Arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer

Maktkonsentrasjon på dagligvaremarkedet

Svar på interpellasjon 2. desember 1998, fra representanten Morten Lund

«De fire store dagligvarekjedene med omlag 98 pst. av butikkomsetningen har de senere år økt sin markedsmakt ved å knytte seg sterkere til grossister, utvikle egne grossistfunksjoner og også egne firma for produksjon og distribusjon av næringsmidler. Det er uttrykt skepsis til denne sterke maktkonsentrasjon fra Forbrukerrådet, fra bøndenes organisasjoner, fra fagbevegelsen og fra lokale politiske myndigheter når nærbutikker og viktige arbeidsplasser har vært truet. En av kjedene truer nå med å bruke sin markedsmakt til aktivt å bekjempe viktige elementer i norsk matvare-, distrikts- og landbrukspolitikk.

Har Regjeringen en samlet strategi for å unngå at den sterke maktposisjon til hovedaktørene i dagligvaremarkedet skal kunne stoppe den frie debatt og gå ut over kunder, leverandørbedrifter, primærprodusenter og lokalsamfunn?»

President! Innledningsvis vil jeg bemerke at de forhold som representanten Lund tar opp, berører flere statsråders ansvarsområder. Det er likevel i hovedsak innenfor konkurransepolitikken spørsmålene som tas opp må finne sin løsning. Jeg vil derfor i svaret i hovedsak konsentrere meg om konkurransepolitikken overfor industrien og dagligvarekjedene. Et supplerende element i Regjeringens strategi på området er bl.a. markedsføringsloven.

Jeg vil også innledningsvis si litt om den virkelighetsbeskrivelsen representanten Lund gir i sitt spørsmål. Når interpellanten snakker om markedsandel på 98 pst kan det oppfattes som om det er en aktør som har en slik markedsandel. Det er grunn til å minne om at det er fire aktører, og jeg tror det er grunnlag for å anta at det er rimelig grad av konkurranse mellom disse. Utviklingen i dagligvarebransjen ble vurdert i Regjeringens næringsmelding i vårsesjonen i år. Der ble det konkludert med at integrasjon av detaljistleddet og bruk av IT har ført til utnytting av stordriftsfordeler i alle ledd i distribusjonskjeden. Slik har dagligvarehandelen og næringsmiddelindustrien blitt mer effektive.

Samtidig representerer et marked som er så konsentrert som dagligvaremarkedet, en stor utfordring for konkurransemyndighetene.

Så lenge konkurransen fungerer rimelig effektivt, bør den nåværende konsentrasjonen i seg selv ikke være et uhåndterlig problem. Konsentrasjon på innkjøpssiden har påvirket maktforholdene mellom industri og detaljledd i sistnevntes favør. Dette har gitt mer balanse mellom selgere og kjøpere i engrosmarkedene enn tidligere. En rekke forsknings og utredningsrapporter har dessuten konstatert at dette har kommet forbrukerne til gode i form av lavere priser.

Jeg oppfatter en del av spørsmålet til representanten Lund å gjelde den diskusjon som har pågått mellom Stein Erik Hagen, Norges Bondelag og landbrukssamvirket om prisene på matvarer og Rimis vareutvalg. At det i media foregår en debatt av denne typen kan jeg ikke se er noen sak for Regjeringen. Da kan vi jo fort selv beskyldes for å ville stoppe den frie debatt.

Landbruksministeren har tatt et initiativ til et forprosjekt som skal kartlegge muligheten for å etablere en løpende resultatrapportering om prisdannelsen i matvaremarkedet, herunder sammenligninger med andre land.

For meg som konkurranseminister er de største utfordringene når det gjelder dagligvarehandelen å passe på slik at konkurransen på dagligvaremarkedet fortsetter og om mulig forsterkes. Dette handler om å hindre ytterligere konsentrasjon i markedet, og om å unngå at det oppstår sterke etableringshindringer.

