Arbeids- og administrasjonsminister Laila Dåvøy

IT og desentralisering av statlige oppgaver

IT-forum i Loen, 29.09.99

Kjære konferansedeltakere og arrangører!

Jeg vil først få takke for invitasjonen til å komme hit. Det er morsomt å få anledning til å besøke Sogn og Fjordane på IT-forum ’99. IT-forum Sogn og Fjordane, som er navnet på et mangeårig samarbeid mellom stat, kommunesektor, lokalt næringsliv, høyskole og forskningsinstitusjoner i Sogn og Fjordane, har satt i gang mange spennende aktiviteter for å fremme en utviklingsrettet bruk av informasjonsteknologi i fylket; både når det gjelder kompetanseutvikling, praktisk samarbeid om teknisk drift , infrastruktur og ikke minst internasjonalt samarbeid på området.

Fra mitt ståsted er det særlig interessant med samarbeidet om utviklingen av brukerrettede tjenester fra offentlig forvaltnings side. Gjennom bl.a. nettstedet »Fjordinfo», har stat og kommunesektor i Sogn og Fjordane vært pionerer når det gjelder å utnytte Internett-mulighetene til å utvikle en mer åpen og brukerrettet forvaltning. Her er det utviklet et så interessant og kompetent miljø at vi har bestemt å legge driften og videreutviklingen av den felles elektroniske inngangsporten til norsk offentlig forvaltning; Norge.no, til Sogn og Fjordane med Fylkesmannen som ansvarlig instans.

Tre stillinger betyr i seg selv ikke så mye i en desentraliseringsammenheng, men for mitt departement ser vi det som en naturlig oppfølging av Regjeringens politikk om at nye statlige funksjoner i hovedregelen skal legges til distriktene. Dette er slik sett en prinsipiell markering.

Denne regjeringen har i Voksenåsenerklæringen påpekt at « staten må gå foran når det gjelder å desentralisere sin virksomhet. Erfaringene med å legge statlige foretak til distriktene er gode. Offentlig virksomhet har bidratt til at det er skapt kreative miljøer og tilført kompetanse som har bidratt til en positiv utvikling i næringsfattige strøk av landet».

Det er på denne bakgrunn jeg som administrasjonsminister har nedsatt en embetsmannsgruppe som skal utrede muligheter for desentralisering av statlige oppgaver, bl.a. ved bruk av ny teknologi.

Gruppen skal levere sin innstilling i slutten av året og det vil derfor være vanskelig for meg på det nåværende tidspunkt å være særlig konkret mht. hva gruppen vil foreslå.

Arbeidets mål og satsningsområder

I arbeidsgruppens mandat er det pekt på at arbeidet skal forankres i de overordnede forvaltningspolitiske målsettingene om å utvikle en rettssikker, brukerorientert, effektiv og politisk styrbar offentlig forvaltning, som bl.a. skal være et konkurransefortrinn for norsk næringsliv.

Arbeidet vil bl.a. omfatte følgende temaer:

• en gjennomgang av arbeidsoppgaver i sentralforvaltningen med sikte på å skille ut oppgaver til regionalt og lokalt nivå
• vurdering av IT som regionalpolitiske virkemiddel i statsforvaltningen og forslag om forsøk med forvaltning på tvers av organisatoriske og geografiske grenser
• forslag om utprøving av telependling og fjernkontor. Arbeidet må sees i direkte sammenheng med, og koordineres med, arbeidet i den partsammensatte arbeidsgruppen på fjernarbeid som skal settes ned etter gjeldende hovedtariffavtale
• arbeidet vil også inkludere forholdet til viktige forvaltningspolitiske styringsprinsipper, dvs. prinsippene om rammestyring og resultatstyring av statlige virksomheter med tilhørende fullmakter og ansvar for virksomhetsleder, jfr. statens økonomiregelverk
• økonomiske og administrative konsekvenser av anbefalingene.

