Statssekretær Kjell Alvheim

Om offentlig sektor - privatisering - utvikling av forvaltningen

NTLs landsmøte, Oslo, 3. november 1998

Takk for invitasjonen til å komme hit til landsmøtet for å innlede til debatt om utvikling av forvaltningen og privatisering i offentlig sektor. La meg slå det fast med en gang: Regjeringen er i mot privatisering av offentlige tjenester. Jeg oppfatter at debatten om privatisering har ofte en tendens til å handle om full privatisering på den ene siden eller ingen bruk av private leverandører på den annen. Jeg synes ikke dette er en fruktbar diskusjon av forholdet mellom offentlig og privat sektor, og vil forsøke å legge opp til en mer nyansert debatt i mitt innlegg i dag.

Ofte blir begrepet privatisering assosiert med konkurranseutsetting, men jeg vil understreke her at dette er to forskjellige ting. Det kan være greit å skille mellom ansvar for, produksjon av og finansiering av en tjeneste, og hvorvidt dette skjer i privat eller offentlig regi. De tradisjonelle velferdsgodene slik som helse, undervisning, omsorg, miljøforvaltning, forsvar og politi er stort sett offentlig finansiert og produseres av det offentlige. Det er ikke aktuelt for det offentlige å gi fra seg ansvaret for disse tjenestene, men konkurranseelementer som går både på finansiering og produksjon er blitt innført, blant annet i helsesektoren.

Norge har en stor offentlig sektor. Spesielt har kommunesektoren blitt pålagt flere oppgaver. Dette kombinert med en strammere offentlig økonomi, teknologisk utvikling, økt internasjonalisering og endrede internasjonale rammebetingelser kan bidra til å forklare årsakene til endringer i offentlig sektor. Samtidig er kravet til å tilfredsstille brukernes behov, herunder valgfrihet og fleksibilitet i tjenestetilbudet blitt større. På sikt vil også demografiske endringer - at vi blir flere eldre og færre i yrkesaktiv alder, samtidig som at inntektene fra petroleumssektoren går ned, øke behovet for effektivisering av offentlig forvaltning. Jeg tror vi kan slå fast at evne til omstilling i offentlig sektor vil derfor være viktig også fremover.

Utviklingen i forholdet mellom offentlig og privat sektor har i de senere årene vært preget av to forhold. På den ene siden har det vært et økt innslag av ulike former for private løsninger. Det har vært økende tendens til å bruke markedet som styrings- og beslutningsmekanisme i offentlig tjenesteproduksjon. Statskonsult har anslått minst 50 endringer i tilknytningsform i statlig sektor i perioden 1980 - 97. Disse endringene innebærer jevnt over en form for friere tilknytning til den sentrale statsforvaltning, dvs. en utvikling som innebærer at flere oppgaver tas vekk fra statens kjerne. På den annen side har offentlige eierandeler i norsk næringsliv aldri vært større.

Økt innslag av private løsninger gjelder både innenfor velferdstjenestene, samferdsel og annen infrastruktur. På velferdsområdet har private tilbud i første rekke kommet som et tillegg til eller supplement til etablerte offentlige løsninger, f.eks. gjennom økt utbygging av private barnehager og økt tilbud av private helsetjenester. På infrastrukturområdet har det vært en tiltagende bruk av anbudskonkurranse innenfor tekniske tjenester og samferdsel i kommunene, som for eksempel renovasjon og rutebiler. Offentlige enerettsordninger blitt omgjort til offentlige bedrifter/selskaper for å møte en situasjon med større grad av konkurranse fra markedet. Utviklingen i telesektoren og kraftsektoren er eksempler på dette. For ytterligere å forklare dette bildet, er det viktig å ha med seg at offentlige eierandeler i næringslivet har vært påvirket av «finanskrisen» på begynnelsen av 90-tallet, da vesentlige eierandeler i banker ble overdratt til staten. Samtidig har statens direkte engasjement i petroleumssektoren vært på et høyt nivå i hele 1990-tallet.

