Arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer

«Lønn som personalpolitisk virkemiddel i en ny tid»

Foredrag ved NFKLs lønnsdag 1.12.98 - Radisson SAS Airport Hotel Oslo

Møteleder - kjære konferansedeltakere!

La meg først takke for invitasjonen til å komme hit i dag. Som ansvarlig for det departement som steller med statens lønnssaker er jeg glad for å få anledningen til å dele noen tanker og erfaringer med dere omkring hva lønn og lønnsdannelse kan og bør være i årene fremover.

Lønn - ett av flere virkemidler for å skape motivasjon og resultater

La meg komme med en advarsel med en gang - jeg vil ikke ensidig fokusere på lønn som belønnings-, motivasjons- og resultatfaktor - en for individrettet tilnærming til lønn og lønnsdannelse blir lett et for snevert utgangspunkt.

Gjennom et bredt spekter av personalpolititiske virkemidler søker virksomhetene å nå mål som evne til å rekruttere, beholde og utvikle arbeidskraft og å få til omstilling og økt likestilling. I arbeidet med å finne gode og virksomme måter å nå slike mål på, må vi stille oss spørsmål som: Hvor sentralt er lønn i denne sammenheng? Hvilke andre virkemidler er mest aktuelle? Hva er gevinstene - og svakhetene - ved de enkelte virkemidler - for den enkelte, for virksomheten, og for arbeidslivet og samfunnet som helhet. Det perspektivet må vi ha i bunn.

Først litt om andre økonomiske ytelser utenom lønn. Eksempler på dette er pensjons- og låneordninger, sosiale ordninger og velferds-ordninger i forbindelse med sykdom, svangerskap og omsorg.

Størrelsen på økonomiske ytelser som arbeidstaker mottar ut over ordinær lønn - også i Norge - blir nok ofte undervurdert. Selv om ytelsene totalt sett varierer mellom bedrifter og grupper av arbeids-takere, er de av stor betydning. Mye tyder dessuten på at denne type ytelser blir viktigere, både for arbeidstakerne og for arbeids-livets parter framover. Fra Regjeringens side er vi opptatt av at private ordninger ikke må komme i stedet for, men som et even-tuelt supplement til et godt offentlig tilbud.

Mye tyder på at andre sider ved arbeidssituasjonen enn lønn og økonomi kan bli viktigere fremover. I en undersøkelse som nylig ble offentliggjort, ønsker ni av ti seg mer fleksibel arbeidstid, enten det nå er i form av å kunne jobbe lenger daglig arbeidstid og spare opp fritid, mer fleksible overgangsordninger mot pensjonsalderen eller på annen måte. Vi vet at behov for og ønsker om slike ytelser hos den enkelte arbeidstaker vil variere over livsløpet. Noen har behov for fødselspermisjon, omsorgspermisjon og barnehagetilbud og andre nedtrapping mot pensjonsalderen. Utdanningspermisjon kan være aktuelt for både yngre, middelaldrende og eldre.

Det er klart at slike reformer og tiltak innebærer til dels store øko-nomiske utgifter. Det betyr at vi må gjøre et valg - vi kan ikke få både i pose og sekk. Hva kan vi så få igjen, dersom vi er villige til å satse på slike reformer? Økt velferd for den enkelte, er selvsagt et sentralt mål. Fordelene ved de tilbud som f eks kompetansereform-en gir, er øket og bedre kompetanse, for den enkelte, virksomheten og samfunnet. Et argument er at ved å velge slike ytelser eller tilbud - fremfor økt lønn - kan man bidra til økt produktivitet og å hindre en uønsket lønns- og prisspiral, noe som er en fordel for oss alle. Ja, det er ikke bare en fordel, det er en forutsetning for en ønsket framtidig utvikling for det norske samfunnet.

Vi vet som nevnt at mange arbeidstakere prioriterer slike reformer høyt. Dette kommer også til uttrykk i en ny undersøkelse Statistisk Sentralbyrå har utført for mitt departement av statsansattes oppfat-ning av ulike arbeidsforhold, som publiseres i dag. Når det gjelder spørsmål om alternativer til lønnsøkning, står arbeidstidsreformer i vid forstand sterkt. Jeg tror arbeidslivet i fremtiden må være beredt til å ta slike prioriteringer innover seg i større grad enn i dag.

Hva som motiverer til økt innsats og som gjør at arbeidstakere er tilfreds med sin arbeidssituasjon, er varierende, noe som også kom-mer frem i den nevnte undersøkelsen. Det vil bl a variere mellom individer etter alder, kjønn og utdanningsnivå, og det vil endre seg over tid (LEGGE PÅ OH-PLANSJE). I undersøkelsen av statsan-sattes holdninger fremgår det bl a at forholdet til kolleger, å kunne utnytte kunnskaper og utvikle seg i arbeidet er viktig, mens lønn er mindre viktig. Dersom vi får til arbeidsplasser som gir slike beting-elser, skulle vi ha nådd langt i å skape engasjerte og utviklingsvil-lige arbeidstakere. Det burde være en spore for oss alle til innsats for å skape slike vilkår.