Kort historikk

Tiltak for å fordele statlige arbeidsplasser til andre deler av landet enn Oslo-regionen har med ulike vinklinger vært satt på dagsordenen siden begynnelsen av 60-tallet. Kort fortalt har vi hatt to forsøk på en mer omfattende utflytting av statsinsitusjoner fra Oslo. På 1960- og tidlig på 1970- tallet var det et kraftig press på Oslo-området. Det var en stor økning i antall arbeidsplasser og stor tilflytting. På 1960-tallet ble Ingebretsenutvalget nedsatt for å foreta en storstilt utflytting av statsinstitusjoner. På 1970-tallet ble Grandeutvalget nedsatt med samme formål.

Ingebretsenutvalget ble nedsatt på nyåret i 1961 og leverte sin innstilling

10. mars 1964. De startet sitt utredningsarbeid med å lage en oversikt over alle statsinstitusjoner lokalisert i Oslo. Dette resulterte i en liste som omfattet 181statsinstitusjoner med om lag 27 000 heltidsansatte og omkring 2500 ansatt på deltid.

Regjeringen reduserte antallet institusjoner i sitt utflyttingsforslag til Stortinget til 11 statsinstitusjoner med om lag 500 heltidsansatte. Stortinget vedtok til slutt å flytte ut 8 av disse institusjonene med totalt 417 heltidsansatte og 300 deltidsansatte. Det gjaldt Statens sprengstoffinspeksjon, Statskonsulentene under Landbruksdepartementet, Landskogtakseringen, Norges geografiske oppmåling, Norsk Tipping A/S inkludert Statskontrollen, Kontoret for landbruksforskning, Statens landbrukskjemiske kontrollstasjon og Norges Banks Seddeltrykkeri. Av disse ble 7 gjennomført i perioden 1967-1976.

Regjeringen la hovedvekten på det prinsipielle aspektet ved utflyttingsspørsmålet, men fikk for øvrig relativt mye kritikk i Stortinget fordi utflyttingsforslagene var så pass beskjedne.

Grandeutvalget ble nedsatt ved kgl.res. 7. september i 1973. Mandatet var å utrede i hvilken utstrekning det var mulig å gjennomføre utflytting av eksisterende statsinstitusjoner.

Bakgrunn for at utflyttingsspørsmålet ble tatt opp igjen var blant annet at regional-politiske problemstillinger fikk et gjennombrudd i den offentlige politikken på denne tiden. En annen viktig årsak var etterspørselspresset på det lokale serviceapparatet i Oslo som var skapt av den sterke veksten i arbeidsplasser. Det ble derfor lagt betydelig press på staten fra Oslo kommune tidlig på 1970-tallet for å få tatt opp igjen utflyttingsspørsmålet.

Grandeutvalget la fram sine utflyttingsforslag i form av tre delutredninger. Det samlede resultatet av Grandeutvalgets tre delutredninger var et forslag om å flytte 53 hele statsinstitusjoner og deler av 9 andre med nærmere 5000 ansatte. 13 av disse hadde imidlertid mindre enn 15 ansatte.

Det må imidlertid anmerkes at høringsrunden ble oppsummert med at de aller fleste høringinstansene var mot utflytting.

Etter behandling i Stortinget endte regjeringen opp med å forplikte seg til å flytte 20 statsinstitusjoner med omlag 1000 ansatte. Dette var langt færre enn de over 50 institusjonene og rundt 5000 ansatte som Grandeutvalget hadde tilrådd flyttet.

Hvordan har så syselsettingsutviklingen i offentlig sektor vært etter 1970?

Staten har endret struktur og størrelse

I statlig sektor har det vært en økning i antall ansatte fra 1970 fram til 1994 på om lag 35%, mens antall ansatte i kommunal sektor har vært fem ganger sterkere, dvs hele 177%. Det er altså kommunene som har representert veksten i offentlige sysselsetting i distriktene og ikke staten.

Fra 1980 til 1990 økte antall ansatte i staten totalt med ca 8 000 til 184 000. Deretter skjer det en kraftig nedgang på hele 18 000 fra 1990 til 1998. Når det gjelder den totale nedgangen kan denne trolig i hovedsak forklares ved selskapsutviklingen i staten.

