i traktatens myndighetsregler: Et tiltak på et område der traktatene forutsetter at Fellesskapet kan handle, kan likevel falle utenfor de spesielle hjemmelsbestemmelsene. Traktaten åpner derfor for at Fellesskapet kan treffe tiltak selv om det ikke er en bestemmelse i traktaten som spesielt er utformet nettopp for dette tiltaket. Dette følger av TEF artikkel 235. Denne bestemmelsen kan for det første bare brukes når det gjelder tiltak som har med fellesmarkedet å gjøre. Dernest må tiltaket være nødvendig for å oppnå det ønskede formål. Dessuten må vedtak om dette fattes med enstemmighet i Rådet. Alle medlemsland må altså være enige om at det aktuelle tiltak kan hjemles i artikkel 235.

6.3.3 Nærhetsprinsippet

Nærhetsprinsippet - eller subsidiaritetsprinsippet som det også blir kalt - innebærer at EFs myndighetsutøvelse skal begrense seg til de områder hvor det er nødvendig med en beslutning på fellesskapsnivå. Der det ikke er nødvendig å ta beslutningen på felleskapsplan, skal den fattes på nasjonalt plan. I nærhetsprinsippet ligger også at beslutninger som berører borgerne, bør treffes så nært borgerne som mulig. På denne måten kan også de nasjonale og regionale særpreg best ivaretas.

Prinsippet har tidligere vært betraktet som en del av EF-retten, knyttet til tolkningen av enkelte traktatbestemmelser, inntil det ble utformet skriftlig på miljøområdet i forbindelse med Enhetsakten. Der het det at Fellesskapet handler på miljørettens område i det omfang miljøvern kan gjennomføres bedre på fellesskapsplan enn på rent nasjonalt plan.

Nærhetsprinsippet er formulert som en generell traktatbestemmelse ved vedtakelsen av TEU. Slik prinsippet er utformet i TEF artikkel 3 B, regulerer det bare spørsmålet om et aktuelt tiltak skal utøves av Fellesskapet eller medlemsstatene. Men de verdivalg som ligger bak regelen, at beslutninger som berører borgerne skal treffes så nær borgerne som mulig, at det i dette ligger et ønske om desentralisering av beslutningsmyndighet, og at Fellesskapet skal respektere de nasjonale særtrekk i medlemsstatene, er nedfelt i TEU artikkel A og F nr. 1. I TEU artikkel B er det vist til nærhetsprinsippet i TEF artikkel 3 B. Nærhetsprinsippet er dermed et generelt prinsipp for alt samarbeid i EU, også samarbeidet utenfor EF-traktaten.

Nærhetsprinsippet (artikkel 3 B) får bare anvendelse hvor medlemsstatene ikke har tilstått Fellesskapet eksklusiv myndighet. Et område ligger under Fellesskapets eksklusive myndighet dersom det følger av traktatgrunnlaget at Fellesskapet har plikt til å handle for å løse en bestemt oppgave eller forutsetter innføring av en felles politikk på et område. Eksempler på slik myndighet finnes innenfor det indre marked, handelspolitikk, felles landbrukspolitikk og konkurransereglene. Nærhetsprinsippet vil med andre ord få anvendelse på alle de områder der det er valgmulighet mellom fellesskapsregulering og nasjonal regulering.

Prinsippet angir hvorvidt Fellesskapet skal gjøre bruk av sin myndighet, eller om slik myndighet bør utøves av de enkelte medlemsstater. Det er altså ikke tilstrekkelig for organene å vise til at en rettsakt har hjemmel i traktatene dersom det godtgjøres at formålet med den aktuelle rettsakt kan realiseres like godt ved nasjonale regler.

Nærhetsprinsippet gjelder for alle organer. Kommisjonen, Rådet og Europaparlamentet er derfor forpliktet til å ivareta nærhetsprinsippet når et forslag til nye regler vurderes. TEF artikkel 190 bestemmer at rettsakter skal begrunnes. Nærhetsprinsippet innebærer en plikt til å begrunne hvorfor det er nødvendig med regler på fellesskapsnivå. Det europeiske råd fastla retningslinjer for anvendelsen av TEF artikkel 3 B den 22. desember 1992 i Edinburgh, se ovenfor.

I prinsippet vil EF-domstolen kunne prøve om nærhetsprinsippet er overholdt på samme måte som Domstolen kan prøve om organene har holdt seg innenfor andre begrensninger i sin myndighet.

6.3.4 Proporsjonalitetsprinsippet

Fellesskapets tiltak skal ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å nå traktatens mål. Det skal altså være forholdsmessighet mellom mål og midler. Det er dette som kalles proporsjonalitetsprinsippet, og det har lenge vært en del av den uskrevne rett utviklet av EF-domstolen. I likhet med legalitetsprinsippet og nærhetsprinsippet er imidlertid også dette prinsippet nå traktatfestet i TEF artikkel 3 B. Både Kommisjonen og Det europeiske råd har fastslått at Fellesskapet er forpliktet til å velge det tiltak som for medlemsstatene og borgerne utgjør det minst mulig inngripende middel for å nå målet. Kommisjonen tillegger dette prinsippet stor betydning og har meddelt at den i ytterligere omfang enn i dag skal velge direktiver i stedet for forordninger. Dette har stor betydning i lys av at det er Kommisjonen som utformer og legger fram forslag til nytt regelverk. Videre vil Kommisjonen, dersom det er mulig, foreslå minimumsregler som etter vedtak kan utfylles av medlemsstatene selv, slik at detaljregulering kan unngås.

6.3.5 EFs internasjonale handleevne

EFs internasjonale handleevne, det vil si den mulighet EF har til å inngå traktater med tredjeland og internasjonale organisasjoner, har stor praktisk betydning ettersom det skjer en omfattende internasjonal regulering på mange av EFs områder. De grunnleggende traktatene inneholder en del bestemmelser som uttrykkelig gir EF slik myndighet til å inngå traktater. Dessuten har EF-domstolen i flere avgjørelser slått fast at der hvor EF har myndighet til å gi regler som gjelder innad i Fellesskapet, kan EF også inngå traktater utad på vegne av medlemslandene.

EFs myndighet til både å gi interne EF-regler og inngå traktater får konsekvenser for medlemsstatenes adgang til selv å inngå traktater på de samme områder. På visse områder fører EFs myndighet til at medlemsstatene ikke lenger har traktatmyndighet. På andre områder er den nasjonale traktatmyndigheten i behold.

Uttrykkelige traktathjemler

EFs hjemmel for å inngå såkalte assosieringsavtaler er fastsatt i artikkel 238. Dette kan eks. være avtaler med tredjeland vedrørende handel eller bistand, eller det kan være avtaler som skal forberede stater på et eventuelt fremtidig EU-medlemskap.

Det fremgår av TEF artikkel 113 at EF har internasjonal handleevne på det handelspolitiske området. EF-domstolen har fastslått at EF har eksklusiv handleevne på dette området. Det vil si at her kan ikke medlemsstatene på egen hånd inngå traktater med tredjeland. En annen ordning ville skape vansker i forhold til målsettingen om en enhetlig handelspolitikk. Det synes å være en viss uenighet mellom Kommisjonen og medlemsstatene om hjemmelen i artikkel 113 er begrenset til avtaler som regulerer handel med varer, eller om den også omfatter avtaler på tjenestesektoren.

Enhetsakten innførte to nye hjemmelsbestemmelser for Rådet til å inngå traktater. Dette er artikkel 130 R på miljørettens område, og artikkel 130 M når det gjelder forskning.

TEF artikkel 109, som ble endret ved TEU, gir dessuten EF myndighet til å inngå avtaler om monetære spørsmål.

EFs internasjonale handleevne i andre tilfeller

Det er viktig at det er mest mulig samsvar mellom den myndighet som EF er tillagt internt, og den EF har utad. EFs hjemmel til å gi regler innad i Fellesskapet er i stor grad konsentrert om områder der det er et internasjonalt samarbeid av mer omfattende karakter, f.eks. gjennom GATT-avtalene. EFs handleevne innad er derfor i praksis avhengig av at EF også har handleevne utad. EF-domstolen har lagt til grunn at på de områder der EF har myndighet innad til å gi regler som binder medlemsstatene, har EF forutsetningsvis også adgang til å inngå traktater med tredjeland for å nå de målsettinger som gjelder for det interne myndighetsområdet.

