Arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer:

Er det rom for sosial boligbygging på statens grunn?

Innledning for representantskapet i OBOS, 2. februar 1998

(1. INNLEDNING)

Først vil jeg få lov til å takke for denne anledningen til å møte en sentral aktør i boligmarkedet. Særlig fordi OBOS er den desidert største aktøren i landets største og mest pressede boligmarked.

OBOS har altså bedt meg dele noen tanker med dere omkring temaet «Er det rom for sosial boligbygging på statens grunn?» Etter nærmere overveielse tror jeg svaret må bli et « både og», men det svaret er jo ikke mye å bli klok av. Jeg skal derfor etter beste evne forsøke å gå litt nærmere inn på hva jeg mener med dette « både og».

De senere års gunstige økonomiske utvikling med lave renter og høy sysselsetting har gitt en sterkt økende etterspørsel etter boliger, ikke minst i Oslo-regionen. Statistisk sentralbyrå rapporterer om økte flyttestrømmer, og da særlig mot Oslo. Oslo kommune peker på en sterk strøm av innvandrere fra andre deler av landet. Samtidig har Oslo som utdanningsby fått en meget stor andel av utdanningsbølgen; ca. 60 000 studieplasser eller ca 1/3 av landets samlede høgskole- og universitetsutdanning ligger i Oslo. Det er i realiteten lenge siden Oslo passerte 500 000 reelle boliginnbyggere, da de fleste studenter etter reglene ikke skal melde flytting fra hjemkommunen. Denne sterke veksten i søkningen til Oslo-området skaper et boligproblem, først og fremst for de det gjelder, men også for Regjeringen, Oslo, de øvrige kommunene i regionen og for dere som en seriøs boligorganisasjon.

De store tallene for arbeidsplassetablering på Fornebu og den store arbeidsplassflyttingen fra Fornebu til Gardermoen vil ytterligere forsterke problemene på boligmarkedet. Den store usikkerhetsfaktoren er i hvilken grad ansatte ved Gardermoen etter hvert vil flytte til Gardermoens nærområde. Etableringsproblemene vil stå i fare for å øke for svakere grupper som ikke kan konkurrere på det ordinære boligmarkedet. Vi står overfor et betydelig «ubalanseproblem» som ikke kan løses på boligsiden alene, men hvor en bred satsing på ulike distrikts- og regionalpolitiske virkemidler er en viktig del av svaret.

Men uansett må vi se på mulighetene innenfor boligsektoren, og jeg har ikke noe problem med å se bakgrunnen for OBOS sitt spørsmål vedrørende hvilke rammebetingelser som tilbys organisasjoner som har som formål å drive det sosialt regulerte utleiemarkedet.

(2. ROLLEFORDELINGEN INNENFOR BOLIGPOLITIKKEN)

OBOS er vel kjent med det vi kaller rollefordelingen i boligpolitikken, men jeg tillater meg likevel å minne om denne: Staten trekker opp hovedlinjene i form av overordnede mål, retningslinjer, lov- og regelverk. I tillegg tilbyr staten gunstige finansieringsordninger gjennom Husbanken. Med andre ord; staten formulerer oppgavefordelingen og spillereglene. Staten har i den sammenheng et overordnet ansvar for lovverket for planlegging og bygging, for eiendomsorganisering og forvaltning, og for finansiering.

Kommunene og ulike private aktører står for lokal planlegging og gjennomføring. Bare i riktig store prosjekter og innenfor sentrale statlige sektorer står staten for den direkte planleggingen, og selv da skal denne skje i mest mulig samsvar med lokale krav og interesser.

Innenfor boligsektoren har staten derfor ikke et direkte konkret ansvar for boligforsyningen, men det finnes eksempler på tidligere unntak så som boliger for innvandrere, flyktninger og asylsøkere. Dette ansvaret er imidlertid også overført til kommunene. Statsbygg, som jeg skal komme nærmere tilbake til, er som dere sikkert vet heller ikke noe boligorgan. Mitt departement - Arbeids- og administrasjonsdepartementet - kan vel derfor ikke sies å være noen sentral aktør hva gjelder boligspørsmål.

