Arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer:

Sentrumsregjeringens arbeidsmarkedspolitikk

Innlegg på LOs arbeidsmarkedsforum, fredag 6. februar 1998

Å sikre alle rett til arbeid - et av hovedmålene for sentrumsregjeringens økonomiske politikk

Selv om vi nå er inne i en tid med oppgang i norsk økonomi og høy sysselsetting, skal vi fortsette med å drive aktiv arbeidsmarkedspolitikk i årene fremover. Sysselsettingskommisjonen, som kom med sin rapport i 1992 (NOU 1992:26), understreket arbeidsmarkedspolitikkens sentrale rolle i den økonomiske politikken.

· Sysselsettingskommisjonen ble i sin tid opprettet etter initiativ fra Kristelig Folkeparti på Stortinget, og den fikk bred politisk sammensetning. To av statsrådene i dagens sentrumsregjering var faktisk medlemmer i sysselsettingskommisjonen, nemlig nåværende justisminister Aud-Inger Aure og nåværende kommunal- og regionalminister Ragnhild Queseth Haarstad. Dette skulle borge for at sysselsettingskommisjonens vurderinger og forslag får gjennomslag også i sentrumsregjeringen. Anbefalingene fra sysselsettingskommisjonen har vært basert på bred politisk oppslutning og ansvarlig deltakelse fra arbeidslivets parter. Det er viktig at dette føres videre som grunnlag for en sterk sysselsettingsutvikling.

· Sentrumsregjeringen vil legge stor vekt på å videreføre en politikk som fører til høy yrkesaktivitet. Det vil bli lagt vekt på at arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at flest mulig som ønsker det, kan komme i ordinært arbeid. En hovedutfordring framover vil være å medvirke til at de arbeidsledige i større grad kan fylle de ledige stillingene. Her vil det generelt være viktig med tilbud om kvalifisering.

· I den perioden vi er inne i nå, spiller arbeidsmarkedsetaten en viktig rolle i å formidle arbeidskraft og å bidra til å skaffe arbeidsgivere nødvendig arbeidskraft. Nå er det ikke bare kampen mot arbeidsledigheten som står i sentrum, selv om arbeidsledigheten fortsatt er uakseptabel høy. En viktig jobb i dagens arbeidsmarked er å skaffe arbeidskraft og mobilisere arbeidskraftreserven slik at vi kan unngå pressproblemer i økonomien. Gjennom sitt arbeid bidrar arbeidsmarkedsetaten til å understøtte den økonomiske politikken.

· Sentrumsregjeringen vil legge vekt på å hindre at personer som opplever langvarige og/eller gjentatte perioder med arbeidsledighet kommer i fare for å miste kontakten med arbeidsmarkedet på mer varig basis. Sentrumsregjeringen vil derfor føre en arbeidsmarkedspolitikk basert på aktive tiltak framfor kun passiv utbetaling av stønad. Viktige elementer i arbeidsmarkedspolitikken er god formidling, målrettede arbeidsmarkedstiltak som gjør det lettere for de arbeidsledige å finne arbeid, utforming av stønadssystemer som ivaretar de grupper som har det vanskeligst samtidig med at det fortsatt skal være økonomisk lønnsomt å jobbe, og strenge krav til dagpengemottakere om å ta tilvist arbeid.

Formidling til arbeid - høyt prioritert

· Effektiv arbeidsformidling er en viktig forutsetning for at arbeidsmarkedet skal fungere godt. En effektiv formidling får ned søketiden for arbeidstakerne og bedriftene, og vil kunne øke sysselsettingen og redusere arbeidsledigheten. Jo strammere arbeidsmarkedet er, jo viktigere er det med rask formidling av arbeidsledige og av arbeidssøkere som ønsker å bytte jobb.

· Geografisk mobilitet vil være viktig for å sikre at både distriktene og de mer sentrale strøk får tak i ønsket arbeidskraft. I dag har vi høy etterspørsel etter arbeidskraft i hele landet, og mange bedrifter - både ute i distriktene og i byene - rapporterer om store problemer med å skaffe tilgjengelig arbeidskraft, samtidig som det fortsatt er mange arbeidsledige. (I 1997: 73 525 registrerte helt ledige, eller 3,3 pst).