Lønn og inntekt som symbol og fordelingsmekanisme

Hvis vi spør folk flest om definisjonen på ”arbeid”, vil svaret ofte reflektere at det er lønnet arbeid de først tenker på. Andre ting vi gjør er ikke umiddelbart forbundet med ”arbeid”, for eksempel omsorg for barn, huslige oppgaver, eller det at vi setter oss ned og lytter til og rådgir noen som er i personlige vanskeligheter, selv om dette er krevende nok.

Det er altså mange ”bieffekter” ved lønn som virkemiddel. Motiva-sjonsforskerne kan vise til mange undersøkelser som bekrefter at andre faktorer enn lønn er viktige for arbeidsinnsatsen. Mye verdi-fullt arbeid gjøres dessuten ulønnet: Ikke bare oppdragelse av nye generasjoner og andre omsorgsoppgaver, men også demokratisk deltakelse gjøres for en stor del ulønnet, inkludert arbeid i de frivillige organisasjonene.

Det er også grunn til å advare mot det som i Regjeringens Voksen-åsenerklæring ble kalt for ”sorteringssamfunnet”. Lønnsomhets-, nytte-, og verdivurderinger av mennesket er et overgrep overfor det ukrenkelige i menneskeverdet.

De siste årene er likelønnsspørsmålet viet stor oppmerksomhet, ikke minst i staten. Det er heldigvis gledelige tendenser til at netto-lønnsgapet - dvs gjenstående lønnsforskjeller mellom kvinner og menn under ellers like forhold med hensyn til utdanning, yrkes-erfaring og arbeidstid - er blitt redusert. Det er imidlertid fortsatt ulikheter å ta fatt i, og særlig gjelder det å rekruttere flere kvinner til ledelse. I staten arbeider vi nå planmessig med dette gjennom et eget program - «Kvinner, kvalitet og kompetanse».

Det gjenstår mye arbeid på likestillingsfeltet: ikke bare har kvinner en lavere lønn, sammenlignet med menn. Det er også vanskelig for mange innvandrergrupper å få inngangsbillett til arbeidsmarkedet, og de som får det, kan risikere å få lavere lønn enn andre nord-menn. Det må ikke være slik at enkelte sosiale grupper og etniske minoriteter bare kan komme inn på arbeidsmarkedet ved å være villige til å godta en lavere lønn enn andre nordmenn ville godta. Hvis det er slik, strider det i mot hele vår likestillingstenkning.

Lønn som næringspolitisk virkemiddel

En politikk for å stimulere til aktivt eierskap er et grunnleggende element i sentrumspartienes nærings- og sysselsettingspolitikk. Aktive eiere kan tilføre bedriftene faglig kompetanse og annen innsikt og dermed styrke konkurranseevnen. Det ligger også en drivkraft i den direkte personlige økonomiske interessen i at bedriften går godt.

Det kan brukes flere virkemidler i bedriftene for å styrke det personlige engasjementet. Resultatavhengig bonus, eierandeler og opsjoner er blitt vanlig. Målet med den type ordninger vil da være at ved å forfølge egne økonomiske interesser ivaretas også eier-interesser ellers.

Familiebedriftene er en viktig del av et aktivt, privat eierskap. Grunnlaget for å videreføre denne eierformen bør etter min mening styrkes, både ved etableringer og ved generasjonsskifte. Denne tankegangen ligger innbakt i Voksenåsenerklæringen og er videre-ført i stortingsmeldingen om eierskap i næringslivet (St.meld. nr 40 for 1997-98). I budsjettopplegget for 1999 er det tatt konkrete skritt gjennom skatte- og avgiftsreglene for å stimulere til aktivt eierskap og lette generasjonsskifter. Det ble foreslått lettelser i opsjons-beskatningen, i beskatningen av aksjekjøp i egen bedrift og i arve-oppgjørene. Slike tanker bør vi kunne gå videre med; på en slik måte at man tar rimelige hensyn til utjevningsmålsettingene.

Lønn i spenningsfeltet mellom individ, marked og politikk

God lønns- og personalpolitikk er en forutsetning for en slagkraftig offentlig forvaltning. Et hovedmål med innføringen av nytt lønns-system i staten i 1991 var å etablere et bedre verktøy for å møte de framtidige utfordringene. Det er derfor naturlig å se omleggingen til et mer fleksibelt lønnssystem i sammenheng med det arbeid som pågår med hensyn til statlig effektivisering, desentralisering, omstilling, større brukervennlighet og utvikling av nye styrings-systemer (mål- og resultatstyring).