Dette gjelder også på områder hvor EF ikke har utnyttet sin tildelte myndighet til å vedta regler internt.

Forholdet mellom EFs og medlemsstatenes internasjonale handleevne

Medlemsstatene har selvsagt sin internasjonale handleevne i behold på alle de områder der Fellesskapet ikke har mulighet til å inngå traktater, det vil si på de områder hvor det ikke foreligger hjemmel for Fellesskapet til å vedta rettsakter.

På den annen side er det klart at medlemsstatene ikke kan inngå traktater med tredjeland dersom Fellesskapet allerede har utstedt EF-regler eller inngått traktater, og den traktaten medlemsstaten ønsker å inngå, vil stride mot EF-reglene. EF-domstolen har i den såkalte AETR-saken slått fast at medlemsstatene heller ikke kan påta seg internasjonale forpliktelser der disse vil innvirke på Fellesskapets eksisterende regler. Hva som ligger i dette må vurderes konkret. Domstolen har uttalt i forbindelse med spørsmålet om medlemsstatene i lys av EF-retten hadde adgang til å tiltre en ILO-konvensjon, at denne konvensjonen ikke berørte EF-retten på området, ettersom både EFs regler og den nevnte konvensjonen inneholdt minimumsregler.

Når Fellesskapet ikke har utnyttet sin myndighet til å inngå traktater eller vedta interne EF-regler, er utgangspunktet at medlemsstatene fortsatt har myndighet til å inngå traktater. EF-domstolen har imidlertid slått fast at medlemsstatene ikke kan påta seg internasjonale forpliktelser på de områder der dette ville være uforenlig med EFs myndighet. Dette må antas å være tilfellet der hvor EFs traktatgrunnlag forutsetter innføring av en felles politikk innenfor EF. Hvis medlemsstatene fortsatt kunne inngå traktater selv på disse områdene, ville det være umulig å føre en felles politikk. Domstolen har i tråd med dette fastslått at medlemsstatene ikke kan inngå traktater f.eks. innenfor den felles handelspolitikk.

Blandede avtaler

Mange av de internasjonale avtaler som Fellesskapet inngår, er såkalte blandede avtaler. Det vil si at både Fellesskapet og medlemsstatene er parter i avtalen. En slik form for avtaler er nødvendig når deler av avtalen faller inn under Fellesskapets eksklusive myndighetsområde, mens andre deler faller helt utenfor Fellesskapets internasjonale handleevne; med andre ord ligger innenfor medlemsstatenes eksklusive myndighetsområde. Eksempel på en slike avtaler er de såkalte «Europa-avtalene» mellom EF og EFs medlemsstater på den ene siden og enkelte sentral- og østeuropeiske land på den annen side. Disse inneholder elementer som hører inn under Fellesskapets eksklusive myndighet, f.eks. handelspolitikk, men også bestemmelser om politisk samarbeid som faller utenfor Fellesskapets traktatmyndighet.

Selv om en internasjonal avtale hører under Fellesskapets myndighet, hender det at medlemsstatene av praktiske eller politiske grunner selv er part i avtalen. EFs organer har aldri funnet det hensiktsmessig å foreta en omfattende grensedragning mellom Fellesskapets og medlemsstatenes myndighetsområder. Derfor inngås gjerne blandede avtaler der myndighetsfordelingen ikke er klar eller medlemsstatene finner det politisk ønskelig å være part i avtalen. Eksempler på dette er EØS-avtalen og Lomékonvensjonene.

Ved norsk medlemskap vil eksisterende avtaler som Norge allerede har inngått, måtte vurderes i lys av reglene i Tiltredelsesaktens artikkel 6 og TEF artikkel 234, med sikte på å rydde opp i eventuelle motstridende forpliktelser. Det vises til kap. 5.10.1.

6.3.6 Nye myndighetsområder i Traktaten om Den europeiske union

Gjennom Traktaten om Den europeiske union tilføyes enkelte nye bestemmelser til TEF, se nærmere kapittel 5.13. Disse gir Fellesskapet myndighet til å fatte vedtak på områder hvor det tidligere hadde svært begrenset, eller ingen slik myndighet. I samsvar med de hensyn som ligger til grunn for nærhetsprinsippet, se ovenfor, er imidlertid Fellesskapets myndighet etter de nye bestemmelsene i hovedsak begrenset til å treffe avgjørelser med sikte på å oppmuntre til samarbeid og samordning mellom medlemslandene og om nødvendig å støtte og utfylle medlemslandenes virksomhet. Dette gjelder på områdene utdanning, kultur, folkehelse, forbrukervern, såkalte transeuropeiske nett, industri og utviklingssamarbeid. På de tre førstnevnte områdene er det klart fastslått i traktatbestemmelsene at Fellesskapet ikke har hjemmel til å vedta regler som kan medføre harmonisering av medlemslandenes regler på områdene. Når det gjelder utviklingssamarbeidet, er det ikke tale om å innføre en felles politikk slik det er gjort bl.a. innenfor landbruk og handelen med tredjeland.

I forhold til bestemmelsene om unionsborgerskap er Fellesskapets myndighet noe større. Til gjengjeld må vedtak på dette området fattes med enstemmighet.

Nye regler om økonomisk og monetær union (ØMU) er som nevnt behandlet i kapittel 5.6.

Bestemmelsene i TEU om felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) baserer seg på prinsippene for alminnelig internasjonalt samarbeid. Det vil si at vedtakene kan forplikte statene, men ikke personer og bedrifter. Avgjørelser på dette området treffes av Rådet, aldri av Kommisjonen, og alle vedtak som er egnet til å forplikte medlemsstatene, krever enstemmighet. Rådet kan imidlertid - ved enstemmig vedtak - avgjøre at enkelte sider ved gjennomføringen av felles handlinger kan avgjøres ved kvalifisert flertall. Samarbeidet på de områder som ligger utenfor EF-traktatens virkeområde, står derved i en helt annen stilling enn samarbeidet innefor EF. Dette viser seg også ved at Domstolen ikke er tillagt noen rolle innenfor FUSP. Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk er omtalt i kapittel 5.19.

De nye bestemmelsene om samarbeid om justissaker innebærer heller ikke at medlemslandenes eksisterende samarbeid på dette området endres fra å være mellomstatlig til å skulle foregå etter de særlige EF-rettslige prinsipper. Bare medlemslandene har generell initiativrett selv om også Kommisjonen er gitt initiativrett på enkelte av disse områdene, og avgjørelser skal treffes i Rådet. Kommisjonens initiativadgang gjelder ikke på områdene strafferett, tollsamarbeid og politisamarbeid. Det gis ikke hjemmel for å vedta direktiver eller forordninger, avgjørelser skal i all hovedsak treffes med enstemmighet og må gjennomføres nasjonalt før de får virkning i medlemslandene. Domstolen har ingen myndighet på området med mindre medlemsstatene gir Domstolen oppgaver i forhold til bestemte konvensjoner de måtte inngå. Slike konvensjoner skal godkjennes av alle medlemsstatenes nasjonalforsamlinger.

Rådet kan enstemmig vedta at enkelte deler av justissamarbeidet for fremtiden skal foregå etter alminnelige EF-rettslige prinsipper. Rådet skal i så fall anbefale medlemsstatene å vedta en slik beslutning om overføring i samsvar med deres forfatningsregler. Et slikt enstemmig vedtak vil åpne for vedtakelse av rettsakter også på dette området, etter de avstemningsregler som medlemsstatene blir enige om. Det vil også gi Kommisjonen enerett til å utforme og legge fram forslag, og EF-domstolen vil få domsmyndighet i samme utstrekning som på de øvrige samarbeidsområder. En slik overføring kan ikke skje for politi-, toll- eller strafferettslig samarbeid. Justissamarbeidet er nærmere beskrevet i kapittel 5.20.

