Statssekretær Jostein Solberg

Arbeidsformidling, arbeidsleie m.v.

En presentasjon av Ot.prp.nr. 70 (1998/99)

Foredrag på LO-konferanse – torsdag 4. november 1999

Innledningsvis vil jeg takke for invitasjonen til å delta på denne konferansen. Jeg er blitt bedt om å informere nærmere om innholdet i Ot.prp. nr. 70.

Som dere kanskje kjenner til tiltrådte jeg som statssekretær i Arbeids- og administrasjonsdepartementet for bare to uker siden. Jeg har derfor ikke deltatt aktivt i den politiske prosessen rundt utformingen av proposisjonen eller i den politiske debatt som har fulgt i kjølevannet av denne. På den annen side kommer jeg fra en jobb som fylkesarbeidssjef i Nord-Trøndelag, hvor jeg har fått god kjennskap til svakheter og styrker ved dagens rammebetingelser på arbeidsmarkedet.

Jeg vil nå foreta en kort presentasjon av de ulike forslagene som er fremmet i proposisjonen. Jeg har begrenset tid til disposisjon og vil derfor legge hovedvekten på forslagene knyttet til arbeidsleie, som jeg antar er av særlig interesse for denne forsamling.

1. Arbeidsformidling.

I proposisjonen er det foreslått at regelverket for arbeidsformidling endres slik at privat arbeidsformidling generelt blir tillatt. Det gjøres ved at sysselsettingsloven § 26 endres.

Forslaget har blant annet sin bakgrunn i at utviklingen av ny informasjonsteknologi - særlig innføring av Internett - har medført at utviklingen har løpt fra og samtidig uthulet monopolet for offentlig arbeidsformidling. Samtidig har arbeidsmarkedet endret seg i de senere år og blitt mer differensiert og arbeidssøkerne har fått økt utdanning. Privat arbeidsformidling på deler av arbeidsmarkedet kan bidra positivt til et godt fungerende arbeidsmarked.

Departementet har ved utarbeidelsen av forslagene lagt vekt på at formidlingsmonopolet er avviklet i de andre nordiske land uten negative virkninger. Tvert imot, konkurransen har skjerpet innsatsen i den offentlige formidlingen og er en spore til nytenkning og effektivisering.

I det nye regelverket stilles det visse krav til de som vil starte opp med privat arbeidsformidling. Det er blant annet samme krav til egenkapital som for aksjeselskap, for at useriøse firmaer ikke skal operere på dette markedet. Slike strenge krav stilles vanligvis ikke til annen næringsvirksomhet. Det er også lagt opp til at formidlingsfirmaene skal rapportere om virksomheten. Det vil ikke være adgang til å ta betalt av arbeidssøker ved arbeidsformidling, men det kan som i dag, i spesielle tilfelle gjøres unntak. I dag er det f.eks. unntak for au-pair, hvor det er nødvendig at det tas betalt for tjenesten hvis den skal finnes.

Vi har i dag en meget god landsdekkende offentlig arbeidsformidling som er integrert med en rekke arbeidsmarkedstjenester som tiltak og dagpenger til ledige. Vi skal fortsatt ha en slik etat. Etaten står etter min mening godt rustet til å møte konkurranse fra private og vil fortsatt være den helt dominerende på formidlingsmarkedet. Arbeidsmarkedsetatens kjernetjenester med formidling m.m. skal fortsatt være gratis for både arbeidsledige og arbeidsgivere. Med en sterk offentlig formidling som yter basistjenester som er gratis både for arbeidsgivere og arbeidssøkere, vil privat arbeidsformidling bare være aktuelt for helt små nisjer. Eller sagt på en annen måte: Hvem kan konkurrere med en gratis ytelse av høy kvalitet ?

