Arbeids- og administrasjonsminister Laila Dåvøy

Staten som byggherre og de politiske myndigheter som premissleverandører i store utbyggingsprosjekter

LOs jubileumskonferanse om bygg og anlegg i neste århundre, Plaza Hotel, Oslo, 12. oktober 1999

Kjære jubilanter,

I mitt foredrag vil jeg forsøke å redegjøre nærmere for den rolle staten har som en relativt stor aktør både som eiendomsforvalter og byggherre. Jeg vil komme inn på det jeg mener er enkelte sentrale utviklingstrekk i bransjen, samt hva jeg mener er viktige utfordringer i årene som kommer. For å få det riktige perspektivet på staten i denne sammenheng, må jeg imidlertid få lov til å starte med noen tallstørrelser.

(Lysark 1 - Oversikt over Norges bygningsmasse)

Norge har en bygningsmasse på omlag 300 millioner kvadratmeter brutto gulvflate, hvorav 200 millioner kvadratmeter boliger og 100 millioner kvadratmeter nærings- og kontorbygg.

Det offentlige - stat, fylkeskommuner og kommuner - eier i underkant av halvparten av nærings- og kontorbyggene, omlag 45 millioner kvadratmeter. Staten eier 12 millioner kvadratmeter av disse, fordelt med 6 millioner på henholdsvis militær og sivil sektor. Telenor, NSB, NRK og Universitetene er alle eksempler på sivile statlige virksomheter som selv eier og forvalter betydelige deler av disse 6 millioner kvadratmeter. Statsbygg eier og forvalter i underkant av 3 millioner kvadratmeter.

Går vi tilbake til utgangspunktet, som var 300 millioner kvadratmeter bygningsmasse totalt i Norge, ser vi at Statsbygg eier og forvalter cirka 1% av landets totale bygningsmasse. Vi ser også at staten er mer enn Statsbygg. Statsbygg eier og forvalter i underkant av ¼ av statens samlede eiendomsmasse.

Det faktum at de senere års utvikling har gitt oss ulike statlige selskaper som også er store byggherrer og eiendomsforvaltere, gir naturlig nok mindre politisk styring av volumet på byggeaktiviteten samlet sett i staten. Dermed blir det mindre muligheter til å drive motkonjunkturpolitikk fra statens side i egenskap av byggherre.

Statsbygg forvalter altså 1% av landets totale eiendomsmasse. Denne andelen kan for øvrig bli ytterligere noe redusert gjennom Regjeringens forslag om å opprette Statens utleiebygg AS og skille ut den mest konkurranseutsatte delen av Statsbyggs eiendomsmasse i dette selskapet.

Det er likevel åpenbart viktig hvordan staten behandler sine bygninger og eiendommer, og særlig viktig i de tilfeller der staten gjennom for eksempel Statsbygg kan vise vei og ha en positiv påvirkning på forvaltningen av de 99% øvrige bygninger i kongeriket.

Indirekte har jo staten også et mer omfattende ansvar for byggevirksomheten gjennom Plan- og bygningsloven, Lov om konsekvensutredninger, utlånspolitikken via Husbanken, SND og andre støtteordninger og rammebetingelser. Tar man i tillegg med statens rolle som premissleverandør og byggherre innen store vei- og anleggsprosjekter, oljeinstallasjoner både «off-shore» og «on-shore», da snakker vi om en betydelig «konjunkturpolitisk maktfaktor» innenfor den samlede bygge- og anleggsnæringen.

(Lysark 2 - Statens samlede investeringer år 2000)

Statens årlige investeringer innenfor Forsvaret, veganlegg, Statsbygg, jernbane, flyplassanlegg, universitetssektor osv. utgjør enorme beløp. I det nylig avgitte statsbudsjettet for 2000 finner vi investeringer innen de nevnte sektorer som samlet sett beløper seg til omlag 40 milliarder kroner. Dette inkluderer ikke investeringer som foretas av statlige foretak, selskaper, stiftelser o.l.

