Fylkesmann Tora Aasland

Den norske fylkesmann

Foredrag under konferansen Regional forvaltning i Norden , Oslo, 22.-23. oktober 1998

Linjene i fylkesmannsinstruksen går tilbake til enevoldstiden i 1660, men jeg vil hevde at embetet i nyere tid er i en rivende moderniseringsprosess – til tross for sin tunge historiske forankring. Fylkesmannen er sektormyndighet innenfor områdene miljøvern, barne- og familiesaker, sosial omsorg, plan- og byggesker, sivil beredskap, justissaker og landbruk. Samtidig er fylkesmannen samordningsmyndighet med klar oppgave å samordne den statlige politikken overfor kommunesektoren. Fylkesmannen er også tilsynsmyndighet med oppgave å føre tilsyn med at Stortingets og Regjeringens politikk blir fulgt opp av kommunene. Endelig er fylkesmannen rettssikkerhetsinstans, med garanti om rettssikkerhet både overfor enkeltborgere og næringsliv

Fylkesmannsembetet har i de senere år fått økt betydning for den statlige styringen av kommunesektoren, ikke minst gjennom sin samordningsmyndighet. Det har vært et prinsipielt og overordnet politisk mål å la fylkesmannen får sterkere samordningsansvar for den regionale statsforvaltning. Særlig gjelder dette statlige regionale etater som har styringsoppgaver overfor kommunene. Å legge oppgaver til fylkesmannsembetet er uttrykk for desentralisering og ønske om nærhet mellom statsforvaltningen og kommunene og andre brukere. Dette er en viktig del av statens støtte til kommunal tjenesteproduksjon og lokalt demokrati i den norske virkelighet med store avstander og mange små kommuner.

En av fylkesmannens viktigste utfordringer er dermed å håndtere spenningen i møtet mellom statlig forvaltning – eller statlig styring – og lokal råderett. Den statlige forvaltningen er Stortingets og Regjeringens vedtatte politikk, som ofte har som utgangspunkt at alle skal ha de samme muligheter, retter og plikter. Den lokale råderetten handler om lokalt folkestyre, demokrati og frihet innenfor gitte rammer. Det er ikke overraskende at det blir spenninger i møtet mellom staten og det lokale demokrati. Fylkesmennene forventes å kunne håndtere disse spenningene – for å følge opp den nasjonale politikk, men i respekt for det lokale folkestyre.

Men nasjonal politikk er ikke noe entydig begrep. Heller ikke statlig styring. I 1982 ble det i den norske Maktutredningen konstatert at det er «mange ulike samhandlingskanaler mellom stat og kommune. Det er iøynefallende hvor lite den statlige politikken er samordnet.» I de siste 10-15 årene har det vært en utvikling som gir grunn til å nyansere bildet. Men fremdeles er det noen sentrale politikk- og forvaltningsområder som er mer styrt av profesjoner enn av helhet. Dette bidrar til å opprettholde sektoriseringen og vanskeliggjør samordning og helhetstenking.

Fylkesmannsembetet er som nevnt inne i en omfattende utviklingsprosess. Embetene har bygget opp uvurderlig kompetanse på viktige deler av forvaltningen. De forvaltningsmessige fortrinn som nå tydeliggjøres i fylkesmannsembetene bør styrkes og utvikles videre. De viktigste fortrinnene er: – evnen til å skape helhet, sammenheng og «mening» i en oppsplittet og uoversiktlig forvaltning, – god lokal kunnskap og dermed tillit i forhold til kommunene, – høy kvalitet på rettssikkerhetsfunksjoner og legitimitet og tillit i befolkningen, og – god kommunikasjon til departementer og regjering. Den viktigste utfordringen er å bli bedre på styring mellom forvaltningsnivåene og over sektorgrensene.

Utvikling i statsforvaltningen

Den statlige styringen har langt på vei utviklet seg fra regelstyring til mål- og rammestyring, fra rigid regelkontroll til tilsyn med systemer og institusjoner, fra regeloppfyllelse til lokal tilpassing av nasjonale mål, fra pålegg til dialog. Statens oppgave er ikke minst endret med større lokalt sjølstyre: fra rettslig kontroll av enkeltvedtak til styring av rammene. Fra kontroll til rådgivning, veiledning, informasjon og utviklingsarbeid. Det er med andre ord grunn til å hevde at de statlige kontrollformene endrer seg fra å være formelle og rettslige – og dermed avstandsskapende – til å bli evaluerende, informerende og oppfølgende. Det kreves derfor nå en større nærhet til kommunene, og det er ikke overraskende at en stadig ønsker å forbedre redskap og rutiner for dialog og kommunikasjon mellom staten og kommunene.

For den regionale statsforvaltningen – ikke minst fylkesmannsembetene – har nittitallet vært en kontinuerlig prosess med utvikling, samordning og omstilling. Rolleavklaring og rolleutvikling har vært viktig, ikke minst ut fra målet om å unngå uønskete forskjeller mellom kommunene når det gjelder sentrale verdier som rettssikkerhet, effektivitet og kvalitet i offentlige tjenester. Det har vært viktig å bedre kunne ivareta rollen som veileder og dialogpartner. Klargjøring av roller og ansvar er nødvendig for at staten kan snakke med en stemme i forhold til kommunene.

