Den teknologiske utviklingen og internasjonalisering av økonomien har ført til at norske bedrifter blir utsatt for større påvirkninger fra utlandet enn før. Utviklingen innen informasjonsteknologi og produksjonsteknologi har bidratt til å knytte det norske markedet sterkere sammen med andre markeder. Produksjon plasseres ikke bare i de land som har de beste kostnadsmessige forutsetninger, men i økende grad i de markeder hvor produktene skal selges. Teknologi og kunnskap har økende betydning for hvor investeringer foretas.
Samtidig skjer en integrasjon mellom landene gjennom utvikling av regelverk for handel og investeringer. På mange områder kan ikke norske produksjonsbetingelser sees uavhengig av forhold som påvirker produksjonen i andre land. Disse forhold påvirker også myndighetenes muligheter. Dersom Norge velger å føre en politikk som totalt sett gir de norske bedriftene sterkt avvikende arbeidsvilkår fra de konkurrentene har, kan kapitalflukt og tap av investeringer og arbeidsplasser bli resultatet.
Den sterke veksten i utenrikshandelen og sammenvevingen av nasjonale markeder endrer rammebetingelsene for den økonomiske politikken. Norsk næringsliv påvirkes i stigende grad av den konkurranse- og næringspolitikken våre handelspartnere fører. Norge arbeider aktivt for utvikling av like vilkår og ensartede regler gjennom deltaking i multilaterale organer som blant annet OECD, WTO, IMO, ILO og overfor EU med basis i EØS-avtalen. Regjeringens politikk er at Norge fortsatt skal ha en pådriverrolle i det internasjonale skipsfartspolitiske samarbeidet.

4.1. Omstillinger i internasjonal skipsfart

Internasjonal skipsfart arbeider i markeder som i stor grad er preget av fri konkurranse. Arbeidet med å utvikle regelverk for denne sektoren har i første rekke vært konsentrert om å videreføre denne tradisjonen. Samtidig vil norsk skipsfart få stor nytte av felles regler på en rekke områder.
Siden skipsfartskrisen oppsto på 70-tallet har det skjedd store omstillinger i næringen. Tidligere stortingsmeldinger om skipsfart har gitt en bred oversikt over utviklingen i internasjonal skipsfart. Flere land innførte proteksjonistiske tiltak for å beskyttet sin flåte, andre land brukte slike tiltak for å etablere seg som skipsfartsland. Senere søkte flere rederier å løse sine problemer ved å redusere kostnadene, ofte ved utflagging og ved å hyre underordnet mannskap fra lavkostland.