1. Konkurransepolitikken har som generell målsetting å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom virksom konkurranse. Å motvirke misbruk av markedsmakt er en viktig del av dette arbeidet. Virkemidlene i konkurranseloven består av forbud, påbud og inngrepsbestemmelser. Det er Konkurransetilsynet som fører tilsyn med markedene og benytter virkemidlene i første hånd.
2. Forbudsbestemmelsene gjelder prissamarbeid, markedsdeling og lignende samarbeidsformer.
3. Konkurransetilsynet kan videre gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger dersom tilsynet finner at disse bidrar til å begrense konkurransen i strid med lovens formål. I denne sammenheng kan det være grunn til å understreke at disse inngrepsbestemmelsene også kan benyttes mot kjøpermakt hvis denne utnyttes på en måte som skader konkurransen.
4. Videre kan Konkurransetilsynet gripe inn mot bedriftserverv og fusjoner. Konkurranseloven har også påbud om prismerking. For at konkurransen skal kunne virke, er vi avhengige av prisbevisste forbrukere. Vil vi som forbrukere ha lavere priser, nytter det ikke bare å stole på at andre skal legge forholdene til rette. Vi må selv aktivt oppsøke de beste tilbudene. Direktøren i Forbrukerrådet minnet oss på dette i et intervju med avisen Vårt Land nylig.
5. Konkurransetilsynet har sterke kontrollfullmakter knyttet til håndhevingen av konkurranseloven. La det ikke være tvil om at disse virkemidler vil bli benyttet der behovet oppstår. Brudd på konkurranseloven straffes med bøter. Det kan også idømmes fengselsstraff.
6. Kort oppsummert kan vi si at konkurransepolitikken skal legge forholdene til rette for virksom konkurranse. Den har imidlertid også sine begrensninger. Konkurranseloven fastsetter visse rammer for bedriftenes handlinger, samt hjemmel for konkurransemyndighetene til å gripe inn mot konkurransebegrensninger som foregår i næringslivet. Utover dette har vi begrensede muligheter til å skape konkurranse. Konkurransen må skapes i markedet av aktører som er nødt til å konkurrere.
7. Detaljhandelen er nå organisert gjennom innkjøps- og salgskjeder. Innen salgskjedene foreligger flere butikkonsepter. Noen har et begrenset varesortiment, andre satser på et bredere utvalg. I tilknytning til smalsortimentsbutikkene oppstår det naturligvis et spørsmål om hvilke varer som skal selges i butikkene. Dette utnyttes aktivt av innkjøperne for å presse prisene. For å få innpass i denne type forretninger må leverandørene konkurrere på pris. Da kan ikke alle få innpass med hele sitt sortiment i slike salgskanaler. Kjedene er landsomfattende. Det blir da et press på leverandørene for å kunne tilby landsdekkende levering. Vi har sett eksempler på at mindre bedrifter har gått sammen i ulike ordninger for å få til dette. Det bidrar til restrukturering av leverandørsiden, noe som tidvis også får konsekvenser i ulike lokale arbeidsmarkeder. Slike effekter er etter min oppfatning en konsekvens en må regne med når effektivisering skjer gjennom utnyttelse av stordriftsfordeler. Samtidig er det et problem hvis slike små, men konkurransedyktige leverandører, ikke får innpass i kjedenes hyller. Det er i dag to hovedmuligheter for mindre næringsmiddelbedrifter som vil inn i dagligvarehandelen, enten å bygge opp egne merker, eller satse på produksjon for kjedenes egne merkevarer. Vi ser ellers eksempler på at slike bedrifter kan gjøre seg gjeldende i servicemarkedet og markedet for levering til storhusholdninger.

Jeg vil så si litt mer om konkurransemyndighetenes arbeid med dagligvaresektoren spesielt. Konkurransetilsynet har i mange år prioritert tilsynet med denne bransjen. En har akseptert betydelig konsentrasjon i kjedene slik at disse har blitt slagkraftige enheter så lenge dette har bidratt til konkurranse kjedene imellom. Kjededannelsen har også medført aktivt press på næringsmiddelindustrien. Konkurransen mellom kjedene gjør at de må utvikle såvel sine logistikksystemer som sin selvstendige prissettingsstrategi. Dette er en positiv utvikling i forhold til tidligere tider hvor industrien i betydelig grad påvirket prissettingen i alle butikkene gjennom veiledende priser, uten nærmere vurdering av kostnadene i de enkelte distribusjonsledd.

Regjeringen har holdt Stortinget informert om utviklingen i dagligvarebransjen gjennom budsjettproposisjonene for konkurransemyndighetene. Sektoren er videre omtalt i stortingsmeldingen om næringspolitikken, i nasjonalbudsjetter og proposisjoner om jordbruksoppgjørene. I departementets årlige hovedinstruks til Konkurransetilsynet, tildelingsbrevet, er tilsynet med bransjen eksplisitt fremhevet.

Departementet har videre tatt initiativet til flere forskningsprosjekter om bransjen. Vi har i år hatt løpende tre prosjekter; henholdsvis om vertikal integrasjon, om hvordan tilgang til næringseiendommer påvirker konkurranseforholdene i dagligvarehandelen, og om konkurransevirkningene av at kjedene introduserer såkalte private merkevarer.

Konkurransetilsynet har innført særskilt meldeplikt for dagligvarebransjen. Meldeplikten er pålagt de fire kjedene Hakongruppen, Reitangruppen, Norgesgruppen og NKL og grossisten Joh. Johannson. Avtaler mellom de store kjedene, og avtaler mellom grossister og detaljister som medfører etableringshindringer, utgjør mulige trusler mot en effektiv konkurranse. I forholdet mellom grossister og detaljister, er det avtaler om at grossisten begrenser sin virksomhet overfor andre avtakere som det er viktig å få informasjon om.

Matvarebransjen har karakteristika som gjør at kjøpermakt kan oppstå i mellomleddene på grunn av at primærproduksjonen foregår i små enheter. Markedets svar på dette har tradisjonelt vært bøndenes og fiskernes organisering i samvirker. Samvirkene var unntatt fra forskriftene om forbud mot prissamarbeid etter den tidligere prisloven. Unntaket er videreført i konkurranseloven.

President, jeg har i dette svaret på interpellasjonen lagt vekt på de virkemidler som Regjeringen har gjennom lovgivningen, ut fra interpellantens ønske om en redegjørelse for Regjeringens strategier. Jeg mener vi i dag i det store og det hele har de virkemidler vi trenger for å håndtere de spørsmål som er tatt opp. Denne strategien er kort oppsummert å benytte virkemidlene i konkurranseloven og relatert markedslovgivning på en aktiv måte.