2. Arbeidsleie

Blaalid-utvalgets utredning viste til at dagens regelverk som er fra 70 og tidlig 80 tallet, inneholder en rekke svakheter og til dels er preget av å være utformet for et arbeids- og næringsliv som er vesentlig annerledes enn i dag. Regelverket har tilfeldige avgrensninger med hensyn til type og art av arbeidskraft som kan leies ut, samtidig som regelverket har administrativt ressurskrevende dispensasjonsordninger. En speilvending av loven slik at utleie/innleie er tillatt hvor det ikke eksplisitt er forbudt er også i tråd med regjeringens arbeid med «Et enklere Norge».

Det fremlagte forslaget knyttet til arbeidsleie bygger på en enstemmig innstilling fra Blaalid-utvalget, hvor også partene i arbeidslivet var representert.

Ved utformingen av forslaget vedr. arbeidsleie er det lagt vekt på

• å lage en ordning som støtter opp under målsettingen om at den normale tilknytningsformen i arbeidslivet fremdeles skal være fast ansettelse i et to-partsforhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.
• å lage en ordning som er robust mot fremtidige endringer i arbeidslivet og gir fleksibilitet bl.a. i forhold til midlertidig fravær. Behovet for fleksibilitet kan dekkes på flere måter, gjennom bruk av overtid, ved midlertidig tilsetting og ved arbeidsleie.
• å unngå et system med flere beslutningstakere og subjektive behovsvurderinger. Dette skal bl.a. sikre lik behandling mellom arbeidsgivere uavhengig av bransje og geografisk plassering.
• at regelverket er administrativt enkelt å håndtere

I Ot.prp. 70 er det foreslått at u tleie av arbeidskraft generelt blir tillatt (ved en endring i sysselsettingsloven § 27.) Reguleringen av omfanget av arbeidsleie vil istedenfor skje gjennom regler for innleie av arbeidskraft - det vil si at reguleringen flyttes fra sysselsettingsloven til arbeidsmiljøloven.

Innleie fra vikarbyrå
Hovedregelen i forslaget er at innleie av arbeidskraft er tillatt i samme utstrekning som bruk av midlertidig tilsetting (jf. § 58 A). Det blir ny §§ 55 K og 55 L i arbeidsmiljøloven samt tilsvarende endringer i tjenestemannsloven for statlig sektor. Partene vil kunne slutte skriftlig avtale om tidsbegrenset innleie utover midlertidig tilsetting. Dette gjelder virksomheter bundet av tariffavtale.

Utleie mellom produksjonsbedrifter
Det er lagt opp til at vanlige produksjonsbedrifter som ikke har til formål å drive utleie, vil kunne leie ut arbeidskraft etter avtale med de tilsatte i bedriften. Denne delen av forslaget bygger på gjeldende praksis. Dette dreier seg om utlånslignende situasjoner som følge av f.eks. konjunktursvingninger innenfor verksted- og produksjonsindustrien. Denne praksisen har i henhold til partene i arbeidslivets ikke budt på store problemer.

Et hovedvilkår for utleie mellom bedrifter er at utleie skjer innenfor de samme fagområder som utgjør utleierens hovedbeskjeftigelse og at utleieaktiviteten ikke omfatter mer enn 50 % av de fast tilsatte hos utleieren. Innleieren skal foreta drøftelser med tillitsvalgte som til sammen representerer et flertall av den arbeidstakertkategori inneleien gjelder, før beslutning om innleie foretas.

For innleie som overstiger 15 % av de tilsatte hos innleier (likevel ikke færre en tre personer) og som har en varighet ut over to år, skal det inngås avtale med tillitsvalgte som til sammen representerer et flertall av den arbeidtakerkategori innleie gjelder. Ved tidsbegrensningen på 2 år har en tatt utgangspunkt i den praksis som arbeidsutleieutvalget i Arbeidsdirektoratet har når større generelle dispensasjoner om utleie innvilges. Partene er med i utvalget og har vært med på å lage denne praksisen.