Jeg er ikke et øyeblikk i tvil om at denne statlige utviklingsprosessen er en klar forbedring i forholdet mellom stat og kommuner.

I Norge er et regjeringsoppnevnt utvalg – Oppgavefordelingsutvalget – i ferd med å gå gjennom oppgaver og ansvarsfordeling mellom kommunenivået og staten – særlig da den regionale statsforvaltningen – for om mulig å finne fram til bedre organisatoriske grep eller nye samhandlingsløsninger på offentlig virksomhet og offentlig tjenesteyting. Utvalget skal være ferdig med sitt arbeid i juni 2000. En av de største utfordringene man står overfor, er at fylkeskommunen mangler legitimitet i befolkningen; demokratiunderskuddet er økende, og på mange områder oppfattes «gråsoner», eller uavklarte ansvarsforhold.

I utvalgets mandat sies det ikke bare at gråsoner i ansvarsfordelingen må identifiseres; det skal også drøfte om slike gråsoner kan være opphav til styrings- og legitimitetsproblemer, problemer for god offentlig tjenesteproduksjon og for løsning av viktige regionale oppgaver.

Sentralt for utvalget er å drøfte forholdet mellom det nasjonale og det mer lokale. En må iallfall i denne sammenheng søke å få klarhet i hvilke oppgaver som skal være et nasjonalt ansvar og dermed likeverdige for alle, og hvilke som skal være lokale, og hvor man dermed må akseptere ulikheter. Statsråd Queseth Haarstad sa i sin redegjørelse om lokaldemokratiet til Stortinget i mars i år både at «Også i årene som kommer vil likeverdige tjenester være et hovedsiktemål for den statlige styringen av kommunesektoren» og at «Regjeringen vil redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren ved å utarbeide retningslinjer for innholdet i det lov- og regelverk som er rettet mot kommuner og fylkeskommuner.» Hvordan disse to utsagn best kan forenes, skal det kløkt og visdom til å finne svar på. Oppgavefordelingsutvalget har her en stor og viktig utfordring.

Helhetlige grep – partnerskap

Kommuneloven av 1992, Plan- og bygningsloven av 1985 og rammestyringsordningen overfor kommunesektoren er viktige helhetlige redskaper for kommunene. Problemet er at disse redskapene er lite brukt, tildels har de lav status. Det skal også innrømmes at den lokale friheten i disse ordningene undergraves av Stortinget med alle sine velmente øremerkede tilskudd og prosjekter. Her er det god grunn for kommunepolitikerne til bokstavelig talt å holde sine rikspolitiske partifeller i ørene: jo flere øremerkinger fra Stortinget, jo mindre lokal frihet!

Utfordringen må være at alle nivåer i forvaltningen går sammen om å styrke disse redskapene – eventuelt ved partnerskap, samarbeidsavtaler/-rutiner eller aktiv bruk av positive og konstruktive erfaringer. Områder som regional næringsutvikling, fylkes- og fylkesdelplanprosesser, utdanning og kompetanseheving, samferdselsprosjekter mm skulle ligge godt til rette for slikt samarbeid. (Jfr Miljøverndepartementets rundskriv T 2/98 B og forventningsbrev i enkelte fylkesmannsembeter.)

En framtidsrettet regiontenking kunne inneholde både større makt til de lokale folkevalgte organer og større frihet til de statlige regionale organer. Man kan kanskje snakke om muligheten for å utvikle ved hjelp av regional hanskesøm. En krevende oppgave, som ikke bare krever mer selvstendige regioner, men kanskje også større regioner enn dagens fylker. Men interessant i tråd med de forsøk som pågår i Sverige og Finland, og med de framtidsscenarier som presenteres også her i landet.

Hvordan styrke demokratiet?

(1) Skille mellom administrasjon og politikk

Noe av det viktigste som må gjøres er å få til et klarere skille mellom administrasjon og politikk. Ofte blandes dette sammen, slik at politikere – ikke minst lokalt – sitter med sakspapir og utredninger om forhold som ikke har noen politisk dimensjon, men som med fordel kunne vært avgjort administrativt. De politiske vedtakene som blir fattet i Storting, fylkesting og kommunstyre må selvsagt ha en forvaltning for å bli satt ut i livet, men det må være en fundamental oppgave å unngå at politikere sitter med detaljsaker og administrative saker som kan ta motivasjon og inspirasjon fra noen og enhver. Mange lokalpolitikere melder tilbake at det ikke var slikt de trodde de skulle gjøre.

På dette området foreligger det sannsynligvis misforståelser om at det å sette administrative saker under politisk styring er å gi mer makt til de folkevalgte, og dermed skape mer demokrati. For de fleste virker det sannsynligvis motsatt: de føler avmakt, og mister motivasjonen. I den grad demokrati «måles» (jfr demokratisk underskudd/overskudd) må det definitivt gjøres kvalitativt, og ikke kvantitativt.