6.3.7 Domstolskontroll

Innledning

Domstolens oppgaver er ifølge TEF art. 164 å verne om lov og rett ved fortolkningen og anvendelsen av traktaten. I dette ligger at Domstolen skal sikre en enhetlig tolkning av regelverket og kontrollere at medlemsstatene og EFs organer overholder fellesskapsforpliktelsene. En enhetlig tolkning av EF-retten sikres først og fremst gjennom Domstolens prejudisielle avgjørelser etter anmodning fra nasjonale domstoler, jfr. nedenfor. Domstolens kontroll overfor medlemsstatene er behandlet i pkt. 6.2.9 ovenfor. En annen viktig oppgave for Domstolen er å kontrollere at EFs øvrige organer ikke går utenfor sin myndighet ved utstedelsen av nye rettsakter.

Domstolens myndighet omfatter bestemmelsene i og med hjemmel i de grunnleggende traktater, slik disse lyder etter endringene foretatt ved TEU. Når det gjelder bestemmelsene i selve TEU, følger det av TEU artikkel L at Domstolens myndighet bare omfatter sluttbestemmelsene i TEU (artikkel L til S) og tvister om tolkningen og anvendelsen av fremtidige overenskomster innenfor justissamarbeidet i den grad medlemsstatene måtte bestemme det. Domstolen har ingen myndighet i forhold til det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid.

Organisasjon

TEF artikkel 165 til 188 omhandler EF-domstolens myndighet, organisasjon og saksbehandling. Traktatens protokoll om Domstolens statutter inneholder i tillegg regler om Domstolens organisasjon og saksbehandling. Domstolen har også selv fastsatt et prosessreglement som er godkjent av Rådet.

Domstolen er for tiden sammensatt av 13 dommere, i praksis en fra hver av de nåværende medlemsstatene, samt en 13. dommer som velges på skift i de store medlemsstatene for å få et ulikt antall i plenumssaker. Dommerne bistås av 6 generaladvokater, som utpekes på samme måte som dommerne. Generaladvokatens oppgave er å utforme forslag til dom. Ved utvidelse av antall medlemsstater, økes tallet på dommere og generaladvokater, se kapittel 5.12.

Enhetsakten av 1986 åpnet mulighet for å opprette en domstol i første instans til avlastning av Domstolen. Førsteinstansdomstolen ble opprettet ved Rådets vedtak av 24. oktober 1988, og startet sin virksomhet året etter. Den består av 12 medlemmer, en fra hver av medlemsstatene. Dens domsmyndighet ble fastsatt av Rådet i 1989, senere utvidet i 1993, og omfatter i dag alle saker som anlegges mot et av organene av en fysisk eller juridisk person (direkte søksmål). I praksis er det konkurransesaker som behandles ved Førsteinstansdomstolen. Førsteinstansdomstolens avgjørelser kan ankes til Domstolen innenfor nærmere fastsatte ankegrunner. Nedenfor vil Domstolen og Førsteinstansdomstolen bli omtalt under ett som «Domstolen».

Legalitetskontroll av organenes myndighetsutøvelse

En viktig oppgave for Domstolen er å kontrollere om de øvrige organenes myndighetsutøvelse ikke går utover den myndighet som de er tildelt av medlemsstatene i traktatene. Legalitetsprinsippet blir på denne måten er reell skranke for organene. Også de andre prinsippene som begrenser organenes myndighetsutøvelse, som nærhetsprinsippet og proporsjonalitetsprinsippet, kan være grunnlag for domstolsprøving.

Gyldighetssøksmål

Domstolen kan ifølge TEF artikkel 173 prøve «lovligheten av rettsakter vedtatt av Europaparlamentet og Rådet i fellesskap, Rådets, Kommisjonens eller ESB's rettsakter, unntatt rekommandasjoner og uttalelser, og de av Europaparlamentets rettsakter som skal ha rettsvirkninger overfor tredjeperson». Bestemmelsen ble utvidet ved TEU, bl.a. ved at det ble traktatfestet at også Europaparlamentets og den fremtidige europeiske sentralbanks (ESB) rettsakter skal kunne overprøves. Endringen innebærer en traktatfesting av den praksis som tidligere er blitt slått fast av Domstolen med hensyn til Europaparlamentet.

Rådet og Kommisjonen har i en viss utstrekning adgang til å delegere myndighet til andre organer som ikke er nevnt i artikkel 173. Domstolen har forutsatt at slik delegasjon bare er gyldig i den grad organene bevarer den fulle kontrollen over dette organet, og selv kan gjøres ansvarlig for de beslutningene som treffes.

Det er bare bindende rettsakter som kan overprøves av Domstolen. Rekommandasjoner og uttalelser kan derfor ikke overprøves. Dersom noen mener at en ikke-bindende rettsakt er ugyldig, medfører det ingen konsekvenser å unnlate å etterkomme den. Alle bindende rettsakter skal kunne bringes inn for Domstolen. Dette gjelder for det første de rettsakter som er nevnt i artikkel 189, men også andre rettsakter, så sant de kan få bindende virkning, uansett hvilken form eller betegnelse de har fått.

Domstolen kan kjenne en rettsakt ugyldig på grunn av manglende hjemmel, vesentlige saksbehandlingsfeil, brudd på regler i traktatene eller det avledede regelverk eller ved myndighetsmisbruk. En vesentlig saksbehandlingsfeil kan f.eks. være brudd på plikten til å innhente uttalelse fra Europaparlamentet eller Det økonomiske og sosiale utvalg. Det kan etter forholdene også bli ansett som en vesentlig saksbehandlingsfeil at et vedtak som er rettet til en privatperson i en medlemsstat, ikke er skrevet på vedkommendes språk. Myndighetsmisbruk vil bl.a. kunne foreligge dersom det kan påvises at en rettsakt er vedtatt med andre formål for øye enn det som er angitt.

Dersom Domstolen finner at en rettsakt er ugyldig, medfører dette vanligvis at den anses ugyldig med virkning fra tidspunktet for utstedelsen av rettsakten.

Fristen for å reise sak om gyldigheten til en rettsakt er to måneder fra kunngjøringen, eller fra datoen for underretningen av vedtaket til saksøker. Dersom kunngjøring eller underretning ikke er foretatt, er fristen to måneder fra den dag saksøkeren fikk kjennskap til rettsakten.

Rådet, Kommisjonen, Europaparlamentet, ESB, medlemsstatene og privatpersoner eller bedrifter kan reise søksmål for å få kjent en rettsakt ugyldig. Rådet, Kommisjonen og medlemsstatene har søksmålskompetanse uavhengig av om de har rettslig interesse. En medlemsstat kan derfor reise sak for å få kjent en rettsakt ugyldig, selv om rettsakten ikke er rettet mot denne medlemsstaten.

Europaparlamentet og ESB kan reise sak etter denne bestemmelsen bare når det er nødvendig for å beskytte deres rettigheter.

Enhver fysisk eller juridisk person kan klage over vedtak som retter seg mot dem. Et eksempel på dette kan være et pålegg fra Kommisjonen rettet mot en bedrift fordi Kommisjonen mener det foreligger en overtredelse av konkurransereglene. Klageretten gjelder også forordninger og vedtak som er rettet mot andre, men likevel berører vedkommende umiddelbart eller individuelt. Det kan være vanskelig å påvise at en generell rettsakt, f.eks. en forordning, berører en person eller bedrift umiddelbart eller individuelt. En mer hensiktsmessig fremgangsmåte kan derfor ofte være å reise sak mot de nasjonale myndigheter som anvender den forordningen som påstås å være ugyldig, og det er en slik fremgangsmåte som gjerne velges. I søksmålet vil den nasjonale domstolen kunne forelegge spørsmål om forordningens gyldighet for EF-domstolen etter reglene om prejudisielle avgjørelser. En slik fremgangsmåte vil kunne anvendes uavhengig av den to måneders fristen som gjelder for gyldighetssøksmålet.

Litt på siden av de egentlige ugyldighetssøksmål ligger Domstolens myndighet til å endre botens størrelse når en bedrift anlegger sak om dette mot Kommisjonen i konkurransesaker der Kommisjonen har ilagt bedriften en bot.

Innsigelse etter TEF artikkel 184 mot anvendelse av en forordning

Adgangen til å få kjent forordninger ugyldige etter TEF artikkel 173 er nokså begrensede, både som følge av to-måneders fristen, og som følge av kravet om at rettsakten skal berøre saksøkte umiddelbart eller individuelt.