· Et viktig formål med arbeidsmarkedsetatens formidlingsinnsats er å kunne gi hjelp til langtidsledige og grupper med særlige problemer på arbeidsmarkedet. Samtidig har de arbeidsledige også et selvstendig ansvar for å være aktive arbeidssøkere. Motivasjonen til å søke etter nytt arbeid avhenger blant annet av de økonomiske ytelsene og andre fordeler ved å være i jobb, sammenliknet med å motta dagpenger eller å delta på arbeidsmarkedstiltak.

· Arbeidsmarkedstiltakene spiller en viktig stabiliseringspolitisk rolle, slik det også ble understreket av Sysselsettingskommisjonen i 1992. Sentrumsregjeringen legger fremdeles til grunn at arbeidsmarkedstiltakene skal brukes som et stabiliseringspolitisk virkemiddel. Det vil si at de bør trappes ned i oppgangskonjunkturer og opp ved tilbakeslag i økonomien.

· Samtidig bør sammensettingen og nivået på tiltakene tilpasses de strukturelle problemene på arbeidsmarkedet. Strukturelle endringer kan for eksempel komme som følge av globalisering eller teknologiske eller markedsmessige endringer. For å hindre at slike endringer slår ut i økt arbeidsledighet, trenger vi et godt fungerende arbeidsmarked. Det innebærer blant annet en arbeidsmarkedspolitikk som støtter opp under geografisk og yrkesmessig mobilitet.

· Det skapes nye arbeidsplasser hele tiden, og det legges også arbeidsplasser ned. Selv om vi nå opplever vekst i sysselsettingen blir et stort antall jobber lagt ned, samtidig som det skapes enda flere jobber, med til dels nye kvalifikasjonskrav, andre steder. I denne tilpasningsprosessen er det viktig at arbeidsmarkedet er smidig og at arbeidskraften er mobil og tilpasningsdyktig, ettersom sysselsettingsmønsteret skifter mellom regioner, sektorer og ulike kvalifikasjonskrav.

· For å få til en god utforming og gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken er det nødvendig at arbeidsmarkedsetaten samarbeider med andre. Samarbeid med partene i arbeidslivet legger et grunnlag for bedre formidling, for eksempel ved å identifisere behov for ulike typer arbeidskraft tidlig. Samarbeid mellom offentlige instanser legger grunnlag for en effektiv og koordinert innsats for målgrupper med sammensatte problemer. Samarbeid med private og offentlige arbeidsgivere er viktig for å få gode arbeidstreningsplasser.

· Selv om vi venter fortsatt økning i sysselsettingen i årene framover, vil vi fortsette med målrettet innsats overfor grupper som møter en særlig vanskelig situasjon på arbeidsmarkedet. Dette vil i første rekke være langtidsledige, medregnet personer som har brukt opp dagpengerettighetene sine, og spesielt de personene som har svak eller mangelfull utdanningsbakgrunn og lite yrkeserfaring, i tillegg til de yrkeshemmede. Det vil også være en prioritert oppgave å forhindre at ungdom blir passive som følge av langvarig arbeidsledighet. Selv med en fortsatt sterk bedring på arbeidsmarkedet vil det derfor være behov for arbeidsmarkedstiltak, og særlig kvalifiseringstiltak.

Utfordringer

· I et felles nordisk og europeisk arbeidsmarked er det viktig at arbeidsmarkedspolitikken også søker å være internasjonal. Mobilitet på tvers av grensene er viktig for å dekke opp arbeidskraft det er stor knapphet på, slik det nå er innen bygg- og anleggssektoren og helsesektoren. Nå henter vi inn arbeidskraft med spesiell kompetanse som det er knapphet på i Norge i dag, for eksempel sykepleiere og ingeniører. Dette bidrar til å redusere flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet.

· Sentrumsregjeringen har understreket at den vil legge sterk vekt på det nordiske samarbeidet, både når det gjelder praktiske samarbeidstiltak innad i Norden og ved en nordisk koordinering som kan styrke den nordiske innflytelse i ulike internasjonale fora. Samarbeidet mellom de offentlige arbeidsformidlingene i Norden er et godt eksempel på praktiske samarbeidstiltak innad i Norden. I dag trenger vi flere mennesker i arbeid, mens Sverige og Finland opplever høyere ledighet. På denne måten kommer nordisk samarbeid om arbeidsformidling i et åpent og fritt nordisk arbeidsmarked alle landenes innbyggere til gode.

· Arbeidsmarkedspolitikken er et av de politikkområdene som mest nådeløst har blitt underkastet evaluering. Evalueringene av arbeidsmarkedstiltakene viser gjennomgående at arbeidsmarkedstiltakene har positiv effekt. Personer som har deltatt på et arbeidsmarkedstiltak har i gjennomsnitt større muligheter til å få jobb på det ordinære arbeidsmarkedet enn arbeidsledige som ikke har deltatt på arbeidsmarkedstiltak.

