Av arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer

Konkurransetilsyn og klageordninger

Artikkel i Dagens Næringsliv 21.04.98

I den senere tid har det bl.a. i Dagens Næringsliv vært en viss debatt om hvordan klager på Konkurransetilsynets vedtak bør behandles. I dag er det Arbeids- og administrasjonsdepartementet som Konkurransetilsynets overordnede departement som står for klagebehandlingen.

I en del saker etter konkurranseloven vil konkurransehensyn måtte veies opp mot andre viktige samfunnshensyn. Det er flere eksempler på at departementet har foretatt en annen vektlegging enn Konkurransetilsynet når slike avveininger er inne i bildet. Sist skjedde dette i saken som gjaldt Norsk Kjøtts oppkjøp av Yggeseth AS. Konkurransetilsynet hadde grepet inn mot oppkjøpet. Departementet delte tilsynets vurdering om at oppkjøpet ville føre til redusert konkurranse, men la etter en samlet vurdering større vekt på de vurderinger som kom fram om at oppkjøpet kunne bidra til å opprettholde arbeidsplassene ved Yggeseths anlegg i Rendalen. Departementet opphevet derfor Konkurransetilsynets vedtak om inngrep.

Det er ikke til å unngå at vedtak av denne typen kan skape debatt. Fra enkelte hold har det vært hevdet at konkurransehensyn ofte blir skadelidende ved at klagesakene behandles på politisk nivå, og at klagebehandlingen burde vært lagt til en uavhengig klagenemnd e.l.

Det er god grunn til å diskutere slike spørsmål med jamne mellomrom. Flere forhold gjør en slik diskusjon aktuell akkurat nå. En ekspertgruppe ledet av professor Victor D. Norman, som i 1996 fikk i oppdrag av departementet å gjennomføre en analyse av konkurranseforhold og konkurransepolitikk, har nylig lagt fram sin rapport (SNF-rapport 8/98). I rapporten tar gruppen opp spørsmål om organisering av konkurranse- og reguleringsmyndighetene, herunder spørsmålet om klageordninger. I sin nylig framlagte landrapport om Norge gir OECD uttrykk for at Norge bør vurdere sin klageordning etter konkurranseloven.

Er det behov for å endre dagens klageordning?

Det er både fordeler og ulemper knyttet til dagens klageordning. Noen vil hevde at det kan anses som en ulempe fra et rent konkurransepolitisk synspunkt at andre hensyn for lett får gjennomslag på bekostning av hensynet til konkurranse og effektiv ressursbruk. Forhold som tilsier at dette vil kunne skje, er bl.a. at fordelene ved effektive markeder og de tilsvarende kostnadene ved manglende konkurranse er vanskelige å dokumentere og kvantifisere. Virkningene framkommer over tid, og fordeles på mange (forbrukerne, samfunnet). Motsatt vil noen få bedrifter eller grupper kunne tjene forholdsvis mye på konkurransebegrensende ordninger, og dermed også tape forholdsvis mye på kort sikt når konkurransepolitiske tiltak for å fjerne slike ordninger blir iverksatt. Følgelig vil det ofte være sterke pressgrupper for å gjennomføre eller beholde konkurransebegrensende ordninger. Tilsvarende pressgrupper for mer konkurransebaserte løsninger finnes ofte ikke, eller de står svakere. Jeg ser absolutt en fare for at dette over tid kan føre til at hensyn til konkurranse og effektiv ressursbruk blir skadelidende, med de uheldige konsekvenser dette får.

Det er også klare argumenter for å beholde dagens klageordning. Det kan f.eks. hevdes at det i mange konkurransesaker nødvendigvis må foretas avveininger mellom ulike samfunnshensyn. Og slike avveininger vil være av politisk karakter. Hvem andre enn departementet (og eventuelt Regjeringen) skal da i tilfellet kunne stå for en slik avveining?

Norman-gruppen anbefaler i sin rapport at det etableres et skille mellom saker der klageadgangen skal åpne for en politisk avveining mellom konkurransemessige og andre hensyn, og saker der klageadgangen bare skal ivareta de forvaltningsrettslige krav til saksbehandling. For den første typen saker bør avgjørelser kunne ankes inn for departementet. For den andre typen bør det etter Norman-gruppens forslag etableres et uavhengig klageorgan som vurderer klagene ut fra rent konkurransemessige og juridiske hensyn.

Alternative ordninger tenkelig

Det kan tenkes alternative ordninger som gjør klagebehandlingen mer uavhengig av departementet enn det som ligger i Norman-gruppens forslag. F.eks. kan en tenke seg et uavhengig klageorgan som behandler alle klagesaker etter konkurranseloven, og at departementet bare etter eget tiltak kan omgjøre klageorganets avgjørelse. Formodentlig ville terskelen for «politisk» inngripen da bli høyere enn om departementet selv står som klageinstans. Det vil ikke være naturlig at departementet i utrengsmål bruker omgjøringsadgangen.

En mer vidtgående reform vil være å legge all klagebehandling utenfor departementet uten anledning for departementet til å gripe inn. Et argument for en slik ordning vil være at en da bl.a. unngår rolleblanding på statens hånd. Det er de siste årene rettet økt oppmerksomhet mot statens rolle som eier og regulatør. Temaet er også behandlet i Regjeringens tilleggsmelding om eierskap i næringslivet, St.meld.nr. 19 (1997-98).

Fra andre land fins eksempler på at vedtaksmyndighet i konkurransesaker er lagt til de vanlige domstoler, til forvaltningsdomstol eller særskilte domstoler. Stortingsrepresentantene Per Sandberg og Per Roar Bredvold (frp) har fremmet et privat lovforslag om endring i konkurranseloven i en slik retning.

Spørsmålet om klageordninger i konkurransepolitikken, må ses i en bredere forvaltningspolitisk sammenheng. Tilsvarende problemstillinger som i klagesaker etter konkurranseloven, vil en også ha på andre områder. Det gjelder f.eks. i klagesaker etter teleloven der Arbeids- og administrasjonsdepartementet også er klageinstans. Dersom en eventuelt bare endret klageordningen etter konkurranseloven slik at departementet ikke lenger skulle være klageinstans, ville departementet stå igjen som klageinstans for konkurransesaker kun etter teleloven. Det framstår ikke umiddelbart som en naturlig løsning.

Jeg ser det som viktig både sett fra et konkurransepolitisk og et mer generelt forvaltningspolitisk synspunkt å ta initiativ til at disse problemstillingene blir vurdert nærmere i tiden som kommer.