Regjeringen mener imidlertid at staten som stor byggherre har en viktig rolle å spille. I Voksenåsen-erklæringen har vi sagt at staten må gå foran som et godt eksempel gjennom å tenke helhetlige, langsiktige løsninger, og satse på estetiske kvaliteter i sin byggevirksomhet. Staten må som eiendomsbesitter og utbygger ta ansvar for de lokalmiljøer der staten er grunneier. Dette innebærer en forpliktelse til å se boliger, kontor og næringsbygg i sammenheng i byer og tettsteder, slik man etter mitt skjønn blant annet gjør i det såkalte Akerselvaprosjektet, som jeg skal komme tilbake til.

Kommunene har hele tiden hatt hovedansvaret for gjennomføringen av arealplanleggingen, herunder tilgangen på boligtomter, og det sosialpolitiske ansvar å skaffe boliger til grupper som har vanskelig for å nå fram på det ordinære boligmarkedet. Private organisasjoner som boligsamvirket, entreprenører, typehusprodusenter, selvbyggere, byggmestere o.l. har normalt stått for den konkrete boligplanlegging og utbygging. Kommunene har i større eller mindre grad lagt bestemmelser og avtaler for den konkrete utbygging.

Med gjeldskrisen, som førte til betydelige tap innenfor boligsektoren både for kommunene, den private sektor og staten, har det vært en betydelig usikkerhet mot å opparbeide nye tomter og sette igang med nybygging. Dette reflekteres da også i byggestatistikken for Oslo- og Akershusområdet, som har ligget på omtrent halvparten av tallene fra 80-tallet. Dette stemmer tilsynelatende dårlig med at det er her boligetterspørselen er sterkest og prisene følgelig har økt mest, men det kan reflektere at en er blitt mer bevisst på risikoen. Mange legger hovedforklaringen på tilgangen på tomter, men det ser ut til at dette først og fremst gjelder tilgangen på sentralt beliggende tomter, noe det naturlig nok er begrenset tilgang på. Her ligger det et viktig spørsmål omkring bygging på gjenværende tomter i Oslos ytterområder; i hvilken grad vil det komme igang bygging her nå når bruktprisene begynner å nå nybyggkostnadene selv for mer vanlige boliger i Oslo øst?

En studie som konsulentfirmaet ECON nylig har gjort for Husbanken, indikerer at på kort og mellomlang sikt, så legger ikke Oslo og de mest sentrale omegnskommunene opp til noen kraftig økning i boligbygging og tomtetilgang. Snarer tvert imot, det ser ut som kommunene holder igjen. Anslagene på boligbyggingen de nærmeste årene er forbausende lave. Spørsmålet reiser seg derfor om staten mer aktivt må søke å påvirke boligforsyningen i Oslo-området. Staten har bla. gjennom det såkalte miljøbyprosjektet og andre prosjekter søkt å påvirke kommunene til økt fortetting. Målet er at fortettingen skal skje på hva en kan kalle miljøvennlige premisser, blant annet slik at en tar sikte på å redusere støy, utslipp og trafikkfare fra biltrafikken. Samtidig vil en ta hensyn til grøntarealer, friluftsområder og dyrket mark.

Forbedring av boligforholdene i eldre, sentrale deler av Oslo, har staten bidratt til gjennom ganske omfattende tilskudd og lån til byfornyelse og spesielle tiltak for Oslo indre øst og miljøbyen Gamle Oslo. Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune sier også at Oslo har arealer for bygging av anslagsvis 30 000 boliger i årene framover og at det derfor ikke hersker noe krise i Oslo med hensyn på tilgangen på arealer.

(3. BRUK AV STATENS AREALER I SOSIAL BOLIGBYGGING)

Mange hevder imidlertid at de ovenfor nevnte tiltak ikke synes å være nok, Staten må mer aktivt inn og bidra til tomteforsyningen, særlig i de tilfeller der statens etater disponerer betydelige grunnarealer sentralt beliggende i regionen.

Staten har imidlertid - ikke minst i hovedstadsområdet - betydelige egne behov for arealer, og vil som grunneier naturlig nok måtte sørge for å dekke egne tomte- og lokalbehov først.

Dette er imidlertid ikke til hinder for at staten samarbeider aktivt med kommunene og andre aktører med sikte på gode lokalsamfunnsmessige løsninger, i de tilfeller der statlige arealer frigjøres til annen bruk.