· Det vil fremdeles bli lagt vekt på evaluering av arbeidsmarkedspolitikken, og spesielt av tiltakene. Resultatene gir grunnlag for å vurdere endringer som kan bidra til bedre offentlig ressursbruk, en mer effektiv arbeidsmarkedsetat og bedre målretting av tiltakene mot de gruppene som kan få økt sjansene sine i arbeidslivet mest.

· Sentrumsregjeringen ser det som viktig å opprettholde en sterk offentlig arbeidsformidling. Erfaringene fra begynnelsen av 1990-årene viser at en sterk offentlig arbeidsformidling har en helt sentral rolle å spille i kampen mot arbeidsledigheten. En av grunnene til at vi kom så godt ut av denne perioden, skyldes at vi i Norge nettopp satser på en aktiv arbeidsmarkedspolitikk med en sterk offentlig arbeidsformidling med et integrert ansvar for gjennomføringen av den praktiske arbeidmarkedspolitikken.

· I Norge har vi organisert arbeidsmarkedsetaten slik at den har ansvaret både for formidling til ordinære jobber, formidling til og administrasjon av arbeidsmarkedstiltakene og administrasjon av dagpenger. I mange andre land er disse funksjonene delt mellom forskjellige institusjoner. Den norske måten å organisere arbeidsformidlingen på har etterhvert fått bred internasjonal anerkjennelse, og OECD har gjentatte ganger anbefalt sine medlemsland å organisere arbeidsformidlingen på en slik måte. OECD snakker nå om de tre kjernefunksjonene i den offentlige arbeidsformidling: Formidlingsfunksjonen, tiltaksfunksjonen og dagpengefunksjonen.

· Det er minst tre grunner til at det er en fordel med en offentlig arbeidsmarkedsetat som har et integrert ansvar for disse tre kjernefunksjonene:

1. Formidlingsfunksjonen kan bidra til at den offentlige arbeidsformidling retter hele sitt arbeid mot målet om å formidle til det ordinære arbeidsmarkedet og motvirke at for eksempel tiltaksdeltakelse blir et mål i seg selv.

2. Integreringen mellom formidlingsfunksjonen og dagpengefunksjonen kan sikre at dagpengemottakerne får nødvendig formidlingsbistand og ikke blir overlatt som passive stønadsmottakere.

3. Integreringen mellom tiltaksfunksjonen og dagpengefunksjonen kan blant annet bidra til å teste ut om dagpengemottakerne er reelle arbeidssøkere også i perioder med lite etterspørsel etter arbeidskraft, gjennom å kreve at de skal være tilgjengelig for deltaking på arbeidsmarkedstiltak når dette vurderes som nødvendig for å styrke deres muligheter på arbeidsmarkedet.

· I tillegg til de tre kjernefunksjonene som det fokuseres på internasjonalt, har arbeidsformidlingen her i Norge en fjerde kjernefunksjon. Det er attføringsfunksjonen. Vi vurderer det som viktig å integrere denne funksjonen med de tre andre, for at arbeidet med yrkeshemmede arbeidssøkere skal være en del av den generelle arbeidsmarkedspolitikken og for å lette overgangen til det ordinære arbeidsmarkedet for denne gruppen.

· Sentrumsregjeringen vil beholde en sterk og integrert arbeidsformidling som har et integrert ansvar for alle de fire kjernefunksjonene.

· Arbeidsmarkedspolitikken endrer sin rolle under skiftende tider. Nå trapper vi ned arbeidsmarkedstiltakene, mens vi øker formidlingsinnsatsen. Men det kan komme tider etter dette, da det blir nødvendig å trappe opp tiltakene igjen. Dette er den store utfordringen for arbeidsmarkedspolitikken: Å tilpasse instrumentene og virkemidlene til de omskiftelige tidene, slik at vi når målet om et effektivt arbeidsmarked med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet.

Privat arbeidsformidling

· Arbeidsformidling vil si at en mellommann knytter kontakt mellom en arbeidssøker og en arbeidsgiver i den hensikt å etablere et arbeidsgiver/arbeidstakerforhold. Privat arbeidsformidling er arbeidsformidling som utføres av andre instanser enn den offentlige arbeidsformidling. Kommersiell privat arbeidsformidling er, med visse unntak, forbudt, jf. sysselsettingsloven § 26. Loven åpner imidlertid opp for å kunne gi dispensasjon fra forbudet for enkeltgrupper og for arbeidsformidling i samarbeid med arbeidsmarkedsetaten.