Artikkel 184 gir imidlertid en ytterligere mulighet til å verge seg mot uhjemlede forordninger. Bestemmelsen gir partene i en tvist som gjelder et vedtak truffet med hjemmel i en forordning, anledning til å gjøre gjeldende overfor Domstolen at forordningen ikke kommer til anvendelse. Denne muligheten foreligger selv om fristen for gyldighetssøksmål er utløpt. Fremgangsmåten kan anvendes dersom Kommisjonen har rettet et vedtak mot en privatperson eller en bedrift, og denne mener at hjemmelsgrunnlaget for forordningen er beheftet med slike feil og mangler som nevnt i artikkel 173. Domstolen vil i slike tilfeller ikke kunne kjenne forordningen ugyldig, men vil kunne avgjøre at forordningens bestemmelser ikke kan anvendes i den konkrete saken. I praksis vil det organ som utstedte rettsakten endre eller oppheve forordningen.

Passivitetssøksmål

TEF artikkel 175 gir mulighet for å reise sak mot et organ med påstand om at det i strid med traktaten har unnlatt å treffe en avgjørelse. Dette kalles passivitetssøksmål. Medlemsstatene, et organ, og i visse tilfeller en person eller et foretak kan reise slik sak.

Passivitetssøksmålet supplerer gyldighetssøksmålet ved at de tilsammen skal hindre at organene opprettholder en traktatstridig rettstilstand.

Erstatningssøksmål

Det kan reises sak med krav om erstatning fra EFs organer dersom organene eller noen som organene har ansvar for, har forvoldt skade i utøvelsen av sine funksjoner. Erstatningskravet må i så fall grunngis med at et organ ved en ulovlig handling har forvoldt et tap, f.eks. ved å utstede en ugyldig rettsakt. I et slikt erstatningssøksmål må Domstolen først ta stilling til lovligheten av rettsakten.

Domstolen kan tilkjenne erstatning dersom det kan konstateres en rettsstridig handling fra et av organenes side, et økonomisk tap for en person eller bedrift og årsakssammenheng mellom skaden og den rettsstridige handling.

Prejudisielle avgjørelser

Dersom det i en sak for nasjonale domstoler oppstår spørsmål om tolkningen eller gyldigheten av en EF-rettsregel, kan den nasjonale domstol forelegge spørsmål om hvordan EF-retten er å forstå for EF-domstolen. EF-domstolens svar kalles en prejudisiell avgjørelse. Den prejudisielle avgjørelse tar bare stilling til tolkning eller gyldighet av EF-retten. EF-domstolen uttaler seg ikke om innholdet av nasjonal rett, om EF-retten er korrekt gjennomført i nasjonal rett, eller hvordan saken som verserer for den nasjonale domstol skal løses.

De nasjonale domstoler har adgang til å forelegge spørsmål for EF-domstolen, men det foreligger også en plikt til å forelegge spørsmål om EF-rettens tolkning dersom den aktuelle domstol tar den endelige avgjørelse, det vil si at saken etter rettsreglene i nasjonal rett ikke kan bringes inn for en høyere rett. EF-domstolens svar på hvordan EF-retten skal forstås, er bindende. Men forøvrig er det som nevnt den nasjonale domstols oppgave å tolke de aktuelle rettsregler i saken og anvende dem på sakens faktum.

Adgangen som nasjonale domstoler har til å stille prejudisielle spørsmål til EF-domstolen, gjør det mulig å få prøvd gyldigheten av EF-organenes rettsakter uten å reise sak mot det regelutstedende organ. Dette er særlig viktig fordi langt de fleste enkeltavgjørelser som tas overfor personer og bedrifter med hjemmel i EF-regler, tas av medlemsstatenes forvaltningsmyndigheter. Disse avgjørelsene kan bringes inne for nasjonale domstoler etter de alminnelige regler for domstolskontroll med forvaltningen.

6.4 GENERELT OM FORHOLDET MELLOM EF-RETTEN OG NASJONAL RETT

6.4.1 Innledning

Det avgjørende skillet mellom tradisjonelt folkerettslig samarbeid og overnasjonalt samarbeid knytter seg til hvorvidt vedtak bare får virkning for statene eller også i statene, uavhengig av det konstitusjonelle system forøvrig. Et grunntrekk ved EFs samarbeid er at en del regler som gis av organene, er bindende direkte i medlemsstatene (overnasjonalitet). Videre følger det av EF-domstolens rettspraksis at når EFs regler har direkte virkning i medlemsstatene, skal de i kollisjonstilfelle gis forrang fremfor nasjonal rett. Prinsippene om direkte virkning og forrang skal sikre effektiv gjennomføring av EF-retten i medlemsstatene. EF-retten skal primært anvendes i den enkelte medlemsstat. En effektiv gjennomføring av EF-retten er derfor en forutsetning for at personer og bedrifter i medlemslandene ikke skal være prisgitt myndighetenes manglende evne eller vilje til å gjennomføre de forpliktelser de har påtatt seg gjennom samarbeidet.

I det følgende skal forholdet mellom EF-retten og nasjonal rett beskrives generelt. I pkt. 6.5 nedenfor foretas det en nærmere vurdering av norsk rett i forhold til disse prinsippene.

6.4.2 Direkte virkning

Direkte virkning innebærer at regler som gis av Fellesskapets organer, umiddelbart kan medføre rettigheter og/eller forpliktelser for personer og bedrifter i medlemslandene, selv om reglene ikke er gjennomført i nasjonal rett av nasjonale myndigheter. Slike EF-rettslige regler kan derfor påberopes overfor nasjonale myndigheter og for domstolene i medlemslandene som tilstrekkelig grunnlag i seg selv for å bli tilkjent en rettighet overfor det offentlige, og i visse tilfeller også overfor andre private. Men langt fra alle regler i EF-retten har slik direkte virkning. Og selv om en regel i utgangspunktet kan virke direkte i nasjonal rett, betyr ikke det at den direkte virkning går like langt i alle tilfeller.

Det følger av TEF artikkel 189 at forordninger og vedtak skal ha direkte virkning i medlemsstatenes rett. Forordninger har enkelt sagt samme rettsvirkning som nasjonale lover. Vedtak kan sammenlignes med enkeltvedtak innenfor norsk forvaltning. På konkurranseområdet kan vedtak innebære tillatelser, påbud eller forbud direkte overfor foretak.

EF-domstolen har gjennom sin praksis utviklet viktige prinsipper om direkte virkning også av traktat-, avtale- og direktivbestemmelser. Domstolen har lagt vekt på at direkte virkning kan sikre en effektiv og lik gjennomføring av EF-retten i alle medlemsstater. Avgjørelsene kan sammenfattes slik at bestemmelsene har direkte virkning når de tilsikter å skape rettigheter eller, med unntak for direktivbestemmelser, plikter for borgerne, og dessuten er tilstrekkelig presise og ubetinget til å løse et konkret rettsspørsmål som er brakt inn for en domstol. Bestemmelser som overlater til fellesskapsorganer eller nasjonale myndigheter å gi gjennomføringsbestemmelser, eller som overlater mye til myndighetenes frie skjønn, vil typisk ikke være så presise at de kan ha direkte virkning.

Traktatbestemmelser som gir uttrykk for presise og ubetingede regler, slik f.eks. TEF artikkel 6 som forbyr forskjellsbehandling på bakgrunn av nasjonalitet, vil således kunne påberopes av personer og bedrifter i medlemslandene overfor nasjonale myndigheter. Denne bestemmelsen vil også kunne brukes i tvister mellom private, f.eks. dersom en arbeidstaker fra et annet medlemsland er nektet ansettelse på grunn av sin nasjonalitet, til tross for at nasjonaliteten ikke har noen reell betydning for vedkommendes evne til å utføre arbeidet. Det beror på en tolkning av den enkelte traktatbestemmelse om den har direkte virkning, og om bestemmelsen isåfall etablerer plikter mellom private eller bare for medlemsstatenes offentlige myndigheter overfor private.

Tilsvarende gjelder for EFs avtaler med andre stater.