Liberalisering i stedet for proteksjonisme
I St. meld. nr. 53 for 1984-85 ble det redegjort for den proteksjonistiske utviklingen i løpet av de foregående 20-25 år. Fordi norsk skipsfart i hovedsak bygger på adgang til å frakte varer mellom tredjeland ble det ansett som en hovedoppgave å sikre markedsadgang for norsk skipsfart.
Gjennom multilaterale avtaler og bilaterale drøftinger er proteksjonistiske restriksjoner i internasjonal skipsfart kommet under nedbygging. Stadig flere land ser seg tjent med lavere transportkostnader for sin utenrikshandel, som er en følge av konkurranse om oppdragene.
De eksisterende restriksjoner er nå stort sett i linjefart. En del utviklingsland har ulike former for markedsbeskyttelse av sin skipsfartsnæring. Dette skjer ved at adgangen til å transportere import og eksport laster reserveres helt eller delvis for landets egne skip. Dessuten inneholder enkelte bilaterale avtaler lastedelingsbestemmelser som tilgodeser import- og eksportlandenes flåter. Det er også bestemmelser om lastedeling basert på FNs konvensjon om linjekonferanser. I en rekke land har restriksjonene liten praktisk rekkevidde enten fordi det ikke finnes tilgjengelige skip i den nasjonale flåte for det aktuelle fartsområdet, eller praksis på området er endret uten at regelverket er blitt oppdatert. I andre tilfeller kan det være mulig for utenlandske skip å få tilgang til de nasjonale laste-andeler mot en godtgjørelse til de myndigheter som administrerer restriksjonene.
De fleste land begrenser adgangen for skip fra andre land til å delta i kystfart og kystfarten ses som en del av det innenlandske transportsystem. Dette gir normalt høyere transportkostnader enn for et marked i internasjonal konkurranse.
Det skipsfartspolitiske samarbeidet i OECD har vært hovedgrunnlaget for Norges deltaking i utformingen av felles internasjonale regler. Det er etablert felles skipsfartspolitiske prinsipper, som bygger på fri adgang til å delta i internasjonal skipsfart. I de siste årene har utviklingen av ny felles politikk innen EU for skipsfart fått økende tyngde, og OECD har i større grad arbeidet for å utbre de etablerte prinsippene til nye land.
Tjenesteavtalen General Agreement on Trade in Services GATS i WTO om liberalisering av internasjonal tjenestehandel omfatter også skipsfartstjenester. Det lykkes ikke å sluttføre forhandlingene om de enkelte lands liberaliseringsforpliktelser på skipsfarts-sektoren ved avslutningen av Uruguay-runden. Det ble derfor truffet en beslutning på ministernivå om å fortsette forhandlingene på denne sektoren med frist til juni 1996. Den største vanskeligheten er at USA har enkelte restriksjoner på markedsadgangen som ikke ønskes avviklet og at USA heller ikke ønsker å binde seg til å avstå fra innføring av nye restriksjoner. Tjenesteavtalen vil ved fremtidige forhandlingsrunder i WTO være et viktig redskap for å formalisere eksisterende markedsadgang og nedbygge restriksjoner.
Det er under utvikling internasjonale regler og normer for utstrakt fri adgang til investering på tvers av landegrensene. Dette svarer til utviklingen i Norge med liberalisering av kapitalbevegelser og oppheving av valutarestriksjoner, som er gjennomført dels på selvstendig grunnlag, dels som følge av Norges deltagelse i OECD, GATT/WTO og EØS-avtalen. En norsk investor står fritt til å flytte sin kapital mellom næringer og mellom land. Han kan da også investere i utenlandske rederier ut fra en vurdering av at disse er mer lønnsomme enn alternativene i Norge.

Internasjonalt arbeidsmarked
Omstillingene som nå skjer i verdensøkonomien gjelder også for internasjonal skipsfart. Arbeidsmarkedet for sjøfolk er blitt internasjonalt, og en stadig større del av de sjøfolkene som driver verdensflåten kommer fra land i Asia. Foreløpig eies og drives det meste av internasjonal skipsfart fra de tradisjonelle skipsfartsland. Men enkelte av landene i Asia er i ferd med å bygge opp sin egen skipsfartsnæring, med utgangspunkt i billig arbeidskraft og store transportbehov til og fra sitt eget land. Disse landene er nå i ferd med å etablere en fullt konkurransedyktig virksomhet i de internasjonale markeder og øker stadig sine andeler, samtidig som deres maritime miljø får stadig større bredde.

Bekvemmelighetsflagg
Skipsfart som drives fra de tradisjonelle skipsfartsland blir i økende grad organisert på tvers av landegrensene og med bruk av bekvemmelighetsflagg. Det er vanlig at både kapital og mannskap kommer fra ulike land og at driftsfunksjonene deles opp og legges til andre land. Nesten halvparten av verdensflåten driver nå under bekvemmelighetsflagg. Veksten for skipsfart under bekvemmelighetsflagg er vist i tabell 4.1.
Flyttingen til bekvemmelighetsflagg gjøres først og fremst for å redusere driftskostnader. Virksomhet under bekvemmelighetsflagg betaler heller ingen skatt til registerlandet. Som prinsipp skal eierne beskattes i det landet hvor de bor. I tilknyting til utflagging er det derfor mange eiere som tar formelt bosted i land som ikke krever skatt av inntekter som tjenes opp utenfor landet selv.





Tabell 4.1
De 10 største bekvemmelighetsflagg. Millioner dødvekttonn pr. 1. januar.
Skip 300 bt og over.




Figur 4.1
Bekvemmelighetsflaggs andel av verdensflåten 1970 til 1995.




Figur 4.2
Fordeling av verdenstonnasjen fordelt på grupper av registreringsland 1970 og 1994.


