Statssekretær Kjell Alvheim

Om praktiseringen av offentlighetsprinsippet i forvaltningen

Oslo 4. november 1998

Sentrumsregjeringen har lagt vekt på at folkestyret skal styrkes.

For at folkestyret skal være reelt må imidlertid borgerne ha tilgang til informasjon om grunnlaget for de avgjørelser som regjeringen treffer. I Voksenåsen-erklæringen skrev regjeringen at sentrumsregjeringen «..ser med stor bekymring på det store antall saker der offentlig forvaltning nekter innsyn i dokumenter. En aktiv etterlevelse av offentlighetsloven og en korrekt og restriktiv bruk av unntakshjemlene er en forutsetning for et trygt og åpent samfunn der innbyggerne kan ha tillit til det offentlige.»

Prinsippet om at regjeringen ville arbeide for økt offentlighet og større åpenhet i forvaltningen ble slått fast både i Voksenåsenerklæringen og i sentrumsalternativets særmerknad til Innst. S. nr. 211. (Langtidsprogrammet). Senere ble prinsippet fulgt opp i St. meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, som denne regjeringen la frem allerede 30. april i år. Da hadde vi ikke sittet med makten i mer enn et halvt år! Her vil jeg imidlertid konsentrer meg mer om det som er dagens tema, nemlig praktiseringen av offentlighetsprinsippet. Etter min mening er det viktigste for regjeringen nå å vise at de holdningene vi ga til kjenne i Stortingsmeldingen også nedfeller seg i vårt daglige arbeide. For det er i det daglige, gjennom praktiseringen av offentlighetsloven i forhold til de enkelte sakene, vi viser om prinsippene er ment som noe mer enn festtaler.

Dette skal jeg straks komme tilbake til, men siden jeg representerer "myndighetene" på denne konferansen, vil jeg først klargjøre ansvarsfordelingen rundt offentlighetsloven. Formelt er det nemlig Justisdepartementet som har ansvaret for forvaltning og fortolkning av loven og eventuelle brudd på denne. Arbeids- og administrasjonsdepartementets oppgave i denne sammenhengen er mer å tilskynde at forvaltningen setter seg inn i offentlighetslovens bestemmelser og praktiserer disse på rett måte, bl.a. ved å følge den arkivinstruksen som ligger under AADs ansvarsområde.

Når så dette er sagt, kan jeg forsikre dere om at det i vårt departement, har blitt tenkt, sagt og skrevet en hel del om dette tema det siste året. Fra innfallsvinkler så forskjellige som slottsbygging, statsbudsjett, Prosjekt elektronisk postjournal, journalføring av dokumenter til politisk ledelse, og åpenhetskulturen i departementet har vi stadig hatt i prinsipielle diskusjoner omkring offentlighet og god forvaltningskikk. Jeg tror ikke vi har hatt vondt av det. Jeg tror tvert i mot at det er viktig og riktig å stoppe opp av og til for å se litt nærmere på hvordan vi praktiserer åpenhet og innsynsrett når det står på som verst. Hovedformålet med offentlighet i forvaltningen er jo nettopp å legge grunnlaget for en bred samfunnsdebatt og en demokratisk beslutningsprosess, og da er det ikke til å undres over at innsynsbegjæringene ofte kan komme der hvor meningene er delte og problemene store. Borgerenes rett til å bli informert om hva de styrende myndigheter foretar seg er ikke mindre der hvor det er konfliktstoff i saken, snarere tvert i mot.

Hva gjør så AAD i praksis?

Departementet har med bakgrunn i sitt ansvar for Arkivinstruksen, sendt ut et rundskriv der praksis for god journalføring og godt arkivhold innskjerpes.

Vår underliggende etat Statskonsult har arrangert en rekke kurs, seminarer og konferanser (slik som denne) i løpet av de to siste årene. I løpet av to år har ca. 700 statstilsatte vært på kurs der offentlighetsloven er sentralt tema, og i tillegg til dette har det blitt arrangert interne seminarer i en rekke større etater.

Statens informasjonstjeneste er den av våre etater som spiller en nøkkelrolle i å følge opp sentralforvaltningens praktisering av offentlighetsloven.