Innenfor bygg alene, er altså mulighetene til å drive motkonjunkturpolitikk redusert i forhold til det som var situasjonen i tidligere år, fordi Regjeringen i dag har mindre direkte styring og kontroll med hva som settes i gang av byggeprosjekter i regi av statsforetak, statsaksjeselskaper og stiftelser fra år til annet.

Rollen som byggherre i staten er altså sammensatt og ulikt fordelt.

For eksempel har Forsvaret sin egen organisasjon; Forsvarets bygningstjeneste. Et utviklingstrekk innen Forsvaret er at enkelte eiendommer frigis til nye formål, blant annet bygges nå nye lokaler for Høgskolen i Agder på området til tidligere Gimlemoen militærleir i Kristiansand.

Som dere er kjent med har også andre statlige etater som NSB og Statens vegvesen lange tradisjoner innenfor bygge- og anleggsvirksomhet. Luftfartsverket organiserer all byggevirksomhet selv, finansiert av inntektene fra flyplassene. Utbyggingen av ny hovedflyplass på Gardermoen skjedde som kjent i regi av et utskilt selskap. NRK og tidligere Televerket sto for en landsomfattende utbygging - og gjør det fortsatt - men nå som aksjeselskaper.

Det kan sies mye om utviklingen innenfor byggebransjen. For 100 år siden hadde for eksempel entreprenørene kjennskap til 80 ulike bygningsmaterialer. Tilsvarende tall i dag sies å være minst 40 000!

Man trenger imidlertid ikke gå tilbake til LOs spede begynnelse for å se endringer i denne bransjen. Også de senere årene har etter min oppfatning mangt og mye forandret seg i bygge- og anleggsbransjen.

Kravene til effektivitet og resultater har økt. Det snakkes om en halvering av byggetiden sammenliknet med bare få år tilbake. Dette har sammenheng med bedre maskinelt utstyr, hurtigere transport, større grad av prefabrikasjon og bedre organisering.

Imidlertid har dette også for mange betydd mer stress, hardere arbeidsbelastning og økt risiko for skader. Det har derfor vært nødvendig å skjerpe rettighetene for arbeidstakerne gjennom blant annet Arbeidsmiljøloven.

Når staten bygger er det en klart uttalt målsetting at det skal skje i ordnede former. Lover og regelverk skal etterleves, og oppdrag skal tildeles etter konkurranse. Statsbygg er på denne bakgrunn involvert i utarbeidelse av en rekke standarder i bransjen. Statsbygg og de andre offentlige byggherrene ønsker å stå som garantister for en renhårig bransje. At store aktører innen staten opptrer på en regeltro og forutsigbar måte, er forhåpentligvis en styrke for bransjen. Regjeringen ønsker at staten skal fungere som et forbilde innenfor dette området.

Jeg er opptatt av at de statlige byggherrene har et godt og konstruktivt samarbeid med LO og Fellesforbundet. Den såkalte «byggherre-forskriften» av 1995, eller forskriften om sikkerhet, helse og miljø på bygge- og anleggsplasser, skjerper arbeidsgivernes plikter ved at det blant annet utpekes en HMS-koordinator i prosjekterings- og byggefasen. Det skal utarbeides HMS-planer og det skal sendes forhåndsmelding til Arbeidstilsynet. Forskriften er en naturlig presisering av arbeidsmiljøloven.

Byggherre er imidlertid ikke det samme som arbeidsgiver på en byggeplass. Tariff- og arbeidstidsavtaler, overtidsbruk osv. kan derfor ikke byggherren bestemme over, men byggherren kan opptre som tilsynsinstans.

Også for byggherren er det klart å foretrekke virksomheter som har en høy grad av organiserte arbeidstakere, fordi dette som regel innebærer en faglig høy standard og stabil arbeidskraft som sikrer oss en ønsket kvalitet. Staten har imidlertid ikke mulighet til å sette dette som et anbudsvilkår.