I Oslo er det flere eksempler som prosjektet Indre Oslo Øst, Miljøbyen Gamle Oslo og Pilestredet Park. Jeg vil også spesielt nevne Akerselva-prosjektet, der OBOS og Statsbygg ser ut til å være i oppstarten av noe som kan bli et meget interessant og fruktbart samarbeid for begge parter. Jeg skal som nevnt komme litt tilbake til dette prosjektet senere.

Kommunenes langsiktige fysiske og økonomiske planlegging vil sette viktige rammer for utviklingen i byen. Areal- og reguleringsplaner legger klare bestemmelser og føringer for statens bruk av arealer. Dette gjelder boligbygging såvel som annen bruk av arealer. En må derfor ikke glemme at også kommunens reguleringsmyndighet kan legge begrensninger på omfanget av det marked en henvender seg til, og virke prisdrivende eller prisdempende alt ettersom hvilke premisser som legges inn i reguleringsplanen. Disse forholdene kjenner nok OBOS bedre enn de fleste.

Med fri prisfastsettelse innenfor bebygd eiendom er det en klar problemstilling at når staten normalt skal selge grunn, så skjer det i prinsippet til markedspris. Hvis staten skulle selge til klart under markedspris, vil det lett oppstå muligheter for ekstraordinær fortjeneste for neste eier. Dette kan også skje innenfor boligbygging, med mindre en aktivt skjermer eller låser muligheten for fritt videresalg.

Prinsipielt vil jeg derfor hevde at subsidiering av tomtegrunn bør skje gjennom tilskudds- og låneordninger som Kommunaldepartementet og Husbanken administrerer, ikke ved at aktører som f.eks. Statsbygg selger til underpris. Bakgrunnen for et slikt prinsipielt utgangspunkt må forstås også i lys av hva slags virksomhet Statsbygg er. Jeg vil derfor si noen ord om dette.

Statsbygg, som altså sorterer under mitt Arbeids- og administrasjonsdepartement, er statens sentrale eiendomsaktør i sivil sektor. Jeg skynder meg å gjenta nok en gang; Statsbyggs driver ikke med boliger. Statsbygg har dog et visst antall boliger for politisk ledelse i departementene og statstjenestemenn som trenger bolig i en kortere periode, i tillegg til en del boliger for statsansatte på Svalbard. Det er imidlertid innenfor andre eiendomskategorier at Statsbygg er en stor aktør.

Statsbygg eier og forvalter omlag 2,5 millioner kvadratmeter statlig bygningsmasse i Norge. Dette er kontorer, skoler, tinghus, veistasjoner, laboratorier osv. Omlag 850 000 kvadratmeter av disse ligger i Oslo-området. Statsbygg eier f. eks. Regjeringskvartalet, Oslo Ingeniørhøgskole i Vika, Politihuset på Grønland, Nasjonalgalleriet, Museet for samtidskunst i Kvadraturen, Politihøgskolen på Majorstua, Arkitekthøgskolen i St. Olavs gate, statens kontorbygninger på Helsfyr og mye, mye mer.

I tillegg er Statsbygg ofte ansvarlig byggherre også for bygg som skal eies av andre departementer, blant annet fengsler som eies av Justisdepartementet, universitetsbygg som eies av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og sykehus som eies av Sosial- og helsedepartementet. Det nye Rikshospitalet er således et eksempel der Statsbygg er byggherre for selve byggeprosjektet, men der bygningene etter ferdigstillelse overlates til forvaltning av det respektive fagdepartement, i dette tilfellet Sosial- og helsedepartementet.

Et annet forhold man må være klar over, er at det i tillegg til Statsbygg er en rekke øvrige statlige aktører og selskaper som selvsagt også er store eiendomsbesittere og forvaltere. Jeg nevner her raskt Forsvaret, universitetene (KUF), Telenor, NSB, Statens vegvesen, Luftfartsverket, Statoil, fengselsvesenet, Opplysningsvesenets fond og Statskog. Og får å si det forsiktig: Dette gjør det ikke enklere for staten med hensyn på å opptre helhetlig og med en samlet og omforent strategi. Staten er ikke lenger staten, for å si det på den måten.

