Arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer

Offentlig sektor i endring

Åpning av konferanse med samme tema, 30.11.98

Først vil jeg takke for innbydelsen til å holde åpningsinnlegget for denne konferansen.

For vel et halvt år siden hadde jeg gleden av å gi startsignalet for den nye makt- og demokratiutredningen, som over en fem års periode skal studere folkestyrets vilkår her i landet. I dag er jeg glad for å kunne åpne denne konferansen for Offentlig sektor i endring. Det er et forskningsprogram, som for øvrig også går over fem år, og der hovedtemaene er organisering, verdiskaping og demokratisk styring. Søkelyset skal bl.a. settes på hva som kan bidra til bedre kvalitet og effektivitet i offentlig forvaltning og tjenesteproduksjon.

Som arbeids- og administrasjonsminister legger jeg stor vekt på forskning og utvikling. Endringene i samfunnet går nå mye raskere enn før, både teknologisk, økonomisk og sosialt, og endringene stanser ikke ved grensestasjonene. Vi opplever at ting som skjer på den andre siden av kloden påvirker oss og våre rammebetingelser langt mer dyptgripende enn før.

I denne situasjonen er det en svært krevende oppgave bare å forstå betydningen av nye trender nasjonalt og internasjonalt. Lett er det heller ikke å vite hvilke utviklingstrekk vi bør forholde oss mest aktivt til, og hvilke veivalg vi bør gjøre, ut fra våre politiske mål.

Utvikling av kunnskap og forståelse blir i det hele tatt en stadig viktigere ressurs når vi nå ved overgangen til et nytt århundre står foran store utfordringer for samfunnsstyring. Vi kan ikke lenger ta for gitt at det offentlige, styrt gjennom en politisk demokratisk prosess, vil ha en ledende rolle i samfunnsstyringen. Vi kan heller ikke ta det for gitt at en forvaltning som er utformet innenfor rammen av et industrisamfunn, også vil være egnet til å håndtere den nye rolle som vil kreves av forvaltningen innenfor en annen samfunnstype. Kanskje ser vi i dag konturene av et samfunn med helt nye former for samarbeid mellom det sivile samfunn, offentlig forvaltning og den private sektor.

Jeg tror derfor at mer enn noensinne vil vi politikere være avhengig av å få ny og oppdatert kunnskap om offentlig sektor og om forholdet mellom det offentlige og samfunnet for øvrig. Og vi må være forberedt på å hente kunnskap der den er å finne og ikke stole på at statsapparatet vet det som er å vite.

Men kunnskap må ikke bare oppfattes som kunnskap om mer eller mindre harde facts. Også kunnskap om mulige utviklingsbaner og mulige handlingsvalg og om de utfordringer som følger med slike valg, vil være av stor verdi for politikerne. Derfor har jeg også startet et arbeid med å lage framtidsscenarier for den offentlige forvaltning, et arbeid vi kaller Norge 2030. Dette ser jeg som viktig for å stimulere forvaltningen til større kreativitet og til å styrke dens omstillings- og utviklingsberedskap. Skal vi nå våre mål for forvaltningspolitikken, så må vi være mer orientert mot framtida og ikke skue bakover og klamre oss til gamle og mer eller mindre ideologisk betonte virkelighetsoppfatninger. Det eneste vi kan være sikre på, er at framtida blir ikke som før…

Hva er behovet for et forskningsprogram som Offentlig sektor i endring? Er det f.eks. slik at dette programmet vil overlappe altfor mye med maktutredningen, som nødvendigvis også vil måtte oppholde seg en god del ved den offentlige sektor? Blant annet vil vel forskningstemaer knyttet til demokrati og politisk legitimitet komme høyt på dagsorden i begge tilfeller? Det samme kan skje med endringene i forholdet mellom offentlig sektor, privat næringsliv og det sivile samfunn.

Jeg kan ikke si at jeg ser dette som problematisk. Tvert imot kan det være en fordel at så sentrale temaer blir belyst ut fra ulike perspektiver, bl.a. fordi dette kan gi bredere og sikrere forståelse av problemstillingene. Jeg forutsetter da at det vises vilje til samarbeid og gjensidig utnytting av hverandres arbeid.

Norge har som kjent en relativt stor offentlig sektor. Til å produsere offentlige tjenester bruker vi 20-21% av BNP. Ser vi på offentlige utgifter, der også overføringene til private inngår, er andelen langt høyere - nærmere 50%. Tidligere var disse andelene jevnt økende, men utover på 90-tallet har vi klart å bremse eller stanse denne veksten.

Uansett bør det være klart at vi ikke kan være likegyldige til hvordan vi innretter offentlige tjenester. Hvis vi kan klare å frigjøre ressurser gjennom effektivisering, kan disse benyttes til å gjennomføre andre prioriterte tiltak. Det er jo fortsatt mange gode formål som kan forsvare en større offentlig satsing. Dessuten vet vi allerede nå at på lengre sikt vil behovet for effektivisering øke pga. demografiske endringer - flere eldre og færre i yrkesaktiv alder - samtidig som vi må påregne en nedgang i inntektene fra petroleumssektoren. Derfor må vi være på konstant søk etter kunnskap om hvordan vi kan fremme evne til omstilling og om hvordan vi best kan organisere og produsere offentlige tjenester.

