Arbeids- og administrasjonsminister Laila Dåvøy

Politiske rammebetingelser for kommunesektoren i framtidens arbeidsmarked

14. januar 2000

Innledning

Jeg vil takke KLP for anledningen til å delta på denne konferansen. Det gir meg en mulighet til å få fram hvor viktig kommunesektoren er for sysselsettingen og for gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Samtidig står vi overfor betydelige endringer i rammebetingelsene for arbeidsmarkedet, gjennom Stortingets behandling av bl.a regelverket for formidling og utleie av arbeidskraft.

Noen kommentarer til tittelen på foredraget – ”Politiske rammebetingelser for kommunesektoren i framtidens arbeidsmarked”. Den kan forstås vidt eller smalt. Jeg skal konsentrere meg mest om arbeidsmarkedspolitikken og betydningen av denne for kommunene. Innledningsvis vil jeg si litt om to prosjekter myndighetene vurderer som vil være av stor betyding for kommunesektoren, nemlig ”et enklere Norge” og ”Offentlig servicekontor”. Jeg kommer ikke til å gå inn på andre rammebetingelser for kommunesektoren , som f.eks spørsmålet om kommunal organisering og funksjonsfordelingen mellom nivåer.

Når det gjelder det siste vil jeg vise til at regjeringen har nedsatt et utvalg (oppgavefordelingsutvalget) som skal se på arbeidsfordelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune. Utvalget skal avlevere rapport innen 30 juni.

Regjeringen er opptatt av kommunesektorens problemer. Vi har fått tilbakemeldinger fra sektoren om at kommunene mener at ressursene de disponerer ikke er tilstrekkelige til å oppfylle innbyggernes forventninger. Det arbeides nå med å utvikle en konsultasjonsordning mellom staten og Kommunenes Sentralforbund i tilknytning til kommuneopplegget i statsbudsjettet. Jeg mener dette er et viktig tiltak siden en felles virkelighetsforståelse har stor betydning for en vellykket avstemming mellom ressurser og oppgaver. I tillegg til dette vil det være en sentral oppgave framover å gi kommunene større handlefrihet gjennom reduksjon i øremerkede tilskuddsordninger og å forenkle regelverket. Jeg vil her vise til regjeringens arbeid for ”et enklere Norge”.

Et enklere Norge

Et enklere Norge er et program som er inndelt i tre hovedområder.

• Det skal bli enklere for enkeltpersoner og næringsliv å ha kontakt med det offentlige. Forvaltningen skal moderniseres.
• Regel og forskrifter skal forenkles, med særlig vekt på regler som berører næringslivet. Unødige detaljregler og dobbeltreguleringer skal fjernes.
• Kommunene skal få økt handlefrihet. Statlige styringsvirkemidler skal ikke føre til unødvendig ressursbruk eller hindre effektive lokale løsninger.

En utfordring er å få forenklingstanken til å gjennomsyre det offentlige systemet fra topp til bunn. Vi må unngå vanetenkning og stimulere til kreativitet, til å tenke på tvers av ansvarsgrenser og til å tenke alternativer til reguleringer. Jeg mener vi i større grad må tenke sektorovergripende.

Pr i dag omfatter programmet Et enklere Norge over 100 prosjekter. Og det skal bli flere. Noen prosjekter er omfattende og gjennomgripende, andre mindre, men likevel av stor betydning for den etat og den brukergruppe det gjelder. Felles for dem alle er at de inngår i et felles løft for å gjøre statlig forvaltning enklere for brukerne, enten det er bedrifter, organisasjoner, kommuner eller enkeltpersoner.

Offentlig servicekontor

Som et ledd i arbeidet med et enklere Norge tar regjeringen sikte på å innføre Offentlige servicekontor som en generell ordning, basert på lokalt initiativ og samarbeid mellom kommunene og statlige etater. Tanken bak er at publikum skal kunne få ett sted å henvende seg i stedet for å vandre fram og tilbake mellom ulike etater, enten de er statlige, fylkeskommunale eller kommunale.

Offentlig servicekontor vil gjøre det offentlige servicetilbudet mer brukervennlig. Offentlig servicekontor vil gi bedre samordning og bedre tilgjengelighet av det offentlige tjenestetilbudet. Etter mitt syn vil det også gjøre kommunikasjonen og samarbeidet mellom etatene enklere.

