Arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer

Regionalt reformarbeid i Norge - behov, idé og retning

Innlegg på konferansen «Regional forvaltning i Norden» 22. og 23. oktober 1998

Statsråder, kjære forsamling,

Jeg vil starte med å stille tre spørsmål:

Hva har kjennetegnet arbeidet med reformer på regionnivået i Norge? Hvilke hovedhensyn har vært avgjørende for dagens forvaltningsutforming på dette nivået? Og hvor går veien videre? I dette innlegget skal jeg redegjøre for viktige reformer og endringer knyttet til Norges regionale styringsnivå - fylket- både historisk, i dag og videre fremover. Før vi kommer så langt kan det imidlertid være behov for å klargjøre hva jeg legger i begrepet regional forvaltning.

Regionbegrepet kan dekke et mangfold av geografiske og politiske inndelinger. Det kan f eks trekkes et skille mellom historiske regioner, grenseoverskridende regioner, funksjonelle regioner, og administrative regioner. Med historiske regioner menes et område med felles identitet, historie og språk. Dette er ofte områder som i tidligere tider har vært selvstyrte som f eks Skottland. Den andre typen regioner utgjøres av de grenseoverskridende regionene som har en utstrekning som krysser nasjonalstatlige grenser, men som likevel har en felles historie og språk. Schleswig-Holstein og Alsace-Lorraine kan anføres som eksempler. Den tredje typen - de funksjonelle regionene - har en inndeling som er basert på samarbeid av økonomisk og handelsmessig karakter. En fjerde kategori utgjøres av de administrative regioner, det vil si, hvert enkelts lands regionale inndeling basert på styrings- og forvaltningshensyn. Det er nærliggende å trekke fram våre lands regioner; amt, län og fylker som eksempel for denne fjerde typen. De fire typene fanger ikke inn alle former for regionale enheter og samarbeidsordninger, men i de fleste regiondannelser kan man finne igjen karaktertrekk som hver av disse fire hovedtypene rommer. Regionen Norden vil eksempelvis kunne sies å være en blandingsform med både grenseoveskridende og funksjonell karakter.

Når jeg nå skal si noe om regionalt reformarbeid i Norge er framstillingen rettet mot den administrative regionen, som i Norge innebærer fylkene. Dagens regionale inndeling består av 19 fylker. I hvert av fylkene finnes en folkevalgt fylkeskommune (Oslo ivaretar både kommunale og fylkeskommunale funskjoner) og et fylkesmannsembete (det er 18 fylkesmannsembeter iom at Oslo og Akershus har felles embete) som er et regionalt statlig forvaltningsorgan underlagt departementene. I tillegg finnes en omfattende regional statsforvaltning hvor enkelte etater følger fylkesgrensene, mens andre gjør det ikke.

Fylkeskommunene, det folkevalgte nivået, ivaretar en rekke sentrale velferdsoppgaver. De har ansvar for driften av sykehusene, for videregående utdanning, veier og samferdsel og oppgaver innenfor kultursektoren. I tillegg har fylkeskommunen en sentral rolle i regional utvikling og planlegging. I denne rollen ligger blant annet ansvaret for fylkesplanleggingen som skal samordne statens, fylkeskommunenes og kommunenes fysiske, økonomiske og kulturelle virksomhet i fylket. Den statlige fylkesmannen har ansvar for å sørge for at Stortingets og Regjeringens vedtak, mål og retningslinjer blir fulgt opp i kommunene. Fylkesmannen skal samordne den statlige politikken overfor kommunesektoren, formidle statlige styringssignaler og føre tilsyn med at sentrale vedtak blir gjennomført etter de rammer som er fastsatt. I tillegg til disse mer generelle funksjoner som statens representant i regionen er fylkesmannen sektormyndighet innenfor en rekke områder.

Denne forvaltningsstrukturen med både direkte folkevalgte organer og statlige organer rommer en rekke forskjellige hensyn som kan uttrykkes med to forskjellige perspektiver: Det ene perspektivet som vi kan ringe inn med termen «nasjonsbygging» legger vekt på at regionnivået er en del av det statlige styringsapparatet og underlagt sentrale målsettinger. I dette ligger blant annet en vektlegging av likhet som innebærer at innbyggerne har krav på et likeverdig tjenestetilbud uansett hvor de befinner seg i landet. Rettssikkerhet er en annen verdi: Staten har et overordnet ansvar for at kommuner og fylkeskommuner ikke fatter vedtak som går på tvers av individets rettssikkerhet. Den nasjonsbyggende prossessen er organisert ovenfra og har hele nasjonen som referanseramme. Både fylkeskommunens rolle som iverksetter av statlig velferdspolitikk, og ikke minst fylkesmannens rolle som tilsynsmyndighet og garantist for rettssikkerheten er sentrale i dette perspektivet. (ovenfra og ned perspektivet.)