Men her må jeg også samtidig skyte inn at det er Regjeringens mål at effektivisering ikke skal iverksettes på en slik måte at vi rører ved prinsippet om et likeverdig tilbud av offentlige tjenester i hele landet.

Videre er det viktig at effektivisering av offentlig sektor også tar høyde for kvalitet og brukerorientering. Et sentralt spørsmål ved eventuelle kostnadsreduksjoner er om de kommer som et resultat av reduksjon i kvaliteten på tjenestene. Brukerne på sin side stiller snarere økte krav til kvalitet, valgfrihet og fleksibilitet i tjenestetilbudet. Denne utfordringen er vi nødt til å ta på alvor, ellers risikerer vi at tilliten til det offentlige vil forvitre raskt.

Blant annet som et svar på dette har Regjeringen tatt initiativ til å innføre serviceerklæringer i statlig forvaltning. I første omgang skal serviceerklæringene bare angi det servicenivået som etatene pr. i dag er i stand til å yte. Men etatene skal samtidig etablere en systematisk kontakt med sine brukere, og tilbakemeldingene skal benyttes til å utvikle bedre tjenester. Offentliggjøring av serviceerklæringene vil sette oss i stand til å finne svakheter i det offentlige tjenestetilbudet, enten det dreier seg om bestemte tjenesters servicenivå eller mangler med hensyn til samordning av informasjon og offentlige tjenester.

For å motvirke tendensen til redusert tjenestetilbud ute i distriktene og for å ta brukernes behov alvorlig, ønsker regjeringen å satse mer på prosjektet Offentlig servicekontor. En slik lokal samordning av offentlige tjenester gir en mulighet for å tenke helhetlig forvaltning til fordel for brukerne - bedre service og bedre tilgjengelighet.

Men samtidig bygger slike kontorer på en logikk som går på tvers av de vertikale styringslinjene og på tvers av de tilvante ansvarsgrensene i forvaltningen. Her skal jeg nøye meg med å understreke at forsvar av egne revir ikke må få stå i veien for hensynet til brukerne. Det har vært sagt før, men jeg tror det er grunn til å gjenta det: Forvaltningen er til for brukerne, ikke omvendt!

I tillegg til organisering, effektivitet og kvalitet setter forskningsprogrammet Offentlig sektor i endring også demokrati på sin dagsorden. Både som Venstre-statsråd og som medlem av sentrumsregjeringen setter jeg stor pris på det. Jeg er opptatt av at forvaltningsutvikling også settes inn i en større sammenheng. I vår iver etter å effektivisere og forenkle må vi ikke se bort fra at utviklingen av offentlig forvaltning også har stor betydning for mer overordnede samfunnsverdier.

Det siste tiåret har det vært en tendens til at vi har tenkt på det offentlige nærmest som et supermarked, der den enkelte spiller rollen som bruker eller konsument, og der det gjelder å brukerorientere tjenestene best mulig. Jeg mener vi nå burde legge større vekt på at den enkelte er noe mer enn en bruker, han eller hun er faktisk også en borger av et samfunn, med de konsekvenser dette bør få bl.a. for adgang til innsyn og demokratisk deltakelse og påvirkning. Ved siden av brukerorienteringen mener jeg vi derfor også bør arbeide med å styrke forvaltningens borgerorientering: Hvordan kan organiseringen av forvaltningen bidra til en mer demokratisk utvikling? Hvordan bør forvaltningens forhold til privat og frivillig sektor utvikles i et demokratiperspektiv? Hvordan kan arbeidsformene i forvaltningen styrke politiske beslutningers legitimitet?

Og her kan også forskningen komme oss til hjelp, ikke bare ved å undersøke virkningene av den enkelte forvaltningsreform i et demokratiperspektiv, men også ved å fortolke utviklingen mer samlet sett og eventuelt påpeke hvilke handlingsvalg vi har for å påvirke i positiv retning. Her regner jeg også med vi gjennom komparative undersøkelser med andre land kan hente nyttige erfaringer og lære av vellykte og feilslåtte tiltak.

Dette bringer meg tilbake til der jeg startet, om behovet for kunnskap i en raskt omskiftelig verden. For å beskrive den samfunnsepoken vi nå er i ferd med å tre inn i, brukes gjerne begreper som «informasjonssamfunnet» og «kunnskapssamfunnet». Jeg tror jeg vil foretrekke å snakke om kunnskapssamfunnet. Da signaliserer vi at det er mulig å etablere sammenhengende og anvendbar kunnskap ut av all den informasjon som tilflyter oss. Og det er nettopp slike forhåpninger jeg har til et forskningsprogram som Offentlig sektor i endring: Gi oss bidrag til en bedre og sikrere forståelse av sammenhengene i offentlig forvaltning og av forholdet mellom det offentlige og samfunnet for øvrig.

Hvordan stimulerer vi til mer effektiv tjenesteproduksjon, hvordan sikrer vi best kvalitet i ytelsene, hvordan bidrar vi til å fremme og vedlikeholde demokratiske styringsformer, og sist men ikke minst: hvordan kan vi fremme alle disse gode formålene samtidig.

Med dette vil jeg bare ønske alle dere som skal jobbe med dette forskningsprogrammet lykke til!