Når det gjelder Statsbygg, som jeg har ansvaret for, så er deres eiendomsmasse preget av at deres primære oppgave er å fremskaffe og forvalte lokaler for statlige virksomheter. Statsbygg er som allerede nevnt ikke tillagt noen boligpolitisk rolle. Relativt sett har derfor Statsbygg i dag lite areal som er egnet for boligbygging. Viktige unntak er imidlertid Fornebu og Pilestredet Park, sistnevnte er eiendommen der det «gamle» Rikshospitalet ligger i dag.

Når det gjelder Fornebu, er det i de foreløpige planer forutsatt en betydelig boligutbygging. Boligarealet vil imidlertid, slik planene ser ut, ligge på den delen av Fornebu som faller tilbake til Oslo kommune, ikke på statens grunn. Av statens areal er det altså svært lite som ventes disponert til boligformål. Dette innebærer at det er Oslo kommune som er rette adressat når det gjelder spørsmålet om sosial boligbygging på Fornebu.

Når det gjelder Pilestredet Park, angir den vedtatte reguleringsplanen her rom for ca. 800 boliger. Med unntak av Kirurgiblokka, som allerede er solgt til boligformål, eier Statsbygg hele området. De resterende områder som er regulert til boligformål forutsettes også solgt av Statsbygg.

Ved salg og bortfeste av arealer er Statsbygg underlagt statens avhendingsinstruks. Denne instruksen innebærer at eiendommer som en klar hovedregel skal omsettes til markedsverdi. Dette må også ses i lys av at Statsbygg er en forvaltningsbedrift som skal drive etter forretningsmessige prisnipper. Både Fornebu og Pilestredet Park er sentrale tomter som ventelig vil være svært attraktive i markedet. Martin Mæland skriver i sitt brev til meg at arealene på Fornebu og Pilestredet Park - sitat - «er forventet å bli Norges dyreste boligtomter» sitat slutt. God beliggenhet kombinert med rapporter som OPAK nylig har utarbeidet, som indikerer en prisøkning på gode boligtomter i Oslo-området på hele 70% siste år, gir naturlig nok høye tomtepriser på disse eiendommene.

I reguleringsplanen for Pilestredet Park er det forutsatt en stor bredde i leilighetsstørrelse. For de arealer som er solgt, er det ikke fra vår side trukket opp forutsetninger om det her skal være selveier- eller utleieboliger. Oslo kommune har imidlertid uttrykt ønske om at det innpasses omsorgsboliger i planene for Pilestredet Park. Det gjenstår å drøfte med kommunen hvordan dette eventuelt kan løses. Mitt utgangspunkt må imidlertid bli at Oslo kommune da enten må erverve tomt selv til bygging av omsorgsboliger eller utleieboliger, eller gå i kompaniskap med andre boligaktører med sikte på å oppnå dette. Statsbygg vil være innstilt på å legge til rette for dette. De eventuelle statlige tilskudd og lån må imidlertid etter min oppfatning komme gjennom Husbankens ulike ordninger, ikke ved at Statsbygg skal selge til underpris.

Når det gjelder Regjeringens politikk på området, så vil jeg peke på at man i Voksenåsenerklæringen har lagt inn flere prioriteringer som leder mot ulike typer utleieboliger som kunne tenkes å gå inn i det vi kan kalle en form for skjermet boligbygging. Dette gjelder ikke minst utleieboliger for studenter og annen ungdom, og også omsorgsboliger for eldre og funksjonshemmede. Slik boligbygging kan også sees som et element i et forsøk på å oppnå større sosial variasjon blant beboerne i et boligområde.

Spørsmålet om prissetting ved salg av statens eiendom reiser imidlertid flere prinsipielle spørsmål. Sosial boligbygging, i betydningen boliger som finansieres med lån eller tilskudd fra Husbanken, er underlagt areal- og kostnadsgrenser, og ofte stilles krav om tilgjengelighet og miljøegenskaper. Sentrale tomter med attraktiv beliggenhet får som regel tomte- og byggekostnader som går ut over de grenser som Husbanken har satt. Gjennom relativt høy utnyttelsesgrad kan en likevel makte å få tilpasset boliger innenfor kostnadsrammene, da tomtekostnadsgrensene regnes pr. boligenhet. Utnyttelsesgraden avgjøres som dere vet av bystyret eller kommunestyret ved behandling av reguleringsplan for det enkelte område.