De offentlige servicekontorene må ha kompetanse til å gi generell informasjon om de ulike offentlige tjenestene, samt tilgang på nødvendige data for å henvise til rett fagetat dersom mer kvalifisert saksbehandling er nødvendig. I tillegg kan servicekontoret foreta saksbehandling for enkelte typer saker. Hvilke saker som kan saksbehandles, vil kunne variere fra kommune til kommune

Jeg mener at offentlige servicekontor bør egne seg godt i små og mellomstore kommuner, men jeg tror at det også kan være interessant å etablere slike servicekontor som «satelitter», f.eks i tilknytning til bydeler i de større byene. Initiativet til etablering av et Offentlig servicekontor bør komme fra lokalt hold,- fra kommunen selv eller fra en statlig etat. Jeg mener at lokale løsninger i de fleste tilfeller vil være best, blant annet fordi de vil være tilpasset forholdene i den enkelte kommune. Vi har satt i gang en bredt sammensatt arbeidsgruppe som utreder nærmere rammebetingelsene og evt behov for lovendringer, For forenkle opprettelsen av Offentlige servicekontorer.

Arbeidsmarked og kommunal sektor – et stramt arbeidsmarked

Sysselsettingen har vokst sterkt under høgkonjunkturen etter 1993 og den norske økonomien sysselsetter i dag nær 2,3 mill. personer, eller 71 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder. Selv om deler av næringslivet opplevde problemer i 1999, har det også i det året vi har lagt bak oss vært en god utvikling i store deler av økonomien, spesielt i offentlig sektor og det meste av servicesektoren. Jeg er glad for at de dystre spådommene flere la til grunn for ett år tilbake ikke har funnet sted.

Sysselsettingen i offentlig sektor utgjør nå om lag 1/3 av den totale sysselsettingen. Sysselsettingsandelen i offentlig sektor har økt i store deler av etterkrigsperioden, men har i den seneste tiårsperioden vært om lag konstant (figur 1). Ser vi på hvordan sysselsettingen i offentlig sektor har utviklet seg den seneste tiårsperioden, fremkommer følgende karakteristiske trekk:

• Det har vært en markert vridning innen offentlig sysselsetting; vekst i primærkommunene og reduksjon i statlig sektor. Sysselsettingen i kommunal sektor (primærkommunene + fylkeskommunene) utgjør i dag nær ¼ av totalt antall sysselsatte (figur 2).
• Veksten i offentlig sysselsetting har gjennomgående utviklet seg motsatt av sysselsettingsveksten i privat sektor: Når veksten i den private delen av økonomien har vært høy eller tiltakende, har veksten i offentlig sektor vært lav eller avtagende, og omvendt (figur 3).
• Kvinner er sterkt overrepresentert blant sysselsatte i kommunesektoren og sterkt underrepresentert i statlig sektor og i privat sektor. I kommunal sektor er det sysselsatt om lag 3 kvinner pr. mann. Kjønnsskjevheten er ikke redusert de seneste 10 år (figur 4).
• Gjennomsnittsalderen i kommunesektoren er høyere enn ellers i arbeidslivet og relativt mange er over 50 år (figur 5).
• Mye av veksten i kommunal sektor er knyttet til sysselsettingsvekst innen helse- og omsorgstjenester og innen undervisning (figur 6).

Eldre arbeidstakere er fullverdige arbeidstakere

For årene framover øker gjennomsnittsalderen til de som er i arbeid. Dette vil blant annet gjelde store arbeidstakergrupper i kommunesektoren. Arbeidstyrken blir mindre samtidig som behovet for arbeidskraft fortsatt vil vokse.

Jeg vil gjerne understreke at eldre arbeidstakere ikke er et problem i seg selv, men holdninger om at eldre arbeidstakere er mindre produktive enn andre og derfor bør trekke seg ut av arbeidsmarkedet, er uheldige da de vil forsterke de problemene som vi må løse framover. Slike oppfatninger støttes heller ikke av forskningen.

I en studie som forsker Kolbein Lyng har gjort av arbeidsgivers vurdering av eldre arbeidstakeres yrkeskompetanse, oppsummeres dette slik:

”Resultatene viser stort sett at alder har en positiv effekt på de fleste egenskapers som er viktig i arbeidslivet.