Utviklingen med bruk av lavkostmannskaper og tilpassing uten skatteplikt har bidratt til å redusere kostnadsnivået for skipsfartstjenester.
I de siste årene har Hellas og enkelte land i det fjerne Østen raskt økt sine andeler av verdensflåten. Andelene for USA og Norge har vært i svak tilbakegang, mens landene i EU utenom Hellas har hatt betydelig tilbakegang.
Andelene i prosent av verdensflåten ifølge UNCTAD for de viktigste landene, regnet i dwt. pr. 31.12.94 både for nasjonalt og bekvemmelighetsflagg er gitt i tabell 4.2. Flåtene omfatter både internasjonal fart og kystfart.




Tabell 4.2
Verdens største skipsfartsland etter eierforhold. Nasjonalt og andre flagg pr. 31.12.94.





Figur 4.3
Verdens største skipsfartsnasjoner og deres andeler av verdensflåten pr. 31.12.94.

Opprettelsen av norsk internasjonalt skipsregister NIS representerer en tilpassing til den internasjonale konkurransesituasjonen. Det ble gitt adgang til å bruke utenlandske mannskaper på andre vilkår enn de som gjelder i Norge. Dette reduserte kostnadsnivået ved å drive under norsk flagg.

4.2 Skipsfartspolitikken i andre land

Skipsfartspolitikken i de enkelte land må vurderes på bakgrunn av hvilken betydning hvert av disse har i internasjonal skipsfart. Blant de tradisjonelle skipsfartsland med markedsøkonomi driver nå bare Hellas, Japan, USA og Norge en skipsfart i stort omfang.
De fleste land i Europa støtter sin egen skipsfart i en eller annen form. Dette gjøres ved direkte støtte, fritak fra avgifter, skattelempninger eller skattefrihet. Med unntak for Nederland er det ikke gjort vesentlige endringer i disse ordningene etter gjennomføringen av den norske skattereformen i 1992. Samtidig arbeider også EU med å utforme felles skipsfartspolitikk.

Den Europeiske Union EU
Den Europeiske Union arbeider med å utforme en felles skipsfartspolitikk som vil dekke en rekke felt. EUs arbeid med regelverk på denne sektor har som mål å holde fast ved tradisjonen om at skipsfartsvirksomheten er preget av fri konkurranse. Dette er forøvrig i tråd med de prinsipper som EU-landene har gått inn for i OECD.
EUs skipsfartspolitikk baserer seg på følgende prinsipper:

• frihet til å yte tjenester
• fri adgang til laster
• fri og rettferdig konkurranse
• ikke-diskriminering av skip registrert i EU-landene

EUs politikk er av betydning for Norge av flere grunner. EU er det viktigste marked for norske skipsfartstjenester. Det er i norsk interesse at adgangen til å konkurrere om frakter i dette markedet er friest mulig slik at norske skip ikke blir diskriminert. EUs regelverk for skipsfart er integrert i EØS-avtalen, med unntagelse av forordningen om liberalisering av adgangen til de enkelte medlemslands kystfart. Regjeringen vil bruke alle muligheter under EØS-avtalen til å søke utvirket at norske skip kan konkurrere på lik linje med EU-landenes skip i dette innenlandsmarkedet. Dette er så meget mer ønskelig fordi norsk kystfart er åpen for skip fra alle lands registre unntatt NIS.
Etter hvert som EUs skipsfartspolitikk utformes vil EU spille en økende rolle i det internasjonale skipsfartspolitiske samarbeide. Samtidig er flere av EU-landene viktige konkurrenter for norske rederier over hele verden. Regjeringen har derfor stadig oppmerksomheten rettet mot betydningen av at norske myndigheter har et nærmest mulig samarbeidsforhold til EU og de enkelte skipsfartland. Regjeringen vil i denne sammenheng legge vekt på å videreføre det nære samarbeide som er etablert med EU-landene om sikkerhet og miljøbeskyttelse innen rammen IMO.
Det pågående arbeide i EU er konsentrert om utformingen av et strategidokument som skal gi grunnlag for en harmonisering av de skipsfartspolitiske vilkår i EU. Dette dokument vil bli fremlagt av Kommisjonen. Særlig fokus ventes rettet mot betingelser for statsstøtte til medlemslandenes rederibedrifter, herunder skattelette. I denne diskusjonen kan det nye nederlandske regelverket om flaggnøytral tonnasjeskatt bli et sentralt tema.
Arbeidet er en videreføring av diskusjoner i EU gjennom flere år om rammebetingelsene for europeisk skipsfart. Medlemslandene har valgt ulike løsninger for å sikre sine nasjonale flåters konkurransedyktighet og de fleste av landene gir økonomisk støtte i en eller annen form til sin skipsfart. Dels konkurrerer også medlemslandene med hverandre gjennom nasjonale tiltak i strid med prinsippene om en helhetlig felles politikk. Kommisjonens første forsøk på å lage en fellesløsning kom i 1989. Ideen om et EU-register EUROS ble da lansert. Dette forslag fikk imidlertid liten støtte blant medlemslandene og synes nå forlatt.