Hjemmel for forbud
Lovforslaget åpner for adgang til å unnta visse yrkesgrupper fra innleie. I Ot. prp. nr. 70 er det signalisert at noen yrke-/utdanningsgrupper innenfor helse- og sosialsektoren bør unntas adgangen til innleie. Departementet vil løpende holde et øye med om også andre yrkesgrupper bør unntas over tid. Eventuelle unntak fra innleie vil skje i forskrifts form. Forskriften vil bli sendt på høring på vanlig måte.

Vurdering
Utgangspunktet for regjeringen er at fast tilsetting skal være hovedtilsettingsformen i arbeidslivet. De foreslåtte reglene for arbeidsleie støtter etter min vurdering opp under to-partsforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver ved at det bygger på reglene for midlertidig tilsetting. Dette er et regelverk som er kjent for partene i arbeidslivet. Et viktig moment i denne sammenheng er at forslaget sikrer at arbeidsgivers adgang til innleie fra vikarbyrå ikke er videre enn adgangen til midlertidig tilsetting: Innleie ville ellers kunne benyttes for å omgå begrensningene i adgangen til midlertidig tilsetting. Av denne grunn var det naturlig å legge det regelverk vi allerede har for midlertidig tilsetting til grunn som en mal for det nye regelverket for arbeidsleie.

I debatten som har fulgt i kjølevannet av Ot.prp. 70 har det fra arbeidstakersiden blitt etterlyst en bestemmelse som skal sikre «ordnede lønns- og arbeidsvilkår» for vikarene. En slik bestemmelse står i dag i utleieforskriften - som krav til den virksomhet som søker om utleie. Uttrykket forstås av mange som å være ensbetydende med tariffavtale. Det finnes imidlertid ikke offentligrettslige bestemmelser som regulerer selve lønnsnivået, som jo er det sentrale i en tariffavtale. Det er et forhold mellom partene. Ei heller kan begrepet forstås som ensbetydende med tariffavtale. Erfaringene fra dagens regelverk er derfor at denne type bestemmelser er svært vanskelig å følge opp og kontrollere i praksis. Ved utformingen av det nye regelverket har en lagt vekt på å utforme et regelverk som er praktikabelt og samtidig tar hensyn til dagens arbeidsdeling mellom lovverk og avtaleverk.

Arbeidstakersiden er i lovutkastet gitt nye rettigheter i samband med innleie, som de i dag ikke har, bl.a. ved at deler av regelverket forutsetter avtale med tillitsvalgt. Etter min vurdering tar forslaget hensyn til partenes rolle, og arbeidstakernes legitime behov i samband med innleie. Samtidig vil jeg understreke at fagbevegelsen selv har en utfordring i det regelverket som er foreslått; bl.a. muligheten til å inngå avtaler med vikarbyråene, bransjene eller enkeltbyråer.

Når det gjelder behovet for avgrensninger og tolkningsspørsmål som kan oppstå ved å innføre et nytt regelverk så vil Arbeidstilsynet få ressurser til å drive informasjonsarbeid. For øvrig må tvister løses i rettssystemet slik som ved midlertidig tilsetting.

Kontroll
Kontrollen ved innleie foreslås altså løst ved en privatrettslig modell . Det er det samme prinsippet som gjelder for midlertidige tilsetninger. En arbeidstaker som mener at det ikke er adgang til innleie kan gå til søksmål med krav om fast tilsetting eller erstatning. I de tilfeller hvor vedkommende er organisert, vil vedkommende kunne søke bistand fra sin fagforening noe erfaringen med arbeidsmiljøloven § 58 A viser blir gjort.

Det er i dag ingen offentligrettslig håndhevelse av eventuelle brudd på regelverket om midlertidig ansettelse, og det vil derfor være innkonsekvent om innleiereglene skulle håndheves av det offentlige. Når AML § 58A er valgt som kriterium for leie, må en også følge de øvrige sider av bestemmelsen, herunder kontrollsiden. Gjøres ikke det, brytes fordelen ved den parallellitet som rår mellom regelverkene.