· Forbudet mot privat arbeidsformidling er utsatt for press. I praksis er det en vanskelig grensegang mellom hva som er lovlig og hva som ikke er lovlig. Diverse private firmaer tilbyr rekrutteringsbistand og såkalte bemanningsløsninger. «Headhunting» er en mellommannsfunksjon som har enkelte fellestrekk med arbeidsformidling, men som er vurdert til å falle utenfor forbudet mot privat arbeidsformidling. Dispensasjoner for enkeltgrupper fra forbudet mot privat arbeidsformidling og utvikling av internett-løsninger (data-program) som selekterer og kobler sammen tilbud og ønsker fra arbeidsgivere og arbeidstakere, bidrar også til å redusere betydningen av formidlingsmonopolet.

· Erfaringer fra andre land tyder ikke på at et formidlingsmonopol er nødvendig for å ha en offensiv og slagkraftig offentlig arbeidsmarkedsetat.

Utleie av arbeidskraft

· Arbeidsutleie innebærer at en arbeidsgiver stiller egne tilsatte til disposisjon for en oppdragsgiver, dvs. han/hun leier bare ut arbeidskraften. Arbeidsutleie, midlertidige ansettelser og bruk av overtid er alternative måter bedrifter kan dekke varierende arbeidskraftbehov på utover fast ansatte. Bruk av entreprise, konsulentfirmaer m.m. er andre.

· Arbeidsutleie er i utgangspunktet forbudt, jf. sysselsettingsloven § 27. Ved forskrift er det gjort generelt unntak fra forbudet på visse områder. Mest kjent er «kontorsektoren», der vikarbyråene er etablert. På andre områder kan det etter søknad gis generell dispensasjon eller dispensasjon for kortere oppdrag. Ved vurdering skal det legges vekt på behovet for den virksomheten det søkes om tillatelse til.

· Det har vært store endringer i arbeidslivet, herunder måten å organisere arbeidet på, siden lovforbudet mot utleie av arbeidskraft kom i 1971 og siden siste større revisjon av forskriften som fant sted i 1983. I tillegg til at regelverket ikke er tilpasset behovene i dagens arbeidsliv, er det heller ikke tilpasset hvordan Arbeidsmiljøloven nå regulerer mulighetene til å tilpasse seg endringer i arbeidsmengde. I dagens regelverk er det vanskelig å avgrense utleie mot entrepriser, konsulentvirksomhet og nye samarbeidsformer i næringslivet. Det er videre vanskelig å tolke hva som kommer inn under det generelle unntaket for «kontorsektoren». Det kan derfor stilles spørsmål ved om dagens måter å avgrense/regulere utleie på er hensiktsmessig, og om resultatet av avgrensningene er tjenlig. Det er derfor behov for en gjennomgang av regelverket på dette området.

Forholdet til internasjonale konvensjoner (ILO)

· ILO-konvensjonen nr. 96 legger sterke bindinger på muligheter for privat kommersiell arbeidsformidling. Norge har ratifisert denne konvensjonen.

· Hovedregelen etter den nye konvensjon (nr. 181), som ble vedtatt sist sommer, er at privat arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft skal være tillatt, med muligheter for unntak for enkeltsektorer/-grupper.

· Direkte oppsigelse av ILO-konvensjon nr. 96 kan bare gjøres hvert 10. år. Neste mulighet er i år 2001. Hvis Norge velger å ratifisere den nye konvensjonen (nr. 181), fører dette til automatisk oppsigelse av ILO-konvensjon nr. 96. Ikrafttreden av den nye konvensjonen vil skje 12 måneder etter at minst to land har ratifisert den. Vi er ikke kjent med at noen land har besluttet å ratifisere den enda. Det må uansett gå 12 måneder fra Norge ratifiserer konvensjonen til Norge formelt er bundet av den. Tar vi hensyn til at det vil ta noe tid å utforme og vedta alternative lover og forskrifter, herunder høring av partene i arbeidslivet, vil en norsk ratifikasjon i så fall neppe kunne tre i kraft før i 2000.

· Sikring av arbeidstakernes rettigheter er viktig aspekt ved den nye konvensjonen, bl.a. gjennom at det som hovedregel, fortsatt skal være forbudt å ta betalt av arbeidssøkerne.