Staten søker arbeidskraft på samme marked som arbeidslivet ellers. Rammene for statlig virksomhet forskyves og grensene mellom offentlig og privat virksomhet mykes opp. Slike forhold tilsier at det ikke er hensiktsmessig med for store forskjeller i lønnsnivå mellom offentlig og privat sektor. Lønnssystemet må legge til rette for utvikling og oppbygging av arbeidstakernes kompetanse, og dessuten være et virkemiddel til bedre resultatoppnåelse i den enkelte virksomhet. Systemet må være akseptert av de som om-fattes av det, og det må legges vekt på likelønn mellom kjønnene.

Såvel stat som kommuner har i utgangspunktet en mer sammen-presset lønnsstruktur - med mindre forskjeller mellom høytlønte og lavtlønte - enn privat sektor. Staten er nok også den sektor i Norge med minst forskjell i lønn mellom kvinner og menn. Avkastningen av utdanning er noe lavere enn i privat sektor, men har holdt seg rimelig stabil over tid. Betydningen av ansiennitet synes å ha blitt noe svekket. Når det gjelder regionale forskjeller mht til lønnsnivå er det ingen tegn på at disse har blitt større.

Lønnssystemet skal ta hensyn til ulike verdier. Hensynet til fleksi-bilitet står opp mot hensyn til likebehandling. Styring og kontroll brynes mot medvirkning og deltakelse. Lønnssystemet utvikles i spenningsfeltet mellom dels motstridende normer og verdier - og mellom ulike interesser som ivaretas av arbeidsgiverne og arbeidstakerorganisasjonene.

Systemet baseres på et kompromiss mellom behovet for å ivareta samfunnsøkonomisk styring og å legge til rette for lokale forhold. En utfordring fremover blir å finne den riktige balansen mellom sentral styring og lokal handlefrihet.

Tradisjonelt sett har lønnssystemene i offentlig sektor vært beteg-net som stillings- og kompetansebaserte lønnssystem. Den enkeltes lønn har vært avhengig av den stilling vedkommende har hatt - og av hvilke lønnsbetingelser som har vært forhandlet fram for denne stillingsgruppen. Individuelle kriterier har spilt liten rolle. Det har begrenset seg til enkelte formelle kvalifikasjoner, som utdannelse og ansiennitet mm. Ved innføring av nye lønnssystem i stat og kommune ble det lagt større vekt på markedshensyn og vurderinger av medarbeidernes evner til å oppnå resultater. Dette har åpnet for en større grad av lokale tilpasninger og individuelle hensyn. Større deler av lønnsfastsettelsen kan skje lokalt.

Den kanskje største forskjellen i lønnssystemene mellom privat og offentlig sektor er de økonomiske rammene som er tilgjengelig for lokale forhandlinger. I offentlig sektor blir rammene for lokal lønnsdannelse fastsatt sentralt. I privat sektor foregår mye av lønns-dannelsen lokalt bl a ut fra hensynet til bedriftens økonomi, pro-duktivitet, konkurranseevne og fremtidsutsikter. Jeg vil likevel ikke overdrive forskjellene, også de offentlige lønnssystemene gir i dag muligheter til å ivareta lokale behov. Departementet er i utgangs-punktet innstilt på at en større andel av midlene avsettes til lokale forhandlinger.

Jeg vil likevel minne om at virksomhetene i offentlig sektor har helt andre rammebetingelser å forholde seg til enn i det private - de har ansvar for å forsyne befolkningen med tjenester på vitale områder og er underlagt politisk styring, som skal ivareta en rekke ulike målsettinger. Staten - og kommunene - må derfor finne sin egen vei mht lønnssystemer og lønnsdannelse

Lønnspolitiske trender. Inntektspolitisk samarbeid

I mange land er det en debatt om systemene for lønnsdannelse. En tung trend har i noen år syntes å peke i retning av sterkere desen-tralisering, hvor det meste av lønn fastsettes lokalt. Men det er også klare tendenser til at man i flere land beveger seg mot mer samord-ning. Økende betydning for konkurransekraft av faktorer som kompetanse, men også en generell svekkelse av makroøkonomiske virkemidler og europeiske lands bestrebelser på å kvalifisere seg for ØMU-kravene, kan bidra til økende interesse for samarbeid mellom partene i arbeidslivet.

I Norge har inntektspolitisk samarbeid med partene i arbeidslivet vært et av hovedelementene i den økonomiske politikken de senere år. Målet var å bidra til moderat pris- og kostnadsvekst, slik at grunnlaget for høy sysselsetting over tid kunne styrkes og arbeidsledigheten reduseres.