I Domstolens begrunnelse for at direktiver kan inneholde regler som har direkte virkning, ligger særlig en henvisning til at fellesskapsretten ville bli svekket dersom personer i medlemsland ikke kunne kreve sin rett overfor nasjonale myndigheter i de tilfeller hvor de plikter som staten pålegges ved et direktiv er forsømt, eller dersom nasjonale domstoler skulle være avskåret fra å ta pliktene i betraktning. Det følger av Domstolens rettspraksis at direktiver bare har direkte virkning så langt de tilstår private en rettighet overfor nasjonale myndigheter. Direktivregler som etablerer plikter for private - overfor det offentlige eller andre private - kan ikke ha direkte virkning. Direktivers direkte virkning inntrer bare når fristen for gjennomføring i nasjonal rett ikke er overholdt av medlemsstatens myndigheter, eller når gjennomføringen av direktivets regler er i strid med den EF-rettslige forståelsen av regelverket, og den feilaktige gjennomføringen er til skade for den private borger.

Nylig har EF-domstolen videre fastslått at selv om vilkårene for direkte virkning av en direktivregel ikke er oppfylt, kan medlemsstatenes unnlatelse av å gjennomføre direktivets regler i nasjonal rett i tide medføre et erstatningsansvar for staten overfor private som måtte lide økonomisk tap på grunn av dette. Dette erstatningskravet skal kunne gjøres gjeldende for nasjonale domstoler. Omfanget av og de nærmere vilkårene for dette erstatningsansvaret er ikke helt avklart, ettersom det foreløpig bare finnes én dom fra EF-domstolen om dette.

Oppsummeringsvis gjelder følgende om EF-rettens direkte virkning:

Regler i EFs traktatgrunnlag som er gjort folkerettslig bindende etter de forfatningsregler som gjelder i medlemslandene, vil ha direkte virkning i nasjonal rett i den grad de uttrykker tilstrekkelig klare rettigheter eller plikter.

Avtaler som EF inngår med andre stater innenfor sitt myndighetsområde, er uten videre en del av EF-retten, og har direkte virkning når de uttrykker tilstrekkelig klare rettigheter eller plikter.

Forordninger har direkte virkning etter sin ordlyd.

Direktivbestemmelser kan ha direkte virkning til tross for at de er rettet til medlemsstatene og normalt først må gjennomføres i nasjonal rett for å bli bindende i nasjonal rett. Regler i direktiver vil ha direkte virkning når de inneholder tilstrekkelig klare rettigheter for private personer eller bedrifter overfor det offentlige. Unnlatelse av å gjennomføre direktiver i nasjonal rett kan også gi opphav til erstatningsansvar for staten overfor private som har lidt tap på grunn av unnlatelsen.

Vedtak har direkte virkning overfor dem de er rettet til.

6.4.3 Forrang

Prinsippet om EF-rettens direkte virkning må ses i sammenheng med prinsippet om EF-rettens forrang fremfor nasjonale regler. Forrangsprinsippet innebærer at dersom en EF-regel som har direkte virkning i medlemsstatene, står i motstrid til en regel i nasjonal rett, skal nasjonale myndigheter og domstoler legge EF-regelen til grunn for å løse det aktuelle spørsmål.

Ettersom EF-retten og nasjonal rett er forskjellige rettssystemer, med forskjellige lovgivere, foreligger det en reell mulighet for at regler fra de to systemene kan stå i motstrid med hverandre - selv om nasjonale regler såvidt mulig skal tolkes slik at brudd på statens internasjonale forpliktelser unngås. Derfor er det behov for regler som avgjør hvordan tilfeller av motstrid kan løses. Forrangsprinsippet bidrar som nevnt til å sikre at personer og bedrifter i medlemslandene kan nyte godt av de rettigheter EF-retten gir dem uavhengig av om nasjonale myndigheter etterlever fellesskapsforpliktelsene.

Spørsmålet om forrang kommer i praksis bare på spissen når det er motstrid mellom en EF-regel som har direkte virkning, og en senere nasjonal lov (eventuelt grunnlovsbestemmelse). Dersom det dreier seg om en nasjonal lov som er eldre enn EF-regelen, eventuelt eldre enn beslutningen om tiltredelse, vil prinsippet om at en nyere bestemmelse går foran en eldre, kunne komme til anvendelse.

Motstrid mellom EF-regel og nyere nasjonal lovregel

EF-domstolen har i en rekke avgjørelser lagt til grunn at en EF-regel som skal anvendes direkte i medlemsstatene, må gå foran motstridende nasjonal lov, selv om denne er gitt senere enn fellesskapsregelen. Prinsippet innebærer at nasjonale domstoler i slike tilfeller er forpliktet til å anvende EF-retten for å løse det rettsspørsmål som er forelagt dem. Når tilfellet av motstrid er klarlagt, har videre nasjonale myndigheter plikt til å bringe den ulovlige tilstand til opphør. Det følger av at de forutsettes å lovgi i samsvar med deres internasjonale forpliktelser.

Motstrid mellom EF-regel og nasjonale forfatningsbestemmelser

Spørsmålet om forholdet mellom EF-retten og nasjonale forfatningsbestemmelser har enkelte ganger blitt reist i saker for domstolene. Disse sakene har gjerne vært knyttet til forfatningsbestemmelser som gir utførlige regler om økonomiske rettigheter, slik den tyske forfatning eksempelvis gjør. Nylig har problemstillingen kommet opp gjennom den tyske Forfatningsdomstols dom om gjennomføring av Maastricht-traktaten, se nedenfor.

EF-domstolen har inntatt det standpunkt at gyldigheten av en fellesskapsregel bare kan avgjøres etter EF-retten selv, og at nasjonale regler - hva enten de er lover eller forfatningsregler - ikke kan påvirke dens gyldighet. Kollisjonstilfelle mellom en fellesskapsregel og en nasjonal forfatningsregel kan tenkes, men Domstolen tar i sin rettspraksis sikte på å unngå slike konflikter. Dette gjøres særlig ved at sentrale nasjonale forfatningsregler, som gir uttrykk for alminnelig rettstenkning, anses som rettsgrunnsetninger i fellesskapsretten. Dette vil kunne føre til at en EF-regel i forhold til dette må betraktes som ugyldig, jfr. kapittel 6.2.4. Denne oppfatningen er utbygd av Domstolen gjennom en rekke avgjørelser hvor betydningen av menneskerettigheter, rettssikkerhetsprinsipper og demokratiske prinsipper er understreket som grunnleggende prinsipper også i fellesskapsretten. I TEU artikkel F nr. 2 heter det at EU skal respektere de grunnleggende rettigheter, slik de er sikret i Den europeiske konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, og slik de følger av de forfatningstradisjoner som er felles for medlemslandene. På denne bakgrunn kan tilfeller av motstrid i de fleste tilfeller løses slik at medlemslandenes forfatningsregler, ved å anerkjennes som rettsgrunnsetninger i EF-retten, også vil bli respektert av Domstolen.

Det kan i denne forbindelse nevnes at den tyske Forfatningsdomstolen i sin dom av 12. oktober 1993 om grunnlovsmessigheten av gjennomføringen av Maastricht-traktaten i tysk rett, uttalte at dersom EFs organer anvender eller endrer Traktaten om Den europeiske union på en måte det ikke er dekning for i traktaten slik den er anerkjent i den tyske godkjennelsesloven, vil tyske myndigheter av forfatningsmessige grunner være avskåret fra å anvende rettsaktene.

6.5 EF-RETTEN OG NORSK RETT

6.5.1 Innledning

Ovenfor er forholdet mellom EF-retten og nasjonal rett fremstilt fra EF-rettens ståsted. Forholdet mellom norsk rett og EF-retten må også vurderes på grunnlag av norsk rett.

Grunnlovens regler om den lovgivende, utøvende og dømmende makt oppstiller regler for hvilken myndighet norske statsorganer har (Stortinget, Kongen og Høyesterett). Noe forenklet kan man si at det er Stortinget som gir lover, at Kongen leder forvaltningen av lovverket og at Høyesterett i siste instans avgjør hvordan rettsreglene skal forstås.

Samarbeidet i EF medfører som beskrevet ovenfor at enkelte beslutninger som fattes av Fellesskapets organer, har direkte virkning i medlemsstatene. Fellesskapets organer utøver dermed noe av den myndighet som ellers ville ligge hos de øverste statsorganer etter grunnlovens system. Grunnlovens [[section]] 93 regulerer slik myndighetsoverføring til en internasjonal organisasjon.