I 994 ble Telenor omdannet til et statlig A/S. Det samme gjaldt statsforetakene Statnett og Statkraft fra 1992. Det er imidlertid verdt å merke seg at Statens kantiner, Posten Norge BA og NSB BA fortsatt er inkludert i statistikken for 1998. Disse virksomhetene utgjør totalt 37 400 ansatte. Det betyr at antall ansatte i staten eksklusiv de statlige selskapene utgjør 129 100 i 1998.

Endring i tilknytningsform for tidligere forvaltningsbedrifter i retning av stadig løsere forhold til departementene gjør at lokaliserings- og desentraliseringssaker i virksomheter som for eksempel NSB, Posten og Telenor ikke lenger legges fram for departement og Stortinget til avgjørelse på samme måte som før. På mange måter kan vi derfor si at «staten er blitt mindre». Statens styring foregår på et overordnet og generelt nivå og innefor rammer som settes av internasjonalt regelverk (særlig EU/EØS).

Flere av de statseide selskaper har en §10 i vedtektene sine som sier at saker som antas å være av prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning, skal legges fram for generalforsamlingen (statsråden). Videre skal det for generalforsamlingen legges fram plan for virksomheten der større endringer omtales, blant annet med hensyn til distriktspolitisk profil.

Jeg oppfatter dette som ordninger som kan sikre at nåværende distriktspolitiske profil og landsdekkende tilbud til brukerne opprettholdes, men ikke som en ordning som kan brukes til å pålegge selskapene å foreta nye distriktspolitiske satsinger.

Det er fra flere hold hevdet at den generelle flyttestrømmen fra distriktene har fortsatt med uforminsket kraft etter at sentrumsregjeringen tok over, og at utflyttingen har skutt ytterligere fart. Dette er ikke riktig. Mens det i 1997 igjen var en sterk nettoutflytting fra distriktene, har denne tendensen snudd etter at sentrumsregjeringen overtok. Nesten alle perifere områder i de ulike landsdeler med unntak av Vestlandet har hatt en lavere nettoutflytting i 1998 enn i 1997. For perifere områder i Midt-Norge dreier det seg om en halvering. Oslo-regionen har hatt en nedgang i innflyttingen fra 5639 i 1997 til 3513 i 1998.

Hvilke oppgaver kan så desentraliseres?

I prinsippet kan alle statlige arbeidsoppgaver løses utenfor Oslo. Det finnes imidlertid argumenter som tilsier at visse typer arbeidsoppgaver bør være lokalisert til hovedstaden.

Argumenter for at enkelte oppgaver bør ligge i hovedstaden kan være:

• Oppgaver som krever fysisk nærhet til de sentrale politiske myndighetene
• Oppgaver som de sentrale politiske myndighetene er avhengig av å være i fysisk nærhet av for å kunne utføre sitt arbeid

Det blir derfor en viktig oppgave for den embetsmannsgruppen som er nedsatt nettopp å gå igjennom de ulike arbeidsoppgavene i sentraladministrasjonen for å se om oppgavene trenger å være fysisk plassert i Oslo.

Grovt sett bør det etter min mening være et prinsipp at oppgaver som det ikke aktivt kan argumenteres for må ligge sentralt, kan legges ut til statens regionale og lokale organer. Overføring til fylkeskommuner og kommuner kan også være aktuelt.

Ulike former for desentralisering

Det er flere ulike måter å flytte ut opppgaver på:

Utflytting av institusjoner sto sentralt på seksti- og syttitallet. Men dette ble ikke fulgt opp med noen massiv gjennomføring til tross for grundig forarbeid og relativt mange forslag. Eksempel på slik utflytting i de senere år er flyttingen av Polarinstituttet til Tromsø. Selv om flyttingen i ettertid har vært vellykket, skapte det mye turbulens og motstand mens det stod på. Det er en viktig grunn til at vi ikke har valgt utflytting som en sentral strategi denne gangen.