Når det gjelder statsforvaltningen vil jeg hevde at det er en fordel at Stortingets og Regjeringens beslutninger har et «nært» regionalt forvaltningssystem. Alle nærhetsprinsippets gode sider gjelder både også for den regionale statsforvaltning. Som nevnt er det en sentral oppgave for fylkesmannsembetet å klargjøre roller, ansvar og samarbeidsmuligheter på bakgrunn både av god forvaltningsskikk og av gode lokalkunnskaper. Nettopp derfor er utviklingen av dialogformen med kommunene så viktig.

Fordi Norge er både en rettsstat og et demokrati er det viktig i den helhetlige og overordnete styringen og tilsynet å ta hensyn til begge deler. Av og til støter demokratiet mot rettsstatens grenser; av og til må rettslige hensyn ta høyde for de demokratiske prosesser. Uansett er det viktig å skille mellom politikk og administrasjon og kontroll. Det kan iallfall ikke være riktig å gi de som skal kontrolleres makt over kontrollørene. Her må man ha ryddige systemer og ansvarsforhold.

I alle fall er det etter min mening ingen god løsning på fylkeskommunens påviste legitimitets- og demokratiproblemene å blande sammen administrasjon og politikk ytterligere (slik det gjøres i Sundsbøutvalgets innstilling), eller ved å legge enda flere oppgaver til fylkeskommunen. Slike forslag styrker ikke mulighetene for bedre politiske prosesser, ei heller mulighetene for å kunne utøve et godt politisk skjønn. Handlekraft blir ofte noe misforstått oppfattet som jakt på nye saker, og særlig attraktive er da de saksområdene som i dag ligger til andre. Det viktigste for de folkevalgte organene er å få til konsentrasjon om de sentrale politiske sakene, og kvalitetsutvikling av dette. Gjerne i samspill eller partnerskap med andre aktører. Dersom rollene i slike samspill er klare, er det god sjanse for å få til positive utviklingsprosesser i regionen.

(2) Begrepsavklaring

Vi er i Norge midt inne i en debatt om oppgave- og ansvarsfordeling. Alle er enige om at det er behov for en viss opprydding. I denne sammenheng er opprydding i begreper noe av det viktigste. Felles forståelse er fundamentalt for å kunne gjøre noe sammen. Jeg vil spesielt nevne tre begrep som tillegges mange ulike tolkninger – og som dermed er med på å vanskeliggjøre debatten. Det første er staten. Staten kan være Stortinget, Regjeringen, departementene eller de ulike sentrale og regionale statlige etater. Manglende presisjon i omtalen av «staten» kan lett rote det til. Det andre er skjønn. Her finner jeg det hensiktsmessig å skille mellom politisk skjønn – som forvaltningen ikke skal utøve –, faglig skjønn – som forvaltningen av sektormyndighet ofte bygger på –, og forvaltningsskjønn – som er en samordnet vurdering av de faglige skjønn, slik det for eksempel kan framkomme i en meklingssituasjon –. (Jeg presiserer at det ikke er noen rendyrket juridisk tolking av skjønnsbegrepet jeg her formidler: det er mer et forsøk på å rydde i nivå- og begrepsdebatten.) Det tredje begrepet er kontroll – som spenner fra veiledning og rådgivning til innsigelsesrett og mer formell og bastant kontroll. I praksis fungerer denne kontrollen ofte slik at det er en dialog på forhånd – ofte bygget på mer uforpliktende innspill fra kommunene – slik at det kan tydeliggjøres før vedtak fattes i kommunen om forslaget er i samsvar med lovens krav.

Fylkesmannsembetenes utøving av kontroll er derfor en mangfoldig virksomhet, og noe langt mer enn jus. Det er utadvendt virksomhet. Det er å sette standarder på regionnivå innen de samlede saksområder. Det er å oppmuntre til samspill og å legge grunnlaget for felles forståelse av premissene. Det foregår interessante prosesser både innen Departementenes fylkesmannsutvalg og f.eks. i den nye given i samarbeidet mellom Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet overfor fylkesmennene.

Til beste for brukeren

Uansett: vi må ikke miste av syne det viktigste: at tjenester og forvaltning skal utføres til beste for innbyggerne. De forvaltningsmessige oppgave- og ansvarsdiskusjonene må vi ta, men at oppgavene i det hele tatt blir utført, er tross alt det viktigste. For å gjøre dette på best mulig måte må staten kunne kommunisere og informere slik at folk flest forstår oss. Vi skal være arena både for læring og lytting. Utviklingen av fylkesmannsembetene og embetenes fortrinn kan nyttes enda mer aktivt enn i dag, og må ses i lys av det generelle arbeidet med å fornye og modernisere offentlig forvaltning, ikke minst gjennom bruk av ny teknologi og gjennom brukerorientering. Min oppfordring til Arbeids- og Administrasjonsdepartementet er: bruk fylkesmannsembetene og fylkesmennenes erfaringer i arbeidet med å styrke læringsarenaene for utviklingsarbeid i forvaltningen!