Det andre perspektivet er mer kjennetegnet av en «nedenfra og opp»-forståelse hvor regionen som politisk enhet er den sentrale referanserammen. Her blir selvstyreaspektet og regionnivået rolle som selvstendig politisk arena med egne interesser og målsettinger mer framtredende. I vår sammenheng kan fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør vurderes i dette perspektivet.

Reformutviklingen på det norske fylkesnivået har funnet sted i spenningen mellom disse to perspektivene. Perspektivene representerer ulike verdier, hensyn og målsettinger, og spørsmålet om oppgave- og rollefordelingen på regionnivå kan på mange måter betraktes som et spørsmål om hvilke av de to perspektivene som skal få prioritet i utformingen av den offentlige styringssystemet.

Forvaltningsutviklingen på fylkesnivå har skjedd etappevis. Frem til formansskapslovene ble innført i 1837 var fylkesmannen - eller amtmannen som han het da, den dominerende aktøren. Fylkesmannen - og det var definitivt en mann - ivaretok så å si alle lokale offentlige forvaltningsoppgaver på dette tidspunkt. Med innføringen av formansskapslovene ble det bestemt at styringen av fylkene skulle legges til et fylkesting der ordførerne i fylkets landkommuner skulle være medlemmer. Fylkesmannen skulle også delta i fylkesstyrets møter, men uten stemmerett. Byene var ikke med i fylkeskommunen på dette tidspunkt.

Med enkelte mindre endringer - som det fører for langt å komme inn på her - holdt denne modellen seg fram til 1976. Fylkeskommunen var en «sekundærkommune», i og med at det var representanter fra kommunene som var medlemmer av fylkeskommunenes styringsorganer, og fylkeskommunens inntekter var basert på kommunene som betalte skatt til fylket. Fylkesmannen var fram til 1964 leder for fylkestingets utøvende organ,- fylkesutvalget, samtidig som han ivaretok statlige oppgaver knyttet til rollen som kongens representant i fylket.

Norge - i likhet med de øvrige nordiske land- gjennomgikk en sterk økonomisk vekstperiode i tiden etter andre verdenskrig. Utbyggingen av velferdsstaten påvirket i høy grad fylkeskommunens utvikling. I denne perioden ble fylkeskommunens utgifter nesten femdoblet. De vokste sterkere enn både statens og kommunenes utgifter. Utviklingen medførte blant annet at fylkeskommunen ble et betydelig tjenesteytende organ med direkte forpliktelser overfor befolkningen. Dette skapte grunnlaget for et reformarbeid med sikte på å gjøre fylkeskommunen til et selvstendig forvaltningsnivå med politiske organer direkte ansvarlig overfor innbyggerne. Samtidig ble det oppfattet som uheldig at den statlige fylkesmannen og fylkeskommunen inngikk i en og samme organisasjon.

1975 vedtok Stortinget direkte valg til fylkestinget og fylkeskommunen fikk samtidig opprettet egne administrative organer adskilt fra de statlige regionalforvaltningen representert ved fylkesmannen. Finansieringen av fylkeskommunen ble også endret ved at fylkeskommunen fikk sitt eget skattefundament gjennom retten til å kreve inn fylkesskatt. På denne måten ble fylkeskommunen et eget forvaltningsnivå med et selvstendig politisk organ, et uavhengig finansielt grunnlag og et eget administrasjonsapparat. Siden 1976 har den fylkeskommunale stilling som forvaltningsnivå ikke vært vesentlig endret. De fylkeskommunale oppgaver har imidlertid økt både i antall og omfang.

Reformutviklingen for fylkeskommunen har vært preget av målsettinger knyttet til demokrati, desentralisering og effektive styringsordninger. Hvilke av de to perspektivene jeg introduserte innledningsvis som har størst gjennomslagskraft er likevel ikke helt enkelt å vurdere. På den ene siden har en vektlegging av desentralisering gjort selvstyre aspektet og fylkeskommunen som politisk arena framtredende. Denne desentraliseringslinjen har også vært framtredende på 80 og delvis på 90-tallet. Vi fikk rammefinansieringssystemet som erstatning for spesifikke tilskuddsordninger og et nytt inntektssystem i 1986. Vi har hatt frikommuneforsøk og i 1993 fikk vi ny kommunelov som ga kommuner og fylkeskommuner større frihet i organiseringsspørsmål. En stadig større vektlegging av fylkeskommunens rolle i arbeidet med regional utvikling innebærer også en vektlegging av det regionale selvstyreaspektet. På den andre side må det også framheves at nærmere 90 % av fylkeskommunens aktivitet er knyttet til løsning av sentrale velferdsoppgaver. I utføringen av disse oppgavene må fylkeskommunen rette seg etter de nasjonale mål som Storting og Regjering fastsetter og slik kommer det nasjonsbyggende perspektivet i fokus.