Et viktig bidrag er rapporten «Praktisering av offentlighetsloven i sentralforvaltningen» som jeg kan presentere for første gang i dag. Dette er den første grundige og helhetlige gjennomgangen av hvordan departementene praktiserer offentlighetsloven fordi den tar som utgangspunkt det faktiske og totale antallet begjæringer om innsyn som er mottatt i alle departementene i en bestemt periode. Det er gledelig at rapporten viser et bilde av en mer åpen forvaltning enn det inntrykket som tidligere har festet seg. Av over 17 000 innsynsbegjæringer fra januar til mai ble hele 79 prosent innvilget. 20 prosent fikk avslag.

Ser vi på utviklingen i løpet av perioden er også den positiv. Mens det var 19,9 prosent avslag i januar var avslagsprosenten 17,3 i mai. Jeg håper dette er en trend som fortsetter, og tar det gjerne til inntekt for et gjennomslag for vår regjerings engasjement for mer åpenhet.

Undersøkelsen viser store forskjeller mellom ulike de ulike departementene. Mens ti departementer har under 20 prosent avslag, har sju avslått mer enn 20 prosent av innsynsbegjæringene. En rangering over de ulike departementene på denne bakgrunn gir et lite representativt bilde, både fordi vi har ulike rutiner og saksområder samt forskjellig grad av pågang fra pressen. Men siden rapporten er så detaljert -- blant annet om bruk av lovhjemmel og i sin gjennomgang av journalføring -- vil den utvilsomt være et nyttig verktøy for det enkelte departement for å sikre at offentlighetsprinsippet blir fulgt.

Også for det videre politiske arbeidet om offentlighet gir rapporten verdifull informasjon. Jeg merker meg med særlig interesse at over en tredjedel av avslagene som ble registrert ble avslått med henvisning til § 5, annet ledd. Nettopp denne paragrafen står sentral i stortingsmelding nr 32 der regjeringen ønsker en mer åpen praksis.

Et konkret eksempel på AAD og SI s arbeid for større innsyn og offentlighet er etablering og drift av Prosjekt elektronisk postjournal. Det dreier seg om en database på Internett der ni departementer legger ut sine offentlige journaler slik at journalister kan begjære innsyn med utgangspunkt i databasen. Med bakgrunn i SI s rapport kan vi trygt slå fast at dette har svært vellykket for vårt arbeid med å gjøre journalene mer tilgjengelig. Hele 85 prosent av alle forespørselene om innsyn ble rettet mot disse departementene. Det er en uttalt målsetting for regjeringen at alle departementer skal delta i dette prosjektet på sikt. Og dette er et mål vi regner med å nå relativt raskt - i løpet av året ser det ut til at alle departementer så nær som to vil bli koblet opp til basen.

Til slutt vil jeg fortelle litt om hva vi har gjort internt i AAD. Antallet innsynsbegjæringer har gått opp i vår regjeringstid - samtidig som antallet avslag på innsynsbegjæringer er gått ned til omtrent halvparten av hva den var før - i 1998 har avslagsprosenten ligget mellom 4 og 10 prosent. 4 prosent var i juli, da vi som kjent utviste meroffentlighet i forhold til alle rapporter i Slottssaken! I AAD har vi også hatt en intern åpenhetskampanje i departementet hvor det blant annet er laget et spesielt saksomslag som skal brukes ved spørsmål om innsyn. På dette omslaget er det trykket en veiledning i spørsmål om dokumentinnsyn, og en enkel forklaring om hva som skjer ved behandling av spørsmål om dokumentinnsyn.

Det mest gledelige for meg er imidlertid at det ser ut som om våre anstrengelser har hjulpet - ettersom prosentandelen av avslag på innsynsbegjæringer har sunket så drastisk. Jeg tolker dette som et tegn på at vi er inne i en utvikling som både er sunn og riktig, for selv om vi lager brosjyrer og holder kurs, er og blir aktiv bruk den beste måten å få kjennskap til loven på. Jeg oppfordrer derfor journalister til stadig å benytte sin innsynsrett, både fordi det bidrar til å styrke demokratiet, og fordi åpenhet bidrar til å styrke legitimiteten for vårt parlamentariske system. Hederlig, redelig, kritisk og velinformert, undersøkende journalistikk er ikke bare noe vi tåler, det er noe vi trenger og oppfordrer til.