KAPITTEL 7

Samfunnsøkonomiske virkninger

7.1 INNLEDNING

Regjeringen legger i dette kapitlet fram sitt syn på de viktigste samfunnsøkonomiske og budsjettmessige virkningene av et EU-medlemskap, basert på redegjørelsen for forhandlingsresultatet på ulike områder i kapittel 4 og 5.

Norges store utenrikshandel og deltagelse i de internasjonale markeder har vært en viktig forutsetning for utviklingen av den norske velferdsstaten. Slik vil det fortsatt være. Knapt 80 prosent av vår vareeksport går til land i Vest-Europa. Handelen med utlandet gjør at vi kan importere mange varer og tjenester billigere enn vi selv kan produsere dem, i bytte med eksportvarer vi ikke kan utnytte like godt innenlands.

Norge er mer avhengig av å delta i verdenshandelen enn større land, fordi vi har færre muligheter til å produsere hele spekteret av varer og tjenester som brukes i et velferdssamfunn. Dessuten bidrar internasjonal handel og konkurranse til økt effektivitet i næringslivet og dermed økt verdiskaping.

Den overveiende delen av vår utenrikshandel skjer med andre europeiske land, jf. figur 7.1. Norge er derfor avhengig av stabile og likeverdige konkurransevilkår i forhold til næringslivet i resten av Vest-Europa.

Det økonomisk-politiske samarbeidet mellom de vestlige landene ble utviklet i gjenreisningstiden etter annen verdenskrig. På bakgrunn bl.a. av de sterke interessene i et fritt varebytte har Norge i hele etterkrigstiden deltatt aktivt i utformingen av internasjonale avtaler og institusjoner som regulerer det økonomiske samkvemmet mellom landene. Norge var fra 1948 ett av GATT-avtalens 23 opprinnelige medlemmer. Norge var også med på å opprette Organisasjonen for økonomisk samarbeid (OEEC) i 1948. OEEC hadde bl.a. et hovedansvar for å samordne og overvåke den økonomiske politikken og utviklingen i Vest-Europa i tilknytning til Marshall-hjelpen. Det økonomiske samarbeidet med andre europeiske land ble ytterligere forsterket da EFTA ble dannet i 1960. Også det nordiske økonomiske samarbeidet har bidratt til en sterkere sammenveving av landenes økonomi, bl.a. gjennom det felles arbeidsmarkedet i Norden.

Fra slutten av annen verdenskrig og fram til 1971 var Norge også med i industrilandenes valutapolitiske samarbeid, gjennom den såkalte Bretton Woods-avtalen. Dette samarbeidet bidro til stabile kurser for de vest-europeiske valutaene, basert på en fastsatt kurs i forhold til dollar, som igjen hadde en fast kurs (paritet) mot gull. Kursen ble fastsatt etter bestemte prosedyrer i avtalen om Det internasjonale valutafondet, IMF, som ble etablert i 1947. I 1949 erklærte USA en ensidig forpliktelse til å selge og kjøpe gull til på forhånd fastsatte priser, herunder å veksle andre lands dollarbeholdninger til gull. De amerikanske myndighetene sto dermed som garantist for de fastsatte valutakursene, både i forhold til dollar og i forhold til de fastsatte gullparitetene.

USA trakk tilbake sin ensidige erklæring i august 1971 og løste samtidig dollaren fra gullpariteten. Dette førte til at Bretton Woods-systemet brøt sammen. Gjennom 1970- og 1980-årene var det store kursbevegelser både mellom europeiske valutaer og mellom de europeiske valutaene og dollar.

EF-landene opprettet i 1972 det såkalte «slangesamarbeidet», der Norge også var medlem. Da EF-landene etablerte det europeiske monetære systemet, EMS, i 1979, gikk Norge ut av valutasamarbeidet og opprettet i stedet et ensidig fastkurssystem basert på en kurv av valutaene til våre viktigste handelspartnere. Fra 1972 til 1986 ble kronekursen justert i alt 10 ganger, hvorav en oppskriving i 1973. Etter oljeprisfallet og devalueringen i 1986 fulgte Norge en konsekvent fastkurspolitikk, bl.a. på bakgrunn av erfaringene med justeringene av kronekursen etter 1972. Kursen på norske kroner ble i oktober 1990 knyttet til verdien av et gjennomsnitt av de europeiske valutaene, ECU. Fra desember 1992, etter at bl.a. italienske lire og pund sterling ble trukket ut av kurssamarbeidet, og finske mark og svenske kroner var blitt løst fra sine faste kurser mot andre europeiske valutaer, har kronekursen vært bestemt i valutamarkedet. Hovedlinjen i penge- og valutapolitikken er imidlertid ført videre, og forholdene i kronemarkedet har vært relativt stabile også etter valutakrisen høsten 1992. Det siktes fortsatt mot å holde kroneverdien stabil i forhold til de europeiske valutaene.

På mange områder av den økonomiske politikken er landene i Vest-Europa fra 1970-årene blitt stilt overfor nye økonomiske rammevilkår, som krever betydelige omstillinger i Europas økonomi:

- Den tette sammenvevingen av økonomiene i industrilandene, friere handel og utviklingen i kapitalmarkedene har ført til at bedriftene i større grad kan velge lokalisering på tvers av landegrensene.

- Endringer i eller usikkerhet om ramme- og konkurransevilkårene overfor andre land - herunder valutakursene - slår sterkere ut enn før i realinvesteringene og kapitalplasseringene.

- Endringer i rentenivået internasjonalt får raskere og større gjennomslag på det nasjonale rentenivået. Dessuten påvirkes et lands rentenivå sterkere av om det er tillit eller ikke til den langsiktige stabiliteten i landets økonomiske politikk, herunder stabiliteten i næringslivets rammevilkår.

- Verdenshandelen er i sterk forandring. Landene i Øst-Asia, bl.a. Sør-Korea og Kina, har meget sterk vekst. Mexico er knyttet nærmere til USA og Canada. Også enkelte land i Sør-Amerika har nå god vekst, bl.a. som følge av friere handel. Dette endrer de globale handelsmønstrene og arbeidsdelingen mellom OECD-landene og de nye industrilandene. I dag har landene i Asia en sterk posisjon i viktige industrisektorer.

- Landene i Øst-Europa vil etter hvert ta del i varebyttet i Europa i et betydelig større omfang enn tidligere. Også denne utviklingen vil endre produksjonsmønstrene i Europa og varebyttet mellom landene, bl.a. ved at en del av den mest arbeidsintensive vareproduksjonen i Europa trolig vil flyttes østover.

Utviklingen mot en friere verdenshandel gir stadig flere land mulighet til å nå de vestlige landenes velstandsnivå og gir også de tradisjonelle industrilandene mulighet til å få mer igjen for bruken av arbeidskraft og kapital. Samtidig har endringene samlet sett påvirket både handlefriheten i og effektiviteten av de nasjonale styringsinstrumentene i den økonomiske politikken. Ensidige stimulerende tiltak i pengepolitikken eller budsjettpolitikken i ett land slår i større grad enn tidligere ut i økt langsiktig rentenivå i dette landet, importlekkasjer eller kapitalflukt. Valutakursjusteringer i f.eks. våre nærmeste naboland slår betydelig ut i norsk økonomi.

De enkelte landene er altså blitt mer avhengige av hverandre. Det er ikke mulig å unngå virkninger av den økonomiske utviklingen og politikken i andre land.

En stadig mer sammenvevd internasjonal økonomi har samtidig ført til at de internasjonale politiske styringsinstrumentene er blitt utviklet videre. Der vi tidligere utviklet nasjonale styringsredskaper, er det nå nødvendig med samarbeid om flernasjonale løsninger, f.eks. for valuta- og kapitalmarkedene.

Norge har allerede sluttet seg til, eller er i ferd med å slutte seg til, en rekke nye avtaleverk som utvider mulighetene til å påvirke utviklingen i den internasjonale økonomien:

- EØS-avtalen gir norske bedrifter mer stabile og forutsigbare konkurransevilkår gjennom en utvidelse av EUs indre marked til hele EØS-området.

- Den nye GATT-avtalen inneholder et utvidet og utdypet regelverk for verdenshandelen.

- Norge har, sammen med andre EFTA-land, inngått frihandelsavtaler med land i Sentral-Europa - herunder Polen, Ungarn, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Bulgaria og Romania. I tillegg har Norge inngått bilaterale frihandelsavtaler med bl.a. de baltiske landene.

- Norge har, sammen med bl.a. andre europeiske land, undertegnet en rekke internasjonale konvensjoner og protokoller som regulerer forurensende utslipp, utnyttelsen av havressursene og utveksling av opplæringstilbud.

Norge har gjennom EØS-avtalen i store trekk sluttet seg til EU-landenes regelverk for handel av varer og tjenester mellom land i Vest-Europa. EØS-avtalen sikrer derved langt på vei norske bedrifter i de fleste næringene adgang til det europeiske markedet på linje med bedrifter i andre vest-europeiske land.

EØS-avtalen er mer begrenset enn et EU-medlemskap. EØS-avtalen inneholder således ikke det regelverk som omfatter bestemmelser om en økonomisk og monetær union og tollunionen og felles ytre handelspolitikk. EØS-avtalen omfatter videre ikke bl.a. EUs regelverk om landbrukspolitikk, fiskeripolitikk, regionalpolitikk og avgiftspolitikk. EØS-avtalen gir dessuten ikke Norge adgang til å være med i beslutningene i EUs organer. EUs organer fatter beslutninger av stor betydning for Norge, herunder også for utviklingen i norsk økonomi.

EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Fire av de seks EFTA-landene i EØS har nå sluttført forhandlingene om EU-medlemskap. Det er usikkert hvordan EØS-avtalen vil virke dersom flere av de andre søkerlandene blir medlemmer av EU. Dersom de fleste av søkerlandene blir medlemmer av EU, vil EØS-avtalen endre karakter.

Den nye utvidede avtalen styrker det åpne multilaterale handelssystemet. Regelverket og tvisteløsningsprosedyrene er blitt presisert og utbygget. Det opprettes en Verdens Handelsorganisasjon, WTO. Områder som tidligere ikke har vært omfattet, som landbruk, tekstiler, tjenester og intellektuelle eiendomsrettigheter inngår nå i regelverket. I tillegg vil tollsatser bli redusert. Alle avtaleparter forplikter seg til å oppheve importkvoter for landbruksprodukter og innføre tollsatser, og deretter redusere satsene med i gjennomsnitt 36 pst. over en periode på 6 år, trolig fra og med 1995.

Resultatet av Uruguay-runden vil bli forelagt Stortinget høsten 1994.

Handelssystemet er under stadig utvikling. 5 år etter iverksettelsen av den nye GATT-avtalen skal medlemmene innlede forhandlinger om å føre videre reformprosessen for landbruk. Temaer som ventes å stå sentralt i WTO framover vil ellers bl.a. være miljølovgivning, arbeidstakeres rettigheter og konkurranselovgivning.

Utviklingen av EU-samarbeidet endrer samarbeidsforholdene i Europa på mange måter. Det må antas at det etter hvert vil være naturlig å utvide EU østover. Dette vil forsterke EUs stilling som den dominerende organisasjonen for økonomisk-politisk samarbeid i Europa.

Regjeringen ser et EU-medlemskap som en videreutvikling av det økonomisk-politiske samarbeidet som er etablert mellom Norge og andre industriland etter krigen.

Dersom Norge skal være en likeverdig part i det økonomiske samarbeidet mellom de europeiske landene, foreligger det etter Regjeringens syn ingen gode alternativer til EU-medlemskap. Regjeringen mener et EU-medlemskap er et egnet virkemiddel til å oppnå innflytelse over de beslutninger som i overskuelig framtid vil styre det økonomiske samkvemmet i Europa, og som vil ha stor betydning også for utviklingen i vårt land.

Målene for - og de viktigste virkemidlene i - det økonomiske samarbeidet i EU går bl.a. fram av artikkel B i Traktaten om den europeiske union. Artikkelen sier bl.a. at unionen har som mål:

«å fremme likevektig og varig økonomisk og sosial framgang, særlig ved å skape et område uten indre grenser, ved å styrke den økonomiske og sosiale utjevning og ved å opprette en økonomisk og monetær union, som til slutt skal omfatte en felles valuta i samsvar med bestemmelsene i denne traktat».

Det heter videre i traktaten, artikkel 2 at:

«Fellesskapet skal ha til oppgave, ved å skape et felles marked og en økonomisk og monetær union og ved å gjennomføre felles politikk eller tiltak ... å fremme en harmonisk og likevektig utvikling av økonomisk virksomhet i Fellesskapet som helhet, en bæredyktig og ikke-inflasjonsdrivende vekst som tar hensyn til miljøet, en høy grad av tilnærming mellom de økonomiske resultater, et høyt nivå for sysselsetting og sosial trygghet, en høyning av levestandarden og livskvaliteten, og økonomisk og sosial utjevning og solidaritet mellom medlemsstatene.»

De målene som her er trukket opp har tradisjonelt stått sentralt også i norsk økonomisk politikk. Hovedlinjene i solidaritetsalternativet og i Regjeringens politikk for å styrke sysselsettingen kan etter Regjeringens syn forsterkes og suppleres gjennom et utvidet europeisk samarbeid. Samtidig vil utformingen av den økonomiske politikken i Norge og utviklingen av de norske velferdsordningene være et nasjonalt anliggende.

Uavhengig av vår framtidige tilknytning til EU står Norge overfor betydelige omstillinger i økonomien i løpet av de nærmeste 10-15 årene. Fordi vi er avhengige av utenrikshandelen, må det norske næringslivet være konkurransedyktig overfor næringslivet i andre land. De omstillingene dette innebærer, kan vi ikke hindre uten at det oppstår kostnader som i det lange løp må betales av den norske befolkning gjennom lavere levestandard.

Erfaringene fra land som har gått langt i å skjerme sitt næringsliv fra utenlandsk konkurranse, viser at dette i lengden ikke er en farbar vei.

I Norge har vi siden midten av 1970-årene mer enn andre land kunnet utsette eller dempe virkningene av de omstillingene som har vært nødvendige, bl.a. fordi vi har nytt godt av store inntekter fra petroleumsvirksomheten, jf. figurene 7.2 og 7.3. Uten de store oljeinntektene ville en i større grad måttet bygge ut produksjonsmulighetene i andre konkurranseutsatte næringer.

Bruken av petroleumsinntektene innenlands har ført til at vi som nasjon har kunnet videreutvikle det norske velferdssamfunnet i en periode hvor en rekke andre industriland har hatt økende arbeidsledighet, lav økonomisk vekst og lav vekst i offentlige utgifter.

Framveksten av petroleumssektoren og bruken av statens petroleumsinntekter har bidratt til at Norge har unngått like høy arbeidsledighet som i de fleste andre vest-europeiske landene i perioden etter 1975. Samtidig var det, på grunn av de store oljeinntektene, ikke behov for like stor verdiskaping fra den konkurranseutsatte delen av næringslivet på fastlandet for å oppnå balanse i utenriksøkonomien. Fra 1970 fram til 1988 ble industriens kostnadsmessige konkurranseevne svekket med nærmere 40 pst. Verdiskapingen i industrien økte knapt i denne perioden, og sysselsettingen gikk kraftig ned.

Utsiktene for petroleumsinntektene er preget av stor usikkerhet både om utviklingen i oljeprisen og om det framtidige utvinningsnivået. Slik anslagene nå ser ut, vil oljeinntektene øke fram mot århundreskiftet, men deretter avta. For å kunne opprettholde og styrke velferden bør derfor de fastlandsbaserte næringene få gode vekstvilkår. Siden 1988 har industriens kostnadsmessige konkurranseevne igjen blitt forbedret med om lag 11 pst. Næringslivets rammevilkår er bedret på flere områder. De siste par årene har det vært ny vekst i industriproduksjonen i Norge.

Økt deltagelse i internasjonale markeder og internasjonalt økonomisk samarbeid vil ytterligere styrke grunnlaget for verdiskapingen i næringslivet.

Alternativet til et EU-medlemskap vil også innebære store endringer i forhold til den økonomiske utviklingen og de økonomisk-politiske omgivelser som Norge har hatt fram til i dag. Utenfor EU vil norsk økonomi måtte tilpasses de konkurransevilkårene som er nedfelt i EØS- og GATT-avtalene.