Fra Statsbyggs side er det på en rekke prosjekter de siste årene bidratt økonomisk og samarbeidet med tillitsvalgte i LO og Fellesforbundet om opplæringstiltak. Det har dreiet seg om verneombudets kurs, stillasopplæring, førstehjelpskurs med mer.

Når det gjelder innleievirksomhet og kontraktørvirksomhet må vi erkjenne at per dato har vi forholdsvis små muligheter til å avsløre synderne. Det framgår imidlertid av anbudsvilkårene som Statsbygg setter at kontraktører ikke tillates.

Endringer i bygge- og anleggsbransjen skjer raskere og hyppigere enn før. I den tid det tar å programmere, planlegge og bygge kan det også skje mye med den brukeren man bygger for. Det som var en sannhet når man begynte prosessen gjelder ikke nødvendigvis noen år senere når bygningen eller anlegget står ferdig. Kravet om endringer og bedre løsninger fra brukerhold melder seg med økt styrke og presser rammene for framdriftsplaner og økonomi. Slike forhold gjør at staten må tenke nytt for å få en bedre styring av byggeprosessen, ved blant annet å se på tidspunktet for fastsettelse av endelige kostnadsrammer og gå dypere inn i risikovurderinger for de enkelte prosjekter som blir forberedt.

Vi har alle sett eksempler på statlige prosjekter som har endret seg og blitt forsinket eller dyrere enn opprinnelig forutsatt. Nytt rikshospital er naturligvis et høyst aktuelt eksempel i så måte, der Statsbygg må ta sitt rettmessige ansvar. Imidlertid vil jeg påstå at det er svært mange aktører i et så komplisert prosjekt som har delansvar for at tids- og kostnadsrammer er overskredet.

Av framtidige prosjekter skal nevnes at Kulturdepartementet nå står foran sitt største vedtatte byggeoppdrag noensinne. Operahuset på 35.000 kvadratmeter blir spesielt utfordrende for entreprenører og håndverkere. Åpen internasjonal arkitektkonkurranse er allerede under forberedelse, jury er oppnevnt og invitasjon til konkurransen annonseres i internasjonale tidsskrifter i nærmeste framtid.

Staten skal også delfinansiere det nye regionsykehuset i Trondheim. Dette er faktisk et prosjekt på størrelse med nytt rikshospital, men med fylkeskommunen som byggherre. Telenors nye hovedkontor og

IT-senteret på Fornebu vil også gi store oppdrag for bygge- og anleggsnæringen i de nærmeste årene.

Aftenposten avlyste krisen i byggenæringen nylig, og man spår jevn sysselsetting framover i tråd med de gunstige internasjonale og nasjonale økonomiske utsiktene. Like fullt må vi ha i mente at bygge- og anleggsnæringen har svingninger i oppdragsmengden som ikke er gunstige verken for bransjen eller for samfunnet som helhet.

Derfor bør både stat, fylkeskommune og kommune være opptatt av å fase inn sine prosjekter til «roligere tider». Resultatet vil være større forutsigbarhet for bransjen, og mer «bygg per krone» for det offentlige.

Et problem i denne sammenheng er at store reformer innen for eksempel skole og eldreomsorg forutsetter bygningsmessige arbeider som skal gjennomføres til eksakt samme tid over hele landet. Dersom det allerede er høy aktivitet i bransjen, byr dette selvsagt på problemer.

Kanskje burde vi som sitter som politikere på sentralt hold vurdere å differensiere kravet til ferdigstillelsesdato ved gjennomføring av større reformer? Er det for eksempel mulig å tenke seg at halvparten av landets kommuner gis to eller tre års senere frist i forhold til å bygge for eksempel enerom til alle eldre i institusjon? Jeg har ikke noe fasitsvar her og nå, men tar gjerne i mot gode råd.

Til tross for mange ledige næringslokaler stiger etterspørselen etter lokaler med bedre tilgjengelighet og høyere kvalitet. I tillegg er det et betydelig udekket boligbehov i deler av landet. Byggebransjen har neppe kapasitet til å øke årsproduksjonen umiddelbart. Dette reiser spørsmålet om ikke lite hensiktsmessige næringslokaler enkelte steder kan konverteres til boliger, og til en noe lavere pris enn prisen for nybygg.