Husbanken har de senere år hevet tomtekostnadsgrensene betydelig, i særlige tilfeller aksepteres i dag tomtekostnader opp til kr. 400 000.- pr. bolig. Ut fra Husbankens rolle som finansinstitusjon for rimelige boliger, synes det ikke uten videre uproblematisk at Husbanken deltar i det vi kan kalle høykostnadsprosjekter. Her vil det etter mitt skjønn ofte være mer naturlig med privat finansiering.

Samtidig vil en ut fra et overordnet syn på byutvikling og sosial sammensetning av befolkningen i de ulike bydeler, tilstrebe at rimelige boliger får innpass også i tradisjonelt dyrere strøk. Dette som ledd i en langsiktig utjevning av levekår i storbyområdene. Spørsmålet reiser seg naturlig nok om innpassing av slike boliger når større statlige eiendommer legges ut for salg i attraktive områder. Her bør det søkes å komme fram til løsninger hvor kommune, grunneier og utbygger kan samarbeide om å innpasse en større eller mindre andel av rimelige boliger. Ikke minst omsorgsboliger og sykehjem bør kunne være aktuelle som integrerte deler av større utbyggingsprosjekter, uten at jeg her å nå kan si at slik vil det bli på Fornebu og Pilestredet park. Det finnes flere eksempler på at utbyggere deler opp attraktive utbyggingsområder i dyrere privatfinansierte deler og rimeligere boliger med husbankfinansiering. Særlig mindre boliger til eldre og ungdom under utdanning vil kreve en mindre del av tomtearealene og bør da kunne inngå i større, mer kostbare prosjekter. Denne type boliger kan tenkes eiet eller klausulert på en slik måte at evt. markedsbestemt overpris ikke kan tas ut av beboerne eller andre. Prosjekter av denne type vil dessuten oppnå betydelig tilskudd fra Husbanken som vil føre til akseptable bokostnader. Dette vil gjøre det mulig at grupper med lave inntekter kan bo i en moderne, bra, men nøktern bolig.

Som kjent har Husbanken gjennom mange år vært finansieringskilde for byfornyelsen i de store byene. Her støter en også på spørsmålet om høye bygge- og tomtekostnader. Husbanken har derfor strukket seg langt for å være med og få til sosialt akseptable løsninger. Det å få inn gode men rimelige boliger gjennom byfornyelsen, har vært et bevisst element i utviklingen av de store byene.

Avslutningsvis vil jeg komme tilbake til det såkalte Akerselva-prosjektet, der OBOS og Statsbygg nå har innledet et spennende samarbeid om utviklingen av området. Dette kan på et vis ses på som en forlengelse av OBOS sitt engasjement for den såkalte Østbyen, området fra Youngstorget østover mot Akerselva. Selv om Statsbygg som nevnt flere ganger ikke har noen generell rolle i boligbyggingen, innebærer samarbeidet med OBOS likevel en indirekte tilrettelegging fra Statsbyggs side for boligutvikling langs deler av Akerselva.

Bakgrunnen er følgende:

Staten har engasjert seg i rehabiliteringen av Oslo indre by øst på flere måter, bl.a. i miljøbyutviklingen og levekårsutvikling. Regjeringen har signalisert at Statsbygg kan være en viktig bidragsyter i byutviklingen. Statsbygg har som nevnt først og fremst som mål å skaffe statlige leietagere hensiktsmessige og tjenlige lokaler til konkurransedyktige priser. Det forutsettes derfor at man utvikler en strategi for Statsbyggs virksomhet i området som er tilpasset de overordnede mål. Man har i den sammenheng behov for å avklare spørsmål knyttet til omfang, lokalisering, og ikke minst samarbeid med andre utbyggere.

I St.meld. nr. 14 (1994-95) Om levekår og boforhold i storbyene, heter det blant annet - sitat:

«Gjennom stortingsmeldingen om den regionale planleggingen og arealpolitikken er det trukket opp en politikk for en mer bærekraftig og miljøvennlig byutvikling. Et viktig virkemiddel for å iverksette denne politikken er de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging.»