Status for arbeidet vedrørende privat arbeidsformidling og arbeidsutleie

· Høyre fremmet før jul to dokument 8-forslag i Stortinget hvor de foreslår at «det større grad blir tillatt å drive privat arbeidsformidling» og «at det blir uttrykkelig tillatt å drive utleie av arbeidskraft». Arbeids- og administrasjonsdepartementet ble bedt om å gi sine vurderinger av forslagene.

· Departementet har avgitt svar i brev av 16. januar 1998. I vårt svar signaliserte vi følgende (jf. konklusjonen): «......det er klare problemer knyttet til gjeldende lover og forskrifter når det gjelder de eksisterende generelle forbud mot utleie og privat formidling. Dette må blant annet sees på bakgrunn av at de nåværende reguleringene ble utformet i en tid hvor arbeidslivet var vesentlig annerledes enn i dag. I tillegg foreligger en ny ILO-konvensjon som har et motsatt utgangspunkt, nemlig at disse aktivitetene i prinsippet skal være tillatt. På denne bakgrunn ser jeg behov for en gjennomgang av disse reglene og en vurdering av om de kan og bør endres slik at de blir bedre tilpasset situasjonen og behovene i dagens arbeidsmarked. I tillegg må en særlig se på hva som kan kreves for å kunne ratifisere den nye ILO-konvensjonen. Partene i arbeidslivet vil bli trukket aktivt inn i dette arbeidet. Resultatene av arbeidet vil bli forelagt Stortinget på en egnet måte.

Jeg vil understreke at et utgangspunkt for en slik gjennomgang vil være at vi fortsatt skal ha en sterk og slagkraftig offentlig arbeidsformidling med godt inngrep i arbeidsmarkedet og som kan gi god service til de arbeidssøkere og arbeidsgivere som ønsker det. Dette innebærer at arbeidsmarkedsetaten fortsatt skal ha ansvaret for det som i dag er deres hovedoppgaver: Formidling, kvalifisering (tiltak), utbetaling av stønader (dagpenger) og attføring.»

· Kommunalkomiteen har nå avgitt sin innstilling vedrørende de to dokument 8-forslagene. Kommunalkomiteen har gitt samlet støtte til en gjennomgang av arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft. Partene i arbeidslivet vil bli trukket aktivt med i en slik gjennomgang. Det er ennå ikke tatt stilling til hvordan denne gjennomgangen vil bli organisert. Resultatene av arbeidet vil bli forelagt Stortinget på en egnet måte, senest våren 1999.

Opprettelse av offentlig vikarbyrå

· En del av de søkergrupper arbeidsmarkedsetaten skal bistå med å få innpass i arbeidslivet, vil etter Arbeidsdirektørens vurdering, være lettere å skaffe jobb gjennom utleie enn gjennom formidling. Det gjelder bl.a. eldre, langtidsledige og yrkeshemmede. Gjennom utvidelse av arbeidsmarkedsetatens tjenestespekter til å omfatte utleie, så mener arbeidsdirektøren at etaten vil nå ut til nye brukergrupper både arbeidsgivere og arbeidssøkere, og dermed øke gjennomslaget i markedet.

· Arbeidsdirektoratet har derfor foreslått at det etableres et vikarbyrå i regi av arbeidsmarkedsetaten. Vikarbyrået er foreslått opprettet som et aksjeselskap, med staten som aksjonær etter aksjelovens vanlige regler. Prisfastsettelsen for tjenester fra byrået skal være reell og ikke inneholde skjulte subsidier som kan påstås å være i strid med konkurransereglene eller EØS-retten. De ansatte skal ha samme rettigheter som ansatte i andre vikarbyråer.

· Jeg er positiv til gode ideer, særlig når de kan bidra til å bedre mulighetene for svake grupper som langtidsledige og yrkeshemmede. Men forslaget reiser problemstillinger av prinsipiell og juridisk art som må avklares før jeg kan ta stilling til dette. Jeg har derfor satt i gang et internt arbeid for å vurdere forslaget nærmere.

Deler av komiteen har i forbindelse med de to dokument 8-forslagene på eget initiativ tatt opp forslaget fra Arbeidsdirektøren om at Arbeidsmarkedsetaten skal få drive et eget vikarbyrå. Dette får imidlertid ingen samlet støtte (Ap er for, Sp og KrF er mot, mens SV, H og Frp ikke kommenterer dette forslaget).