Dette kan bli et krevende utgangspunkt dersom flere av våre nærmeste handelspartnere i EFTA også blir EU-medlemmer og når integrasjonen i EU fortsetter.

I prinsippet har Norge to hovedretninger å velge mellom utenfor EU:

- Vi kan skjerme oss fra utenlandsk konkurranse ved å opprette ensidige støtteordninger eller handelshindre, men må da regne med tilsvarende mottiltak i andre land og ev. utestengelse fra internasjonale handelsavtaler. Erfaringene som er gjort med en slik politikk i bl.a. Øst-Europa og Latin-Amerika er som nevnt ikke gode, og en antar at dette alternativet i praksis er mindre aktuelt.

- Næringslivet i Norge må alternativt tilpasse seg situasjonen på verdensmarkedet, og lover og regler for næringsvirksomhet må langt på vei tilpasses det lovverk som følger av internasjonale avtaler eller er allment akseptert av våre handelspartnere. Dette omfatter bl.a. fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft. De bestemmelser som fattes av EU, vil Norge i en slik situasjon i stor grad måtte følge, uten at vi har direkte innflytelse over dem.

Mot denne bakgrunn vil en anta at kravene til konkurranseevne, omstillingsevne i næringslivet, solide statsfinanser og stabilitet i lønns-, pris- og rentedannelsen blir minst like strenge utenfor som innenfor EU.

Usikkerheten knyttet til alternativene dersom Norge blir stående utenfor EU, tilsier at en ikke tallfester størrelsen av disse virkningene. Det er uklart hva som bør være sammenligningsgrunnlaget for en slik analyse, bl.a. fordi en nå ikke vet hva avgjørelsen blir i andre nordiske land. Det er videre ingen erfaringer å bygge på for å kunne tallfeste virkningene på bl.a. investeringene i næringslivet i forhold til et alternativ der ett eller flere andre EFTA-land går inn i EU.

Utviklingen etter folkeavstemningen i 1972 gir trolig ikke særlige holdepunkter. Norsk økonomi var i 1970- og deler av 1980-årene sterkt preget av økningen i petroleumsinntektene, samtidig som EU-landene gikk gjennom store omstillinger bl.a. som følge av oljeprissjokkene i 1973/74 og 1979/80. Deler av analysen av de økonomiske virkningene av EU-medlemskap må derfor bygge på usikre forutsetninger om forhold som en ikke vil ha oversikt over på flere år. Som referanse for å vurdere virkningene av et EU-medlemskap er det i de følgende avsnittene lagt til grunn følgende forutsetninger:

- Norge blir stående utenfor EU, mens de andre søkerlandene blir medlemmer.

- Vilkårene i EØS- og GATT-avtalene og andre internasjonale avtaler Norge har inngått, danner rammevilkårene for norsk økonomi de nærmeste årene.

Virkningene av valgene som fattes i de andre nordiske landene, er kort drøftet der dette vesentlig påvirker konsekvensene for Norge.

Redegjørelsen i de følgende avsnittene er på denne bakgrunn lagt opp som følger:

I avsnitt 7.2 drøftes konsekvensene av et EU-medlemskap for utformingen av virkemidlene i den økonomiske politikken, herunder hvordan handlefriheten for de enkelte virkemidlene kan bli påvirket ved et medlemskap, sammenlignet med å stå utenfor EU.

I avsnitt 7.3 drøftes de makroøkonomiske virkningene av et EU-medlemskap, med utgangspunkt i det referanse-alternativet som er omtalt ovenfor. Det er i dette avsnittet lagt vekt på å beskrive de langsiktige virkningene kvalitativt. Dessuten er de viktigste omstillingene fram mot århundreskiftet kort drøftet. Så langt det gir mening, har en søkt å illustrere enkelte virkninger gjennom regneeksempler.

Avsnitt 7.4 inneholder en nærmere oversikt over virkningene for primærnæringene og tilknyttet foredlingsindustri på bakgrunn av at disse sektorene har en særstilling i EUs næringspolitikk.

I avsnitt 7.5 gis en nærmere gjennomgang av de budsjettmessige virkningene av avtalen.

Det er gitt en kort oppsummering av hovedinnholdet i kapitlet i avsnitt 1.7.

7.2 EU-MEDLEMSKAP OG VIRKEMIDLENE I DEN øKONOMISKE POLITIKKEN

7.2.1 Økonomisk integrasjon og virkemidlene i den økonomiske politikken

For Regjeringen er full sysselsetting det overordnede målet i den økonomiske politikken. En varig økning i sysselsettingen er nødvendig for å bevare en høy velferd og en rettferdig fordeling. Dette overordnede målet i den økonomiske politikken vil for Regjeringen ligge fast, uavhengig av spørsmålet om EU-medlemskap.

Hovedlinjene i den økonomiske politikken er:

- Budsjettpolitikken brukes aktivt for å jevne ut svingningene i økonomien og styrke sysselsettingen. Budsjettutviklingen må være forsvarlig i et flerårig perspektiv.

- Penge- og valutapolitikken rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Pengepolitikken skal, sammen med de andre virkemidlene i den økonomiske politikken, bidra til en stabil økonomisk utvikling.

- Hovedtrekkene i skattesystemet føres videre.

- For å styrke den kostnadsmessige konkurranseevnen også i årene framover er Regjeringen innstilt på et inntektspolitisk samarbeid med partene i arbeidslivet.

- Sysselsettingspolitikken innrettes mot å bedre virkemåten i arbeidsmarkedet og øke mulighetene for at de ledige kommer i arbeid.

- Nærings-, distrikts- og den øvrige strukturpolitikken skal bidra til at landets ressurser utnyttes best mulig for å sikre sysselsettingen og bevare hovedtrekkene i bosettingsmønstret.

Den sterke veksten i utenrikshandelen og sammenvevingen av nasjonale markeder endrer rammebetingelsene for den økonomiske politikken. En økende andel av norske bedrifter avsetter deler av, eller hele, produksjonen på eksportmarkedene. Det innebærer at norsk næringsliv i stigende grad påvirkes av den konkurranse- og næringspolitikken våre handelspartnere fører. Dermed begrenses mulighetene til å påvirke næringslivets rammebetingelser ved ensidige nasjonale tiltak.

De landene som deltar i et formalisert internasjonalt økonomisk samarbeid, forplikter seg til å tilpasse virkemiddelbruken til et felles regelverk. Norges deltakelse i GATT-avtalen og EØS begrenser f.eks. mulighetene til å benytte toll og andre konkurransevridende tiltak.

Ved å inngå en avtale og akseptere slike bindinger kan vi påvirke de rammevilkårene norsk næringsliv møter internasjonalt. Norske bedrifter får bedre adgang til andre markeder og mer stabile og forutsigbare rammevilkår ved at våre handelspartnere forplikter seg til å avstå fra vilkårlige tiltak mot norsk eksport.

Som et lite land med stor utenrikshandel, men med begrenset økonomisk innflytelse, har Norge spesiell interesse av at internasjonal handel reguleres gjennom et enhetlig regelverk.

Det internasjonale økonomiske samarbeidet øker samtidig mulighetene for å nå målene i den økonomiske politikken. Internasjonale avtaler åpner for styring ved at en kan samordne utformingen av den nasjonale politikken og dermed forsterke effekten av nasjonale tiltak. Det gjelder f.eks. i miljøpolitikken, der ensidige nasjonale tiltak på flere områder har begrensede virkninger. Et annet eksempel er mulighetene for å innføre en enhetlig konkurransepolitikk som bidrar til en bedre utnyttelse av ressursene og dermed til lavere priser, samtidig som den forhindrer en urimelig fordreining av konkurransen eller uheldig utnyttelse av markedsmakt.

De forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom EØS-avtalen, legger bindinger på en del av virkemidlene i den økonomiske politikken. Disse er i første rekke knyttet til gjennomføringen av regelverket for fri bevegelse av personer, varer, tjenester og kapital. Ensartede konkurranseregler, herunder for bruk av statsstøtte, setter rammer for den nasjonale virkemiddelbruken. Den gjensidige åpningen for konkurranse ved offentlige innkjøp fra andre EØS-land, avvikling av konsesjonsbestemmelser som forskjellsbehandler etter nasjonalitet, avvikling av tekniske handelshindre og åpning av arbeidsmarkedet for EØS-borgere er andre eksempler. Avtalen innebærer også en samordning av regelverket for finansinstitusjonene og en avvikling av gjenværende restriksjoner på valutabevegelser. Gevinsten for Norge er dels at likeartede regler bidrar til at andre land heller ikke kan diskriminere norske bedrifter, og dels at varer og tjenester blir billigere.

For en nærmere gjennomgang av disse og andre spørsmål knyttet til virkemiddelbruken i EØS-avtalen vises det til kapittel 10.3 i Stortingsproposisjon nr. 100 (1991-92) om EØS-avtalen.

For mange av de virkemidlene som påvirkes av EØS-avtalen, vil et EU-medlemskap ikke bety store forskjeller. EØS-avtalens forpliktelser vil fortsatt gjelde. For deler av norsk næringsliv vil det i dag være små forskjeller mellom EØS-avtalen og EU-medlemskap. Et mål med EØS-avtalen er å etablere et enhetlig regelverk for de områdene avtalen dekker. En kan imidlertid ikke utelukke at rettstilstanden vil utvikle seg forskjellig i EU og i EØS-området. EU-samarbeidet er i stadig utvikling, dels ved at de politikkområdene landene i dag samarbeider om utdypes, og dels ved at samarbeidet utvides til nye områder. I EØS-avtalen forutsettes det at regelverk på nye områder i EU og endringer i allerede eksisterende regelverk, bare skal gjelde for hele EØS-området dersom det vedtas enstemmig i EØS-komiteen. Hvert enkelt EFTA-land som deltar i EØS, har dermed en vetorett som kan hindre at nye EU-regler blir gjort gjeldende som EØS-regler. En kan imidlertid ikke hindre at reglene blir gjort gjeldende i EU.

Et medlemskap i EU vil innebære at Norge direkte er med på å påvirke den økonomiske politikken i Europa og på et bredere felt enn det som er dekket av bl.a. EØS- og GATT-avtalen. Dermed vil Norge også få økt innflytelse på områder der vi allerede i dag må legge betydelig vekt på EUs beslutninger. Dette vil gi muligheter til å få innflytelse på utformingen av rammevilkårene for den økonomiske utvikling i Europa, og dermed også for norsk økonomi. Foruten de områder EØS-avtalen omfatter, gjelder dette bl.a. EUs regler om felles landbruks- og fiskeripolitikk, tollunion og annen felles handelspolitikk overfor tredjeland, EUs industripolitiske samarbeid, avgiftspolitisk samarbeid, opphevelse av grensekontroll og deltakelse i den økonomiske og monetære union.

I det følgende drøftes hvordan disse endringene vil påvirke handlefriheten i bruken av virkemidlene i den økonomiske politikken.

Ifølge Roma-traktaten omfattet det fellesskaplige samarbeidet tre saksfelt der det skulle utformes en felles politikk; handelspolitikk, landbrukspolitikk og transportpolitikk. Videre fastla traktaten at det skulle innføres en ordning som sikret likeverdige vilkår for at konkurransen på det felles marked ikke ble vridd. Dette danner det formelle grunnlaget for de felles konkurranse- og statsstøttereglene som bl.a. er blitt utformet i tilknytning til EUs indre marked. I tillegg er det senere blitt utviklet en felles fiskeripolitikk. Innenfor rammene av den felles politikken som utformes på disse områdene, har det enkelte land spillerom til å iverksette nasjonale tiltak og utforme en nasjonal politikk.

Ved en innføring av en felles valuta i EU vil ansvaret for pengepolitikken bli overført til det nye europeiske systemet av sentralbanker, ESSB. Budsjettpolitikken, skattepolitikken, inntektspolitikken og sysselsettings- og velferdspolitikken vil forbli de nasjonale myndighetenes ansvar. EU-medlemskap vil kreve endringer i landbruks- og fiskeripolitikken. Nærings- og strukturpolitikken for øvrig vil ikke bli underlagt nye rammebetingelser ved medlemskap. Den nasjonale distriktspolitikken vil bli supplert med regionalpolitiske tiltak på fellesskapsnivå.

Ifølge artikkel 103 i Romatraktaten skal medlemsstatene anse sin økonomiske politikk som en sak av felles interesse og som de skal samordne i Rådet. Rådet skal på sin side med kvalifisert flertall gi anbefalinger om de generelle retningslinjene for den økonomiske politikken. Disse anbefalingene vil ikke være rettslig bindende.

For å forstå rekkevidden av og begrensningen i den samordningen som skal finne sted, er det nødvendig å ta i betraktning Maastricht-traktatens generelle prinsipper om kompetansefordelingen i den økonomiske politikken og i penge- og valutakurspolitikken. Penge- og valutakurspolitikken skal være et fellesskapsanliggende, og styres av overnasjonale organer. Dette vil først skje når en felles valuta er innført.

Beslutningsmyndigheten i den økonomiske politikken for øvrig tilligger de nasjonale myndigheter. Det er disse som rår over ressursene og virkemidlene i finanspolitikken. Fellesskapets ressurser utgjør ikke mer enn vel 1 pst. av BNP.

Samordningen vil altså i hovedsak bestå i et samarbeid om generelle retningslinjer som medlemsstatene henstilles å ta hensyn til, men som de ikke er formelt forpliktet til å følge. Det skal være en gjensidig overvåkning av den økonomiske politikken og den økonomiske utviklingen i medlemsstatene. Det kan rettes henstillinger til medlemsstatene ikke bare samlet, men også enkeltvis. Landene skal etter Traktaten unngå for store budsjettunderskudd og for stor offentlig gjeld uten at dette betyr noen myndighetsoverføring. Tiltak fra Fellesskapets side vil for de fleste praktiske spørsmålene være i form av henstillinger. Prosedyrene for behandling av disse spørsmålene er nærmere beskrevet i kap. 5.6.3.

7.2.2 Økonomisk og monetær union (ØMU)

7.2.2.1 Gjennomføringen av ØMU

Maastricht-traktatens bestemmelser om å opprette en økonomisk og monetær union, herunder vilkårene for innføring av en felles valuta, er behandlet i kap. 5.6.

I avsnitt 7.3.2 omtales bl.a. hvilke konsekvenser en felles valuta kan få for investeringsnivået og ressursbruken i økonomien. I dette avsnittet drøftes hvordan en økonomisk og monetær union vil påvirke handlefriheten og virkemidlene i den økonomiske politikken. I hovedsak er diskusjonen knyttet til tredje fase av ØMU, da det etter forutsetningene skal innføres en felles valuta. Fase 3 vil kunne starte 1. januar 1997 eller, ifølge traktaten, senest 1. januar 1999.

Bare land som oppfyller nærmere bestemte økonomiske krav, vil kunne tre inn i samarbeidet med en felles valuta. Disse kravene, som ofte omtales som konvergenskravene, er knyttet til

- balansen på offentlige budsjetter

- størrelsen på offentlig bruttogjeld

- lav inflasjon

- lavt rentenivå

- valutakursstabilitet.

Jf. for øvrig boks 7.1 og nærmere omtale i kap. 5.6.

Boks 7.1 Konvergenskriteriene i Maastricht-traktaten

Maastricht-traktaten fastsetter såkalte konvergenskriterier, jf. også omtale i kap 5.6.3. Disse kriteriene skal oppfylles for at land skal kunne delta fullt ut i ØMUs tredje fase med felles valuta. For land som har innført den felles valuta, er det bare de to første kriteriene som er relevante. Konvergenskriteriene i Maastricht-traktaten er å betrakte som økonomisk felles mål for en opprettholdbar politikk i det enkelte land. Virkemidlene i den økonomiske politikken, herunder fordelings- og inntektspolitikken, forblir et nasjonalt ansvar. Et unntak er penge- og valutapolitikken i fase 3 av ØMU.

Norge har i de fleste årene etter krigen hatt overskudd i regnskapet for offentlig forvaltning. I perioden 1980-90 var det overskudd hvert år. I 1991, 1992 og 1993 var det et underskudd, men innenfor konvergenskravet. I 1994 forventes et underskudd på 2,8 pst. av BNP. Norge vil dermed oppfylle budsjettkravet også for 1994.