Det er interessant at de oppfatningene som forskeren har fanget inn, ikke viser et så negativt bilde av eldre arbeidstakere, som det en stundom kan få inntrykk av. Den konklusjonen jeg vil trekke av dette er at arbeidsgiverne bør se det som et mål å holde flest mulig av sine arbeidstakere i jobb fram til ordinær pensjonsalder

Hvordan bremse tendensen til tidlig avgang fra yrkeslivet?

Spørsmålet om hvordan man skal gå fram for å legge arbeidslivet til rette slik at man unngår for tidlig avgang fra yrkeslivet diskuteres for tiden i et eget utvalg under ledelse av fylkesrådmann Matz Sandmann. Her fokuserer man på veksten i sykefravær og verksten i tilgangen av uførepensjonister. Utvalget vil legge fram sin rapport innen 1. juni. Det er naturligvis for tidlig å foregripe hvilke forslag som vil komme i denne rapporten, men jeg har gjort meg noen tanker om problemstillingen.

Det er viktig at arbeidslivet gir rom for personer med redusert arbeidsevne og varige yrkeshemninger. For så vidt dreier dette seg mindre om spesielle personalpolitiske seniortiltak, enn om riktig personalpolitikk generelt: blant annet gode medarbeidersamtaler, jevnlige opplærings- og utviklingstiltak og tilrettelegging av jobben, som en bør gripe fatt i. Arbeid som er ensformig, eller jobbinnhold som «brenner ut» den ansatte, kan skape behov for tidlig avgang.

Avtalefestet pensjon

Det er også naturlig å komme inn på ordningen med avtalefestet pensjon. Ordningen er viktig og riktig for mange utslitte, og helseplagede mennesker. Den gir også rom for å skape en mer fleksibel overgang til alderspensjon gjennom delpensjon. Det fins gode argumenter for en slik myk overgang for arbeidstakere som ønsker å trappe ned arbeidsinnsatsen mot pensjonsalderen.

Arbeidstaker kan, med arbeidsgivers samtykke, ta ut 20 eller 40 % pensjon fra 62 års alder. Enkelte grupper av ansatte fikk mer igjen i lønningsposen ved å kombinere sin gamle jobb med del-AFP. Det var neppe meningen å betale folk for å gå over på delpensjon. Det skal lønne seg å arbeide. Regjeringen har derfor foreslått og fått vedtatt visse endringer i reglene for deltidspensjonister. Omfanget av AFP-pensjonister har økt sterkt i de siste årene. Som omtalt i nasjonalbudsjettet vil regjeringen måtte vurdere nærmere et behov for enkelte endringer slik at de økonomiske fordelene ved å fortsette i arbeid er rimelige.

Etter- og viderutdanningsreformen

Etter- og viderutdanningsreformen med sitt perspektiv på livslang læring kan bli et viktig element i det seniorpolitiske arbeidet. Et problem har vært at mange i andre halvdel av yrkeskarrieren har blitt stående utenfor tankegangen om kontinuerlig læring og utvikling. En del av disse har også lite formell utdanning.

Vedlikehold og videreutvikling av kompetanse og kunnskap vil bare bli viktigere og viktigere framover. Særlig er det en viktig oppgave for arbeidsgivere og myndigheter å motivere godt voksne arbeidstakere til å begynne på kurs og andre kompetanseoppbyggende tiltak. Erfaringen viser at det er mulig å «revitalisere» arbeidstakere gjennom ulike former for bevisstgjøringstiltak og formidling av kunnskaper. Midtlivsseminarer og andre personlige kurs kan åpne for refleksjon og bevisste valg, og styrke yrkeskarrieren. Jeg mener kommunene som arbeidsgivere bør benytte de mulighetene reformen gir, og det bør gjøres planmessig og med et langsiktig perspektiv. Med det mener jeg blant annet at arbeid på dette området må være noe mer enn bare å sende arbeidstakerne på kurs. Jeg mener det kan være like viktig med andre motivasjonsgivende tiltak som endringer i oppgaver, tilpassinger av arbeidsplassen og så videre. I dette ligger det også at arbeidet for å utnytte og videreutvikle seniorenes kompetanse må ha et langsiktig perspektiv på samme måte som for rekruttering og opplæring av unge.

Selv om vil skulle klare å bremse tendensen til tidligere avgang fra yrkeslivet, og kanskje til og med reversere denne tendensen noe, må vi nok innse at demografiske forhold peker i retning av at det vil bli mangel på flere typer arbeidskraft i fremtiden. Kommunesektoren opplever dette allerede i dag. Arbeidsdirektøren vil komme nærmere inn på dette.