Hva så med den regionale stat? Gjennom 1976 reformen ble fylkeskommunen styrket som styringsnivå, mens fylkesmannsembetet ble tilsvarende redusert i betydning. I perioden fra 1976 og fram til i dag har det likevel skjedd en gradvis oppbygning og styrking av fylesmannsembetet igjen. Det har blant annet kommet til uttrykk gjennom en vekst i oppgaver (av større endringer spesielt nevnes opprettelsen av beredskapsavdelinger i fylkesmannsembetene i 1979, miljøvernavdelinger i 1982, og landbruksavdelinger i 1993) og ved at fylkesmannen har i de senere år fått økt betydning for den statlige styringen av kommunesektoren, ikke minst gjennom sin samordningsmyndighet. Det har vært et prinsipielt og overordnet politisk mål å la fylkesmannen få sterkere samordningsansvar for den regionale statsforvaltning. Særlig gjelder dette statlige regionale etater som har styringsoppgaver overfor kommunene. Stortinget har således vedtatt som en prinsipiell linje for organiseringen av den regionale statsforvaltning at statlige regionale enheter som har styrings- og oppfølgingsoppgaver overfor kommunene organisatorisk skal knyttes til fylkesmannsembetet. Det finnes likevel fortsatt statlige etater med oppfølgingsoppgaver i forhold til kommunene som ikke er integrert i fylkesmannsembetet. Det gjelder eksempelvis for fylkeslegen og utdanningskontorene.

Det nasjonsbyggende perspektivet som vi knyttet til statlige målsettinger om likeverdighet i tjenestetilbud, rettssikkerhet, nasjonaløkonomiske hensyn og bærekraftig utvikling er i særlig grad gitt institusjonell forankring hos fylkesmannen. Styrkingen av fylkesmannsembetet de senere år må sees på bakgrunn av embetets sentrale rolle for å ivareta disse verdiene. Jeg vil benytte anledningen til særlig å framheve fylkesmannens rolle for ivaretakelse av rettssikkerhetsverdien. Fylkesmanen skal være rettssikkerhetsinstans for befolkning og næringsliv. Denne funksjonen er en viktig del av begrunnelsen for de tilsynsoppgaver fylkesmannen har overfor kommunene og kommer tilsvarende til uttrykk gjennom de mange områder der fylkesmannen er klageorgan. Dette er både i dag og historisk sett et av de mest bærende elementene i fylkesmannsembetet.

Jeg har nå tatt dere med på kort reise gjennom ulike aspekter ved utformingen av det norske regionnivået. Vi har sett at reformutviklingen på mange måter har vært tvetydig hvor både det statlige ovenfra-ned perspektivet og det lokale/regionale nedenfra-opp perspektivet har hatt stor innflytelse på forvaltningsutformingen. Hvordan samsvarer så disse to perspektivene med de grunnholdninger den sittende regjeringen har, og som vi oppfatter som særlig viktige i forhold til utvikling av norsk forvaltningspolitikk og for utviklingen av forholdet mellom staten og kommunesektoren?

Regjeringen Bondevik har sitt politiske grunnlag i den såkalte Felleserklæringen fra Voksenåsen mellom de tre regjeringspartiene Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre. Et viktig budskap i denne erklæringen er forutsetningen om et levende folkestyre som sikrer tillit og oppslutning om offentlig sektor. Dette innebærer at alle må ha en mulighet til å utøve politisk innflytelse - slik at hver og en av oss også gis anledning til å påvirke det offentlige tjenestetilbudet. Et levende folkestyre er en forutsetning for at den enkelte har tillit til det offentlige, og for at vi i fremtiden klarer å opprettholde en sterk oppslutning om velferdsstaten. I dag ser vi imidlertid at folkestyret er under press. Beslutninger overføres i økende grad til aktører i markedene, til kapitalsterke privatpersoner, organisasjoner, og andre som ikke står til ansvar overfor folket i valg. Dette fører til sviktende tillit, avmakt og mindre engasjement og deltakelse i samfunnsspørsmål hos folk flest. Vi vil derfor aktivt motsette oss maktkonsentrasjon på få hender - både på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