Norge har i alle år siden 1980 oppfylt gjeldskravet. Bruttogjelden i offentlig forvaltning utgjør knapt 50 pst. av BNP. Den relativt høye bruttogjelden i Norge må ses på bakgrunn av de store statlige lånene til statsbankene og kapitalinnskuddene i petroleumsvirksomheten og annen forretningsdrift.

I hele perioden 1980-90 var inflasjonen i Norge høyere enn konvergenskriteriet. Siden første kvartal 1991 har inflasjonen vært innenfor kravet, og den er nå nede på gjennomsnittet for de landene i EU som har lavest inflasjon.

Norges rentenivå lå rundt den øvre grense i perioden 1979-83 og langt over kravet i mesteparten av perioden 1983-90, men har siden tidlig i 1991 vært innenfor kravet.

I. Budsjettkravet: Underskuddet på offentlig forvaltnings budsjetter skal ikke overstige 3 pst. av BNP. Kravet kan anses som oppfylt hvis underskuddet kontinuerlig og i vesentlig grad har nærmet seg grensen på 3 pst. og er kommet nær denne. Videre kan kravet anses som oppfylt hvis en overskridelse anses som ekstraordinær og midlertidig.

II. Gjeldskravet: Offentlig forvaltnings brutto gjeld skal ikke overstige 60 pst. av BNP. Gjeldskravet kan anses som oppfylt hvis gjelden er betydelig redusert og nærmer seg referanseverdien.

III. Inflasjonskravet: Inflasjonen, målt ved gjennomsnittlig vekst i konsumprisindeksen siste 12 måneder, skal ikke være mer enn 1,5 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet for de tre medlemslandene som har lavest inflasjon.

IV. Rentekravet: Renten på langsiktige statsobligasjoner, målt som gjennomsnitt over siste 12 måneder, skal ikke være mer enn 2 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet for de tre medlemslandene som har lavest inflasjon.

V. Valutakurskravet: Landet skal ha vært medlem av EMS i to år uten på eget initiativ å ha devaluert sin valuta og uten særlige problemer å ha holdt seg innenfor de ordinære svingningsmarginene i kurssamarbeidet.

En felles valuta krever en felles pengepolitikk og én felles institusjon med ansvaret for å utstede penger. Det skal derfor opprettes et europeisk system av sentralbanker, ESSB, og en ny europeisk sentralbank, ESB. ESSB, som vil bestå av den nye sentralbanken og de nasjonale sentralbankene, skal gis ansvaret for pengepolitikken. ESB skal ha ansvaret for å å tillate seddelutstedelse. Øverste beslutningsorgan vil være et hovedstyre som består av direksjonen i ESB og de nasjonale sentralbanksjefene. Ansvaret for retningslinjene for valutakurspolitikken vil ligge hos de politiske myndighetene ved Rådet av EUs finansministre.

Målene for den økonomiske politikken i EU som helhet er vide. Romatraktatens artikkel 2 sier:

«Fellesskapet skal ha til oppgave, ved å skape et felles marked og en økonomisk og monetær union og ved å gjennomføre felles politikk eller tiltak etter artikkel 3 og 3 A, å fremme en harmonisk og likevektig utvikling av økonomisk virksomhet i Fellesskapet som helhet, en bærekraftig og ikke-inflasjonsdrivende vekst som tar hensyn til miljøet, en høy grad av tilnærming mellom de økonomiske resultater, et høyt nivå for sysselsetting og sosial trygghet, en høyning av levestandarden og livskvaliteten, og økonomisk og sosial utjevning og solidaritet mellom medlemslandene.»

Innenfor sitt virkeområde skal ESSB ha til hovedmål å opprettholde prisstabilitet. Dette må ses på bakgrunn av at pengepolitikken innenfor EU best kan bidra til å nå målene for vekst og sysselsetting ved å rettes inn mot prisstabilitet. Prisstabilitet blir gjerne definert som en lav årlig inflasjon, f.eks. i området 1-3 pst.

For medlemsstater som ikke innfører den felles valutaen, vil pengepolitikken forbli under nasjonal myndighet. Tilsvarende gjelder for alle medlemsstater før den felles valutaen eventuelt blir innført.

Danmark og Storbritannia har gjennom egne protokoller til Maastricht-traktaten tatt forbehold vedrørende innføring av den felles valutaen. Disse to landene kan avstå fra å innføre den nye pengeenheten, men de kan også gå inn i valuaunionen om de for øvrig anses å oppfylle vilkårene for deltagelse. I forbindelse med ratifikasjonen av Maastricht-traktaten i Tyskland og Nederland har nasjonalforsamlingene forutsatt at spørsmålet om etablering av fase 3 skal legges fram for dem før saken kommer opp i EUs råd. Regjeringen legger til grunn at den samme framgangsmåte vil gjelde for Norge.

Det er Rådet av stats- eller regjeringssjefene som i sin tid skal treffe avgjørelse om den økonomiske og monetære unionen gjennomføres fullt ut, dvs. med en felles valuta. For spørsmålet om etablering av en felles valuta vil det være viktig hvor mange av medlemsstatene som anses å oppfylle konvergenskriteriene. Innen utgangen av 1996 skal Rådet først vurdere om over halvparten av medlemsstatene oppfyller kravene og dernest om det anses hensiktsmessig å gå over til tredje fase. Om disse betingelsene er oppfylt, skal datoen for innledning av denne fasen fastsettes.

Regjeringen legger til grunn at en innføring av en felles valuta vil være en så viktig beslutning at de politiske forutsetningene vil bli avgjørende. Valutaunionen vil neppe etableres i 1999 uten at flere av de største landene, herunder Tyskland, kommer med. Når landene, ved å ratifisere traktaten, har erklært sin vilje til å etablere en valutaunion, er det ut fra bestemte forutsetninger om deltakelse og om at prinsippene for ØMU kan oppfylles og følges av deltakerlandene. Hvis slike forutsetninger ikke er oppfylt, vil det være et åpent spørsmål hva Fellesskapet vil gjøre.

Usikkerheten om når tredje fase blir innledet, innebærer at en heller ikke vet hvor lenge annen fase, som tok til 1.januar 1994, vil vare. I annen fase ligger beslutningsmyndigheten i pengepolitikken etter traktaten på det nasjonale planet, mens EMI, Det europeiske monetære institutt, som skal være forløperen til ESB, har rådgivende oppgaver, bl.a. med sikte på en bedre koordinering av pengepolitikken i medlemslandene. I annen fase blir valutakurssamarbeidet (ERM) videreført innen rammen av EMS - Det europeiske monetære system. Alle EU-landene unntatt Storbritannia, Italia og Hellas deltar i valutakurssamarbeidet. Deltakerne i dette samarbeidet besluttet i august 1993 å utvide de tillatte svingningsmarginene som de bilaterale kursene skal holdes innenfor fra pluss / minus 2 1/4 pst. til pluss / minus 15 pst. Deltakerlandene har i tiden etterpå lagt vekt på å holde valutakursene vesentlig mer stabile enn dette, men utvidelsen av svingningsmarginene har gjort bestemmelsene om intervensjonssamarbeid mindre aktuelle og svekket systemets karakter av et fastkurssamarbeid. Det synes ikke å foreligge planer om noen snarlig innsnevring av svingningsmarginene.

Ved medlemskap i EU vil norsk deltakelse i valutakurssamarbeidet (ERM) framstå som en naturlig forlengelse av den penge- og valutapolitikken som er ført siden kronen ble flytende i desember 1992, jf. nærmere omtale av retningslinjene i Revidert nasjonalbudsjett 1994. I den videre drøftingen nedenfor gjennomgås virkninger av deltakelse i valutaunionen i tredje fase av ØMU på handlefriheten og virkemidlene i den økonomiske politikken.

7.2.2.2 Enkelte trekk ved ØMUs virkemåte

ØMU vil endre rammebetingelsene for norsk politikk uansett om vi deltar fullt ut i den tredje fase i ØMU med felles valuta eller blir stående utenfor det økonomiske samarbeidet i EU. Norge vil komme i en annen situasjon i valutamarkedene dersom vi som ett av svært få land blir stående utenfor en valutaunion.

Målene for EUs økonomiske politikk er som nevnt å arbeide for en balansert økonomisk vekst, høy sysselsetting og en høy grad av sosial sikkerhet. Innenfor denne rammen har EU lagt vekt på at den felles pengepolitikken innenfor en framtidig valutaunion skal ha som hovedmål å sikre prisstabilitet. Det er lagt til grunn at pengepolitikken kan gi det beste bidraget til å nå de endelige målene for den økonomiske utviklingen om vekst og sysselsetting hvis pengepolitikken rettes inn mot prisstabilitet. Prisstabilitet er ikke nærmere definert i traktaten. Det er imidlertid vanlig å definere prisstabilitet som en viss, begrenset årlig vekst i konsumprisindeksen, f.eks. 1-3 pst. Prisstigningen i Norge de siste 2-3 årene og den prisstigningen som er lagt til grunn i Langtidsprogrammet 1994-97 ligger innenfor en slik definisjon av prisstabilitet.

Det er vanskelig å måle den faktiske prisstigning presist. Prisforhøyelse på varer og tjenester kan ofte reflektere kvalitetsforbedringer som ikke fullt ut fanges opp av konsumprisindeksen. Med en målt prisstigning innenfor et intervall på 1-3 pst. antas det at verken husholdninger eller bedrifter i praksis vil behøve å ta hensyn til inflasjon i sin økonomiske planlegging. Derfor vil en målt prisstigning på 1-3 pst. kunne ses på som prisstabilitet. Av de store landene i Europa framstår Tyskland som det landet som har lagt størst vekt på prisstabilitet. Retningslinjene for pengepolitikken i ØMUs tredje fase er også i stor grad basert på de prinsippene som ligger til grunn for tysk pengepolitikk. Det kan derfor være av interesse å se hva prisstigningen har vært i Tyskland. Figur 7.4 viser årlig vekst i konsumprisene i Vest-Tyskland fra 1961 til 1993. Som gjennomsnitt for hele denne perioden økte prisene i Tyskland med 3 1/2 pst. pr. år.

EUs mål om prisstabilitet må bl.a ses på bakgrunn av at det ikke synes å være mulig å oppnå høyere vekst og varig økt sysselsetting ved å tillate høy eller stigende inflasjon. Erfaringene fra de siste tiårene tyder på at en stabil økonomisk utvikling i det lange løp gir det beste grunnlaget for høy sysselsetting, jf. boks 7.2.

Boks 7.2.Om samvariasjonen mellom arbeidsledighet og inflasjon

Det hevdes ofte at land må foreta en avveining mellom ønsket om lav inflasjon og lav arbeidsledighet. Det kan være grunn til å spørre om det er en konflikt mellom de to målene, og om situasjonen er forskjellig på kort og på lang sikt. De fleste er enige om at det på kort sikt er mulig å redusere arbeidsledigheten ved å føre en ekspansiv økonomisk politikk, men at en slik politikk også gir økt inflasjon. Et land kan ikke i lengden føre en stadig mer ekspansiv politikk som fører til tiltakende inflasjon. Før eller siden må politikken strammes til med sikte på å få inflasjonen under kontroll. På kort sikt fører en slik tilstramming ofte til økende ledighet.

Figuren nedenfor viser gjennomsnittlig konsumprisvekst og arbeidsledighet i EU-landene og de fire søkerlandene for perioden 1960-93.

Figuren viser at land som har hatt lavest inflasjon i mange tilfeller også hatt den laveste arbeidsledigheten. Norge og Sverige har gjennomgående hatt lav arbeidsledighet, men høyere inflasjon enn andre land med lav ledighet.

Dersom pris- og kostnadsveksten er høy eller tiltar, må myndighetene før eller senere stramme inn den økonomiske politikken. I slike tilfeller har det i mange land vist seg vanskelig å få ledigheten tilbake til utgangspunktet. Å tillate økende inflasjon på kort sikt for å stimulere sysselsettingen kan derfor gi varige kostnader i form av et høyere ledighetsnivå. Landene vil derfor være tjent med å tilstrebe stor grad av stabilitet i prisnivået og spesielt unngå tiltakende inflasjon, slik at en unngår å måtte ty til innstramminger. Like viktig som å bekjempe høy eller tiltakende inflasjon er det å hindre tendens til deflasjon.

Utviklingen i produksjon, sysselsetting og inflasjon vil avhenge av alle deler av den økonomiske politikken, både finanspolitikken, inntektspolitikken, strukturpolitikken og pengepolitikken. De ulike politikkområdene må utformes i sammenheng. En pris- og kostnadsvekst på linje med eller lavere enn andre land er en forutsetning for en stabil vekst i sysselsettingen, og står sentralt i den økonomiske politikken i Norge.

Erfaringene fra mange land viser at stabiliseringspolitikken, enten det er gjennom finanspolitikken eller pengepolitikken, virker mest effektivt når det er tillit til at den økonomiske politikken er innrettet mot langsiktig stabilitet i økonomien. I et system der sentralbanken har stor selvstendighet, slik som i tredje fase i ØMU, innebærer dette at det kan være lettere å benytte pengepolitikken som stabiliseringspolitisk virkemiddel dersom pengepolitikken har en troverdig langsiktig forankring i form av et mål om prisstabilitet. Dette skyldes at en mer ekspansiv politikk for å møte en lavkonjunktur ellers lett kan skape forventninger om høyere inflasjon senere. I så fall vil også de langsiktige rentene stige. Dette vil motvirke effekten av den ekspansive pengepolitikken på aktivitetsnivået i økonomien og gjøre politikken mindre effektiv. Dersom det er tillit til at pengepolitikken på lang sikt vil understøtte lav prisstigning, kan man lettere unngå høyere langsiktig rente ved en mer ekspansiv pengepolitikk i lavkonjunkturer. Dette vil i så fall bygge på at det er tillit til at pengepolitikken vil bli strammet til igjen når økonomien beveger seg ut av lavkonjunkturen.

Det er en krevende oppgave å etablere en troverdig pengepolitikk. I Europa er det i første rekke Tyskland som har greid dette og som i store deler av etterkrigsperioden har kunnet tilpasse pengepolitikken til den innenlandske konjunkturutviklingen. De øvrige EU-landene har i stedet gjennomgående rettet pengepolitikken inn mot stabilitet i valutakursen overfor tyske mark.

For små land vil den reelle friheten i pengepolitikken uansett være begrenset, også med en egen valuta. Med frie kapitalbevegelser vil et lite land f.eks. normalt ikke kunne ha et lavere rentenivå enn det som råder internasjonalt uten at det er forventninger om stigende valutakurs. Dette legger igjen bindinger på den økonomiske politikken. Dette betyr at små land med åpne økonomier vil kunne vinne relativt lite ved å holde på en egen valuta, samtidig som man da gir avkall på de fordelene felles valuta gir, bl.a. reduserte vekslingskostnader, redusert risikopremie ved investeringer og dermed bedre rammevilkår for næringslivet, jf. omtale i avsnitt 7.3.2.

Det er rimelig å legge til grunn at en felles valuta neppe blir innført uten at Tyskland går med i valutaunionen. En må derfor anta at en slik felles valuta vil kunne få en mer dominerende stilling i Europa enn tyske mark har i dag. Norge vil da kunne velge å knytte den norske kronen på ensidig grunnlag til den felles europeiske valutaen. For at en slik tilknytning skulle bli troverdig, ville det stilles strenge krav til utformingen av den økonomiske politikken. Det vil være grunn til å tro at en felles europeisk valuta og en felles europeisk sentralbank i en slik situasjon ville bety mer for utviklingen i det norske rentenivået enn den tyske sentralbanken gjør i dag.

Tyske mark fungerer i dag som såkalt parallell-valuta i de øst- og sentral-europeiske land som har betydelig økonomisk samkvem med Tyskland. Det innebærer at tyske mark i en viss utstrekning aksepteres som betalingsmiddel på linje med den nasjonale pengeenheten. Dersom mange av EU-landene går inn i den økonomiske og monetære unionen, og Norge står utenfor valutasamarbeidet, kan en ikke utelukke at den felles pengeenheten også vil bli akseptert som betalingsmiddel og i stor grad bli anvendt som plasseringsvaluta i Norge.