Arbeidslivsutvalget (NOU 1999:34)

Arbeidslivsutvalget, som leverte sin rapport 2. desember i fjor, viser til at det på lang sikt kan bli betydelig mangel på arbeidskraft i offentlig sektor på grunn av den økte etterspørselen etter velferdstjenester for blant annet eldre. Et mer fleksibelt arbeidsliv er ett virkemiddel for å møte utviklingen dels ved å utnytte arbeidskraften bedre og dels for å mobilisere grupper som ikke er i arbeid.

Det ligger imidlertid et dilemma her. En mer effektiv utnyttelse av menneskelige ressurser kan være nødvendig men samtidig må man unngå at arbeidslivet blir så tøft at det bare er de sterkeste som makter å være i jobb. Jeg er helt enig med utvalget i at det fra et samfunnsmessig synspunkt kan være rasjonelt at det f.eks finnes reguleringer av mengden overtid man kan jobbe av hensyn til barn og familie. Uten barn vil det jo uansett se sørgelig ut for morgendagens arbeidsmarked.

Det finnes også et uutnyttet arbeidskraftspotensiale hos kvinnene. Riktignok er mye av dette allerede tatt ut gjennom den veksten i kvinners yrkesdeltakelse som vi har opplevd de siste 20 årene. Tall fra Statistisk sentralbyrå for 1998 viser likevel at det i tillegg til de helt arbeidsledige, nesten var 80 000 personer som arbeidet deltid som ønsket en høyere stillingsbrøk enn den de hadde. De aller fleste av disse er kvinner.

Gjennomsnittsberegning av arbeidstiden og langsiktig tidskonto trekkes fram som mer fleksible arbeidstidsordninger som kan gi den enkelte arbeidstaker større mulighet til å variere arbeidstiden etter forskjellige behov i ulike faser av livet.

Når det gjelder stillingsvernet, anbefaler utvalget blant annet å se nærmere på reglene om midlertidig ansettelse. Disse er relativt strenge i Norge. Her er imidlertid utvalget ikke samstemt. Mindretallet ønsker bare å gjøre loven lettere å tolke for ikke-jurister. Flertallet mener i tillegg at man bør se på om adgangen til midlertidig ansetting kan utvides noe. Flertallet viser også til forskningsresultater fra OECD som tyder på at et strengt stillingsvern kan gjøre det vanskeligere for grupper som fra før står svakt på arbeidsmarkedet å komme i jobb. Det kan f.eks gjelde innvandrere, langtidsledige og sosialklienter. Det kan også gjelde eldre arbeidssøkere.

Jeg mener at det er viktig å ha et lovverk som gjenspeiler det arbeidslivet vi har og kommer til å få. Vi ser en utvikling i retning av ønske om større fleksibilitet fra både arbeidsgiverne og arbeidstakerne. Jeg synes også at vi ser konturene av et arbeidsliv der arbeidstakerne i mye større grad veksler mellom å jobbe og å ta ut permisjoner for ulike formål, enten dette er for å reise til fjerne land, for utdanningsformål eller for å ivareta omsorgsoppgaver. Arbeidstakerne vi også skifte arbeidsgivere oftere enn nå, blant annet som ledd i egen karriereplanlegging og kompetanseoppbygging. Vi trenger derfor et lovverk som gir rom for større fleksibilitet, men uten at dette svekker de delene som ivaretar hensynet til den enkeltes liv og helse. En slik fleksibilitet bør også kunne ivareta større variasjon i brukernes forventninger og behov, enn det man har vært vant til, blant annet fordi vi er i ferd med å få et flerkulturelt samfunn.

Arbeidsformidling og arbeidsleie (Ot prp 70)

I Ot prp 70 (1998/99) har regjeringen foreslått og fått Stortingets tilslutning til å endre regelverket for arbeidsformidling slik at privat arbeidsformidling generelt blir tillatt samt å endre reguleringene for utleie og innleie av arbeidskraft. Før disse endringene trer i kraft vil det bli laget forskrifter som skal ut på høring.