En av de viktigste forutsetningene for det lokale sjølstyret er tilstrekkelige økonomiske betingelser, og at disse kommer i form av rammer og ikke som øremerking. Omfanget av slike detaljreguleringer bør isteden reduseres, bl a gjennom en forenkling av lover og regler. Et reelt kommunalt selvstyre innebærer at kommunene har handlefrihet både når det gjelder økonomi og organisering av egen virksomhet. Dette vil innebære at kommunene kan velge ulike løsninger ut fra lokale behov. Jeg tror at flere borgere vil finne det meningsfyllt å delta aktivt i politisk arbeid. Men på viktige områder vil det være nødvendig med nasjonale standardkrav. Dette gjelder blant annet helse- og sosialsektoren, miljø, utdanning og likestilling. Rettssikkerhet er et annet eksempel på at det må stilles kvalitetskrav til den kommunale så vel som den statlige saksbehandling, krav som er gjennomgående og like landet over.

Regjeringen har signalisert at den har store ambisjoner på vegne av offentlig sektor. Ambisjoner som forutsetter en moderne og effektiv offentlig forvaltning. Men dette stiller også krav til at forvaltningen selv har evne til omstilling. Her vil vi legge vekt på å møte utfordringene gjennom bl a effektivisering, tilpasning til nye oppgaver, og helhetstenkning. Med de ambisjoner vi har for offentlig sektor i Norge, og de utfordringer vårt land står ovenfor som helhet, innebærer dette at vi må ta tak i den offentlige ressursbruk. For de oppgaver vi må løse i fremtiden er ikke nødvendigvis akkurat de samme som i dag. Dette handler imidlertid ikke om en ukritisk effektivisering i markedsliberalistisk retning, men om å anvende offentlige midler på en fornuftig måte. Klarer vi ikke å kanalisere offentlige midler til de områder der de menneskelige behov er størst, blir det vanskelig å forsvare en stor offentlig sektor.

Regjeringens fokus på brukerorientering innebærer også at vi i større grad må legge vekt på behovet for helhetsstyring på tvers av sektorinteressene. Dette høres enkelt ut, men det er det ikke. Vi må erkjenne at menneskenes behov ikke løses sektorvis, men som en helhet. Derfor bør styringen i større grad organiseres på tvers av sektorer. Det er også med utgangspunkt i behovet for helhetstenkning at vi ønsker å se nærmere på oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, og forholdet mellom fylkesmannsembetet og fylkeskommunen.

Vi vil også legge vekt på at staten må gå foran når det gjelder å desentralisere sin virksomhet. Erfaringene med å legge statlige foretak til distriktene er gode. Offentlig virksomhet har bidratt til at det er skapt kreative miljøer og tilført kompetanse som har bidratt til en positiv utvikling i næringsfattige strøk av landet. Her spiller ny teknologi en nøkkelrolle. Informasjonsteknologien

har bidratt til å redusere avstand, og den har gitt nye muligheter for desentralisering av statlig virksomhet. Det vil bli tatt initiativ til å se nærmere på hvordan dette kan gjøres.

For Regjeringen er desentralisering og lokalt selvstyre viktige verdier. Hva dette skal bety for oppgavefordelingen mellom staten og kommunene vil tiden vise - men det er kanskje heller ikke det viktigste. Det jeg her ønsker å understreke er at en samordnet regional statsforvaltning og en statsforvaltning som legger oppgaver ut fra staten sentralt til staten regionalt er et ledd i regjeringens politikk for distriktene, for kommunene, for den enkelte borger.

Et prinsipielt grunnlag for meg i forvaltningsutviklingen vil være å ha fokus på oppgaveløsning - og ikke på organisering. Organisering vil være viktig - men da som resultat av god vurdering av hva som tjener oppgaveløsning og de resultater vi ønsker å oppnå. Det viktigste blir da å bli enige om målene for politikken. Hvor skal vi? Hvilke tilbud skal innbyggerne ha? Hvor stor del av våre liv skal løses av offentlige myndigheter?

En avklaring av slike spørsmål først, gir større trygghet om veien videre.

Da blir diskusjonen om en egnet organisering for å nå målene lettere, og muligheten for å unngå uønskede gråsoner mellom nivåene større. Hva skal løses sentralt, regionalt eller lokalt? Jeg tror det er med det utgangspunktet vi skal gå videre i forvaltningsutviklingen.

Takk for oppmerksomheten.