7.2.2.3 Valutakursjusteringer som virkemiddel i den økonomiske politikken

Med en felles valuta mister de enkelte landene muligheten til å benytte valutakursjusteringer som et virkemiddel i den økonomiske politikken for å dempe eller nøytralisere økonomiske forstyrrelser. Sentrale spørsmål er i denne sammenhengen:

- Fordeler og ulemper ved bruk av valutakursjusteringer som virkemiddel i den økonomiske politikken;

- Virkningene av innføringen av en felles valuta på effektiviteten til andre virkemidler i den økonomiske politikken, f.eks. finanspolitikken;

- I hvilken utstrekning en felles valuta vil fjerne noen av årsakene til at man tidligere har benyttet valutakursjusteringer.

I perioden 1976-78 ble den norske kronen devaluert fire ganger med tilsammen 18 pst. Den ble deretter holdt stabil fram til 1982. I perioden 1982-84 ble det fire ganger gjennomført kurspolitiske tiltak som bidro til å svekke kronekursen. I 1986 ble den norske krone devaluert med 10 pst. Fram til kronen begynte å flyte i desember 1992 ble det ikke gjennomført kurspolitiske tiltak som medførte endringer i kronekursen. Umiddelbart etter at kronekursen ble flytende i 1992, falt kursen med om lag 6 pst. Kursen har senere stabilisert seg på et nivå om lag 4-5 pst. under den tidligere sentralverdien mot ECU.

Valutakurspolitikken i perioden fram til 1986 omtales i «Norsk økonomi i forandring» (NOU 1988:21 s. 99) på følgende måte:

«Denne valutakurspolitikken har hatt langsiktige kostnader både i form av høyere prisstigningstakt og ved at det er skapt forventninger om nye devalueringer. I de senere årene er prisstigningen og det nominelle rentenivået i Norge blitt betydelig høyere enn i de fleste andre vest-europeiske land. Det har hatt uheldige realøkonomiske virkninger, blant annet fordi høy prisstigning forsterker forvridningseffektene av skattesystemet.»

I Sysselsettingsutvalget (NOU 1992:26 s.127) omtales bruk av devalueringer som virkemiddel på følgende måte:

«Når myndighetene senere har gått over til en fastkurspolitikk (dvs. etter 1986), skyldes det i hovedsak de negative erfaringene med devalueringer både i Norge og i andre land. På lang sikt har det vist seg at både en norsk devaluering og høyere priser internasjonalt, slår fullt igjennom i innenlandske priser og kostnader, herunder timelønningene. Denne konklusjonen er felles for de fleste studiene som har vært gjort om lønnsdannelsen i Norge. Hvis denne generelt godtatte beskrivelsen av kompensasjonsmekanismene i norsk økonomi er korrekt, er det ingen grunn til å tro at en på lang sikt kan løse et realøkonomisk problem som f.eks. høy ledighet gjennom nominelle sjokk ved devalueringer.»

Erfaringene tilsier dermed at en pengepolitikk med stadige devalueringer ikke bidro til å bedre konkurranseevnen til norsk næringsliv. Siden 1986 har en i penge- og valutapolitikken i Norge lagt vekt på å oppnå stabil valutakurs.

Det er ikke bare Norge som gir fra seg muligheten til å devaluere ved å gå inn i en union med felles valuta. Dersom våre viktigste handelspartnere og konkurrentland i Europa deltar og dermed mister muligheten til å devaluere overfor oss, vil det gi mer stabile rammevilkår for våre eksport- og importkonkurrerende næringer. I denne sammenheng kan en bruke treforedlingsindustrien som eksempel. Dette er en industri som i perioder har fått store konkurranseproblemer som følge av kursendringer for svenske kroner og finske mark. Med en felles valuta vil slike plutselige endringer i konkurranseposisjonen til våre eksportbedrifter ikke kunne oppstå overfor andre medlemmer av valutaunionen.

Deltakelse i en valutaunion vil kunne gi et større bidrag til stabilitet i norsk økonomi jo flere av våre viktige handelspartnere som deltar. Også utviklingen i valutasamarbeidet blant de EU-landene som ikke deltar, og hvordan dette samarbeidet er knyttet opp mot den felles valutaen, vil være av betydning. Medlemslandene i EU vil generelt ha en felles interesse i at flest mulig land oppnår en slik grad av stabilitet i sin økonomiske utvikling at de vil være tjent med - og oppfyller traktatens krav til - deltakelse i valutaunionen.

De fleste medlemslandene i EU har gjennom mange år innrettet pengepolitikken med sikte på valutakursstabilitet seg imellom og særlig overfor ankerlandet Tyskland. I praksis har pengepolitikken i de fleste landene hatt en slik innretning også etter at svingningsmarginene i valutakurssamarbeidet, ERM, ble utvidet i august 1993.

Dette innebærer at EU-landene som hovedregel har bundet opp pengepolitikken med sikte på å oppnå kursstabilitet. De har derved gjennomgående avstått fra å bruke pengepolitikken i konjunkturreguleringen. Innrettingen av pengepolitikken har fulgt tysk pengepolitikk som på sin side har vært tilpasset konjunkturutviklingen i Tyskland.

Dette må ses på bakgrunn av at mange EU-land på 1980-tallet, på liknende måte som Norge, erfarte at bruk av kursjusteringer utløste inflasjon og et risikopåslag i det nasjonale rentenivået. En felles pengepolitikk i ØMU vil måtte ta utgangspunkt i den økonomiske situasjonen i valutaområdet under ett. For land som i dag har bundet opp pengepolitikken til målet om kursstabilitet, kan dette innebære at pengepolitikken kan gi større bidrag til en stabil økonomisk utvikling enn under dagens system, der pengepolitikken i hovedsak blir bestemt ut fra den økonomiske situasjonen i Tyskland.

En valutaunion vil samtidig kunne gi andre utfordringer i stabiliseringspolitikken når et land blir utsatt for særlige konjunktursvingninger eller ytre forstyrrelser.

Et eksempel på en slik forstyrrelse, som er særlig relevant for Norge, er store endringer i oljeprisen. Den sterke avhengigheten av olje- og gassektoren har viktige konsekvenser for stabiliteten i norsk økonomi og for økonomisk politikk:

- Norsk økonomi er spesielt sårbar overfor store endringer i bytteforholdet overfor utlandet. Svingningene i oljeprisen resulterer i betydelige variasjoner og usikkerhet i utviklingen i den disponible inntekten for landet og driftsbalansen overfor utlandet.

- En endring i oljeprisen har en betydelig direkte virkning på det offentliges inntekter. En reduksjon i oljeprisen med 10 kroner reduserer inntektene tilsvarende vel 3/4 pst. av BNP.

Ved en kortvarig lavere eller høyere oljepris vil det ikke være fornuftig å foreta omfattende omstillinger i økonomien. Derfor bør myndighetene søke å benytte finanspolitikken for å dempe ev. virkninger på etterspørselen av oljeprisendringen. Dette vil gi en mer stabil utvikling i økonomien. Det er også i en slik situasjon ønskelig å holde valutakursen stabil for å unngå at midlertidige oljeprissvingninger skal gi seg utslag i ustabile konkurranseforhold for øvrig konkurranseutsatt sektor. Med en egen valuta vil det kunne oppstå press mot valutaen også ved mer midlertidige oljeprisfall. Dersom man i en slik situasjon ønsker å holde den faste valutakursen, vil det kreve en høyere rente. Dette vil i sin tur ytterligere redusere etterspørselen og gjøre stabiliseringspolitikken vanskeligere. Det vil derfor være lettere å stabilisere økonomien ved midlertidige oljeprisendringer dersom man er med i en valutaunion.

Ved mer langvarige endringer i oljeprisen må det foretas omstillinger i økonomien. Lavere oljepris over lengre tid betyr at Norges inntekter blir lavere. Det vil for det første kreve at samlet offentlig og privat forbruk reduseres og tilpasses et lavere inntektsnivå. Tapet av eksportinntekter fra petroleumsvirksomheten krever videre at en del av ressursene og verdiskapingen i Fastlands-Norge flyttes fra skjermet til konkurranseutsatt sektor.

Hvis den varige reduksjonen av oljeprisen er stor, kan det uansett være vanskelig å unngå en viss økning i ledigheten i en overgangsperiode inntil verdiskapingen øker i konkurranseutsatt sektor. Overgangsproblemene vil bli minst hvis det er alminnelig forståelse for at det må skje en tilpasning av reallønnsnivået og en forbedring av konkurranseevnen.

Stilt overfor et varig fall i oljeprisen kan en devaluering gi en konkurranseevneforbedring, som umiddelbart kan lette omstillingene. Dette har sammenheng med at devalueringen gir en direkte og umiddelbar reallønnsnedgang. Som nevnt ovenfor er imidlertid erfaringene både fra Norge og andre land at det som vinnes på kort sikt, lett tapes på lengre sikt gjennom høyere prisstigning. Ved et varig oljeprisfall vil det altså bli enda viktigere å følge opp den politikk som er trukket opp i Solidaritetsalternativet i Langtidsprogrammet og som sikter mot konkurranseevneforbedring gjennom lav kostnadsvekst. Også i en slik situasjon vil en sterk statsfinansiell stilling gjøre det lettere å dempe effektene på etterspørselen i omstillingsperioden.

For å gjøre norsk økonomi mindre sårbar overfor sjokk i form av et sterkt fall i oljeprisen bør det føres en langsiktig linje i den økonomiske politikken, inklusive budsjettpolitikken, som bygger på at oljeprisen kan bli liggende lavt over lang tid. Dette betyr at vi uansett må føre en politikk for å styrke Fastlands- Norges produksjonsevne og gjøre norsk økonomi mindre sårbar overfor lave oljepriser.

7.2.2.4 Finanspolitikk i ØMU

På nasjonalt plan vil finanspolitikken være det fremste virkemidlet for å stabilisere den økonomiske utviklingen. Innføringen av en felles valuta vil kunne øke effekten av finanspolitikken i det enkelte land, siden valutauro og spekulasjon mot de enkelte valutaene ikke lenger vil være mulig. En forutsetning for å kunne bruke budsjettet i stabiliseringspolitikken er imidlertid at det enkelte land sørger for å skaffe seg handlefrihet gjennom det løpende opplegget for budsjettpolitikken.

For Norges del vil deltakelse i ØMU ikke legge restriksjoner på finanspolitikken som er strammere enn det et forsvarlig langsiktig budsjettopplegg utenfor ØMU tilsier. Finanspolitisk handlefrihet i form av gode statsfinanser er spesielt viktig for Norge på grunn av usikkerheten i petroleumsinntektene. Dette tilsier at Norge normalt bør ha bedre budsjettbalanse enn andre land. Dette gjelder selv om Maastricht-traktaten inneholder unntaksbestemmelser som i spesielle situasjoner kan tillate et større budsjettunderskudd enn 3 pst. av BNP.

Regjeringen har lagt opp til en politikk for å styrke grunnlaget for høy sysselsetting som bl.a. bygger på lav pris- og kostnadsvekst, stabile valutaforhold og en aktiv budsjettpolitikk. Konvergenskravene er i tråd med den økonomiske politikk Regjeringen fører, og vil ikke gjøre det nødvendig å endre denne.

For Norge vil særlig svingninger i oljeinntektene medføre at budsjettbalansen varierer en del over tid. Med utgangspunkt i et forsvarlig langsiktig opplegg for budsjettpolitikken, bør de fleste slike situasjoner kunne håndteres innenfor de rammene konvergenskriteriene setter.

7.2.2.5 Oppsummerende vurderinger av norsk deltakelse i ØMUs tredje fase

Ved å delta i en valutaunion vil muligheten for nasjonale valutakursjusteringer ikke lenger eksistere. Når Regjeringen likevel finner at vi i framtiden bør kunne oppgi mulighetene til å føre en kursjusteringspolitikk, er det basert på følgende vurderinger:

- Det forutsettes at ØMU etableres etter forutsetningene og på bred basis.

- Erfaringene med bruk av devalueringsvirkemidlet på 1970- og 1980-tallet viste at det i stor grad bidro til å øke inflasjonen uten i særlig grad å løse de underliggende realøkonomiske problemene.

- Gjennom deltakelse i ØMU understøttes en stabil økonomisk utvikling som i seg selv reduserer behovet for valutakursjusteringer.

- Opprettholder vi muligheten for å devaluere, dvs. fortsetter vi med egen valuta i randen av en europeisk valutaunion, vil muligheten for en stabil økonomisk utvikling kunne bli svekket. Risikoen for valutauro, spekulasjoner og press mot den norske kronen vil i en slik situasjon øke. Det er mest sannsynlig at vi i så fall må betale for en slik mulighet gjennom større usikkerhet og høyere rentenivå enn om vi går med i det felles valutasamarbeidet, jf. avsnitt 7.3.2.

Den fordel som kan ligge i å endre valutakursen ved enkeltstående begivenheter, er etter Regjeringens vurdering mindre enn de permanente kostnadene vi pådrar oss ved å stå utenfor en bred europeisk valutaunion. Av denne grunn har Regjeringen gitt sin tilslutning til prinsippene og framgangsmåten for etableringen av ØMU. Både i og utenfor EU er det viktig å føre en langsiktig linje i den økonomiske politikken, herunder budsjettpolitikken, som bygger på at oljeprisen kan bli liggende lavt over lengre tid.

7.2.3 Nærmere om samarbeid om sysselsettingspolitikken

Landene i Vest-Europa er i dag så sammenvevd økonomisk at de enkelte landene over tid har begrenset handlefrihet til å føre en politikk som avviker for mye fra, eller står i for sterk motstrid til, den politikken som føres i andre land. Et land som fører en politikk som gir varig høyere pris- og kostnadsvekst enn i konkurrentlandene, vil møte begrensninger gjennom forverring av balansen i utenriksøkonomien, redusert konkurranseevne og dermed redusert sysselsetting i den konkurranseutsatte delen av økonomien. Svekket utenriksøkonomi kan lede til press i valutamarkedet og et vedvarende høyere rentenivå.

Disse begrensningene gjelder selv for det vi vanligvis oppfatter som store land med relativt sett mindre utenrikshandel enn Norge. Et eksempel er utviklingen i fransk økonomi tidlig på 1980-tallet. Den økonomiske stagnasjonen i Vest-Europa i 1980-82, bl.a. som følge av økningen i oljeprisen, medførte en sterk vekst i ledigheten i området. Franske myndigheter søkte å motvirke dette ved å iverksette en ekspansiv finanspolitikk i 1981. Denne politikken bidro på kort sikt til økt forbruk og en mindre økning i ledigheten enn i EU-området for øvrig. Samtidig ble imidlertid eksportindustrien hardt rammet fordi høyere pris- og kostnadsvekst enn i konkurrentlandene førte til tap av markedsandeler. Store offentlige budsjettunderskudd og dermed et høyt lånebehov, økende underskudd i utenriksøkonomien og vesentlig høyere inflasjon enn i konkurrentlandene medførte bl.a. to justeringer av valutakursen, som igjen bidro til en økning i rentenivået. Allerede etter et drøyt år måtte budsjettpolitikken strammes til.

For et land som Norge kan en uforsvarlig finanspolitikk, i en situasjon der budsjettunderskuddet i utgangspunktet er høyt, raskt medføre problemer i form av økt kostnadsvekst og redusert aktivitet i den konkurranseutsatte delen av næringslivet. En slik budsjettpolitikk kan gjennom forholdene i valutamarkedet også føre til et høyt rentenivå, og derigjennom lavere aktivitet i næringslivet.

Det er viktig å understreke at de økonomiske problemene i mange europeiske land ikke kan tilskrives EU-samarbeidet, men har sammenheng med utformingen av den nasjonale politikken. Samtidig har vanskelighetene i enkeltland forplantet seg til andre land, noe som siden 1990 har resultert i en generell stagnasjon i internasjonal økonomi. Utformingen av målene i Maastricht-traktaten må ses i lys av dette, og av et sterkt ønske om at landene innretter politikken med sikte på å legge grunnlaget for en langsiktig opprettholdbar økonomisk utvikling. På 1950- og 1960-tallet, da de europeiske økonomiene hadde høy og stabil vekst, ble det i utformingen av den økonomiske politikken lagt stor vekt på sunne offentlige finanser og lav inflasjon, mens det var liten usikkerhet om valutakursutviklingen som følge av Bretton Woods-avtalen.