Desentralisering er en annen måte. Reformene i statlige styringssystemer de siste årene, som innføring av virksomhetsplanlegging, mål og resultatstyring og det nye økonomiregelverket, synes å ha medført delegering av myndighet fra departementene til ytre instanser, og fra etatene og ned til regionalt og lokalt nivå. Det samme har arbeidet med å legge enkeltsak-behandling ut fra departementene. Noe av dette gjenspeiles i det faktum at staten har vokst i regionsentrene.

Selv om det ikke har vært noen systematisk strategi for å flytte oppgaver ut fra departementene har det de siste årene skjedd enkelte endringer. Det er i dag stor ulikhet mellom departementene når det gjelder oppgavefordeling mellom departement og ytre instanser/andre forvaltningsnivå. Det skulle derfor ligge et potensiale her.

Av de store statlige etatene har både Skattedirektoratet og Arbeidsmarkedsetaten opprettet spesialenheter utenfor Oslo som betjener hele landet. Skattedirektoratet har sitt brukerstøttesenter for IT i Grimstad og Arbeidsmarkedsetaten har opprettet Arbeidsmarkedsetatens servicesenter i Mo i Rana.

En tredje måte er desentral sentralisering. Det er i dag mange oppgaver som er spredt på lokale forvaltningsenheter og som i disse enhetene kun utgjør en liten bit av den samlede oppgaveportefølje. For slike oppgaver kan det være administrative gevinster ved å rendyrke oppgavene, spesialisere funksjonene og opprette en ny enhet for å ivareta området. Dette flytter ikke oppgaver ut fra Oslo-regionen på samme måte som ved desentralisering, men en sentraliserer oppgaver som allerede er plassert i og utenfor Oslo-regionen og legger dem til en plass utenfor Oslo. Ved å opprette slike enheter profesjonaliseres oppgaveløsningen og samtidig kan slike miljøer danne en kime til vekst gjennom å påta seg nye oppgaver innenfor sitt spesialområde. Både Brønnøysundsregistrene og Statens Innkrevingssentral har hatt en slik utvikling.

Et annen form for desentral sentralisering er forsøkene med offentlige servicekontorer (OSK). AAD har nedsatt en arbeidsgruppe som skal utrede innføring av offentlig servicekontor som en permanent ordning. Premissene er å etablere OSK som en generell ordning basert på lokalt initiativ. Dette skal gi brukerne av offentlige tjenester en samordnet og god service og tilgjengelighet til tjenestene, og er dermed i tråd med regjeringens arbeid med å forbedre forvaltningens forhold til sine brukere.

Siktemålet er at OSK skal bygges rundt en eksisterende offentlig etat eller rundt etablerte kommunale ordninger. Det vil bli tatt initiativ for at samlokalisering ikke skal gi uheldige sentraliseringsvirkninger. Selv om OSK ikke vil virke direkte desentraliserende, så vil det klart demme opp for nedleggelser av offentlig virksomheter og derigjennom styrke distriktene.

Å kommunalisere statlige oppgaver representerer det kanskje viktigste virkemiddel for styring av offentlig arbeidsplasser til alle landets kommuner. Denne problemstilingen behandles av Oppgavefordelingsutvalget, som skal avgi sin innstilling sommeren år 2000.

En femte mulighet er å » outsource» oppgaver i et privat konkurransemarked og klausulere oppgaveløsning til enheter utenfor Oslo-regionen. Uten at begrepet »outsourcing» er benyttet, er det også i dag private virksomheter som utfører myndighetsoppgaver på vegne av det offentlige (f.eks Veritas). Slike løsninger er det i prinsippet mulig å tenke seg på andre områder. Jeg vil her bare vise til muligheten, men ikke forfølge temaet særskilt.

Teknologiske muligheter

Utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien har fra enkelte hold blitt utropt til den viktigste enkeltfaktoren for å redde sysselsettingen og bosettingen i distriktene. Jeg har store forhåpninger til at utnyttelse av ny teknologi kan bidra til Regjeringens mål om å ta hele landet i bruk. Men selv om ny teknologi på mange områder reduserer avstandsulempene, er det ingen grunn til å tro at informasjonsteknologien i seg selv gir distriktene noen konkurransefordeler fremfor sentraene.