Jeg mener dette absolutt er et tema som både politikere og andre burde være mer opptatt av, ikke minst gjelder dette i pressområdene der en kanskje er litt for rask til å gå løs på verdifulle grøntarealer før man tenker kreativt rundt konvertering av næringsareal til boligformål. Vi ser imidlertid nå stadig flere prosjekter av denne typen, og jeg tror dette vil være en viktig del av morgendagens byutvikling.

Regjeringen har avgitt en egen stortingsproposisjon om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg AS. Denne ligger nå til behandling i Stortinget. Jeg benytter anledningen til å si noe kort om innholdet i denne proposisjonen, fordi dette har relevans for statens rolle som byggherre. Statsbygg ble etablert som forvaltningsbedrift i 1993. Samtidig innførte man et system med betaling av husleie fra etatene som leier hos Statsbygg. Dessuten ble prinsippet om fritt lokalvalg etablert, slik at statlige etater om ønskelig kan leie sine lokaler i privatmarkedet.

Statsbyggs ulike roller har ikke vært tilstrekkelig avklart. For eksempel kan Statsbygg havne i den situasjon at man skal gi statlige etater råd om valg av lokaler, og samtidig selv konkurrere om å få disse statlige etatene som leietakere.

Veldig mange har også trodd at Statsbygg er entreprenør, noe Statsbygg altså ikke er. Gjennom Statsbygg kjøpes hele 96,5% av innsatsfaktorene i et statlig byggeprosjekt etter konkurranse i markedet. Kun 3,5% av kostnadene i et Statsbygg-prosjekt er altså relatert til Statsbyggs egen administrasjon av prosjektet.

Forslaget til ny organisering av Statsbygg tar sikte på å avklare rollebildet bedre ved å skille ut de eiendommene og byggeoppgavene som kan utvikles i henhold til rene markedsmessige betraktninger. Rendyrkede kontorlokaler som uten videre kan leies på korte kontrakter er typisk for denne porteføljen. Regjeringen mener slike eiendommer best kan ivaretas av et Statens Utleiebygg AS som konkurrerer i markedet, samtidig som selskapet kan markedsføre en «statlig profil».

Resterende eiendomsportefølje av mer spesiell karakter, for eksempel høgskoler, laboratoriebygg, tinghus og bygg som ligger geografisk plassert slik at det ikke eksisterer et reelt marked, vil også i framtiden bli håndtert av Statsbygg, og dermed inngå som en del av staten både når det gjelder forvaltning og nybygging.

I stortingsproposisjoner og styringsdokumenter som går fra departementer til underliggende etater vil man finne lesestoff om tidens politiske prioriteringer når staten bygger. For eksempel ønsker vi å skape forbilledlig arkitektur og helhetlige estetiske løsninger, vakker kunstnerisk utsmykking og vern om kulturminner.

Vi er inne i en tid der både arkitektur og design virkelig er satt på dagsorden. Jeg tror dette er en trend som er kommet for å bli, i det minste i overskuelig framtid. Både stat og kommune har de senere år vist at de evner å frembringe nye bygg med høye arkitektoniske kvaliteter. Disse utgjør et positivt bidrag til det nærmiljø de er en del av. Mye kan selvsagt alltid gjøres bedre, men jeg våger den påstand at bevisstheten omkring arkitektonisk kvalitet i offentlige byggeprosjekter ikke står noe tilbake for private bygg. Det offentlige bør da også påta seg en rolle som pådriver i denne sammenheng.

(Lysark 3 - Miljøutfordringer)

Det er videre en målsetting at staten går foran i miljøvennlig bygging og tjener som forbilde for andre byggherrer.