Arbeidsledigheten har økt betydelig også i EFTA-landene gjennom det siste konjunkturtilbakeslaget, og stigningen har vært sterkere enn i EU-landene. Ledigheten i EFTA-landene har nå kommet opp i 8 pst. av arbeidsstyrken. Dette skyldes særlig den dramatiske fallet i sysselsettingen i Finland og Sverige, der ledigheten nå er over henholdsvis 19 pst. og 8 pst. I Island, Norge, Sveits og Østerrike er nå 5-6 pst. av arbeidsstyrken ledige. Den gjennomsnittlige ledigheten i EU-landene er om lag 12 pst.

I løpet av de siste to årene er det bl.a fra den norske regjeringen blitt tatt initiativ for økt internasjonalt samarbeid for å styrke vekst og sysselsetting i Europa:

- Ministerrådet i OECD besluttet under det norske formannskapet våren 1992 å iverksette en toårig sysselsettingstudie. Studien og den politiske oppfølgingen skal drøftes på ministerrådsmøtet i vår.

- På bakgrunn av et initiativ fra den norske regjeringen innledet økonomi- og finansministrene i EU- og EFTA-landene et samarbeid om vekst og sysselsetting med et fellesmøte i Luxembourg den 19. april 1993. Et nytt møte ble avholdt i Brussel 13. desember samme år.

- I desember 1992 vedtok EU en rekke tiltak for å styrke vekst og sysselsetting på kort sikt. Europakommisjonen la i desember i fjor fram en hvitbok med en mellomlangsiktig strategi for vekst, konkurranseevneforbedring og sysselsetting.

Kommisjonens hvitbok «Vekst, konkurranseevne og sysselsetting - utfordringer og veier inn i det 21. århundre» gir en analyse av sysselsettingsproblemene i EU. Hvitboken analyserer også de krav denne målsettingen stiller til den økonomiske utviklingen og elementer i en samlet strategi for å nå målet.

Det advares i Hvitboken mot å legge for stor vekt på lønnsdifferensiering og reduksjon i arbeidstakernes rettigheter som midler til å øke fleksibiliteten i arbeidsmarkedet og styrke sysselsettingen. Foruten å forsterke sosiale skjevheter vil mindre trygge ansettelsesforhold kunne redusere motivene både for bedrifter og enkeltpersoner til å foreta langsiktige investeringer i utdanning og opplæring. Våre erfaringer tilsier at en rettferdig fordelingspolitikk og en rettferdig byrdefordeling er en viktig forutsetning for en balansert økonomisk utvikling og høyere sysselsetting.

På bakgrunn av Hvitboken har EU vedtatt en aksjonsplan for å styrke sysselsettingen og oppnå en vesentlig reduksjon av ledigheten. Planen består av følgende elementer:

- Etablering av et felles rammeverk for sysselsettingspolitikken som skal settes i verk av de enkelte medlemslandene basert på analysen i Hvitboken.

- Tiltak på fellesskapsnivå, i første rekke i form av et rammeprogram for investeringer i transeuropeiske nettverk for transport, energi og informasjonsutvikling.

- Etablering av en oppfølgingsprosedyre med en overvåkningsmekanisme for å evaluere sysselsettingspolitikken på medlemskapsnivå.

Den klare politiske erkjennelse av at arbeidsledigheten i EU nå er uakseptabelt høy, har ført til at ledighetsproblemene er satt i sentrum for den økonomiske politikken i EU. Det er imidlertid grunn til å understreke at EU på fellesskapsnivå i begrenset utstrekning har egne virkemidler av direkte betydning for sysselsettingen, særlig sammenliknet med de virkemidler medlemslandene har. Sysselsettingspolitikken er et nasjonalt anliggende, hvor myndigheter, næringsliv og organisasjoner i hvert medlemsland må søke etter løsninger.

Samarbeidet i EU kan likevel bli et viktig tillegg til dette. De fleste vesteuropeiske landene har arbeidsledighetsproblemer, og felles problemer vil ofte kreve felles løsninger. Det er derfor av betydning både for EU og for medlemslandene at samordningen på fellesskapsplan av den økonomiske politikken kan bli effektiv, slik at landene ikke i for stor grad skyver problemene over på hverandre. En politikk for økt sysselsetting blir mest effektiv dersom landene gjennomfører en økonomisk politikk som trekker i samme retning.

Gjennom samarbeidet med de andre landene i Vest-Europa tar Regjeringen sikte på å forsterke kampen mot arbeidsledigheten og styrke mulighetene for nye arbeidsplasser. Regjeringen vil arbeide for å utforme et «solidaritetsalternativ» for Europa, der full sysselsetting blir hovedmålet. Den europeiske fagbevegelsen må trekkes aktivt med i dette arbeidet. De norske erfaringer med og resultatene fra et forpliktende inntektspolitisk samarbeid er et viktig bidrag i arbeidet med en slik sysselsettingsstrategi.

Forutsetningen for direkte innflytelse over politikken som føres i EU er at Norge deltar i samarbeidet på lik linje med øvrige land, dvs. som medlem av Den europeiske union. Selv om samarbeidet med EU-landene innenfor rammen av EØS-avtalen som nevnt har gitt gode muligheter for å komme i dialog med EU-landene om den økonomiske politikken, innebærer EØS-avtalen ingen formelle rettigheter for Norge på dette området. Samordningen av retningslinjene for den økonomiske politikken i EU tilligger EU-landene gjennom anbefalingene fra Rådet, jf. avsnitt 7.2.1.

7.2.4 Nærmere om omfang og innretning av offentlig sektor

Utforming og finansiering av velferdsordningene er et nasjonalt anliggende i EU.

Utviklingen i nasjonal økonomi og omfanget og innretningen av velferdsordningene påvirker hverandre gjensidig. Den økonomiske utviklingen er avgjørende for hvilke velferdsordninger et land kan ha. Samtidig vil en høy prioritering av utjevning og økonomisk og sosial trygghet bidra til økonomisk stabilitet og bedre oppslutning om tiltak for å gi bedriftene gode rammevilkår.

Et EU-medlemskap vil i det store og hele ikke begrense den nasjonale friheten til å bestemme omfanget og innretningen av den offentlige sektoren. Det avgjørende for utviklingen i velferdsordningene i Norge i årene framover vil i første rekke være utviklingen i vår egen verdiskaping, samt vår evne og vilje til å føre en målrettet og ansvarlig økonomisk politikk. Det vises til en nærmere drøfting av disse spørsmålene i avsnitt 7.3.

På grunnlag av en forventet høyere verdiskaping med et norsk EU-medlemskap legger Regjeringen til grunn at mulighetene til å opprettholde og videreutvikle velferdsordningene og øke velferdsnivået i Norge vil være større med et EU-medlemskap enn om Norge blir stående utenfor.

Uavhengig av vår tilknytning til EU må en så langt det er mulig, unngå at offentlige ordninger utformes slik at de virker uheldig på økonomiens virkemåte. En godt fungerende offentlig sektor og godt utbygde offentlige velferdsordninger vil kunne bidra til å øke evnen til omstilling i økonomien, og samlet sett være en fordel også for næringslivet og bidra til å styrke dets konkurranseevne. Eksempler på dette er en offentlig administrasjon som fungerer godt, et godt rettsvern for forbrukerne, arbeidstakerne og næringslivet, en god infrastruktur og et godt utbygd utdanningsvesen som sikrer god tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Muligheten til å opprettholde velferdsordningene er således ikke bare knyttet til nivået på de offentlige inntektene og utgiftene, men også til innretningen av den offentlige sektoren.

Det vises til en nærmere omtale av virkningene av et medlemskap for offentlige finanser i avsnitt 7.5.

Et EU-medlemskap vil i liten utstrekning legge beskrankninger på Norges frihet til å utforme skatte- og avgiftspolitikken og å fastlegge det samlede skattenivået, jf. avsnitt 7.2.5. Som følge av tiltakende økonomisk integrasjon over landegrensene, i første rekke gjennom økt grensehandel, vil Norge imidlertid kunne oppleve at de reelle mulighetene for å føre en uavhengig skatte- og avgiftspolitikk blir mindre. Dette vil imidlertid også gjelde dersom Norge blir stående utenfor EU, særlig dersom Sverige og Finland blir med i EU.

7.2.5 Nærmere om skatte- og avgiftspolitikken

Et EU-medlemskap vil innebære deltakelse i det skatte- og avgiftspolitiske samarbeidet i Fellesskapet. I EØS-avtalen er det ikke bestemmelser om et slikt samarbeid.

Det må understrekes at samarbeidet på skatte- og avgiftsområdet fortsatt er under utvikling. Som EU-medlem vil vi kunne være med på å påvirke de framtidige reglene. Det kreves enstemmighet for beslutninger på dette området. Ett enkelt medlemsland kan således blokkere beslutninger om felles skatte- og avgiftsregler. Utformingen av skattepolitikken er for øvrig en sak for den enkelte nasjonalstaten, som også oppebærer skatteinntektene. Deltakelse i utformingen av EUs skatte- og avgiftspolitiske samarbeid vil kunne gi muligheter til å fremme norske synspunkter bl.a. med sikte på å unngå uheldig skatte- og avgiftskonkurranse mellom land.

Det er ikke mulig å gi et klart svar på hvordan skattesystemene vil endres i Europa de nærmeste årene i lys av de endringer som bl.a. følger av det indre marked. Det vil dels være et resultat av de valg de ulike europeiske landene gjør om utformingen og finansieringen av offentlig sektor i framtiden. Eventuelle felles regler i EU vil kunne påvirke Norges valgmuligheter også på dette området enten vi står utenfor EU eller deltar i de besluttende organer i EU sammen med andre medlemsland. Bare som medlem kan vi sikre at det blir lagt vekt på norske synspunkter i utformingen av beskatningen i EU. Prinsippet om enstemmighet for beslutninger på dette området sikrer at vi som EU-medlem ikke behøver å gå på akkord med sentrale nasjonale skattepolitiske hensyn. Tvertimot får vi økt mulighet til å påvirke den framtidige skattepolitikken innen EU-området.

I kap. 5.7 er det gitt en nærmere gjennomgang av bestemmelser om beskatning. Dette avsnittet omhandler hvordan EU-medlemskap i hovedtrekk vil påvirke utformingen av skattesystemet og vårt skattenivå.

Som det går fram av kap. 5.7, vil et EU-medlemskap grovt sett innebære følgende for viktige avgifter:

- Momsgrunnlaget vil bli utvidet til å omfatte flere tjenester f.o.m. 1996. Null-sats på enkelte tjenester kan imidlertid opprettholdes,

- nåværende generelle momssats på 22 pst. kan opprettholdes og endres, dog ikke settes lavere enn 15 pst. Det vil være anledning til å fastsette to lavere momssatser enn den generelle, men ikke lavere enn 5 pst,

- investeringsavgiften vil måtte avvikles over en femårsperiode,

- nivået på satsene for særavgiftene på alkohol, tobakk og mineraloljeprodukter kan opprettholdes,

- reisegodskvotene for alkohol og tobakksprodukter blir utvidet,

- for øvrige særavgifter står en fritt bare de ikke oppkreves i forbindelse med grensepassering eller f.eks. er knyttet utelukkende til handel med andre EU-land.

I tillegg vil det være av betydning at grensekontrollen vis à vis andre EU-stater skal avvikles. Det vil bli innført andre kontrollordninger for å forebygge og avdekke illegal innførsel og omsetning.

For statens inntekter vil de ulike elementene ha forskjellige virkninger. Utvidelse av momsgrunnlaget vil styrke statens inntekter. Avviklingen av investeringsavgiften vil ha motsatt virkning. Økte reisegodskvoter for alkohol og tobakk vil redusere avgiftsinntektene fra disse varene.

Samlet sett er det grunn til å anta at disse ulike faktorene vil bidra til å redusere statens avgiftsinntekter. Dette vil imidlertid kunne tas igjen ved andre avgiftsøkninger, jf. avsnitt 7.5.

For alkohol- og tobakksavgiftene vil en stå overfor et problem i forhold til grensehandelen dersom avgiftsnivået i Norge holdes betydelig høyere enn i våre nærmeste naboland. Dette gjelder imidlertid også i betydelig utstrekning om Norge blir stående utenfor EU. Siden både Sverige og Finland vil ha de samme begrensningene på reisekvotene som Norge, jf. kap 5, gir dette mulighet for at avgiftsnivået i disse landene kan holdes høyere enn hva som ellers ville ha vært mulig.

Generelt vil et EU-medlemskap ikke legge begrensninger av betydning på vår mulighet til å føre en selvstendig politikk i utformingen av direkte skatter. For personbeskatningen finnes det ingen fellesskapsregler. For selskapsbeskatningen er det enkelte regler, i første rekke knyttet til selskaper som har virksomhet i flere medlemsland. Disse reglene tar i første rekke sikte på å forhindre dobbeltbeskatning.

Økt økonomisk integrasjon kan imidlertid tilsi at forskjeller i skattesystemene mellom ulike land, både skattesatser, definisjon av skattegrunnlag og skattenivå, kan få større betydning for bevegelser av kapital, varer, tjenester og personer, og dermed på sikt også for muligheten til å opprettholde slike forskjeller i skattesystemene. Dette gjelder uansett om Norge slutter seg til EU eller ikke, og er også uavhengig av vår tilslutning til EØS-avtalen. Den alminnelige internasjonale utviklingen, enten vi er med i EU eller ikke, innebærer isolert sett sterkere bindinger enn tidligere på utviklingen også i det samlede skattenivået. På den annen side vil bedre ressursutnyttelse som følge av økt konkurranse mv. på sikt bidra til økt verdiskaping, og dermed styrke det generelle skattefundamentet. Videre vil økt og mer forpliktende samarbeid mot skatteunndragelse, hvitvasking av penger og økonomisk kriminalitet på tvers av landegrensene også styrke grunnlaget for de offentlige inntektene. Blant annet som følge av de inntekter staten mottar fra oljevirksomheten, kan Norge opprettholde et stor offentlig sektor uten at det medfører høyere beskatning av kapital og arbeidskraft.

Skattereformen 1992 innebar store endringer i det norske systemet for inntektsbeskatning både av bedrifter og personer. Et hovedtrekk ved reformen, som ved skattereformer i flere andre industrialiserte land de siste ti årene, er mer nøytral beskatning gjennom et bredere skattegrunnlag, kombinert med en vesentlig reduksjon i skattesatsene. Dette innebærer at det norske skattesystemet er rimelig godt tilpasset en situasjon med tiltakende internasjonal økonomisk integrasjon. Spesielt innebærer de forholdsvis lave skattesatsene i den personlige kapitalbeskatningen at skatteunndragelser gjennom mangelfull rapportering mv. er mindre lønnsomme enn før.

Et EU-medlemskap vil i seg selv ikke legge spesielle begrensninger på muligheten til å opprettholde det samlede skatte- og avgiftsnivået og dermed det finansielle grunnlaget for de offentlige velferdsordningene. En større verdiskaping ved medlemskap vil tvertimot styrke grunnlaget for velferdsstaten, herunder folketrygden.

7.3 VIRKNINGER På HOVEDTREKKENE I DEN øKONOMISKE UTVIKLINGEN

7.3.1 Innledning

De hovedelementene i medlemskapsavtalen som særlig kan påvirke den økonomiske utviklingen i Norge i forhold til EØS-avtalen er:

- Økt innflytelse over EUs regelverk og beslutningene i EUs organer, jf. avsnitt 7.2.1.

- Maastricht-traktaten om en økonomisk og monetær union, jf. avsnitt 5.6 og 7.2.2.

- EUs tollunion og felles ytre handelspolitikk, jf. avsnitt 5.2.

- Deltakelse i EUs felles fiskeri- og landbrukspolitikk, jf. avsnitt 5.2, 5.3 og 7.4.

- Felles regler for utformingen av regionalpolitikk og samfinansiering av regionalstøtte, jf. avsnitt 5.5, 7.2.7 og 7.5.2.

I tillegg til de virkningene som direkte følger av avtalen, vil et EU-medlemskap mer generelt påvirke rammevilkårene for næringslivet, bl.a. gjennom de virkningene dette kan få for lokaliseringen av nyinvesteringer. Slike virkninger vil dessuten forplante seg gjennom økonomien bl.a. via virkninger på finansmarkedene .

Et sentralt spørsmål er også hvordan den økonomiske politikken bør og kan utformes ved ulike tilknytningsformer til EU, og om et medlemskap vil stille vesentlig andre krav til den økonomiske politikken enn dersom Norge blir stående utenfor EU.

Regjeringen har i Langtidsprogrammet 1994-1997 og i utformingen av de årlige budsjettene meislet ut en økonomisk politikk med sikte på å bringe norsk økonomi tilbake til en balansert utvikling med ny vekst i sysselsettingen. Denne politikken har vært basert bl.a. på et inntektspolitisk samarbeid for å bedre konkurranseevnen gjennom lav pris- og kostnadsvekst og en aktiv budsjettpolitikk for å stabilisere utviklingen i den samlede etterspørselen innenlands.

Regjeringens strategi i den økonomiske politikken ble formulert i Langtidsprogrammet:

«For Regjeringen er full sysselsetting det overordnede målet i den økonomiske politikken. (kap. 2).

Hovedoppgaven for 1990-årene er å styrke sysselsettingen og verdiskapingen ved å:

- Bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen i programperioden gjennom økt produktivitet og en forsvarlig inntektsutvikling.

- Endre sammensetningen av de offentlige utgiftene for å styrke sysselsettingen og vekstevnen i næringslivet, bl.a. ved investeringer i utdanning. Samtidig må en øke handlefriheten i finanspolitikken gjennom en kritisk gjennomgang av overføringene til næringslivet og husholdninger.

- Bedre økonomiens virkemåte gjennom næringslivs- og arbeidsmarkedspolitikken og fortsatt effektivisering av offentlig sektor (kap. 7).»

For budsjettpolitikken har Regjeringen lagt til grunn at den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter, for programperioden under ett, ikke skal overstige veksten i BNP for Fastlands-Norge.

Regjeringen vil holde fast ved disse hovedlinjene, også dersom Norge blir medlem av EU. Mulighetene for å oppnå målene i den økonomiske politikken vil imidlertid påvirkes av vår tilknytningsform til EU:

- Handlefriheten i den økonomiske politikken kan være forskjellig, jf. gjennomgangen i avsnitt 7.2.

- De krav som må settes til utviklingen i næringslivets konkurranseevne for å oppnå full sysselsetting, vil trolig være forskjellig innenfor og utenfor EU.

- Konsekvensene av et EU-medlemskap må ses i forhold til hvilke alternativ som foreligger, og hvilke omstillinger ulike alternativer innebærer på kort og lang sikt.

For Regjeringen er det naturlig å velge en langsiktig innfallsvinkel for å vurdere de økonomiske virkningene av et EU-medlemskap. De økonomiske konsekvensene av et slikt veivalg vil trolig ikke gjøre seg sterkt gjeldende på kort sikt - men det kan få stor betydning for det økonomiske grunnlaget for samfunnet ved inngangen til det neste århundret. Samtidig er det også nødvendig å ta stilling til hvordan de omstillingene i økonomien som er nødvendige på lang sikt, best kan gjennomføres i løpet av 1990-årene.

I avsnitt 7.3.2 vurderes de langsiktige økonomiske virkningene av et EU-medlemskap, både i forhold til situasjonen i dag og til de alternative utviklingstrekk som det nå er mulig å vurdere dersom Norge skulle bli stående utenfor et utvidet EU. I avsnitt 7.3.3 går en nærmere inn på virkningene for den økonomiske utviklingen de nærmeste årene.

7.3.2 Langsiktige virkninger

7.3.2.1 Generelle gevinster av økonomisk integrasjon med europeiske land

Utviklingen av utenrikshandelen har vært en sentral forutsetning for oppbyggingen av velferden i Norge etter annen verdenskrig. Økt konkurranse fra import har delvis erstattet norsk produksjon, men samtidig bidratt til å heve produktiviteten i de konkurranseutsatte næringene, og vært et middel til å formidle ny teknologi og produksjonsmetoder, slik at Norge har fått del i den generelle teknologiske utviklingen. Ikke minst har forbedrede markedsmuligheter på verdensmarkedet gitt grunnlag for økte inntekter i de næringene der Norge har hatt særlige konkurransefortrinn.

Samlet har dette ført til at norske arbeidstakere har fått en høyere avlønning, samtidig som billigere importvarer enn de vi selv kan produsere har gitt grunnlag for økt kjøpekraft for norske forbrukere. Generelt gir det internasjonale vare- og tjenestebyttet et land mulighet til

- å utnytte sine konkurransefortrinn i forhold til de landene vi handler med, og på den måten øke både den disponible inntekten for landet og husholdningenes kjøpekraft,

- å utnytte stordriftsfordeler ved å spesialisere produksjonen og selge større volumer enn det er mulig å omsette innenlands,

- gjennom økt konkurranse med utlandet å forhindre monopoler og styrke produktivitetsutviklingen i næringer som produserer for hjemmemarkedet, og på den måten fremme både et konkurransedyktig næringsliv og forbrukernes interesser.

Små land som Norge har mest å hente ved å utnytte det internasjonale vare- og tjenestebyttet, fordi vi har et ensidig ressursgrunnlag som gjør det kostbart å produsere enkelte varegrupper innenlands. Med små hjemmemarkeder er det også store gevinster i å utnytte stordriftsfordeler gjennom eksport til verdensmarkedet, slik at vi ved minst mulig bruk av innenlandske ressurser kan finansiere import av varer og tjenester fra utlandet.

I forbindelse med etableringen av det indre marked i det daværende EF ble det gjennomført omfattende utredningsarbeider av de økonomiske virkningene av denne utbyggingen av det økonomiske samarbeidet. I EFs hvitbok om dette, Cecchini-rapporten, ble det anslått at det indre markedet over tid ville gi en velferdsgevinst for EF-området sett under ett tilsvarende mellom 4 1/2 og 6 1/2 pst. av BNP. Dette anslaget omfattet virkninger i form av reduserte handelskostnader som følge av bortfall av grensekontroll, økt utnyttelse av stordriftsfordeler og komparative fortrinn og skjerpet konkurranse. Andre analyser av virkningene av det indre markedet som er gjort internasjonalt, antyder at velferdsgevinstene kan være noe lavere, men med relativt betydelige forskjeller mellom de ulike undersøkelsene. Dette illustrerer den usikkerheten som nødvendigvis må knytte seg til slike beregninger. Det har imidlertid også vært pekt på at det indre marked kan utløse en lengre periode med høyere økonomisk vekst som følge av et høyere investeringsnivå. I så fall kan de samlede gevinstene av det indre marked bli høyere enn anslått.

Professor Victor D. Norman har i en analyse fra 1989 beregnet hvordan det indre marked vil kunne påvirke husholdningers forbruksmuligheter. Anslagene i denne analysen er ikke sammenlignbare med anslagene i EFs hvitbok. De langsiktige velferdsgevinstene for et typisk EFTA-land anslås av Norman å bli høyere enn gjennomsnittet for EU-landene. Den anslåtte velferdsgevinsten representerer ifølge Normans anslag en økning i forbruksmulighetene i størrelse 2-4 pst.

Et medlemskap i EU vil innebære at Norge direkte tar del i beslutningene om den økonomiske politikken og det økonomisk-politiske samarbeidet i Europa. Dette innebærer at Norge får økt innflytelse på rammevilkårene som norsk økonomi og næringsliv vil måtte tilpasse seg i det neste århundret. Et EU-medlemskap vil dessuten bidra til å sikre de økonomiske gevinstene som EØS-avtalen innebærer. Dette kan særlig få betydning dersom de andre nordiske landene blir EU-medlemmer.

Samtidig kan et EU-medlemskap på enkelte områder forsterke de direkte langsiktige gevinstene av økt samhandel og trygghet for rammevilkår som er nedfelt i EØS-avtalen:

- Bedret konkurranseposisjon for næringslivet som følge av lavere prisnivå på innsatsvarer og reduserte kostnader knyttet til grensepasseringer og pengetransaksjoner med andre land.

- Sikrere markedsadgang til Vest-Europa gjennom deltakelse i tollunionen og sterkere handelspolitisk posisjon overfor tredjeland.

- Et lavere rentenivå i det lange løp enn dersom vi blir stående utenfor, som følge av at «risikopremien» for plasseringer i Norge kan bli redusert ved å delta i det europeiske valutasamarbeidet.

- Redusert prisnivå og økt kjøpekraft for forbrukerne som følge av ytterligere nedbygging av handelshindre og økt utenlandsk konkurranse, bl.a. for matvarer.

I tillegg kan et EU-medlemskap ha viktige indirekte virkninger for de langsiktige rammevilkårene for næringslivet:

- Et medlemskap kan over tid bidra til å bedre bedriftenes tilpasning og omstillingsevne, både som følge av at norske bedrifter vil møte sterkere konkurranse som på lang sikt øker produktiviteten, og som følge av mer stabile og forutsigbare rammevilkår for bl.a. valutakursutviklingen og adgangen til den europeiske markedet. Dermed er også forutsetningene for en mer permanent økning i verdiskapingen til stede.

- Gjennom mer stabile rammevilkår og sikrere markedsadgang legges grunnlaget for at flere bedrifter i den konkurranseutsatte sektor vil velge å lokalisere sin virksomhet til Norge. Dette kan bety at investeringsnivået i norsk konkurranseutsatt virksomhet blir større, noe som vil skape grunnlag for høyere produksjons- og inntektsvekst på lengre sikt. Et permanent lavere rentenivå enn dersom vi blir stående utenfor, trekker i samme retning.

En bedre konkurranseposisjon i EU-markedet vil være særlig viktig for Norge sett på bakgrunn av at Norges utenrikshandel i stor utstrekning retter seg mot landene i Vest-Europa. I 1993 gikk om lag 65 pst av den norske vareeksporten til EU, mens nær halvparten av vår import kom fra samme område. I tillegg sto de andre EFTA-landene som nå søker EU-medlemskap, for hhv. 12 pst. av norsk eksport og 19 pst. av importen. Samlet står dermed søkerlandene og de nåværende EU-landene for om lag 3/4 av Norges utenrikshandel med varer.

Næringslivet i Norge vil nyte godt av lavere transaksjonskostnader i handelen med EU-landene som følge av at

- opprinnelsesreglene faller bort

- grensekontrollen avvikles

- kostnadene ved omveksling av valuta reduseres og risikoen knyttet til bevegelser i valutakursene faller bort, dersom Norge blir medlem av ØMU.

Opprinnelsesregler innebærer at en ved eksport av varer må dokumentere at varen er framstilt i sin helhet eller er bearbeidet i tilstrekkelig grad i eksportlandet. I et frihandelsområde er slike regler nødvendige for å hindre at toll på import fra tredjeland blir unndratt ved at importen blir kanalisert via det landet i frihandelsområdet som har lavest ytre tollsats. Sammen med formalitetene ved grensekontroll bidrar opprinnelsesreglene til de administrative kostnadene ved eksport, særlig for små og mellomstore bedrifter.

Ved innføringen av en økonomisk og monetær union (ØMU) i EU vil usikkerheten i de europeiske valutamarkedene, som med ujevne mellomrom leder til uro og høye renter som følge av valutaspekulasjon, opphøre mellom de landene som deltar i ØMU. Hvis Norge blir stående utenfor dette valutasamarbeidet, vil norske kroner kunne framstå som en usikker pengeplassering dersom de aller fleste av de landene vi handler med, er medlem av valutaunionen.

Bortfallet av vekslingskostnader er av Kommisjonen beregnet til 0,4 pst. av BNP for alle EU-landene samlet hvis de alle deltar i valutaunionen (European Economy nr. 44 1990). Hvis ikke alle deltar, vil innsparingen bli mindre, mens utvidelsen av Fellesskapet vil kunne bidra til høyere innsparing. Norge har en relativt åpen økonomi, og hvis alle våre viktigste handelspartnere i Europa deltar i valutaunionen, vil innsparingen for oss bli relativt høy.

Når den felles valuta er innført, fjernes kursrisikoen ved transaksjoner innenfor valutaunionen. Med D-mark som ankervaluta for de vesteuropeiske valutaene, vil deltakelse i valutaunionen for alle andre land enn Tyskland normalt kunne føre til et lavere rentenivå enn ellers. Lavere rente vil reflektere bortfall av valutakursrisiko. Et varig lavere rentenivå vil bidra til å øke investeringsnivået og gi varig sterkere økonomisk vekst.

Dersom Norge velger å stå utenfor ØMU, vil det over tid tilsvarende knyttes en ekstra «risikopremie» til å holde norske kroner, som kan gi utslag i et høyere rentenivå i Norge enn om Norge blir medlem. Kursrisikoen vil kunne bli særlig stor for Norge dersom de andre søkerlandene og de store EU-landene blir medlemmer av ØMU.

Det nominelle rentenivået i Norge vil i en slik situasjon også kunne bli lavere enn hos ØMU-landene, dersom en gjennom overskudd i utenriksøkonomien og tilstrekkelig lav pris- og kostnadsvekst lykkes i å skape forventninger om en verdistigning (appresiering) av norske kroner i forhold til ØMU-valutaene. For at dette skal vare ved, må imidlertid en slik verdistigning for kroner før eller senere finne sted for å innfri forventningene. I så fall kommer kursrisikoen for kroner til uttrykk gjennom lavere pris- og kostnadsvekst, i stedet for i form av høyere nominell rente. M.a.o. kan «risikopremien» knyttet til kroner da slå ut i en høyere realrente i Norge - som må betales av norske låntakere - i stedet for i form av en høyere nominell rente.

På den annen side vil Norge i en valutaunion ikke ha muligheten til å motvirke effektene av f.eks. endringer i råvarepriser gjennom endringer i kronekursen. Den reduserte handlefriheten i valutapolitikken kan imidlertid motvirkes i noen grad av økt handlefrihet i budsjettpolitikken. Slike situasjoner er nærmere drøftet i avsnitt 7.2.2.

Generelt vil den handlefriheten i pengepolitikken som en egen valuta gir, motvirkes av en tilsvarende usikkerhet som begrenser handlefriheten i finanspolitikken. Dette skyldes at en i utformingen av finanspolitikken må ta hensyn til virkningen av budsjettunderskuddet i valutamarkedene. I tillegg til den generelle virkningen på rentenivået, kan det således i en situasjon hvor Norge fører en ensidig valutapolitikk ikke utelukkes at det blir nødvendig med en raskere innstramming av finanspolitikken for å unngå en vesentlig økning i rentenivået. Det kan m.a.o. være et «bytteforhold» mellom handlefriheten i pengepolitikken og handlefriheten i budsjettpolitikken. Trolig er de kravene til budsjettpolitikken som stilles i Maastricht-avtalen, mindre strenge enn de kravene som vi på selvstendig grunnlag gjennomgående må stille til budsjettpolitikken i Norge, bl.a. på bakgrunn av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Jf. avsnitt 7.2.2.

7.3.2.2 Virkninger for næringslivets konkurranseposisjon og lokalisering av investeringer

Norsk industris kostnadsmessige konkurranseevne målt ved relative lønnskostnader pr. produsert enhet (RLPE) ble svekket med 17 pst. i perioden 1980 til 1988, jf. fig. 7.2. Svekkelsen hang sammen med en høyere timelønnsvekst i Norge sammenliknet med handelspartnerne samtidig som produktivitetsveksten i norsk industri var noe lavere i denne perioden. Etter 1988 er konkurranseevnen styrket med i alt 11 pst.

I 1993 lå kostnadsnivået, målt ved lønnskostnadene for voksne industriarbeidere, om lag 11 pst. over gjennomsnittet for våre handelspartnere. Fordi det norske hjemmemarkedet er lite, har konkurransetrykket trolig vært svakere enn i mange andre vesteuropeiske land. Avsetningsmulighetene har samtidig vært for begrensede til å oppnå de kostnadsbesparelser som produksjon og distribusjon i stor skala kan gi opphav til. Dette tilsier at et medlemskap i EU vil innebære gevinster i form av økte stordriftsfordeler og kostnadsreduksjoner i Norge.

Utenlandsk konkurranse kan, sammen med mer stabile og forutsigbare rammevilkår i forhold til konkurrentene i EU-landene, gi norske bedrifter bedre konkurranseposisjon og økte tilpasningsmuligheter innenfor EU enn utenfor. Det kan bl.a. oppstå særlige produktivitetsgevinster knyttet til å utnytte teknologien og stordriftsfordelene som følger av adgangen til et stort marked. Bl.a. kan det være store gevinster å hente i utviklingen av FoU-programmer med store oppstartingskostnader. Ikke minst kan slike virkninger få stor betydning for en bredere utvikling av konkurransedyktige miljøer i næringslivet.

Inntektsveksten knyttet til innenlandsk produksjon vil dermed også kunne bli forsterket gjennom en bredere sammensetning av konkurranseutsatt virksomhet. Disse mer indirekte virkningene på utviklingen i næringslivet må samlet sett antas å ha stor betydning for den langsiktige utviklingen av vårt inntektsgrunnlag.

Friere kapitalbevegelser har vært en naturlig konsekvens av tendensen mot økende internasjonal handel og integrasjon. Det internasjonale kapitalmarkedet har ved flere anledninger virket stabiliserende på utviklingen i verdensøkonomien. Kjente eksempler er oljeprissjokkene i 1973/74 og 1979/80, da internasjonale kapitalmarkeder gjorde det mulig for industrilandene å finansiere store underskudd i utenriksøkonomien. Uten god tilgang på kreditt måtte industrilandene ha strammet til den økonomiske politikken betydelig over en meget kort periode, og utviklingen i arbeidsløsheten ville blitt enda verre. Norge fikk i enda større grad behov for slik kreditt da oljeprisen falt i 1986.

Ved frie kapitalbevegelser kreves det i prinsippet at den forventede avkastningen på finansplasseringer er lik i alle land. Slik sett legger frie kapitalbevegelser en restriksjon på utformingen av den økonomiske politikken, særlig i små land med en åpen økonomi. Slike land må tilpasse seg det internasjonale rentenivået. Store land kan i større grad påvirke rentenivået i de internasjonale kapitalmarkedene ved den politikken de fører.

Det vil ikke være ønskelig for ett enkelt land på ensidig basis å innføre valutarestriksjoner. Slike restriksjoner ville i så fall virke som en toll på import og eksport, eller som en særskatt på handel med utlandet. Dessuten ville de øke kostnadene ved plassering av penger i utlandet og opptak av lån i utenlandsk valuta. Landets bank- og finansvesen blir skadelidende ved at dets mulighet til å konkurrere internasjonalt begrenses. Bruk av landets valuta kan komme til å avta på bekostning av andre valutaer. Det kan ha som konsekvens at omsetningen i det innenlandske pengemarkedet reduseres, og markedene blir mindre likvide. Dermed kan også rentenivået øke. På kort sikt må det antas at en innføring av valutarestriksjoner, eller spekulasjoner om dette, i seg selv vil føre til urolige forhold i valutamarkedet som kan føre til kostnader i form av f.eks. kapitalutflukt, tap av valutareserver eller høyere renter. Det viktigste tiltak for å motvirke spekulative kapitalbevegelser er å føre en økonomisk politikk som inngir tillit.

Norge har i forhold til IMF, OECD og EØS forpliktet seg til ikke å legge restriksjoner på ulike typer valutatransaksjoner overfor utlandet. Forpliktelsene etter EØS-regelverket gjelder i forhold til de andre EØS-landene. Ved et EU-medlemskap vil Norge bli bundet av EUs regler om frie kapitalbevegelser også overfor tredjeland. Norske regler som er tilpasset forpliktelsene etter EØS-avtalen skiller i hovedsak ikke mellom borgere og selskaper i og utenfor EØS. I praksis vil derfor ikke EU-medlemskap kreve ytterligere endringer av norsk regelverk på dette området.

Deltakelse i EU innebærer, bl.a. gjennom utviklingen av valutasamarbeidet innenfor ØMU og rettslige og institusjonelle forhold, økt sikkerhet for at norsk næringsliv får tilsvarende rammevilkår som næringslivet i de andre EU-landene. Dette må i et system med frie kapitalbevegelser antas å få stor betydning for norske og utenlandske foretaks valg av lokalisering av konkurranseutsatt virksomhet, og dermed også for det samlede investeringsnivået.

I en utredning som analyserer virkningene av det indre markedet på utgående og inngående direkte utenlandsinvesteringer i Norge som er utført av Bachtler m.fl. i 1991, konkluderes det med at valg av norsk tilknytningsform til det indre marked vil kunne få merkbar innvirkning på investeringsnivået i Norge utover i 1990-årene. Utredningen bygger på en intervjuundersøkelse blant 26 utenlandske og 10 norske foretak innen kjemisk industri og verkstedsindustri. De norske datterselskapene til de kartlagte utenlandske foretakene sysselsatte i 1991 om lag 46 000 arbeidstakere og hadde en samlet omsetning på om lag 60 mrd. kroner. Selskapene ga uttrykk for at det indre marked på lengre sikt kan få betydelig innvirkning på investeringsnivået i Norge bl.a. som følge av at det blir mer attraktivt å være lokalisert nær de store europeiske markedene.

I et vedlegg til utredningen «Sverige og Europa» (SOU 1994:6) analyseres mulige økonomiske konsekvenser for investeringene i Sverige av ulike former for deltakelse i den vesteuropeiske integrasjonen. I hht. utredningen vil investeringene i hovedsak kunne bli påvirket på to måter som følge av et EU-medlemskap:

For det første vil et medlemskap innebære økt stabilitet og forutsigbarhet for utviklingen i svensk økonomi, noe som innebærer at svenske og utenlandske bedrifter i større grad kan finne det lønnsomt å satse på eksportproduksjon i Sverige framfor på direkte investeringer i utlandet. Dels forventes et EU-medlemskap å lede til at de inngående direkte investeringene i Sverige øker med nær 1 prosentenhet målt som andel av BNP. I tillegg vil investeringene kunne øke gjennom de spredningseffekter som et oppsving i de konkurranseutsatte næringene leder til.

For det andre forventes et EU-medlemskap å påvirke sammensetningen av investeringene ved at mulighetene for spesialisering øker. Dette vil gjennom bedret teknologi og økt kunnskapsinnhold på sikt kunne gi bedre forutsetninger for videre kapitaloppbygging, øke avkastningen av bedriftenes investeringer og bidra til en mer kunnskapsintensiv næringslivsstruktur.

Selv om næringslivet i Sverige på enkelte punkter skiller seg fra det norske, må det antas at tilsvarende virkninger også vil gjøre seg gjeldende i Norge. Det foreligger imidlertid ikke materiale som gjør det mulig å tallfeste disse virkningene mer presist for Norges del.

Det er på denne bakgrunn rimelig å legge til grunn at et EU-medlemskap vil få positive virkninger på lokaliseringen av produksjon og investeringer til Norge.

Gjennom ringvirkninger i økonomien vil en økning i verdiskapingen og investeringsnivået få klare virkninger for Norges samlede inntekter og sysselsetting på kort og lang sikt. Dette betyr at et EU-medlemskap vil være lønnsomt for Norge.

Tilsvarende vil en avgjørelse om å stå utenfor EU kunne få en negativ effekt på investeringsaktiviteten og verdiskapningen. Dersom ingen av de nordiske søkerlandene blir EU-medlemmer, kan de negative virkningene av å stå utenfor bli noe mindre bl.a. fordi EFTA-pilaren i EØS da vil stå sterkere enn med Norge og Island som eneste medlemmer.

Norge vil altså stå overfor mer krevende omstillinger i deler av økonomien og tilpasninger i den økonomiske politikken om vi skulle velge å stå utenfor EU, bl.a. på bakgrunn av virkningene for det konkurranseutsatte næringslivet.

Lavere realinvesteringer innenlands, eventuelt kombinert med kapitalutgang og investeringer i utlandet, vil også få betydning for fordelingen av inntekter mellom norske lønnstakere og kapitaleiere. Dette skyldes at lønnsandelen av verdiskaping i utlandet ikke tilfaller norske lønnstakere. Norske kapitaleiere vil derimot beholde kapitalavkastningen. Lave innenlandske realinvesteringer og store utenlandsinvesteringer kan derfor innebære at en større del av den samlede inntektsveksten for landet tilfaller kapitaleierne. Samtidig kan lønnsevnen i næringslivet bli svakere enn med et høyere realinvesteringsnivå, slik at norske arbeidstakere på lang sikt får lavere avlønning.

Det er mange faktorer som påvirker inntektsfordelingen, bl.a. skattesystemene i ulike land. Det er derfor vanskelig å si noe sikkert om de samlede utslagene på inntektsfordelingen. Det er likevel mye som tilsier at fordelingshensyn taler for en inntektsvekst basert på innenlandske realinvesteringer framfor finansinvesteringer i utlandet.

Ved et EU-medlemskap vil økte investeringer og høyere verdiskaping i Norge gjennom økt produktivitet bidra til at lønnsevnen i næringslivet øker.

De økonomiske modellene som benyttes i samband med framskrivinger av den økonomiske utviklingen på lang sikt, kan gi en pekepinn om hvor mye økte investeringer betyr for lønnsevnen i næringslivet. Beregninger foretatt på den langsiktige likevektsmodellen MSG indikerer at en bane der investeringsnivået i næringslivet på fastlandet ligger 1 pst. høyere hvert år på lang sikt gir en økning i næringslivets lønnsevne med i størrelse 0,2 pst. Større forskjeller i investeringsnivået gir tilsvarende større virkninger for lønnsevnen. Det er da tatt utgangspunkt i de langsiktige framskrivingene til Langtidsprogrammet. Videre er det forutsatt at den samlede sparing for Norge er den samme som i referansebanen, slik at økte realinvesteringer innenlands motsvares av tilsvarende lavere finansinvesteringer i utlandet. Dersom høyere realinvesteringer innenlands også bidrar til at den samlede sparingen for Norge øker, vil virkningene på landets inntekter, verdiskaping og lønnsevne bli større enn anslått ovenfor.

Som nevnt er det ikke mulig å anslå de samlede virkningene på investeringsnivået, og tallene ovenfor er å forstå som et regneeksempel som illustrerer sammenhengen mellom kapitalmarkedet og den langsiktige lønnsevnen i økonomien.

7.3.3 Virkninger for utviklingen i 1990-årene

Et EU-medlemskap vil påvirke den økonomiske utviklingen i 1990-årene gjennom flere forhold:

- Utslag på prisnivået, konkurranseevnen i næringslivet og husholdningenes forbruk som følge av lavere varepriser i tollunionen, særlig matvareprisene.

- Hvor raskt omstillingene skjer i virksomheter som møter økt internasjonal konkurranse;

- Hvor raskt nye investeringer og utvidelser av eksisterende virksomheter kommer i gang i de bedriftene som får bedre muligheter til å utnytte sine konkurransefortrinn;

- Utformingen av den økonomiske politikken i overgangsfasen.

Som følge av jordbruksdelen av avtalen, forventes det lavere matvarepriser som isolert sett vil bidra til om lag 1 1/2 - 2 pst. lavere konsumpriser i Norge det første året etter at avtalen trer i kraft. I tillegg vil prisene på de fleste råvarer til næringsmiddelindustrien reduseres. Prisen på råvarer fra tredjeland vil imidlertid øke i de tilfeller der Norge i dag har lavere tollsatser enn EU-landene.

Reduksjonen i konsumprisene innebærer isolert sett at husholdningenes kjøpekraft vil øke tilsvarende. Dette tilsier isolert sett en vekst i husholdningenes etterspørsel de nærmeste årene etter at avtalen er trådt i kraft. Det er imidlertid usikkert hvordan konsumprisnivået vil utvikle seg over tid. Det vil bl.a. avhenge av hvor stor del av denne økte kjøpekraften som trekkes inn i form av f.eks. økte skatter og avgifter for å møte statens kostnader ved et EU-medlemskap. Lavere konsumpriser vil gjøre en slik inndekning mulig, samtidig som husholdningenes kjøpekraft opprettholdes eller bedres.

Medlemskapsavtalen vil i løpet av noen år innebære økt konkurranse og kostnadsreduksjoner i jordbruket og den landbruksbaserte foredlingsindustrien. De distriktspolitiske hensynene i jordbrukspolitikken vil imidlertid bli ivaretatt innenfor EU-samarbeidet, og for den landbruksbaserte foredlingsindustrien innebærer EU-avtalen overgangsordninger for å lette omstillingen, jf. omtalen i avsnitt 7.4 og 7.5.

På kort sikt vil et EU-medlemskap gi store utfordringer for deler av næringsmiddelindustrien, som gjennom flere tiår har vært beskyttet fra internasjonal konkurranse. Gjennom særlige tiltak vil staten bidra til å lette omstillingene. På lengre sikt vil lavere råvarekostnader gi denne industrien bedre muligheter til å konkurrere ut fra egen kvalitet, dyktighet og kompetanse. Regjeringen vil komme tilbake med en samlet framstilling av forhold av betydning for næringsmiddelindustrien ved et EU-medlemskap til Stortinget.

Konsekvensene for sysselsettingen i jordbruket vil trolig være begrensede, særlig sett i forhold til de økte vekstmulighetene i økonomien og den trendmessige nedgangen i jordbrukssysselsettingen som gjennom en årrekke har funnet sted ved naturlig avgang fra landbruket. Det vises til en nærmere drøfting av virkningene for landbruksnæringene i avsnitt 7.4.2.

Fiskerinæringene vil få klart bedre konkurransevilkår på EU-markedet på grunn av at tollen på fisk til EU-landene faller bort, i tillegg til virkningene av de andre elementene i avtalen. Fiskeforedlingsindustrien vil få bedre muligheter for økt verdiskaping og sysselsetting. Oppdrettsnæringen vil få bedre muligheter for fortsatt ekspansjon. Det vises til nærmere omtale av virkningene for disse næringene i avsnitt 7.4.1.

På kort sikt vil som nevnt også økte investeringer trolig bidra til et høyere innenlandsk aktivitetsnivå sammenliknet med alternativet utenfor EU. For å illustrere disse virkningene er det gjennomført en beregning på den makroøkonomiske modellen MODAG hvor foretaksinvesteringene er gitt en økning tilsvarende 1 pst. av BNP for Faslands-Norge. På fem års sikt vil en slik investeringsøkning bidra til å øke BNP med 3/4 pst. og til en økning i sysselsettingen på 9000 personer. Disse tallene er å betrakte som en beregningsmessig illustrasjon, og ikke som et anslag for virkningene på investeringene.

Utformingen av de årlige budsjettoppleggene må løpende tilpasses den økonomiske utviklingen, og ta utgangspunkt i den konkrete økonomiske situasjonen når de årlige budsjettforslagene fremmes. Utformingen av de årlige budsjettene vil påvirkes av

- den budsjettmessige innfasingen av et eventuelt EU-medlemskap ,jf. nærmere omtale i avsnitt 7.5;

- stabiliseringspolitiske hensyn som følge av eventuelle virkninger på husholdningenes og næringslivets økonomi, jf. omtalen i avsnittene foran.

I avsnitt 7.5 er det gitt en nærmere redegjørelse for de viktigste budsjettvirkningene av et EU-medlemskap, og hvordan disse virkningene kan håndteres i forhold til budsjettsituasjonen og retningslinjene i budsjettpolitikken. Regjeringen legger til grunn at den nedgang i landets disponible inntekt som isolert sett følger av nettobidraget til EU i løpet av noen år vil motsvares av en forskjell i BNP som mer enn overstiger det som er nødvendig for å finansiere nettobidraget.

Videre tilsier løpende stabiliseringspolitiske hensyn at nettobidraget til EU til å begynne med ikke trekkes inn ved konkrete budsjettiltak. Dette innebærer at budsjettpolitikkens bidrag til den samlede etterspørselen innenlands ikke vil endres vesentlig som følge av et EU-medlemskap, jf. avsnitt 7.5.1.

Hvis Norge står utenfor EU, vil trolig veksten bli svakere enn lagt til grunn i langtidsprogrammet og i budsjettdokumentene bl.a. fordi investeringene vil kunne bli lavere.

Dersom heller ikke de andre nordiske søkerlandene blir medlemmer, vil effekten på investeringene trolig bli mindre enn dersom Norge og Island blir de eneste gjenværende EFTA-land i EØS.

Kravet til balansen i statsbudsjettet kan bli sterkere utenfor EU enn innenfor, for å skape den nødvendige tillit til kronekursen og dermed unngå et vesentlig høyere rentenivå enn i andre vesteuropeiske land.

Selv om utslagene både på budsjettpolitikken, rentene og omstillingene i deler av næringslivet er usikre, er det grunn til å tro at dette sammen med lavere investeringer kan føre til at det i de nærmeste årene blir svakere vekst i verdiskapingen og sysselsettingen enn Norge vil oppnå innenfor EU.

Samlet sett er det på denne bakgrunn sannsynlig at Norge vil stå overfor mer krevende omstillinger i økonomien og tilpasninger i den økonomiske politikken om vi skulle velge å stå utenfor EU enn ved et medlemskap.

7.4 NæRMERE OM VIRKNINGENE FOR PRIMæRNæRINGENE OG TILKNYTTET FOREDLINGSINDUSTRI

7.4.1 Fiske og fiskeforedlingsindustri

Fiskerisektoren bidro i 1991 med vel 1 pst. av BNP og er sentral for sysselsettingen og bosettingen i distriktene langs kysten, jf. tabell 7.1. Det ble i 1990 utført nærmere 30 000 normalårsverk i næringen, eller 1,5 pst. av total sysselsetting. En tredjedel av årsverkene er i foredlingsindustrien. Tallet på sysselsatte personer var høyere, om lag 42.000 ifølge fiskermanntallet og Statistisk sentralbyrå. Om lag 90 pst. av produksjonen eksporteres, og om lag 60 pst. av dette eksporteres til EU. De tre andre søkerlandene og EU mottok i 1993 71 pst. av norsk fiskeeksport. De handelsrestriksjoner som næringen møter i dag er omtalt i St.prp. nr 100 (1991-92), avsnitt 4.6.5.

Etter en midlertidig nedgang i fangstene i de tradisjonelle fiskeriene fram til 1990, har verdiskapingen i fiskerinæringen tatt seg opp de senere årene. Det er særlig oppdrettsnæringen som har vist betydelig vekst, jf. figur 7.9 og 7.10.

Tabell 7.1 Fiskeforedlingsindustriens andel av total industrisysselsetting. Fylker. 1991

Prosent av

områdets

Antall industri-

sysselsatte sysselsetting

Sogn og Fjordane 1 031 12

Møre og Romsdal 1 714 8

Nordland 1 765 15

Troms 1 046 22

Finnmark 1 789 43

Resten av landet 2 620 1

Totalt 9 965 3

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fiskerinæringen vil få klart bedre konkurransevilkår på EU-markedet på grunn av at tollen på fisk til EUlandene faller bort, i tillegg til virkningene av de andre elementene i avtalen, jf. kapittel 5.3. Dette gjelder spesielt for laks, sild, makrell, skalldyr, bløtdyr, røkt laks og andre bearbeidede produkter. Norske produsenter vil dessuten få bedre konkurranseposisjon enn produsenter fra land utenfor EU, f.eks. Island og Russland. Produsenter i disse landene vil fremdeles møte handelshindre som toll, grensekontroll og risiko for antidumpingtiltak.

Verdien av den tollen som vil falle bort sammenliknet med tollbelastningen ved full uttelling av EØS-avtalen i 1997, er beregnet til om lag 190 mill. kroner. Dette tilsvarer snaut 2 pst. av verdien av norsk fiskeeksport til EU. Bak dette tallet ligger bl.a. det forhold at vår eksport av fersk og frossen laks, som tilsvarer om lag 35 pst. av verdien av fiskeeksporten til EU, har en toll på 2 pst. Den tradisjonelle eksporten av torskeprodukter, som også tilsvarer om lag 35 pst. av eksportverdien, har svært lav tollbelastning. Gevinsten ved bortfall av toll må forventes delt mellom eksportører og importører. I denne beregningen er det tatt utgangspunkt i det volumet som ble eksportert i 1993. På sikt er effekten av tollbortfall større fordi det ved EU-medlemskap vil kunne bli lønnsomt å eksportere relativt mer av de produktene som i dag er pålagt høyest toll.

Når tollsatsene for de fleste bearbeidede produktene i dag er høyere enn for ubearbeidet fisk av samme art, blir den effektive tollsatsen på bearbeiding i Norge høyere enn tollsatsen på de bearbeidede produktene. I forhold til konkurrentene i EU belastes bearbeidingen eller verdiskapingen i norsk foredlingsindustri reelt sett med en tollsats som er høyere enn satsen på det foredlede produktet.

Forholdet mellom størrelsen på den effektive tollsatsen og tollen på det bearbeidede produktet kan vises ved et eksempel: Tollen på fersk laks til EU er 2 pst. og tollen på røkelaks er 13 pst. Råstoffkostnaden anslås å utgjøre om lag 60 pst. av eksportverdien av røkelaks (våren 1994), dvs. at bearbeidingsverdien utgjør om lag 40 pst. av eksportverdien. I dette tilfellet er den effektive tollsatsen på bearbeiding om lag 30 pst, eller mer enn dobbelt så mye som tollen på det bearbeidede produktet. Det understrekes at råstoffkostnadens andel av eksportverdien varierer over tid. Dermed varierer også den effektive tollsatsen.

Fjerning av toll på all fersk og bearbeidet fisk ved EU-medlemskap betyr at den effektive tollsatsen på foredling faller bort. Gevinsten ved bortfall blir større enn det tollen på bearbeidede produkter skulle tilsi, og den må forventes delt mellom næringsliv og forbrukere i Norge og i EU. Det forventes at en stor del av gevinsten kan tas ut av norske eksportører og produsenter i form av forbedret konkurranseposisjon på EU-markedet.

Virkningen av effektive tollsatser kan illustreres ved å sammenlikne produksjons- og sysselsettingsutviklingen i Norge og Danmark. Danmark fikk tollfri adgang til de øvrige EU-landene som følge av medlemskap. I motsetning til norsk foredlingsindustri har dansk for-edlingsindustri ekspandert sterkt fra midt på 1970-tallet, basert blant annet på norske råvarer. Fra 1977 til 1988 økte sysselsettingen med om lag 2 500 arbeidstakere. I samme periode ble sysselsettingen i norsk foredlingsindustri tilsvarende redusert. De ulike utviklingstrekkene i norsk og dansk fiskeforedling kan ikke tilskrives ulike tollregimer alene, men tollregimene har vært en medvirkende faktor.

Fiskeforedlingsindustrien vil få bedre muligheter for økt verdiskaping og sysselsetting. For de viktigste bearbeidede produktene har EU i dag opp til 25 pst. toll og langt høyere effektiv toll, mens råvarene har lavere toll. EUs tollstruktur stimulerer til eksport av råvarer og halvfabrikata på bekostning av ferskfisk til konsum og bearbeidede produkter. Dette gir en konkurranseulempe for foredlingsindustrien i Norge. Denne ulempen vil falle bort ved medlemskap.

Gevinsten av tollreduksjonene vil virke på samme måte som høyere priser på ferdigvarene og vil stimulere til økt produksjon. Fordi fiskekonsumet er større enn produksjonen i EU, og etterspørselen vokser, har fiskeforedlingsindustrien et stort potensiale i dette markedet. Det vil være en utfordring for norsk industri å utnytte de muligheter den nye markedssituasjonen gir. Næringen består av enheter som gjennomgående er små og har dårligere avkastning og lavere egenkapital enn de europeiske konkurrentene. Næringen trenger både kapitaltilgang, markedskompetanse og bedre samarbeid med detaljistkjeder i EU. Disse utfordringene vil industrien møte uansett, og i langt sterkere grad om vi blir stående utenfor EU. Fiskeforedlingsindustriens viktigste konkurransefortrinn er nærhet til råstoffkildene.

Oppdrettsnæringen vil også få bedre muligheter for fortsatt ekspansjon, spesielt etter opphør av overvåkingsmekanismen, jf. kap. 5.2. Norges geografiske og oceanografiske forhold gir muligheter for sterk vekst i næringen. Et EU-medlemskap vil skape de gunstigste rammevilkårene for å kunne utnytte disse mulighetene.

Medlemskap i EU vil gi fiskerinæringen både økte eksportmuligheter og mer stabile rammevilkår enn de som følger av EØS-avtalen. For norsk fiskeindustri vil dette innebære at den kan konkurrere på like fot med annen fiskeindustri i EU. Selv med en fullt utbygd EØS-avtale vil norsk fiskeindustri ha en konkurranseulempe i sitt hovedmarked.

Ved EU-medlemskap vil dessuten risikoen for å bli rammet av antidumpingtiltak og andre handelspolitiske tiltak forsvinne. Fiskerinæringens konkurranseevne vil også bli bedret ved at blant annet avgifter til attester, betaling for grensekontroll og forsinkelser som følge av slik kontroll vil falle bort.

Både for den tradisjonelle fiskerinæringen og for oppdrettsnæringen er det avgjørende at markedsadgangen er mest mulig forutsigbar. Et EU-medlemskap vil ivareta dette behovet. Betydningen av uhindret markedsadgang illustreres ved at det, til tross for liberalisering i verdenshandelen, gjøres utstrakt bruk av handelsbegrensende tiltak. De mulighetene som et medlemskap vil gi gjennom fri markedsadgang og likeverdige konkurransevilkår er derfor viktige forutsetninger for en fortsatt økning i verdiskapingen i fiskerinæringen.

Det er Regjeringens syn at fri adgang til Norges viktigste eksportmarked for fisk og fiskeprodukter vil innebære at de mange kystsamfunnene som er avhengige av fiskerisektoren, kan få betydelig bedre næringsutvikling. Norsk fiskeindustri har potensiale for vesentlig høyere verdiskaping og sysselsetting gjennom økt videreforedling. Det vil i denne sammenhengen være avgjørende at næringen selv utnytter de økte muligheter som et medlemskap i EU gir.

Dersom Norge ikke skulle bli medlem, mens Østerrike, Sverige og Finland går inn i EU, vil Norge få dårligere markedsadgang til disse landene. Handel med fisk mellom EFTA-landene er i dag tollfri, men dersom andre EFTA-land blir medlemmer, vil eksporten til disse landene i utgangspunktet møte EUs handelsrestriksjoner. Dansk foredlingsindustri har kunnet dra nytte av EUs høye tollsatser på bearbeidede produkter, og har anvendt norsk råstoff i produksjonen. Verdiskaping på grunnlag av norske fiskeressurser vil i en slik situasjon ikke bare være mulig for Danmark, men også for Sverige og Finland, eksempelvis i de nordlige delene av disse landene.

7.4.2 Jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien

7.4.2.1 Utfordringene framover

Norsk jordbruk og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien står overfor store utfordringer i årene framover, uavhengig av EU-medlemskap. I fjorårets jordbruksreform, jf. St.prp. nr. 8 (1992-93) om Landbruk i utvikling, ble det lagt til grunn et mer konkurransedyktig og robust landbruk og reduserte kostnader. Denne strategi er fulgt opp gjennom årets jordbruksoppgjør, jf. St.prp. nr. 48 (1993-94). Det nye avtaleverket i GATT forutsetter omlegging av dagens importvern og en nedbygging av landbruksstøtten i årene framover. Hvis Sverige blir medlem av EU øker behovet for et konkurransedyktig primærlandbruk og landbruksbasert næringsmiddelindustri ytterligere. Begge næringene står overfor betydelige omstillingsbehov som resultat av et mer åpent marked - uavhengig av et EU-medlemskap.

Forholdene for jordbruksdrift varierer sterkt i Norge. Det var derfor viktig for Regjeringen å få gjennomslag i forhandlingene for norsk landbruks betydning for sysselsetting og bosetting i hele landet, og dets evne til å ivareta miljø- og distriktshensyn. Forhandlingsresultatet, som er nærmere omtalt i kap. 5.2.3., avspeiler våre nasjonale prioriteringer:

- Det blir et nytt støtteområde for Nordlig landbruk, ny støtteordning til vanskeligstilte områder (LFA) og miljøstøtte som fanger opp våre behov.

- Det åpnes i tillegg for nye, nasjonalt finansierte støtteordninger der hvor det er betydelige problemer med å integrere norsk landbruk i den felles landbrukspolitikken. Disse ordningene vil også gjelde utenfor det nordlige støtteområdet, og de er ikke begrenset til overgangsperioden på 5 år.

Jordbruksavtalen innebærer pristilpasning på matvarer til EU-nivå ved tiltredelse. Samtidig er det åpnet for overgangsordninger slik at primærprodusenter og næringsmiddelindustrien kan gjøre nødvendige tilpasninger. Pristilpasning ved tiltredelse vil likevel kreve spesielle tiltak.

Norske husholdninger vil få økonomiske fordeler av billigere matvarer og dermed reduserte kostnader i husholdningene. Husholdningenes utgifter til matvarer utgjør i dag i størrelsesorden 50 mrd. kroner eller ca. 15 pst. av husholdningenes konsum i Norge. Lavere matvarepriser vil også bidra til lavere pris- og kostnadsvekst i norsk økonomi. Det er foretatt nye beregninger i forhold til de anslag som ble gjort i Europautredningen. Potensialet for nedgang i matvareprisene for forbrukere i Norge anslås å være i intervallet 10 til 20 pst. Denne vurderingen er bl.a. gjort på bakgrunn av prissammenligninger mellom Norge og EU-landene i 1990. Det ventes størst reduksjon i prisene på kjøttvarer og meieriprodukter, og noe mindre reduksjon for olje og fett og gruppen andre matvarer. For fisk og gruppene frukt, grønnsaker og poteter, og brød og kornprodukter er det ikke forutsatt vesentlige reduksjoner. Det antas at reduksjonene vil skje det første året som EU-medlem. Det må forventes prisreduksjoner også uten EU-medlemskap, men de vil skje langsommere enn ved EU-medlemskap. Priser på sukker og sukkerholdige produkter vil øke ved et medlemskap. Det er vanskelig å anslå den langsiktige pris-utviklingen nøyaktig både innenfor og utenfor EU.

Regjeringens utgangspunkt er å sikre normale markedsforhold i 1994 fram til eventuelt medlemskap, og en smidig, markedsmessig tilpasning ved og etter selve tiltredelsen, slik at både primærproduksjonen og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien kan få betingelser som sikrer en levedyktig landbrukssektor i årene framover.

For å sikre normale markedsforhold i 1994 vil Regjeringen foreslå at staten gir prisnedskriving for tap på lager knyttet til faktiske forskjeller i produsentpriser mellom Norge og EU ved tiltredelse. For flere produksjoner, spesielt i kjøttproduksjonen, vil det være viktig å finne fram til ordninger i tiden før og etter tiltredelse som bidrar til lønnsomhet i produksjonen for primærprodusenter og næringsmiddelindustri og som sikrer normale markedsforhold.

For å bidra til å møte utfordringene i den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien, utarbeides det nå et treårig nasjonalt investeringsprogram i tråd med overgangsordningene og et femårig investeringsstøtteprogram etter Rfo 866/90 som SND har fått det operative ansvar for. Programforslaget vil bli sendt Kommisjonen innen 1. september i år.

Næringsmiddelindustrien må gjennom omstillinger uavhengig av tilknytningsform til EU. Det legges derfor også opp til tiltak med virkning fra 1994. Disse tiltakene vil bli sett i sammenheng med investeringsprogrammene ovenfor. Regjeringen vil komme med en samlet framstilling av forhold av betydingen for næringsmiddelindustrien ved et EU-medlemskap til Stortinget

Pristilpasning ved tiltredelse kan føre til verditap på anlegg og utstyr i næringsmiddelindustrien. En vil vurdere hensiktsmessige tiltak som kan legge grunnlag for en framtidig lønnsom og konkurransedyktig næringsmiddelindustri.

Overgangsordninger omtales nærmere i avsnittene 7.4.2.5, 7.4.2.6, 7.4.2.7 og 7.4.2.8.

Tabell 7.2 Antall bruk og årsverk i 1 000 for landet i perioden 1959-1994