Det vil etter mitt syn ikke være naturlig å pålegge Arbeidstilsynet ytterligere kontrolloppgaver av denne type fordi hovedområdet deres er å ivareta helse- og sikkerhet.

Når det gjelder kontroll av utleiebedriftene så pålegges disse en rapporteringsplikt. Det er satt som et vilkår i sysselsettingsloven § 27 at 1) utleier ikke kan begrense en utleid arbeidstaker til å ta fast ansettelse hos innleier når utleieforholdet er avsluttet, 2) at en virksomhet ikke kan leie ut en arbeidstaker til en tidligere arbeidstaker før det har gått seks måneder siden arbeidstakeren sluttet hos denne og 3) at det ikke kan tas betalt av arbeidstakeren for utleietjenester. Kontrolloppgavene overfor utleiebedriftene er i proposisjonen midlertidig foreslått lagt til Arbeidsdirektoratet idet sysselsettingsloven § 37 og straffebestemmelsene i sysselsettingsloven § 40 er foreslått opprettholdt. Ved opprettelse av et statlig utleiebyrå vil en vurdere alternativ plassering av kontrolloppgavene.

Dersom en virksomhet driver utleie som «produksjonsbedrift» uten å oppfylle kravet til å være en slik virksomhet, vil dette medføre at innleie fra slik virksomhet faller innenfor virkeområde til vikarbyråene. Rettsvirkningen av dette er i så fall at de tilsatte kan kreve seg fast ansatt hos innleier. Innleier bærer således en risiko for at utleier oppfyller lovens krav til å være en produksjonsbedrift.

Et problem som etter dagens regelverk til stadighet dukker opp når det gjelder utleie av arbeidskraft, er bruk av ekstern arbeidskraft som av fagforeningene påstås å være ulovlig innleie av arbeidskraft, mens arbeidsgiverne fremholder at det er snakk om en lovlig entreprise (som ikke berøres av sysselsettingsloven § 27 om utleie av arbeidskraft). Dersom det konstateres at et slikt arbeidsforhold er innleie (og ikke entreprise) - kan innleier etter de nye reglene i ytterste konsekvens måtte ansatte de innleide arbeidstakerne fast. I dette ligger det innebygget en viss selvkontroll.

Omfang av midlertidig ansettelse og utleie fra vikarbyråer
I 2. kvartal 1999 var 10,7 pst av de sysselsatte midlertidig ansatt. Hovedtyngden av disse var ansatt i vikariater - som sykevikariater, vikariater ved omsorgs- eller utdanningspermisjoner og ved ferieavvikling. I tillegg gir AML § 58A adgang til midlertidig ansettelse ved driftsmessige topper for virksomhetene.

Bare om lag 0,5-0,6 prosent av de sysselsatte i Norge er vikarer i vikarbyråbransjen. Mange av de som arbeider i vikarbyråene gjør det ut fra at de foretrekker denne ansettelsesformen. Andre bruker vikarbyråene som et springbrett inn i arbeidsmarkedet. De foreslåtte endringene i regelverket vil trolig medføre at omfanget av utleie vil øke noe, selv om adgangen til innleie innskrenkes noe i «kontorsektoren». Det må bl.a. sees i sammenheng med at flere bransjer får mulighet til å velge innleie fremfor andre måter å regulere korttidsetterspørselen etter arbeidskraft (overtid, vikariater mv.). F.eks. vil den bebudede kompetansereformen innebære økt behov for flere midlertidig ansatte. Regelverket vil også gjøre det lettere for virksomhetene å skaffe spisskompetanse i forbindelse med tidsavgrensede prosjekter innenfor de bransjer hvor innleie i dag ikke er tillatt. Det er også grunn til å tro at enkelte bedrifter vil ønske å leie ut egne ansatte for å unngå å permittere eller si opp arbeidstakerne som følge av manglende ordretilgang