6.5.2 Grunnlovens [[section]] 93

Medlemskap i Den europeiske union betyr at Norge på nærmere bestemte områder overfører myndighet som etter grunnloven skal tilligge norske myndigheter, til fellesskapsorganer. Slik myndighetsoverføring kan i dette tilfellet ikke baseres på [[section]] 26 annet ledd om inngåelse av traktater av særlig viktighet, men må enten fattes etter grunnlovens [[section]] 93 eller i form av egen grunnlovsbestemmelse etter fremgangsmåten i [[section]] 112. [[section]] 93 første ledd første punktum lyder:

For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedels Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et sagligt begrænset Omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov.

[[section]] 93 kom inn i grunnloven i 1962, samtidig med at norsk medlemskap i EF for første gang stod på dagsordenen. På grunn av kravet i [[section]] 112 om at forslag til grunnlovsendringer må fremsettes senest i nest siste sesjon før et valg, var imidlertid ordlyden i de forslag man hadde til behandling i 1962, ikke utformet spesielt med sikte på EF. Det var ordlyden i [[section]] 20 i den danske grunnlov fra 1953 som hadde tjent som mønster.

Betydningen av [[section]] 93 ligger i at den gjør det mulig å overlate til en «international Sammenslutning» slik myndighet som etter grunnloven tilkommer «Statens Myndigheder», uten å gå veien om [[section]] 112. Dermed behøver man ikke å vente på et mellomliggende stortingsvalg for å kunne ta stilling til et fremsatt forslag om at Norge skal slutte seg til Den europeiske union. Uten grunnlovens [[section]] 93 ville det ut fra grunnlovens system måtte foretas en endring av grunnloven etter den fremgangsmåte som er beskrevet i [[section]] 112.

«Paa et sagligt begrænset Omraade»

Helt fra bestemmelsen ble vedtatt, har det vært diskutert om [[section]] 93 egentlig gir tilstrekkelig hjemmel for norsk medlemskap i EF/EU. Det er særlig vilkåret om at myndighetsoverføringen må være «paa et sagligt begrænset Omraade» som det har stått strid om.

Allerede i en artikkel i Jussens Venner i 1963 fremholdt Professor Fleischer at [[section]] 93 måtte anses som tilstrekkelig hjemmel for et stortingsvedtak om at Norge skulle bli medlem av EF. Han begrunnet dette bl.a. med at et vesentlig formål med vedtakelsen av [[section]] 93 nettopp var å åpne slik mulighet for norsk tilslutning til Fellesskapet.

Professorene Castberg, Andenæs og Opsahl avga i 1967 betenkninger om grunnlovens [[section]] 93 og norsk medlemskap i EF. Disse betenkningene har senere vært sentrale i debatten. De konkluderte alle med at et norsk EF-medlemskap ikke ville være i strid med vilkåret om «sagligt begrænset Omraade». Alle tre drøftet i denne forbindelse «generalfullmakten» (se ovenfor punkt 6.3.2) i TEF artikkel 235: Denne bestemmelsen, som sier at Rådet ved enstemmighet kan vedta «egnede bestemmelser» om tiltak som «fra Fellesskapets side synes nødvendig for å virkeliggjøre ett av Fellesskapets mål på det felles markeds virkeområde», er i tiden etter 1967 blitt anvendt utenfor de rammer Castberg og Opsahl synes å ha lagt til grunn. Andenæs synes på sin side å ha ment at en tolkning lik den som senere fikk gjennomslag i praksis, ikke ville komme i strid med vilkåret om «et sagligt begrænset Omraade». Han pekte i denne forbindelse på at EFs oppgaver var begrenset til opprettelsen av et felles marked og en gradvis tilnærming av medlemsstatenes økonomiske politikk.

Gjennom TEU har Det europeiske fellesskap fått myndighet på enkelte områder som tidligere ikke har vært særskilt nevnt i traktaten, først og fremst gjennom endringene i TEF artikkel 2 og 3. Disse områdene er nærmere behandlet i kapittel 5.13. Dette kan oppfattes som en utvidelse av EFs myndighetsområde. TEF artikkel 235 har imidlertid i en viss utstrekning allerede vært brukt til å fatte vedtak på områder som har ligget i grenseområdet for hva som kan kalles økonomiske anliggender. Endringene i artikkel 2 og 3 kan derfor også betraktes som en stadfestelse av tidligere praksis, snarere enn som egentlige utvidelser av EFs overnasjonale myndighet. På områdene utdanning, kultur og folkehelse presiserer TEF artikkel 126 nr. 4, 128 nr. 5 og 129 nr. 4 at EF ikke kan beslutte en harmonisering av medlemsstatenes lovgivning. Dette innebærer en begrensning i hvordan artikkel 235 kan anvendes på disse områdene.

Den økonomiske og monetære union (ØMU - se nærmere kapittel 5.6) innebærer for det første regler om samordning av medlemsstatenes økonomiske politikk (TEF artikkel 102 A til 104 C). Disse reglene innebærer imidlertid ingen overføring av myndighet fra medlemsstatene til EF. Det er fortsatt den enkelte medlemsstat som fastsetter statsbudsjettets utgifts- og inntektsside og budsjettets samlede omfang. Bestemmelsene innskrenker seg til å gi folkerettslig bindende regler som medlemsstatene må følge i utformingen av sin økonomiske politikk.

ØMU har for det annet regler om en monetær union (TEF artikkel 105 flg.). Den monetære union innebærer ingen myndighetsoverføring før en medlemsstat eventuelt blir omfattet av den felles valuta som inngår i den tredje fase av ØMU. Tiltredelse til EU innebærer at Norge godtar å delta i den tredje fase av ØMU. Etter TEF artikkel 109 J nr. 3 er det Rådet, i dets sammensetning av stats- eller regjeringssjefer, som treffer vedtak om det er hensiktsmessig å gå over tredje fase. Ved et slikt vedtak må det legges til grunn at de politiske forutsetningene vil bli avgjørende, jfr. kapittel 5.6.4.4. Når spørsmålet om å innføre en felles valuta eventuelt kommer opp, vil det som nevnt i kapittel 5.6.5 være naturlig at Regjeringen legger sin vurdering fram for Stortinget.

Myndighetsoverføringen i tredje fase av ØMU er i første rekke knyttet til penge- og valutakurspolitikken. Det vil være Det europeiske system av sentralbanker (ESSB) som har ansvaret for den felles pengepolitikken, jfr. TEF artikkel 105 nr. 2. Den europeiske sentralbank (ESB) skal ha enerett til å tillate utstedelse av pengesedler, jfr. TEF artikkel 105 A. ESB vil også ha myndighet til å utstede forordninger om bestemte sider av pengepolitikken, især reservekrav til bankene. Valutakurspolitikken vil være Rådets ansvar, jfr. TEF artikkel 109. Rådet kan inngå avtaler med tredjeland om en valutakursordning for ECU overfor ikke-fellesskapsvalutaer.

Det er naturlig å se innføringen av en økonomisk og monetær union med en felles valuta som en videreutvikling innenfor rammen av det felles (indre) marked og den gradvise tilnærming av medlemsstatenes økonomiske politikk, som har vært målsettinger for EF siden vedtakelsen av Roma-traktaten i 1957.

TEU etablerer også et samarbeid på det utenriks- og sikkerhetspolitiske område og et justissamarbeid. På disse områdene skjer det ingen overføring av nasjonal myndighet. I stedet er det tale om tradisjonelle innskrenkninger i statenes handlefrihet gjennom internasjonale forpliktelser på linje med det som gjelder for norsk deltakelse i andre folkerettslige samarbeidsfora. Samarbeidet innenfor disse nye områdene er derfor, som utgangspunkt, ikke relevant ved vurderingen av om EU-medlemskap innebærer overføring av myndighet innenfor et «sagligt begrænset Omraade». Rett nok kan visse samarbeidsområder overføres fra justissamarbeidet til EF-samarbeidet, men det må i så fall skje ved enstemmig vedtak og godkjennelse i medlemsstatenes nasjonalforsamlinger i det enkelte tilfelle i henhold til statenes forfatninger.

Den utvidelse av området for EF/EU-samarbeidet som har skjedd etter 1967, er altså ikke så stor at det tilsier noen annen konklusjon enn den gang i forhold til vilkåret om at myndighetsoverføringen skal skje på et «sagligt begrænset Omraade».