Situasjoner hvor det offentlige finansierer og det private produserer tjenester er velkjente. Lokalt næringsliv konkurrerer om oppdrag fra det offentlige, og slik har det vært lenge. Statens anskaffelsesregelverk (REFSA) ble innført i 1972, og forutsetter som en hovedregel at alle anskaffelser over 150.000.- kroner skal skje i konkurranse. Kommunene har tilsvarende regelverk. Legg merke til at det er oppdragsgiveren som fastsetter innholdet i oppdraget, krav til service og hvordan tjenesten skal utføres. Og det er oppdragsgiveren som skal kontrollere at tjenesten utføres slik forutsatt. I dette tilfellet er oppdragsgiveren ofte de folkevalgte. Selv om privat eide bedrifter konkurrerer om oppdrag fra offentlig sektor, er ansvaret for at tjenesten utføres og kvaliteten på tjenesten fremdeles det offentliges.

Mitt utgangspunkt er at det ikke er nødvendig å privatisere offentlig virksomhet selv om vi i økende grad tar i bruk konkurranseeksponering som et ledd i utvikling og effektivisering av offentlig sektor.

Dette reiser spørsmål om hvilke tjenester som skal produseres av det offentlige og hvilke som kan tilbys av private leverandører. Henriksen-utvalget (som vurderte næringspolitikken forut for næringsmeldingen) la til grunn at det offentlige også i framtiden skal bære hovedansvaret for grunnleggende tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg. Utvalget mente imidlertid at det var viktig å legge til rette for bruk av konkurranse som middel til å oppnå effektiv produksjon av varer og tjenester også innenfor offentlig sektor. Regjeringen deler disse vurderingene. Konkurransestimulering i deler av offentlig sektor hvor dette er ønskelig og mulig, kan være et virkemiddel som bidrar til effektivitet.

Hva betyr effektivisering i offentlig sektor? I offentlig tjenesteproduksjon er vi opptatt av hvor lang tid det tar å produsere tjenesten, kvalitet og pris. Effektivisering i offentlig sektor innebærer en forbedring i en eller flere av disse, og ideelt sett at offentlige tjenester produseres raskere, bedre og billigere. Å sikre effektivitet og kvalitet i offentlig sektor kan innebære betydelige utfordringer, bl.a. fordi det ofte vil være vanskelig å måle produksjon og resultat. Konkurranse stimulerer i mange sammenhenger til mer effektiv ressursbruk og kvalitativt bedre tjenester. Offentlig sektors virksomhet er på enkelte områder utsatt for konkurranse. På andre områder er det offentlige eneleverandør.

Hvorfor er vi opptatt av effektivitet? Jo, fordi mer effektiv tjenesteproduksjon kan, uansett hvem som produserer dem, frigjøre ressurser som vi kan benytte til å gjennomføre andre prioriterte tiltak. Derfor kan det ikke være likegyldig hvordan vi innretter produksjonen av tjenester.

Det er flere metodiske problemer knyttet til sammenligning av kostnadseffektivitet mellom offentlig og privat tjenesteproduksjon. Offentlig virksomhet kan ha andre formål for sin virksomhet enn private, for eksempel fordelingshensyn eller at offentlig virksomhet skal korrigere for uønsket samfunnsøkonomisk ressursbruk i privat sektor. Dette innebærer at det offentlige må legge til grunn andre priser og kostnader for sine lønnsomhetsanalyser og at de registrerte kostnadene kan bli forskjellig i offentlig og privat virksomhet. Videre kan kostnadsbesparelser ved anbudskonkurranse endres over tid etter at de første anbudskontraktene utløper. Selv om det er metodiske måleproblemer, tyder empirien på at med god planlegging og gjennomføring er det til dels store bedriftsøkonomiske gevinster å hente. Erfaringer fra norske kommuner peker i retning av at det er mulig å oppnå til dels betydelige kostnadsbesparelser ved bruk av anbudskonkurranse. En undersøkelse antyder eksempelvis 20 pst besparelser på forsikringstjenester og 30 pst på drift av visse IT-tjenester. Det er rimelig å anta et det er et tilsvarende potensiale for forbedringer også i statlig sektor.

Regjeringen setter i disse dager ned et utvalg som skal vurdere ulike måter å innføre konkurranse i offentlig sektor. Voksenåserklæringen slår i denne sammenheng fast at konkurranseutsetting av offentlig tjenester bør i første rekke gjelde tekniske tjenester og baseres på langsiktighet og klart definerte kvalitetskrav til tjenestene. Selv om anbudskonkurranser i dag er den mest vanlige form for konkurranseeksponering innenfor offentlig sektor, kan vi også se for oss mer indirekte former. Et virkemiddel som ofte nevnes er målestokk-konkurranse. En kan tenke seg at kommunenes effektivitet gis et konkurransepress, for eksempel at ulike kommuner konkurrerer seg i mellom, og at belønningen kan reflekteres i forbindelse med overføring av statlige midler.

