Av arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer

Statsbygg og konkurranseutsetting

Kronikk i Aftenposten 30.09.98

All oppmerksomhet rundt ombyggingen av Slottet og det nye Rikshospitalet har reist en bredere debatt om Statsbyggs virksomhet. Dette er naturlig på bakgrunn av de forhold som er avdekket. Samtidig er det kommet fram en del grunnleggende misforståelser om Statsbyggs rolle, arbeidsoppgaver og utfordringer. Jeg har tidligere varslet at vi vil ha en kritisk gjennomgang av prosessen rundt ombyggingen av Slottet, og Statsbyggs rolle i forbindelse med forsinkelsene og den varslede budsjettoverskridelsen i bygging av det nye Rikshospitalet. Samtidig ønsker jeg en bredere vurdering av Statsbyggs rolle og organisering i framtiden.

For at den videre debatten om Statsbygg skal komme på rett spor, er det viktig at vi har en felles forståelse av hva som er dagens situasjon. Derfor er det på sin plass å korrigere noen av de grunnleggende misforståelsene som har festet seg rundt denne forvaltningsbedriften. En slik misforståelse er at statens byggevirksomhet er skjermet mot konkurranse. Tvert imot er det slik at når staten gjennom Statsbygg setter igang sine byggeprosjekter blir de aller fleste tjenester kjøpt på det private marked etter anbuds- eller tilbudskonkurranser. Dette omfatter alt fra kjøp av prosjekteringstjenester, arkitektarbeider, byggledelse og samtlige entreprenørtjenester. Gjennomsnittsberegninger for Statsbyggs virksomhet viser faktisk at 96,5 prosent av innsatsfaktorene ved statlige byggeprosjekter kjøpes i det private markedet etter anbuds- eller tilbudskonkurranser. Statsbyggs innsats tilsvarer 3,5 prosent av kostnadene, og kan noe forenklet sies å være en funksjon som byggherre for staten.

Spørsmålet om konkurranseeksponering må derfor dreie seg om denne byggherrefunksjonen skal privatiseres. Dette kan synes å ha noe for seg, ikke minst hvis vi tar med i betraktningen at de totale investeringene i Statsbyggs byggeprosjekter i år beløper seg til 3,7 milliarder kroner. Problemet er imidlertid at hvis man privatiserer byggherrevirksomheten betyr det at de enkelte departementene må ha faglig kompetanse til å vurdere og følge opp hele prosessen i forhold til private byggherrer. Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved om dette på sikt vil gi den kostnadsbesparende effekten man ønsker å oppnå. Det var nettopp for å effektivisere disse oppgavene og samle dem på ett sted, at Statens bygge- og eiendomsdirektorat, senere Statsbygg, ble opprettet. Det er også et poeng at en rekke av de statlige byggene er såkalte «formålsbygg». Det vil si bygg med spesielle nasjonale eller kulturelle hensyn, eventuelt spesielle sentrale eller spesielle funksjoner, som kanskje tilsier at staten også i framtiden bør stå som byggherre.

Samtidig ser vi at deler av Statsbyggs virksomhet allerede i dag er konkurranseutsatt. Dette gjelder blant annet den del av virksomheten som omfatter regulære kontorbygg. Siden Statsbygg ble omgjort til forvaltningsbedrift i 1993 har vi sett at stadig flere fagdepartementer og statlige virksomheter velger private utleiere. Beregninger viser at Statsbygg i dag kun har knapt 40 prosent av dette markedet.

Tatt i betraktning den sterke fokusering på kostnadsoverskridelser, er det grunn til å se om Statsbyggs virksomhet generelt er kostnadsdrivende og dyr. Bildet er ikke entydig. Tar vi for oss Statsbyggs 10 største prosjekter siden 1991 synes ikke dette å være et riktig bilde. Tallene viser at disse store prosjektene alle hadde en sluttkostnad som lå på mellom 88 og 108 prosent av den totale kostnadsrammen. 6 av prosjektene traff med 100 prosent eller bedre. Fordi det faktisk er slik at statlige bygg oppføres av private etter konkurranse i markedet, er konjunktursituasjonen og prisutviklingen i bygg og anleggsmarkedet svært avgjørende for om et Statsbygg-prosjekt ender opp over eller under den beregnede kostandsrammen.