I denne forbindelse bør det nevnes at den danske grunnlovs [[section]] 20 krever at myndighetsoverføringen skal skje «ved lov i nærmere bestemt omfang». Dette forstås slik at loven må angi de saksområder overføringen skal gjelde for, og presisere hva slags myndighet som overføres - lovgivende, utøvende eller dømmende. Men angivelsene behøver ikke å være fullstendige, og de kan gi rom for tolkningstvil. Den danske grunnlov tolkes ikke slik at overføringen bare kan skje i begrenset omfang - i en slik forstand at det bare skulle gjelde mindre omfattende eller mindre viktige områder. Den danske [[section]] 20 har derfor vært ansett som tilstrekkelig også i forhold til TEU. Vilkåret i den norske grunnlovens [[section]] 93 om «sagligt begrænset Omraade» kan i og for seg godt forstås på samme måte.

Dersom tolkningen av [[section]] 93 på dette punktet skulle bli aktuelt i en tvist for norske domstoler, er det påregnelig at Stortingets egen grunnlovsforståelse vil bli tillagt avgjørende betydning.

«Dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov»

Tiltredelsesaktens artikkel 2 innebærer en forutsetning om at fellesskapsrettens prinsipper om EF-rettens forrang fremfor nasjonale regler overholdes. På de områder hvor myndighet til å gi regler er overført til Fellesskapet, vil EF-retten måtte gis anvendelse foran en nasjonal regel som står i motstrid med fellesskapsregelen. Dette gjelder all nasjonal rett, i prinsippet også regler i de nasjonale grunnlover. Det oppstår derfor et spørsmål om dette skaper problemer i forhold til regelen i grunnlovens [[section]] 93 som unntar «Beføielse til at forandre denne Grundlov».

Regelen i grunnlovens [[section]] 93 tolkes tradisjonelt slik at den ikke bare forhindrer formelle endringer i grunnloven gjennom en beslutning på overnasjonalt plan, men også slik at den utgjør en sperre mot at norske domstoler på grunnlag av overnasjonale regler treffer avgjørelser i strid med grunnloven. Andenæs sier det slik: «Skulle en organisasjon som Norge har overdratt myndighet til etter [[section]] 93, gi bestemmelser som er i strid med grunnloven, kunne de ikke legges til grunn av norske domstoler eller administrative myndigheter» (Statsforfatningen i Norge 7. utg. s.318).

Den rene mulighet for at en fellesskapsregel skulle stride mot grunnloven, innebærer ikke at [[section]] 93 er utilstrekkelig som grunnlag for norsk medlemskap i EU. Dette ble fremhevet av Fleischer i TfR 1962 s. 205 flg. og i nevnte artikkel i Jussens Venner fra 1963. Ingen av de tre professorene som uttalte seg i 1967, konkluderte med at muligheten for motstrid mellom EF-retten og grunnloven utgjorde noe hinder for norsk medlemskap på grunnlag av [[section]] 93. De la vekt på at muligheten for en slik konflikt var meget liten. Også andre internasjonale organisasjoner som Norge i dag er medlem av, f.eks. FN, kan tenkes å gjøre vedtak som strider mot grunnloven. Og fra organisasjonens synspunkt går alltid vedtaket foran nasjonal rett slik at medlemsstatene ikke kan dekke seg bak det forhold at nasjonal rett hindrer gjennomføring av vedtaket.

Det er ikke grunnlag for å hevde at muligheten for konflikt er større i dag. Tvert om har EF-retten siden 1967 utviklet et omfattende rettighetsvern gjennom Domstolens praksis. Av særlig interesse er TEU artikkel F nr. 2 som stadfester EF-domstolens praksis. Den lyder:

Unionen skal respektere de grunnleggende rettigheter, slik de er sikret i konvensjonen om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, undertegnet i Roma 4. november 1950, og slik de følger av de forfatningstradisjoner som er felles for medlemsstatene, som generelle prinsipper i Fellesskapets rett.

Skulle mot formodning en konflikt bli satt på spissen i Norge, er det opp til Høyesterett i siste instans å avgjøre spørsmålet om hva som er gjeldende rett i Norge. Dommer avsagt av nasjonale domstoler kan som nevnt ikke bringes inn for EF-domstolen; dens direkte rolle begrenser seg til å treffe prejudisielle avgjørelser om hvordan fellesskapsretten skal tolkes i de tilfeller en nasjonal domstol ber om en slik avgjørelse. Det er opp til nasjonale domstoler å avgjøre hvordan nasjonal rett skal tolkes, og avsi dom i saken. Det innebærer at det er den nasjonale domstol som i praksis må avgjøre om det foreligger en konflikt mellom nasjonal rett og EF-retten, og hvilke konsekvenser konflikten skal ha for saksutfallet. Skulle saken dreie seg om et EF-rettslig inngrep i en økonomisk interesse som har grunnlovsvern i Norge, vil norske domstoler f.eks. kunne tilfredsstille både EF-rettens og grunnlovens krav ved å anse inngrepet som gyldig - men slik at den norske stat blir erstatningsansvarlig etter grunnlovens [[section]] 105. Det er likevel lite trolig at en slik konfliktsituasjon vil oppstå. Privatpersoner kan ikke velge å stevne en stat for EF-domstolen som alternativ til å stevne staten for nasjonale domstoler. Bare Kommisjonen og andre medlemsstater kan stevne en medlemsstat for EF-domstolen. Dersom en medlemsstat blir stevnet på grunnlag av en konkret avgjørelse i en nasjonal domstol - hvilket i praksis knapt skjer - kan EF-domstolen uttale at vedkommende medlemsstat har opptrådt i strid med EF-retten, men domstolen kan ikke erklære nasjonale myndighetsvedtak for ugyldige.

Forrangsprinsippet og ordinære lover

Konflikter mellom EF-regler og eldre norske lover vil kunne løses gjennom tradisjonelle tolkningsprinsipper om at nyere lover går foran eldre. I praksis oppstår derfor spørsmålet om EF-rettens forrang fremfor nasjonale lover bare dersom Stortinget skulle treffe vedtak om en lov som er i strid med en tidligere gitt regel i EF-retten som har direkte virkning. Generelt er et slikt lovvedtak lite sannsynlig, i og med at den norske lovgiver her som ellers ikke vil treffe vedtak som er i strid med foreliggende folkerettslige forpliktelser. Som regel vil en ny norsk lov i slike tilfeller også bli fortolket ut fra det reelle hensyn at lover såvidt mulig skal forstås slik at våre folkerettslige forpliktelser blir overholdt.

Skulle det likevel oppstå motstrid med en senere lov, er vi på et punkt hvor ordlyden i [[section]] 93 ikke gir holdepunkter for løsningen. Opsahl hevder i sin betenkning fra 1967 at [[section]] 93 må forstås slik at en tilslutning til EF gjør forrangsprinsippet til en del av norsk rett, mens Andenæs i sin bok «Statsforfatningen i Norge» unnlater å ta noe klart standpunkt. Også her blir det norske domstoler som i siste instans må ta stilling til spørsmålet.

6.5.3 Gjennomføring av EF-retten i norsk rett

Fra og med tiltredelsen skal de deler av EF-retten som har direkte virkning i medlemsstatene, få slik virkning også i Norge. For beslutninger som EFs organer treffer etter ikrafttredelsen, vil dette uten videre følge av at norsk tilslutning har skjedd etter et stortingsvedtak i henhold til grunnlovens [[section]] 93, som nettopp går ut på å overføre bl.a. lovgivningsmyndighet for fremtiden. For de EF-regler som finnes allerede ved tiltredelsen, kan det diskuteres om den direkte virkning følger av vedtaket etter [[section]] 93, eller om det må gis en særskilt lov som bestemmer at eksisterende EF-rett gjelder som intern rett i den grad EF-bestemmelsene har direkte virkning. I sine betenkninger fra 1967 mente Castberg at en slik lov var unødvendig, Opsahl at det var nødvendig, og Andenæs at det iallfall var tilrådelig. Også Fleischer inntok i en artikkel i Revue du Marche Commun i 1972 det standpunkt at en gjennomføringslov måtte anses tilrådelig. Ved tiltredelse til EU vil Regjeringen vurdere å fremme forslag om en slik lov.