En annen form for konkurranseutsetting er det såkalte «penger-følger-bruker»-prinsippet, eller kupongsystemer og stykkprisfinansiering. Her gis den enkelte bruker en rett til å benytte en gitt tjeneste inntil en gitt verdi. Brukeren står fritt i valget mellom hvem hun ønsker å etterspørre tjenesten fra, en privat institusjon eller en offentlig etat. Dette valget vil dermed ikke automatisk tas med utgangspunkt i pris, men også faktorer som kvalitet, tilgjengelighet og så videre. Dermed vil et slikt system også være et incitament for økt brukerorientering. Denne typen ordninger innebærer at konkurranseeksponeringen ikke resulterer i en overdragelse av verken produksjonsansvaret eller finansieringen til private leverandører.

I utredningsarbeidet vil vi også være opptatt av å få belyst virkninger av konkurranseutsetting på kort og lang sikt, hvilke rettigheter har arbeidstakerne i slike prosesser og hvordan kan de ivaretas, skjer det noe med den demokratiske styringen og det politiske engasjementet når vi tar i bruk konkurranseutsetting og hvilke styringsmessige utfordringer offentlig sektor stilles overfor som en følge av denne omstillingen. Det er ikke aktuelt å foreta grep som rokker ved det lokale selvstyret. Beslutninger om konkurranseutsetting av kommunal og fylkeskommunal virksomhet skal tas av lokale folkevalgte organer uten statlige pålegg. For meg er det en selvfølge at hensynet til brukerorientering skal være en grunnleggende premiss for utredningsarbeidet.

Dette er bare noen eksempler på grep som skal diskuteres i utvalget. Ingen konklusjoner er trukket, og det er selvsagt ikke slik at konkurranseeksponering er et mål i seg selv.

Samtidig er det viktig for meg å slå fast at det er Regjeringens mål at slike virkemidler ikke iverksettes på en slik måte av vi rører ved prinsippet om et likeverdig tilbud av offentlige tjenester i hele landet. Regjeringens utgangspunkt er også at det skal legges til rette for at de ansatte i offentlig sektor skal ha trygge arbeidsplasser. Jeg er overbevist om at vi er enige om at fornying og modernisering av offentlig sektor må skje i dialog med og ikke på tvers av de ansatte. På denne måten kan vi sikre at offentlig sektor blir konkurransedyktig når det gjelder den stadig tøffere kampen om kvalifisert arbeidskraft, noe som er selve fundamentet for en velfungerende offentlig sektor.

Debatten om effektivisering av offentlig sektor må også dreie seg om kvalitet og brukerorientering. Et sentralt spørsmål er om eventuelle kostnadsreduksjoner kommer som et resultat av reduksjon i kvaliteten på tjenestene. I en spørreundersøkelse blant norske kommuner rapporterte 40 pst. at de hadde gjennomført en eller annen form for kvalitetssikring i tilknytning til konkurranseutsetting. Omlag 2/3 av kommunene svarte at de hadde oppnådd kvalitetsgevinster (Kjerstad og Kristiansen 1996). Internasjonale studier er ikke entydige når det gjelder konkurranseeksponering og kvalitet. Enkelte studier hevder at konkurranseeksponering fører til langt sterkere fokus på kvalitet og utvikling av kvalitetsindikatorer og at kvaliteten ikke går ned. Andre studier påpeker at leverandørene ofte ignorerer kvalitetsspesifikasjoner for å maksimere bedriftens overskudd. Erfaringer fra andre land tyder på at det mangel rutiner for å kontrollere og evaluere de kvalitetsstandardene som er spesifisert i kontrakten.

Regjeringen har tatt initiativ til å innføre serviceerklæringer i statlig offentlig forvaltning som et ledd i å sikre kvalitet i effektiviseringen av offentlig sektor. Sentrale elementer i arbeidet med serviceerklæringer er at statsforvaltningen etablerer en systematisk kontakt

med sine brukere og at tilbakemeldingene fra brukerne benyttes til å yte bedre tjenester. Fastsettelse av tidsfrister og ventetider for arbeidet i den enkelte etat inngår også som sentrale elementer. Det legges for øvrig vekt på at det er vedkommende etat selv som må gå ut med serviceerklæringen og at dette skjer senest innen utgangen av år 2000.