De enkelte land
Hellas har restriksjoner på adgangen til innenriks fart for utenlandske skip. Underordnede sjøfolk bosatt i Hellas har skattefrihet, mens offiserer beskattes etter en skattesats på 5 prosent av netto inntekt.
Skipsfart som drives fra Hellas har ingen inntektsbeskatning. Det betales en tonnasjeavgift i tilsvarende størrelse som registreringsavgiftene for drift under bekvemmelighetsflagg. Uttak av inntekt fra rederivirksomhet er ikke skattepliktig. De gunstige reglene for skipsfartsbeskatning i Hellas er grunnlovsbeskyttet.
Storbritannia yter ingen direkte støtte til bruk av nasjonale sjøfolk. Sjøfolk som oppholder seg utenfor landet i mer enn 6 måneder er imidlertid fritatt for inntektsskatt. I Storbritannia er det ikke særskilte regler for beskatning av rederier. Men rederier kan registrere skipene på Isle of Man og dermed unngå skatt for inntekt opptjent utenfor øya. Storbritannia har videre gunstige regler for utenlandske personer som er "bosatt", men ikke "hjemmehørende" i Storbritannia. Disse personer opparbeider ingen skatteplikt for inntekt som ikke tas inn til Storbritannia. Dette er bakgrunn for at greske og til dels norske eiere av skip driver virksomheten ut fra Storbritannia.
Tyskland opprettet i 1989 et internasjonalt tilleggsregister tilsvarende det norske NIS, for å hindre utflagging av tyske skip. Hovedformålet var å gi mulighet for bruk av utenlandske sjøfolk basert på hjemlandets tariffer. Det kreves at skipet går i utenriksfart i mer enn halve året. Det stilles videre krav om at kapteinen og et visst antall av mannskapet skal være EU-borgere og ha tysk utdanningsstandard. Flåten under tysk flagg synes å ha stabilisert seg etter opprettelsen av tilleggsregisteret.
Tyskland har nylig innført særregler om halv skattesats for visse skipsfartsinntekter. Det er adgang til å foreta kontraktsavskrivninger, overavskrivninger og å utsette inntektsføring ved salg av skip.
Tyske eiere betaler ikke skatt til Tyskland for skip registrert på Kypros eller ved bruk av lavskattland for skipseiende selskap, forutsatt at driften faktisk utøves utenfor Tyskland.
Nederland innførte en ny skipsfartspolitikk med virkning fra 01.01.96. Den nye politikken skal redusere rederienes skatt og kostnadene til å hyre sjøfolk. Innen det vanlige bedriftsbeskatningssystemet får rederier nå et valg mellom vanlig bedriftsbeskatning basert på netto overskudd, eller beskatning av et beregnet overskudd beregnet på basis av nettotonnasje. Etter at hvert skips overskudd er fremkommet under ett av de to systemene beskattes rederiet etter de samme skatteregler. Ordningen er ikke begrenset til skip under nederlandsk flagg, men omfatter skattleggingen av inntekter som tjenes ved drift av skip under alle flagg, medregnet bekvemmelighetsflagg. Rederiet blir bundet av systemvalg for en 10 års periode.
Ordningen med tonnasjebeskatning gir en meget lav skattlegging som er uavhengig av inntekt. Nederland får etter denne omleggingen en skattlegging på samme nivå som Hellas og som ved drift under bekvemmelighetsflagg. Den praktiske utformingen av ordningen er knyttet til hvordan de tidligere reglene var og må sees i sammenheng med at Nederland ikke hadde et internasjonalt skipsregister. Omleggingen har som siktemål at driften av rederier skal gjøres fra Nederland. Dette gjelder også tiltrekking av slik virksomhet fra andre land. Omleggingen ble gjort etter en vurdering av de ringvirkninger i Nederland som driften av rederier og skip gir.