I forbindelse med tiltredelsen vil det også måtte foretas visse andre lovendringer. F.eks. må lover som gir lovs kraft til forordninger inntatt i EØS-avtalen oppheves. For øvrig vil et medlemskap neppe medføre særlig omfattende lovendringer. De deler av EF-retten som medfører behov for lovendringer, er stort sett allerede en del av EØS-avtalen.

6.6 OPPHøR AV MEDLEMSKAP

Innledning

Traktaten om Den europeiske union inneholder ikke egne bestemmelser om opphør av medlemskap. TEU artikkel N om traktatendringer kan ikke gi svar på spørsmålet om opphør av medlemskap. Heller ikke fra artikkel Q, som har identisk ordlyd med TEF artikkel 240, om at traktaten gjelder for ubegrenset tid, kan man utlede noe om oppsigelse. Spørsmålet om retten til oppsigelse må derfor besvares på bakgrunn av hva som generelt kan utledes av de foreliggende traktater og prinsipper i den alminnelige folkerett.

Opphør av medlemskap

Den europeiske union utgjøres av likeverdige selvstendige stater som på nærmere avgrensede områder har overført myndighet til fellesskapsorganer. Formålet med samarbeidet er å skape en stadig nærmere sammenslutning mellom de europeiske folk. Det ligger i dette at samarbeidet utvikles over tid og i den hastighet medlemsstatene bestemmer. I et slikt perspektiv ville det ha gitt liten mening å inngå traktaten bare for et visst antall år.

Samarbeidet er i sin karakter dynamisk, det vil si at det stadig vedtas nye regler som medlemsstatene må forholde seg til. Det er særlig når medlemsstater på denne måten blir stilt overfor nye forpliktelser, at spørsmålet om utmeldelse kan tenkes å bli aktuelt, men spørsmålet kan også oppstå ved endrede politiske forhold i den enkelte medlemsstat.

Når traktatgrunnlaget ikke inneholder regler om utmeldelse, må spørsmålet vurderes med utgangspunkt i reglene i den alminnelige folkerett om oppsigelse av traktater. Wien-konvensjonen om traktatretten har i sin artikkel 56 nr. 1 (b) en regel som gir rett til oppsigelse dersom «a right of...withdrawal may be implied by the nature of the treaty». Etter den alminnelige folkerett har man altså oppsigelsesrett dersom en slik rett er en naturlig konsekvens av traktatens art. Avtaler om allianser og handel har vært nevnt som eksempler på avtaler som etter sin art må gi rett til oppsigelse.

EUs traktatgrunnlag kjennetegnes som nevnt ved at medlemsstatenes forpliktelser er i stadig endring både kvalitativt og kvantitativt. Medlemsstatene kan også i en viss utstrekning pålegges forpliktelser som de ikke enkeltvis samtykker i. Samarbeidet i EU adskiller seg på dette punktet klart fra tradisjonelle traktatforhold, i en retning som tilsier at det foreligger oppsigelsesadgang etter reglene i den alminnelige folkerett.

Medlemsstatenes opptreden i spørsmålet om utmelding av fellesskapet gir også klare holdepunkter for at det eksisterer en slik rett for det enkelte medlem. I 1975, tre år etter tiltredelse til Fellesskapet, avholdt Storbritannia en folkeavstemning om fortsatt medlemskap i EF. Dersom resultatet av folkeavstemningen var blitt nei til fortsatt medlemskap, ville konsekvensen måtte ha blitt den at Storbritannia meldte seg ut av EF.

Som en del av Danmark gikk Grønland inn i EF i 1973. En folkeavstemning i Grønland i 1982 ga imidlertid flertall (ca. 52% av stemmene) mot fortsatt medlemskap, og det ble deretter innledet forhandlinger med sikte på å inngå en avtale som kunne sikre grønlandske interesser. Avtalen innebar uttredelse av EKSF og EURATOM, mens det i forhold til EF-traktaten ikke var tale om uttredelse i egentlig forstand, men en endring av status til assosiert oversjøisk land etter traktatens regler. En slik endring av status måtte skje ved endring av traktatgrunnlaget (se foran punkt 6.2.3), ikke ved oppsigelse. Grønlands endring av status og uttredelse av medlemskapet i EKSF og EURATOM trådte i kraft den 1. januar 1985.

I forbindelse med traktatendringer har det vært avholdt folkeavstemninger i en rekke medlemsland, nå senest i Danmark om tiltredelse til TEU. Da Danmark i første omgang hadde gjennomført folkeavstemning med negativt resultat om dansk godkjennelse av TEU, ble det hevdet fra flere hold at Danmark måtte si opp medlemskapet i EF dersom man ikke nådde enighet om de utestående spørsmål.

Den tyske Forfatningsdomstolen foretok i sin dom av 12. oktober 1993 en vurdering av hvorvidt den tyske beslutning om overføring av myndighet til fellesskapsorganene kan trekkes tilbake, det vil i praksis si om Tyskland kan bringe medlemskapet i EU til opphør. I denne forbindelse resonnerte domstolen slik (i uoffisiell norsk oversettelse):

«Dermed er Forbundsrepublikken Tyskland også etter at unionstraktaten er trådt i kraft, medlem av et statsforbund der forbundets utøvelse av myndighet er avledet av medlemslandene og der denne myndigheten innenfor Forbundsrepublikken Tysklands territorium bare kan utøves med bindende virkning i samsvar med tysk gjennomføringslovgivning. Tyskland er en av «traktatens fedre», som har inngått unionstraktaten «på ubestemt tid» (artikkel Q i TEU) og som har anført som begrunnelse for at de er bundet til denne traktaten, at de er villige til å inngå et langsiktig medlemskap, men som ved å gjøre et vedtak i motsatt retning til syvende og sist igjen vil kunne oppheve denne tilhørigheten. Hvorvidt europeisk rett skal gjelde og kunne anvendes i Tyskland, er avhengig av gjennomføringsbestemmelsene i godkjennelsesloven.»

Forfatningsdomstolen forutsetter her at en medlemsstat kan bringe medlemskapet i EU til opphør.

Samarbeidet innen De europeiske fellesskap kjennetegnes forøvrig ved kompromisser som søker å avverge at noen medlemsstat blir påtvunget beslutninger i strid med deres vitale nasjonale interesser, noe som bl.a. er uttrykt i Luxembourg-forliket (se nærmere kapittel 3.3.2.1). Muligheter for at det skal oppstå så alvorlige konflikter at en medlemsstat eventuelt blir tvunget til å melde seg ut av Fellesskapet, avverges ved at det inngås politiske kompromisser. Et medlem som til tross for slike mekanismer, ikke ser seg tjent med å fortsette som medlem i EU, vil lett kunne hemme samarbeidet på vesentlige områder. I en slik situasjon vil det ikke være naturlig for de øvrige medlemsstater å hindre medlemmet i å forlate samarbeidet. De vil snarere kunne se seg tjent med å tilskynde til et snarlig opphør av medlemskapet. Slik samarbeidet har tatt form, fremstår det derfor etter Regjeringens syn både som rettslig og politisk utenkelig at EU skulle motsette seg et medlems ønske om å tre ut av samarbeidet.

Vilkår for opphør av medlemskap

Ved opphør av medlemskap i EU bortfaller de rettigheter og forpliktelser som følger av traktatene, med mindre noe annet avtales. Det foreligger ingen rettslig plikt til å inngå en særlig avtale i forbindelse med uttredelse. En medlemsstats eventuelle motstand mot at et annet medlem melder seg ut vil dermed ikke kunne forhindre uttredelsen fra EU.

EU-samarbeidet innebærer imidlertid en tett økonomisk og politisk integrering. Dersom en medlemsstat senere skulle melde seg ut, måtte det derfor i praksis avtales hvordan rettighetene og forpliktelsene etter traktaten kunne bringes til opphør på en ordnet måte.

Dersom en medlemsstat skulle melde seg ut av EU, måtte det foretas traktatendringer for f.eks. å tilpasse reglene om representasjon i organene m.v. I så måte er det artikkel N i Traktaten om Den europeiske union som får anvendelse. Slike traktatendringer skal imidlertid ikke forhandles med den uttredende stat, som ikke kan kreve noen innflytelse over et samarbeid den ikke skal delta i. Selve uttredelsen ville derfor heller ikke være avhengig av slike traktatendringer.