Serviceerklæringer gir mulighet for en dialog med brukerne om hvilket servicenivå statlig forvaltning bør ha - og det gir samtidig politikerne en mulighet for å definere hvilket nivå de ønsker på offentlige tjenester. Her er det nødvendig å skyte inn at i første omgang skal serviceerklæringene kun definere nivået på de tjenestene som etatene pr. i dag er i stand til å yte. Offentliggjøringen av serviceerklæringene gir oss anledning til å sammenligne kvaliteten på de offentlige tjenestene mellom likeartete myndigheter, f.eks. mellom statlige etater i kommuner og fylker, og på sikt også mellom land (dette er målestokk-konkurranse som jeg tidligere har vært inne på). Her har vi selvfølgelig en jobb å gjøre slik at det blir mulig å sammenligne tjenestene, og vi må selvfølgelig balansere kravene til statlig styring, behovene for standardisering og nødvendigheten av lokal frihet, handlingsrom og oppfinnsomhet. Serviceerklæringene vil sette oss i stand til å finne åpenbare svakheter i det offentlige tjenestetilbudet, enten det dreier seg om bestemte tjenesters servicenivå eller åpenbare svakheter med hensyn til samordning av informasjon og off. tjenester.

For å motvirke tendensen til redusert tjenestetilbud ute i distriktene og for å ta brukernes behov alvorlig, ønsker regjeringen å satse mer på prosjektet offentlig servicekontor. Offentlig servicekontor skal gi brukerne av offentlige tjenester god service og god tilgjengelighet til tjenestene og oppleves som et reelt serviceløft. Etableringen vil også kunne fremme distriktshensyn ved å demme opp for nedlegging av offentlige virksomheter idet disse vil inngå som en del av offentlig servicekontor. Samlokalisering, - helt eller delvis - av offentlige tjenester vil kunne være mer rasjonelt enn situasjonen i flere kommuner er i dag. Dette vil, på lengre sikt, kunne gi gevinster. I kommuner hvor samlokalisering kan gi uheldige sentraliseringsvirkninger, vil bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi til f.eks elektroniske informasjonstjenester, elektronisk saksbehandling og elektronisk datautveksling kunne motvirke en slik sentraliseringstendens. Bruken av ny teknologi vil med andre ord kunne redusere ulempene ved geografisk avstand, og kunne bidra til en effektiv desentralisert tjenesteyting.

Offentlig servicekontor gir en mulighet for å tenke helhetlig forvaltning til fordel for brukerne. Men samtidig bygger slike kontorer på en logikk som går på tvers av de vertikale styringslinjene og på tvers av de tilvante ansvarsgrensene i forvaltningen. Brukerne ønsker ett servicepunkt, men horisontalt samarbeid har støtt på visse vanskeligheter. Det kan virke som om byråkratiske grensedragninger og forsvar av egne revir blir viktigere enn det å ta hensyn til brukerne. De formelle hindringene er bl.a. knyttet til fullmakter til informasjonstilgang for generalister, myndighetsoverføring og arbeidsgiverspørsmål. I Sverige og i Finland har man valgt å regulere sine offentlig servicekontor gjennom egne lover. Regjeringen vil vurdere om det kan være hensiktsmessig med en egen lov om offentlig servicekontor for å sikre en formell plattform for slike kontorer, og der såvel prosess som innhold reguleres. Det viktigste formålet med en slik lov vil være er å gi tilstrekkelige fullmakter slik at man ikke ved etablering eller drift av offentlig servicekontor støter på formelle hindringer. Det kan også være aktuelt å ta inn i loven at alle etater skal vurdere bruk av offentlig servicekontor før de nedlegger etatens kontor i en kommune.

Jeg håper altså at jeg har klart å nyansere bildet når det gjelder privatisering av offentlig sektor, og at debatten kan dreie seg om konkurranseutsetting som et virkemiddel for å effektivisere offentlig sektor. Regjeringen vil se nærmere på bruk av slike virkemidler i offentlig sektor fremover, og vil også legge vekt på at hensynet til brukerne skal veie tungt.

Takk for oppmerksomheten.