Dette poenget understrekes også i en rapport om desentralisering av statlige oppgaver ved hjelp av IT. Rapportene, som ble laget av Høgskolen i Finnmark på oppdrag av Embetsmannsgruppen for desentralisering, har som formål å gi en overordnet oversikt over mulighetsbildet når det gjelder å utnytte moderne teknologi til desentralisering .

Rapporten peker på at en slik desentralisering stiller krav både til politisk vilje – noe som denne Regjering så absolutt har - og vilje til omstilling og nyorganisering i de statlige virksomheter som skal desentraliseres, dersom desentralisering skal kunne bidra til å ivareta mål om likebehandling, god kvalitet, effektivitet og nærhet til brukerne. I mange tilfeller kan en organisatorisk desentralisering være like viktig som en geografisk desentralisering for brukerne.

Det er en kjent sak at statsforvaltningen gjennom mange år har lagt vekt på å utnytte informasjons- og kommunikasjonsteknologiens muligheter til å redusere avstandsulempene, ved å legge en rekke nye registerbaserte oppgaver til distriktene. Brønnøysundregistrene, innkrevingssentralen i Mo i Rana og registrene i Kirkenes er eksempler på dette. Slike nyetableringer vil også være viktig i fortsettelsen.

Den virkelig store utfordringen er å utvikle en elektronisk forvaltning som i større grad gir muligheter for å samarbeide om oppgaveløsningen på tvers av organisatoriske og geografiske grenser. En slik nettverksorganisert eller »virtuell» forvaltning om man vil, vil ha en langt større fleksibilitet til å desentralisere både administrative og tradisjonelt stabsorienterte oppgaver samt mye av den primære oppgaveløsningen til regionalt og lokalt nivå i organisasjonen. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har gjennom rapporten »Samhandling utan grenser – Den virtuelle forvaltning» som kom i fjor sommer, tatt opp slike problemstillinger knyttet til samhandling og oppgavedeling på tvers av Fylkesmannsembetene.

En elektronisk, nettverksorganisert forvaltning forutsetter imidlertid at en del ting kommer på plass når det gjelder elektronisk saksbehandling og kommunikasjon. En »fullelektronisk» saksbehandling må ivareta for eksempel hensynene til innsyn og dokumenterbarhet og hensynet til personvern og sikkerhet på en tilfredsstillende måte. Elektronisk kommunikasjon og datautveksling må kunne foregå på en enkel og sikker måte, både innad i forvaltningen og i forhold til brukerne. Her er det viktig med tverrsektorielle initiativ for å fremme en ønsket utvikling.

På infrastrukturområdet er det gjennom Forvaltningsnettsamarbeidet mellom kommunesektoren og staten, etablert felles kravspesifikasjoner og rammeavtaler på åtte av de mest sentrale feltene innenfor tele- og dataområdet. De ferskeste avtalene som er inngått – rammeavtalene for digitale signaturer, tiltrodde tredjepartstjenester og meldingskryptering samt for elektronisk datautveksling, er banebrytende for sikker utveksling av elektroniske dokumenter. De er også et viktig skritt på veien til full elektronisk saksbehandling. I regi av Regjeringens handlingsplan for »Elektronisk forvaltning – Tverrsektoriell IT-utvikling i statsforvaltningen» som mitt departement har gjennomføringsansvaret for, er det etablert utviklingsprogrammer både for elektronisk saksbehandling, elektronisk datautveksling og innrapportering samt for elektronisk handel i tilknytning til offentlige innkjøp. Elektronisk samhandling vil bli bredt dekket i senere innlegg på denne konferansen.Tanken er at på samme måte som bl.a. Forvaltningsnett-samarbeidet bidrar til å utvikle en felles infrastruktur, skal disse tverrsektorielle programmene understøtte og stimulere til utvikling av moderne IT-anvendelser i sektorene og på alle forvaltningsnivåer.

Det er mange eksempler på at det i sektorene foregår mye spennende utviklingsarbeid hvor slike IT-anvendelser spiller en nøkkelfaktor.

La meg nevne ett nærliggende eksempel fra en av mine fagsektorer:

Arbeidsdirektoratet arbeider for tiden med utvikling av virtuelle arbeidsmarkedstjenester. Hovedmålet er å opprettholde og øke tilgjengeligheten for arbeidsmarkedsetatens tjenester. Den virtuelle arbeidsmarkedstjenesten skal også utvikle arbeidsmarkedsetatens engasjement i offentlige service-kontor.

Arbeidsdirektoratet legger følgende hovedprinsipp til grunn for oppretting av virtuelle arbeidskontor:

• Steder hvor etatens service er bortfalt i forbindelse med nedlegging av arbeidskontor eller avdelingskontor.
• Steder hvor det opprettes offentlige servicekontor.
• Kommuner som er spesielt interessert og hvor arbeidsmarkedsfaglige grunner tilsier oppretting av virtuelle arbeidskontor.

Etter planen skal arbeidsmarkedsetaten utplassere 11 virtuelle arbeidskontor i inneværende år. Det første er Årdal kommune i Sogn og Fjordane som skal være operativt 1. september. De andre følger etter i løpet av oktober, november og desember.

Dette eksemplet illustrerer et annet sentralt poeng når det gjelder offentlig forvaltnings utnyttelse av moderne teknologi i desentraliserings-arbeidet og distriktspolitikken. Forvaltningen skal bidra til å lette bosettingen i distriktene ved å være tilgjengelig og opprettholde mest mulig likeverdige tjenestetilbud over hele landet. Informasjons- og kommunikasjonsteknologien spiller en nøkkelrolle når det gjelder å skape bedre og mer likeverdig tilgjengelighet til offentlig informasjon og tjenesteyting.

For distriktene med store kommunikasjonsmessige avstander, og hvor det enkelte steder kan dreie seg om flere timers reise for å komme til kommunesenteret, vil en forvaltning med en »døgnåpen» tjenesteyting være ekstra viktig. En slik elektronisk tjenesteyting uavhengig av »tid og rom» kommer ikke bare den delen av befolkningen som behersker ny teknologi til gode. Fleksibel tilgang til kvalitativt god informasjon og mulighet for elektronisk saksbehandling gjør at også førstelinjetjenesten kan yte raskere og bedre tjenester.

Jeg nevnte Norge.no innledningsvis. Her ligger det mange spennende muligheter til kreative løsninger for å videreutvikle brukernes tilgjengelighet til offentlig informasjon og tjenester på nettet, samt til kvalitetsforbedringer generelt for de offentlige virksomheters informasjonsvirksomhet og tjenesteyting. En kan for eksempel tenke seg at Norge.no på mange områder kan utvikle seg til å bli det nasjonale, elektroniske offentlige servicekontor som supplerer og samspiller med de lokale servicekontorene hvor brukerne har muligheter til å møte førstelinje tjenesten direkte.

Den store utfordringen er å gå fra »passiv» offentlig informasjon på nettet til aktiv tjenesteyting. For å sette i fart i denne utviklingen er det viktig med et godt samspill mellom tverrsektorielle utviklingstiltak og sektorenes primære ansvar for tjenesteutviklingen.

Til sist vil jeg si at det meste av det praktiske og konkrete samarbeidet mellom staten og kommunesektoren skjer på lokalt og regionalt nivå. Jeg er kjent med at det innen fylkesmannsembetene blir arbeidet målbevisst med å utvikle en slik helhetlig forvaltning gjennom konkret samarbeide mellom den statlige og den kommunale delen. Særlig er Sogn og Fjordane blitt kjent for å være et fylke hvor en har kommet langt på det konkrete samarbeidsplanet - både om og med IT - mellom stat, kommune, lokalt næringsliv og høyskole og forskningsinstitusjoner. Dette har utviklet seg til et kompetent og interessant miljø.

Det er til stor nytte at det finnes denne type kreative miljøer, og jeg skal jo senere i dag være med å åpne TITAN-prosjektet som nettopp viser denne kreativiteten.

Jeg vil derfor takke for meg og ønske dere lykke til videre med konferansen!