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært med på å gi en god ut-vikling i flere år. Vi har fått sterk vekst i sysselsettingen og nesten halvvering av ledigheten fra 1993. De senere år og fram til i år, har lønns- og prisveksten vært moderat. Likevel økte reallønnen gjen-nom hele 1990årene, særlig i 1998, hvor det trolig blir den sterk-este gjennomsnittlige reallønnsveksten på over 20 år. Men høy lønnsvekst er ingen garanti for reallønnsvekst. Jeg vil minne om at både i 1970- og 1980årene er det eksempler på at prisstigningen omtrent spiste opp hele lønnsveksten, selv om den var langt høyere enn i 1990årene.

Den kostnadsmessige konkurranseevnen i industrien styrket seg fra 1988 til og med 1994. Deretter er den blitt svekket, bortsett fra i år, da en svakere kronekurs motvirker den sterke lønnsveksten som ser ut til å bli på om lag 6 pst. Våre handelspartnere har en langt lavere lønnsvekst; både i år og neste år ventes en lønnsvekst i underkant av 3 1/2 pst i disse landene. At lønnsoverhenget til 1999 her hjemme alene ligger på dette nivået, understreker alvoret i situasjonen.

Det er både våre egne og andre lands erfaringer at når kostnadsut-viklingen kommer ut av kurs, rammes økonomien i neste omgang av et tilbakeslag som kan gi kraftig øking i arbeidsledigheten. Særlig på grunn av at norsk økonomi er så sårbar overfor usikre oljepriser, er det viktig å styrke virksomhetene på fastlandet. Den mest effektive måten å gjøre dette på, er å bedre konkurranseevnen. Men da kan ikke lønns- og kostnadsutviklingen komme i utakt med konkurrentene, slik det nå ser ut til å kunne bli.

Situasjonen på arbeidsmarkedet er i dag en annen enn da Sysselset-tingsutvalget avga sin innstilling. Det er nå presstendenser i arbeidsmarkedet og knapphet på arbeidskraft i mange bransjer og over store deler av landet, mens det den gang var stor ledighet. Vi har ikke hatt lavere ledighet siden 1988, ifølge tall fra arbeidskraft-undersøkelsene . Men historien viser at utviklingen fort kan gå av sporet og gi økt ledighet om konkurranseevnen svekkes over lenger tid. Vi har også sett hvor vanskelig det er å komme på rett vei igjen.

Regjeringen er innstilt på et godt samarbeid med partene i arbeids-livet. Men man må også ha klart for seg at det er begrensninger i hva man kan få til gjennom inntektspolitikken. Det praktiske ansvaret for å bidra til at lønnsveksten dempes og kommer ned på et nivå som er forenlig med en stabil økonomisk utvikling, ligger hos partene. Dette er et ansvar som alle organisasjonene i arbeids-livet må ta inn over seg. Følges dette opp, legger vi grunnlaget for å unngå at økonomien kommer inn i en lønns- og prisspiral. Oppgaven må begynne nå og den krever at lønnsoppgjørene i 1999 gjennomføres med lave tillegg.

Når det er sagt, må man også ha med at det i en moderat lønnsut-vikling også ligger konflikter. Det vil så godt som alltid være grupper som mener at lønningene deres har sakket akterut, og som ønsker større lønnsstigning enn andre. Skal dette oppfylles, må andre grupper vise tilsvarende moderasjon, om ikke utviklingen skal komme ut av balanse. Slike konflikter blir lett mer synlige når lønnsveksten er lav, enn når den er høy.

I den situasjonen vi nå er i, vil jeg likevel peke på at lønnsover-henget til neste år blir stort, dvs at selv uten tillegg neste år vil års-lønnen i 1999 gjennomgående ligge klart over årslønnen i år. Selv om prisstigningen kan komme til å ta seg noe opp, vil store grupper være sikret om lag uendret kjøpekraft fra 1998 til 1999, med det som alt nå ligger inne av lønnstillegg. Dette gjelder ikke minst også mange lavlønnsgrupper.

Sluttord

Jeg startet med å understreke at det finnes andre belønnings-, motivasjons- og resultatfaktorer enn lønn. I fremtiden vil nok dessuten forhold knyttet til internasjonaliseringen og krav til kunn-skaps- og kompetanseutvikling - som står på dagsorden senere i dag - bli enda viktigere.

Dette vil samtidig forsterke behovet for at vi alle bidrar til at lønns- og kostnadsutviklingen igjen kommer i takt med våre handelspart-nere, noe som vil kreve lave lønnstillegg. Med det utgangspunkt vi i dag har, burde et moderat lønnsoppgjør neste år derfor ikke være noe stort løft.

Takk for oppmerksomheten.