I denne sammenheng vil jeg først nevne at Miljøverndepartementet sammen med Arbeids- og administrasjonsdepartementet har lansert prosjektet ‘Grønn Stat’ som et overordnet satsingsområde. Ti etater, hvorav Statsbygg er én, er nå i gang med å utvikle sin egen miljøpolicy og miljøhandlingsplan. Gjennom prosjektet håper man å vinne erfaring med en mer miljøriktig eiendomsforvaltning bygget på prinsippet om bærekraftig utvikling. Det er mitt håp at denne satsingen skal gi varige resultater som peker langt inn i framtiden, og at offentlig forvaltning her skal virke som et forbilde og en motor i en mer miljøvennlig samfunnsutvikling.

Dette er høye mål og dertil er de vanskelig målbare fordi verdisynet heller ikke er en konstant størrelse. Det arbeides med handlingsplaner og veiledere som statlige byggherrer følger opp og tester ut som et bidrag til å bedre de fysiske omgivelsene våre.

Som et konkret eksempel vil jeg peke på et spennende prosjekt som sikkert er kjent for flere av dere; Pilestredet Park. Vi snakker om utviklingen av det gamle Rikshospitalet - og jeg forutsetter altså at de får flyttet - et område på 70 mål kun fem minutters spasertur fra Karl Johan. Her arbeider stat og kommune tett sammen med sikte på å etablere et byøkologisk foregangsprosjekt.

I dette ligger at hele utviklingen av området skal skje på en mest mulig miljøvennlig måte, både i forhold til bygging og senere drift. Det fokuseres blant annet sterkt på gjenbruk av materialer, energibruk, avfallshåndtering, bruk av regnvann både til sanitære formål og som trivselselement i uteområdene, i små bassenger, renner o.l. Målsettingen er å skape et unikt prosjekt med en blanding av urbane miljøvennlige byboliger og næringsbygg, kan hende også noen undervisningslokaler.

Bransjens miljøutfordringer står for meg som et helt sentralt punkt ved terskelen til et nytt århundre. Dette henger sammen med at bransjen forbruker betydelige ressurser. Omlag 40% av all energi som benyttes i Norge går til drift av bygninger, samtidig som omlag 40% av samlet materialforbruk her i landet er knyttet til bransjens virksomhet. Dette gir bygge- og anleggsnæringen et betydelig ansvar både når det gjelder miljøvennlig materialbruk, resirkulering av bygningsavfall, bygging av energi-effektive og energifleksible bygg, minimalisering av utslipp både i byggeprosess og i driftsfase, gjenbruk av bygningsdeler osv. Her opplever jeg en økende interesse fra bransjen selv, blant annet gjennom det ambisiøse ‘Økobygg-programmet’. Jeg tror imidlertid vi skal være ærlige nok til å innrømme at vi enda har et stykke å gå.

(Lysark 4 - Framtidsutsikter)

Hvis vi avslutningsvis skulle se inn i bygge- og anleggsbransjens krystallkule, aner jeg konturene av følgende:

• vi merker problemer med å rekruttere ungdommen til de mange byggefagene og er nødt til å gjøre utdanningen og yrkesutøvelsen mer attraktiv,
• det er behov for nye fagkombinasjoner og bredere kompetanse enn i dag ved at nye yrkesgrupper samorganiseres med de tradisjonelle,
• det vil være ytterligere behov for spesialisering for å tilfredsstille økte kvalitetskrav i forhold til dagens standardkrav,
• det blir mindre nybygging og vesentlig mer ombygging og rehabilitering, jf. at «Norge for det meste er bygget»,
• framtidig økning i ombygging og rehabilitering fører til at gamle håndverk kommer til heder og verdighet igjen,
• vi må satse mer på forskning og utvikling både innen

eiendomsforvaltning og byggproduksjon, hvis ikke vil vi tape i den internasjonale konkurransen,

· miljøkrav vil i økende grad gjennomsyre hele bransjen, og kvalifikasjoner på dette området vil være det sterkeste fortrinn for å overleve i det neste århundre.

Med dette ønsker jeg LO og bransjen til lykke med jubileet, og håper at vi gjennom et konstruktivt samarbeid skal klare å møte de utfordringer det første århundre i det neste årtusen kommer til å stille oss overfor.