De nye reglene for arbeidsleie innebærer at begrensningen av adgang til utleie av arbeidskraft når det gjelder typer av arbeidskraft fjernes, samtidig som adgangen til innleie reguleres etter de samme reglene som for ansettelse av midlertidig arbeidskraft (Arbeidsmiljøloven §58A). I tillegg vil virksomheter bundet av tariffavtale kunne slutte skriftlig avtale med fagforeningene om tidsbegrenset innleie ut over det som er tillatt i regelverket for midlertidig tilsetting.

De foreslåtte endringene i regelverket vil medføre at omfanget av utleie vil øke noe, selv om adgangen til innleie innskrenkes noe i ”kontorsektoren” gjennom å knytte dette til §58A i arbeidsmiljøloven. Begrensningene i regelverket vil gjøre det lettere for virksomhetene å skaffe spisskompetanse i forbindelse med tidsavgrensede arbeidskraftbehov innenfor de bransjer hvor innleie i dag ikke er tillatt. Virksomheter vil også lettere kunne å leie ut egne ansatte for å unngå å permittere eller si opp arbeidstakerne i perioder der behovet for arbeidskraft er mindre enn ellers. Avgrensningene i regelverket må sees i sammenheng med at vi fortsatt ønsker å opprettholde to-partsforholdet mellom en arbeidsgiver og arbeidstaker som det normale i norsk arbeidsliv.

Vi vil også opprette et eget statlig utleieselskap under Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Jeg ser på et slikt selskap som en del av arbeidsmarkedspolitikken. Selskapet skal blant annet bidra til at personer som har problemer på arbeidsmarkedet lettere kan få prøvd seg i arbeidslivet gjennom å bli utleid.

Vi har i dag en meget god og landsdekkende offentlig arbeidsformidling. Den yter en rekke tjenester for arbeidsmarkedet som veiledning, formidling, tiltak, dagpenger og attføringsytelser. Vi skal fortsatt ha en slik etat. Arbeidsmarkedsetatens kjernetjenester med formidling m.m. skal fortsatt være gratis for både arbeidssøkere og arbeidsgivere. Med en sterk offentlig formidling som yter gode basistjenester som er gratis både for arbeidsgivere og arbeidssøkere, vil privat arbeidsformidling sannsynligvis bare være aktuelt for nisjer i arbeidsmarkedet. Samtidig innser vi at arbeidsmarkedet utvikler seg i retning av større kompleksitet og spesialisering. Nye aktører kan slik sett utfylle A-etaten på en del områder og bidra til et mer effektivt arbeidsmarked totalt sett. Gjennom de vedtatte endringene i sysselsettingsloven vil A-etaten kunne tilby enkelte nye tjenester mot betaling. Et eksempel på slike tjenester er vikardrift som har vært prøvd ut i enkelte kommuner, med gode resultater. Jeg tror lettere tilgang på sykevikarer til sykehjem og skoler fra en profesjonell og effektiv arbeidsformidling vil kunne være av interesse for mange kommuner.

Kommunene har ikke vært noen stor bruker av innleid arbeidskraft, men er en stor bruker av midlertidige ansettelser. Jeg har ikke noe ønske om at denne praksisen skal endres. I en del tilfeller, f.eks ved kortvarige og uforutsette behov for arbeidskraft, f.eks ved sykdom, vil likevel en utvidet mulighet for å leie inn folk være nyttig. Jeg kan også tenke meg at kommunene kan ha behov for utleietjenester for en del spesialiserte oppgaver, f.eks tolketjenester og liknende.

Oppsummering

Kommunesektoren er arbeidsgiver for nær en fjerdedel av alle sysselsatte. Utviklingen i arbeidslivet og rammen for arbeidsmarkedet vil derfor være viktig for kommunesektoren. Behovet for de tjenester kommunene yter ventes å øke i framtiden. Samtidig vil det bli et økende behov for å erstatte arbeidstakere som går av med pensjon med ny arbeidskraft. En utvikling der flere stiller på sidelinja i arbeidslivet, f.eks på grunn av høyere tempo på arbeidsplassene, kan forsterke dette presset. Dette innebærer betydelige utfordringer for kommunesektoren i årene som kommer.

Regjeringen har igangsatt utredninger og fått vedtatt reformer som vil bidra til å lette tilpassingen. For å møte disse utfordringene i det daglige arbeidet er det viktig at statlige og kommunale myndigheter samarbeider. Jeg ser derfor fram til et godt samarbeid i tiden framover.

Lagt inn 17. januar 2000 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen