KAPITTEL 8

Administrative virkninger

8.1 INNLEDNING

Medlemskap i EU vil kreve tilpasninger i administrative ordninger og arbeidsmåter i statsforvaltningen. Det er naturlig at den organisering av EØS-arbeidet som er gjennomført, danner et utgangspunkt ved en nærmere vurdering av hvilke tilpasninger som må foretas ved et EU-medlemskap.

Det er flere forhold som må tas i betraktning, som behov for å:

- sikre et best mulig samvirke mellom Regjeringen og Stortinget.

- sikre en effektiv forberedelse og gjennomføring av Regjeringens politikk i et faglig og organisatorisk omfattende og krevende samarbeid.

- sikre gode informasjons- og høringsprosedyrer.

Samlet vil oppfylling av disse mål sikre et godt grunnlag for ivaretakelse av norske interesser i EU.

Samtlige EU-land har utviklet særskilte administrative ordninger og arbeidsmåter. Ordningene varierer fra land til land. Dette henger sammen med landenes forskjellige administrative tradisjoner og systemer.

Foruten de administrative justeringer og endringer som skyldes deltakelse i EUs organer og øvrige samarbeid, følger visse endringer også direkte av traktatforpliktelsene på bestemte sektorer, f.eks. på toll- og avgiftsområdet og for landbrukssektoren. På enkelte områder kan forvaltningsoppgavene bli færre, mens de på andre områder kan øke.

Regjeringen vil gi nærmere omtale av administrative virkninger ved medlemskap i EU i forbindelse med stortingsproposisjon om samtykke til ratifikasjon av Tiltredelsetraktaten.

8.2 FORHOLDET TIL STORTINGET

Organiseringen av forholdet mellom Regjering og nasjonalforsamling varierer mellom EU-landene. Flere EU-land, slik som Danmark, har opprettet et særskilt utvalg i nasjonalforsamlingen for håndtering av EU-saker.

I Danmark har det vært lange tradisjoner for samråd mellom Regjering og Folketing forut for beslutninger i Rådet. Folketingets kontroll med EU-politikken utøves gjennom et markedsutvalg. Denne ordningen anses som et smidig og effektivt instrument for å sikre en koordinert dansk EU-politikk med bredest mulig støtte i Folketinget.

Vedtakelsen av Maastricht-traktaten har i mange EU-land ført til en forsterket debatt og interesse for samspillet mellom Regjering og nasjonalforsamling i beslutningsprosessen i EU. Den nærmere utforming av dette samspillet må skje med grunnlag i det enkelte medlemslands konstitusjonelle ordninger og politiske tradisjon. Det er ikke gitt at det som er hensiktsmessig for ett land, nødvendigvis vil passe i andre land.

Både for å sikre at det blir nærhet mellom beslutningene i EU og norske folkevalgte organer, og at Stortinget kan utøve sine funksjoner i henhold til norsk praksis i dag, ønsker Regjeringen i samarbeid med Stortinget å legge til rette for hensiktsmessige mekanismer for utveksling av informasjon og for samråd.

8.3 VIRKNINGER FOR SENTRAL-

ADMINISTRASJONEN

EU-samarbeidet har et bredt omfang, og alle departementer vil bli berørt av samarbeidet. Medlemskap i EU vil forsterke de virkninger for sentralforvaltningens arbeidsoppgaver som følger av EØS-avtalen.

EU-samarbeidet omfatter flere samarbeidsområder enn EØS-avtalen. Dette innebærer at større deler av forvaltningen involveres i den nasjonale forberedelsen og iverksettingen av EU-relaterte saker, at Norge deltar på lik linje med andre land i beslutningsprosessen i EU, og at saksbehandlingen i Norge i større grad vil måtte forholde seg til tidsfrister fastsatt i EUs organer. Det kan ventes økt arbeidsmengde innenfor områder som; informasjon til næringslivet, organisasjoner, enkeltpersoner og forvaltningen; EU-relaterte utredninger; og forberedelse og deltakelse i møter i EU-organer, arbeidsgrupper og komitéer. Det forventes at noen av disse oppgavene vil komme til erstatning for dagens arbeidsoppgaver på nasjonalt plan.

Det kan i tilknytning til både EØS-samarbeidet og et medlemskap i EU skilles mellom to hovedtyper oppgaver; videreutvikling av samarbeidet og forvaltning av allerede inngåtte avtaleforpliktelser.

Forvaltningen av våre avtaleforpliktelser vil skille seg lite fra ordinære forvaltningsoppgaver. Forpliktelsene vil være del av norsk rett og høre naturlig inn under de enkelte forvaltningsorganers virkefelt. Denne oppgaven synes ikke å kreve særlige administrative justeringer utover mulig økning av bemanningen der oppgaver måtte få et betydelig økt omfang. I forbindelse med videreutvikling av samarbeidet er det derimot nødvendig med spesielle ordninger for samordning for å utforme omforente nasjonale standpunkter.

I tilknytning til EØS-samarbeidet har Regjeringen opprettet særskilte utvalg innenfor departementsstrukturen for å lette samordningen mellom departementene og forberedelser av drøftingene i EFTA-landenes faste komité og EØS-komitéen.

Et koordineringsutvalg er opprettet som forum for rådslagning og samarbeid mellom departementene. Utvalget drøfter saker av prinspiell og langsiktig karakter. Ledelse og sekretariat for koordineringsutvalget ligger i Utenriksdepartementet.

En rekke spesialutvalg er opprettet på områder hvor det foreligger reelle samordningsbehov i forhold til EØS-arbeidet. Spesialutvalgene utarbeider forslag til norske standpunkter og forhandlingsposisjoner, og fremlegger disse for det departement som er hovedansvarlig for den enkelte sak. Ledelse og sekretariatsansvar for spesialutvalgene ligger hos det departement som er mest berørt av utvalgets saksområde.

Disse utvalgene tjener som et supplement til allerede eksisterende forvaltningsorganer og skal fremme samordning mellom dem. De endrer ikke på ansvarsdelingen mellom departementene, men sikter mot å bidra til en hensiktsmessig integrering av EØS-arbeidet i forvaltningens ordinære virksomhet.

Det er behov for å foreta en gjennomgang av det etablerte koordinerings- og beslutningssystemet for EØS-samarbeidet med sikte på en tilpasning til de særskilte kravene som et medlemskap i EU stiller. Enkelte justeringer av strukturen vil nødvendig følge av at EU-samarbeidet omfatter flere områder enn EØS-avtalen. Det kan f.eks. være aktuelt med en supplering i den etablerte spesialutvalgsstrukturen.

Medlemskap i EU vil innebære full deltakelse i EUs organer. Dette omfatter deltakelse i mange arbeidsgrupper og komitéer knyttet til Rådet og Kommisjonen. Dette vil medføre omfattende møtevirksomhet og betydelige ressurser til saksforberedende arbeid og samordning og gjennomføring på nasjonalt plan (jf. kap. 3 for en nærmere omtale av beslutningsprosessen i EU). De personellmessige konsekvensene må i denne sammenheng vurderes nærmere.

Identifisering av prioriterte innsatsområder og utforming av standpunkter må foretas tidligst mulig i beslutningsprosessen i EU. En tidlig behandling i det norske beslutningssystem er en forutsetning for å sikre størst mulig påvirkning av forslagenes endelige utforming.

Arbeidsformene i statsforvaltningen vil i større grad bli preget av et vekselspill mellom nasjonalt og europeisk plan, hvor det gis muligheter for initiativ, påvirkning og innflytelse.

De endringer som vil finne sted i forvaltningens oppgaver vil kunne medføre behov for enkelte organisatoriske tilpasninger både internt i departementene og på direktoratsplan. Hovedmønsteret for arbeidsdelingen mellom departementene og underliggende etater vil bestå. Visse endringer i underliggende etaters arbeidsoppgaver må imidlertid påregnes.

Det enkelte departement er ansvarlig for sin egen organisering. Det er viktig at den interne organiseringen og koordineringen i departementene støtter opp under den interdepartementale samordningen. Arbeidet med EU-relaterte saker bør integreres i de daglige arbeidsoppgavene i departementene og de underliggende etater. For å bidra til en effektiv saksbehandling på nasjonalt nivå, er det hensiktsmessig med etablering av faste rutiner i behandlingen av saker knyttet til EU-samarbeidet.

Kompleksiteten og betydningen av de vedtak som fattes i EU-samarbeidet stiller større krav til hvert enkelt lands evne til å samordne sine standpunkter. Norges muligheter for innflytelse vil øke ved at vi framstår med gjennomarbeidede og enhetlige standpunkter. På alle nivåer i beslutningsprosessen bør det være et nært samarbeid mellom de forskjellige deler av sentralforvaltningen.

Mens fagdepartementene vil ha ansvaret innenfor sine respektive fagområder, vil Utenriksdepartementet ha et hovedansvar for samordning av det norske arbeidet i EUs organer. Dette følger av etablert praksis, hvor Utenriksdepartementet er anvarlig for samordningen av utenrikspolitikken og for å påse at sentralforvaltningens internasjonale virksomhet følger de retningslinjer som er trukket opp av Regjeringen, jfr. St.meld.nr.11 (1989-90). Den konkrete utformingen av rolle- og arbeidsfordelingen i sentralforvaltningen, vil bli nærmere vurdert.

En rask saksgang og betydningen av samordning av standpunkter med andre EU-land i saker hvor det er særlige felles interesser, setter også nye krav. De bilaterale kontaktene mellom landene, både på politisk nivå og embetsnivå, vil være av stor betydning. I denne sammenheng vil aktiv bruk av utenriksstasjonene og den faste representasjonen til EF, som vil få økte oppgaver ved et medlemskap, være viktig.

8.4 FORHOLDET TIL INTERESSE-

ORGANISASJONENE

Høring av interesseorganisasjonene og andre berørte parter som ledd i utformingen av lover og forskrifter er en grunnfestet ordning i Norge. Ved siden av å sikre innflytelse for grupper som representerer bestemte interesser og syn, er høringene med på å høyne den faglige kvaliteten i statsadministrasjonens arbeid.

Høring vil gi viktige innspill til Regjeringen ved utformingen av norske standpunkter i beslutningsprosessen i EU. Regjeringens målsetting er at interesseorganisasjonene og andre berørte parter trekkes aktivt med i arbeidet med EU-relaterte saker.

Organisering av høring av interesseorganisasjoner varierer mellom EU-landene. Dette henger sammen med ulike forvaltningssystemer og tradisjoner. I Danmark medvirker interesseorganisasjonene i første rekke gjennom deltakelse i særskilte utvalg knyttet til departementsstrukturen.

Foruten gjennom medvirkning i den nasjonale beslutningsprosessen, søker en rekke interesseorganisasjoner i EU-landene også å gjøre sin innflytelse gjeldende direkte overfor EUs organer, i første rekke Kommisjonen. Dette skjer dels gjennom deltakelse i ekspertgrupper der Kommisjonen har formannskapet. I tillegg finner det sted både formell og uformell kontakt gjennom deltakelse i internasjonale sammenslutninger som arbeider i forhold til EUs organer.

Regjeringen foretar nå en vurdering av hvordan man best kan gjennomføre høring under de særlige krav EØS-samarbeidet setter ved utviklingen av nytt EØS-regelverk. Regjeringen legger opp til at berørte organisasjoner gis mulighet til å komme med innspill tidlig i beslutningsprosessen, dvs. allerede på forslagstadiet. Dette vil komme i tillegg til den ordinære høringen i forbindelse med gjennomføringen av EØS-regelverk i norsk rett. På denne måten sikres en best mulig dialog mellom norske myndigheter og interesseorganisasjoner.

8.5 LOKALE MYNDIGHETER

Norsk kommuneforvaltning er på bestemte områder berørt av EØS-avtalen. Det felles regelverk i EØS-samarbeidet knyttet til f.eks. offentlige innkjøp og statstøtte innebærer behov for en viss justering av rutiner for enkelte sider av kommunenens virksomhet.

Medlemskap i EU vil ikke i nevneverdig grad innebære nye forvaltningsoppgaver for kommuner og fylkeskommuner utover det som følger av EØS-avtalen. Det styrkede samarbeid som Maastricht-traktaten legger opp til om bl.a. helse, kultur og utdanning, legger ingen ny beslutningsmyndighet til EU på disse områdene. Det vil derfor ikke berøre lokalforvaltningens ansvar.

Lokale myndigheter kan imidlertid bli berørt på andre måter. Det kan f.eks. være av betydning for lokale myndigheter å skaffe seg informasjon om og øve innflytelse på de beslutninger som fattes i EU. Det er tre muligheter for dette (jf. også kap. 3); gjennom nasjonale myndigheter, gjennom deltakelse i internasjonale sammenslutninger for lokale myndigheter og gjennom direkte kontakt med EUs-organer.

I forbindelse med tildeling av støtte fra EUs strukturfond til regionale utviklingstiltak i Norge, vil lokale myndigheter dessuten gjennom et såkalt partnerskap bli knyttet nært opp til den behandling nasjonale myndigheter og Kommisjonen foretar (jf. kapittel 5.5).

Ved medlemskap vil norske regionale og lokale myndigheter være representert i den nyopprettede Regionkomitéen i EU (jf. omtale i kap. 3). Formålet med komitéen er å trekke lokale og regionale interesser sterkere inn i beslutningsprosessen i EU. Regionkomitéen høres av Rådet og Kommisjonen, i første rekke i saker som angår regionalpolitikken i EU.

8.6 KOMPETANSEUTVIKLING

Formålsrettet og solid kompetanse i sentralforvaltningen vil være viktig for å sikre at norske synspunkter og interesser ivaretas på en tilfredstillende måte i oppfølging av det løpende samarbeidet i EU. Et større antall tjenestemenn vil direkte og indirekte bli trukket med i behandlingen av EU-saker.

EØS-samarbeidet har hevet kompetansen i norsk sentralforvaltning. Det samme har de avsluttede medlemskapsforhandlingene med EU. Et medlemskap i EU vil innbære ytterligere behov for å heve kompetansen i sentralforvaltningen om EU-relaterte forhold.

Tiltak for kompetanseutvikling må vektlegge områder som opplæring om EU-organene, beslutningsprosesser og praktiske arbeidsformer, språk, forhandlings- og møteteknikk, og kunnskap om ulike medlemslands forvaltningssystemer og forvaltningspraksis. Videre vil det være behov for en styrking av EF-rettslig kompetanse, som er viktig i forbindelse med utvikling og iverksetting av regelverk og retningslinjer i EU. Det vil også være aktuelt å igangsette egne forberedelseskurs til opptaksprøver i forbindelse med rekruttering av norske borgere til EUs organer (jf. kap. 8.7 nedenfor).

Departementene har ansvar for sin egen kompetanseutvikling, samt overordnet ansvar for oppfølging av kompetanseutviklingen i underliggende etater. Administrasjonsdepartementet har et horisontalt ansvar for å understøtte arbeidet med kompetanseutvikling, som følger av å være departementet for statens forvaltnings- og personalpolitiske saker.

Det vil bli lagt vekt på en best mulig utnyttelse av de muligheter til kompetanseoppbygging som ligger i europeiske utvekslingsordninger for offentlige tjenestemenn, forskere og studenter, samt hospitering og rekruttering av norske borgere til stillinger i EUs organer.

8.7 REKRUTTERING AV NORSKE

BORGERE TIL EUs ORGANER

Medlemskap innebærer rekruttering av norske borgere til tjenestegjøring i EUs organer. Norge får tildelt enkelte poster på høyt nivå hvor vi selv utpeker stillingshaveren. Videre vil det bli rekruttert en rekke norske borgere gjennom EUs egne rekrutteringsprosedyrer.

Det er viktig med en aktiv rekrutteringspolitikk for å sikre en best mulig utnyttelse av de mulighetene som foreligger. Det legges vekt på at rekrutteringsbasen er så bred som mulig, slik at den ikke bare omfatter stats- og kommunalforvaltning, men også næringslivet, organisasjonene i arbeidslivet, universitets- og forskningsmiljøene m.v.

Blant de postene Norge får tildelt på høyt nivå er ett medlem av Kommisjonen, én dommer til hhv. Domstolen og Førsteinstansdomstolen, og enkelte stillinger på høyeste

administrative ledelsesnivå. Utover det som naturlig følger av institusjonenes karakter (f.eks. Domstolen), må det nærmere fastsettes på hvilke områder Norge skal tildeles stillinger. Dette vil bli avgjort i drøftelser mellom Norge og EU. Fra norsk side vil det bli foretatt en nærmere vurdering av hvilke områder som bør prioriteres.

Norske borgere som rekrutteres gjennom EUs egne rekrutteringsprosedyrer vil konkurrere på likt grunnlag med borgere fra andre EU-land. Samtidig er målsettingen fra EUs side en rimelig fordeling av stillinger totalt sett medlemslandene imellom.

Norske borgere som går inn i posisjoner og stillinger i EUs organer, vil ikke gjøre det som utsendte representanter for Norge. De vil imidlertid kunne bidra til at norske forhold og problemer blir gjort kjent og forstått. Dette kan i neste omgang styrke grunnlaget for ivaretakelse av norske interesser.

Rekruttering av norske borgere til EUs organer vil bli gradvis trappet opp fram mot et forventet nivå. På grunnlag av erfaringer fra tidligere utvidelser kan den gradvise opptrappingen forventes å foregå over en 3-års periode.

Med utgangspunkt i danske erfaringer, kan Norge grovt anslått påregne i overkant av 550 stillinger i EUs organer. I overkant av 30 % av disse stillingene kan forventes å være på ledernivå og saksbehandlernivå, over 20 % for oversettere, tolker og juristlingvister, og resten kontoransatte og teknisk personale. Flesteparten av stillingene vil ligge i Kommisjonen.