For å styrke Statsbyggs virksomhet og sikre en god økonomisk styring har Arbeids- og administrasjonsdepartementet de senere år satt som resultatkrav at sluttkostnadene ikke skal overskride kostnadsrammen med mer enn 2,5 prosent. Ser vi på resultatene for de siste tre årene har Statsbygg holdt seg godt innenfor disse rammene. Både i 1995 og 1996 var resultatet 0,1 prosent. I fjor var resultatet 2,1 prosent. Sett i forhold til at Statsbyggs virksomhet er så nøye knyttet til utviklingen på byggemarkedet er dette et godt totalresultat. Nettopp evnen til å sette opp robuste kostnadsberegninger samt riktig periodisering av budsjettmidlene er blant de områder som vi vil legge stor vekt på når vi nå skal evaluere Statsbyggs virksomhet opp mot andre organisatoriske løsninger.

Det er også viktig å peke på at Statsbygg gjennom sin tunge posisjon i byggemarkedet er et nyttig instrument for å realisere ulike politiske mål. Etaten har de siste årene blant annet tatt et selvstendig ansvar for å sikre miljøperspektivet ved sin byggevirksomhet, og er i dag en aktiv medspiller i pilotprosjektet «Grønn stat». Statsbygg har også en «anti-kontraktørklausul» i alle sine kontrakter for å forhindre at entreprenører bruker ulovlig arbeidskraft. Innen områder som tilrettelegging for funksjonshemmede og estetikk er Statsbygg langt framme. I sum betyr dette at staten gjennom Statsbygg har opparbeidet en solid egenkompetanse. Dette er også et viktig aspekt som vi må ta med oss i debatten om hvordan vi skal forvalte statens byggevirksomhet og eiendomsutvikling i fremtiden.

Selv om Statsbygg er Norges største byggherre i sivil sektor er dette ansvaret kun én del av etatens mange oppgaver. Med ansvar for statens eiendommer er Statsbygg en av Norges største eiendomsforvaltere med sine 2,5 millioner m2. De siste fem årene har en stor del av statens lokaler gradvis blitt omfattet av en husleieording. De enkelte fagdepartementene kan ved kontraktsutløp forhandle på fritt grunnlag både om leietidens lengde, pris og arealets størrelse. Slik sett er Statsbyggs virksomhet også på dette område konkurranseutsatt, og dagens utleieprosent er på 98 prosent.

Spørsmålet vi nå står overfor er i hvilken grad det er hensiktsmessig å konkurranseeksponere også andre sider av Statsbyggs virksomhet. Erfaringene fra omorganiseringen av Postverket og Televerket viser en betydelig samfunnsgevinst. Det betyr imidlertid ikke at vi umiddelbart kan overføre denne prosessen til Statsbyggs virksomhet. Mens disse bedriftene i første rekke har levert tjenester, har Statsbygg tradisjonelt kjøpt tjenester. Disse bedriftenes behov for raske omstillingsprosesser er også tvunget fram i takt med den rivende teknologiske utviklingen. Den samme omstillingen er ikke påkrevd for statens byggevirksomhet, men det betyr ikke at Statsbygg og andre med ansvar for statens byggevirksomhet skal skjermes for organisatoriske endringer eller konkurranseeksponering. I dette lys vil departementet vurdere om Statsbyggs byggherre-oppgaver kan organiseres på en annen måte enn i dag. I tråd med Voksenåserklæringen har regjeringen satt ned en egen interdepartemental embetsgruppe som skal ta for seg nettopp konkurranseeksponering av offentlig virksomhet. Dette arbeidet kan være et nyttig bidrag til denne prosessen.

Statsbygg er selv i ferd med å avslutte en bred evaluering av sine roller og oppgaver. Jeg har forventninger til at dette arbeidet vil bidra til en helhetlig vurdering av organiseringen av Statsbyggs virksomhet i framtiden. Dette arbeidet vil være ett av flere innspill til den grundige gjennomgangen det er nødvendig å foreta av Statsbyggs virksomhet. Vi må vurdere hvilke eiendomskategorier som er viktig for staten å eie og forvalte selv, hvilke nybygg Statsbygg skal være byggherre for i framtiden, og hvilke som kan overlates til andre aktører på markedet.