Det er også innført adgang til bruk av utenlandsk bemanning med lønnsvilkår som i sjøfolkenes hjemland. Det blir nå bare krevet nederlandsk kaptein. For å stimulere bruk av nasjonale sjøfolk er det gjort endringer i skattleggingen. Nederland hadde allerede en ordning hvor rederiet beholdt en del av det sjømannen ble trukket i skatt og sosiale utgifter. Denne delen er nå økt til nesten hele trekket.
Danmark har et eget internasjonalt skipsregister DIS. DIS-registrerte skip kan bare gå i utenriksfart. Kystfarten i andre land er imidlertid utenriksfart i forhold til Danmark. Danske sjøfolk om bord på DIS-skip er unntatt fra beskatning for inntekt om bord. Den danske ordningen innebærer at rederiet inngår en avtale med et statlig kontor som regner ut sjømannens skatt. Rederiet betaler dermed de danske sjøfolkene et nettobeløp. I praksis omfatter denne ordningen også trygdefinansieringen. Det danske skattesystem er bygget opp annerledes enn det norske, ved at trygdeavgiftene er meget lave og utgiftene til trygd dekkes over statsbudsjettet.
I Danmark kan skip avskrives etter et saldosystem med inntil 30 prosent årlig. Kontraktsavskrivning kan skje fra det året kontrakten er inngått med inntil 15 prosent årlig av den avtalte pris, men kan likevel ikke overstige 30 prosent av avtalt pris totalt.
I Danmark var det tidligere adgang til å eie selskap i et lavskatteland og oppnå at overskudd ikke ble løpende beskattet. Ved en eventuell hjemføring av overskudd til Danmark var dette skattepliktig. Folketinget vedtok ifjor lovgivning som i hovedsak tilsvarer de norske NOKUS-reglene.
Skipsfartspolitikken i Sverige er til utredning, og en redegjørelse ventes lagt fram for Riksdagen høsten 1996.
I Sverige har rederinæringen en refusjonsordning for innbetalt skatt for mannskap om bord. Refusjonsordningen gjelder for svenskregistrerte handelsskip i utenriksfart og omfattet for 1995 omtrent 140 rederier med omtrent 215 skip. Rederiene betaler inn skatt og sosiale avgifter til staten annenhver måned og samtidig betaler "Nämnden för rederistöd" tilbake sjømannskatten og deler av de sosiale avgiftene. Totalt utgjør refusjonsordningen omtrent 400 mill. svenske kroner årlig. Svenske sjøfolk med kontrakt for mer enn 6 måneder om bord på et svensk eiet utenlandsk registrert skip vil under visse forutsetninger slippe inntektskatt til Sverige.
Sverige gikk bort fra en særskilt form for rederibeskatning ved en skattereform i 1989-90. Bedriftsskatten utgjør 28 prosent mens kapitalinntektssatsen er 30 prosent.
Japan har beskyttet sin innenriks fart ved å hindre adgang til markedet for utenlandske skip. Denne politikken er nå under revurdering. Rederiene i Japan driver 90 prosent av sin flåte i utenriksfart under utenlandsk flagg. De skal da skattlegges ut fra de reglene som gjelder i vedkommende flaggstat. Dette innebærer at japanske rederier vanligvis driver skattefritt under bekvemmelighetsflagg.
Internasjonal skipsfart fra USA drives praktisk talt bare under bekvemmelighetsflagg. For å holde noe skipsfart under nasjonalt flagg gis betydelig økonomisk støtte til denne. Det er også innført klart proteksjonistiske tiltak, senest ved å reservere eksporten av olje fra Alaska for USA registrerte skip.
Kystfarten i USA kan bare drives under USA flagg og påvirkes ikke av skattereglene. Dette er en betydelig del av skipsfarten som drives fra USA.
En del av skipsfarten som drives fra USA er eid fra andre land og anses da ikke skattepliktig til USA. Rederiene eies for en stor del av konsern i andre næringer og av institusjonelle investorer. Eiere hjemmeværende i USA har i utgangspunktet tradisjonell skattlegging, men kan unngå skatt ved at halvparten av selskapet eies fra andre land. Dette tilsvarer de norske reglene.