3. Omgjøring av Arbeidsdirektoratets styre til råd:

I tråd med nyere prinsipper for statlig forvaltningsvirksomhet foreslås det i proposisjonen at Arbeidsdirektoratets styre omdannes til et råd - slik det reelt har fungert i lang tid. Retningslinjene for bruk av styrer i staten sier at styrer bør bare brukes i forvaltningsorganer. For direktorater med klare innslag av myndighetsutøvelse eller politikkutforming, bør det ikke være styrer. På bakgrunn av disse retningslinjer er mange styrer lagt ned eller omgjort til råd de senere årene. Departementet foreslås samtidig en bredere representasjon fra partene i arbeidslivet enn det en har i dagens styre hvor bare LO og NHO er representert. Forslaget må sees i sammenheng med at Arbeidsmarkedsetaten arbeider på en bredere del av arbeidsmarkedet enn bare LO/NHO området.

4. Mulighet for arbeidsmarkedsetaten til å ta betaling for visse tjenester

I proposisjonen åpnes det for at arbeidsmarkedsetaten skal kunne tilby enkelte tjenester til arbeidsgivere mot betaling. Aktuelle betalingstjenester vil bl.a. være

• utvidede bemanningstjenester,
• vikaravtaler,
• særskilt bistand ved omstilling/overtallighet
• bistand til arbeidsgivere til kursplanlegging mv.

Forslaget har sin bakgrunn i at arbeidsgivere etterspør stadig mer omfattende tjenester fra arbeidsmarkedsetaten. Flere av disse oppgavene hører naturlig inne under bedriftenes ansvarsområde. Det er derfor ikke naturlig at denne type tjenester ytes gratis fra staten. Ved å tilby denne type tjenester som betalingstjenester vil arbeidsgiverne får et bedre tilbud samtidig som flere arbeidssøkere vil kunne bringes ut i ordinært arbeid. Innføring av krav om betaling for visse typer tjenester vil også sikre likebehandling mellom arbeidsgiverne når det gjelder muligheten til å nytte disse tjenestene fra etaten.

Jeg vil understreke at de nye betalingstjenestene i hovedsak vil supplere de tjenester som i dag ytes vederlagsfritt fra etaten. Tyngdepunktet i etatens innsats skal fortsatt være rettet mot å betjene arbeidsløse og yrkeshemmede arbeidssøkere.

5. Etablering av et statlig utleieselskap

Regjeringen foreslår at det etableres et nytt statlig utleieselskap som skal kunne tilby utleietjenester på linje med de private utleiebyråene. Selskapet vil bli organisert som et statsaksjeselskap og skal drive etter forretningsmessige prinsipper. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil være eier av selskapet. I selskapets vedtekter vil det bli forutsatt at de mest aktuelle arbeidsmarkedstjenestene skal kjøpes fra arbeidsmarkedsetaten når pris og kvalitet tilsier dette.

For mange arbeidssøkere vil en jobb i vikarbransjen være nyttig for å få en start i arbeidsmarkedet. Opprettelse av et statseid utleieselskap vil bidra til bedre adgang til denne delen av arbeidsmarkedet også for arbeidssøkergrupper med problemer i forhold til arbeidsmarkedet. I tillegg skal selskapet bidra til å skaffe arbeidsgiverne arbeidskraft. Disse formålene vil bli nedfelt i selskapets vedtekter.

For å unngå kritikk for kryssubsidiering legger vi opp til at tjenestene skal kunne tilbys alle. Vi legger vekt på at arbeidsmarkedsetaten skal betjene de private byråene på lik linje med det statlige utleieselskapet. Selskapet vil måtte organiseres slik at det tilfredsstiller aksjelovens bestemmelser. For regjeringen er det viktig at opprettelsen av det statlige utleieselskapet skjer på en konkurransemessig og juridisk mest mulig forsvarlig måte.

6. Avslutning

Saker er for tiden til behandling i Kommunalkomiteen i Stortinget. Stortinget legger opp til å ferdigbehandle saken før jul. Etter dette vil departementet starte opp det nødvendige forskriftsarbeidet før de vedtatte lovendringer kan tre i kraft.