«Lokalisering av statlig virksomheter til Oslo Indre Øst vil, på samme måte som lokalisering til andre sentrale bystrøk, være i samsvar med disse generelle prinsippene fore arealpolitikk og byutvikling. Det kan allikevel være grunn til å anta at lokalisering av statlig virksomhet til Oslo Indre Øst vil ha relativt større positiv effekt for byutviklingen i denne delen av byen.»

«Betydningen av lokalisering av statlig virksomhet til Oslo indre øst er i første rekke knyttet til de generelle ringvirkningene dette vil ha i forhold til oppgradering av det fysiske, sosiale og kulturelle miljøet, etterspørsel etter tjenester og at andre virksomheter kan bli trukket til området.» Sitat slutt.

De føringene som er gitt for en statlig satsing i Oslo indre øst samsvarer med kommunens handlingsprogram for dette området, der det tas sikte på en utjevning av levevilkårene i Østbyen. Handlingsprogrammet legger opp et bredt samarbeid mellom stat og kommune for å møte den store utfordringen det er å snu utviklingen i området i en positiv retning.

Konklusjonen på de strategiske vurderinger og anbefalinger for utvikling av området i indre øst er at det tas sikte på en balansert utvikling gjennom utbygging av kulturinstitusjoner, kontorarbeidsplasser og boliger med den gjensidige nytte- og synergieffekt dette gir. Sentrale virkemidler er etablering av statlige institusjoner og økt boligutbygging.

Statsbygg har gjennom oppkjøp av eiendommer langs de nedre delene av Akerselva sikret seg et mulig utbyggingspotensiale på ca. 100.000 m2. Noe av dette vil bli tatt i bruk og videreutviklet av kulturinstitusjoner som Riksteateret, Rikskonsertene og Riksgalleriet, samt Arkitekthøgskolen i Oslo. Utover dette er utviklingen på Statsbyggs eiendommer fremdeles en åpen diskusjon.

Det skal likevel nevnes at det gjennom OBOS arbeides for et lokaliseringsalternativ for kunsthøgskole i området, til dels basert på eiendommer Statsbygg har ervervet. Det utlyses i disse dager en konkurranse for denne skolen. Avgjørelse om lokalisering vil bli tatt i løpet av noen måneder.

Samarbeidet med OBOS er basert på at deler av Statsbyggs eiendommer kan tenkes utviklet til skole- og boligformål. En revitalisering av området langs Akerselva kan være med på å bygge bro mellom sentrum og de etablerte boligområdene på Grünerløkka og Sofienberg. En ønsker på denne måten å finne fram til gode løsninger for nye byboliger nær og langs elva som utnytter og videreforedler de store miljøkvalitetene som ligger i Akerselva og den gamle bebyggelsen i området. Etter at de arealmessige rammene for området er avklart, vil OBOS etter avtale kunne overta aktuelle deler av Statsbyggs eiendommer langs Akerselva for boligutbygging. Slik sett kan dette bli et ganske historisk og enestående samarbeidsprosjekt mellom OBOS og Statsbygg.

Som nevnt innledningsvis spiller boligsamvirket en aktiv rolle i utbyggingen av boliger i de store byene. Boligsamvirket er opprettet for å skaffe vanlige mennesker bra boliger og bør kunne være tilstede med prosjekter over hele byregionen. Dette gjelder prosjekter som faller innenfor Husbankens rammer og som derfor kan kjøpes av mennesker med vanlige inntekter. Også lavinntektstakere som minstepensjonister bør kunne få anledning til å bo i de ulike bydeler. Sentrumsregjeringen går imot voksende forskjeller i levekår. Hvis vi ikke makter en slik sosial boligpolitikk, kan vi få en utvikling i de større byregionene i retning av en større sosial segregasjon enn det vi allerede har. Det ønsker vi ikke.

Jeg håper derfor at mitt innledende svar - både og - på Mælands spørsmål om det kan bygges sosiale boliger på statens grunn, ikke blir oppfattet som et negativt svar. Snarere håper jeg det blir oppfattet som en invitt til et kreativt samarbeid om å utnytte de muligheter som jeg faktisk mener finnes, og som det gryende samarbeidet mellom OBOS og Statsbygg kan være et eksempel på.