Serviceerklæringer i statlig forvaltning- en kort veileder

---

Innhold:

InnledningAnsvarsdeling mellom departementer og underliggende etater - målgruppe for denne veilederenNoen forutsetninger for å kunne innføre serviceerklæringerNoen viktige trinn i prosessen fram til serviceerklæringerBasis i etatens erfaringer og kunnskaperBasis i brukernes vurderinger og ønskerKvalitetssikringsfasenEtatens mål for sin samhandling med brukerneServiceerklæringenEtatsstyringen er rammen for serviceerklæringen og kvalitetssikringenEn dynamisk prosessRegjeringens erklæringLitteraturlisteAdresser og kontaktpersoner

Serviceerklæringer i statlig forvaltning- en kort veileder

Innledning

Regjeringens mål er at statlige etater skal ha laget serviceerklæringer innen utgangen av år 2000. Departementene er orientert om dette bl.a. gjennom lanseringsmøtet i februar 1998 og gjennom brev fra statsråden i AAD.

Hensikten med denne korte veilederen fra AAD er å gi departementene og etatene mer informasjon om hvordan de i praksis skal realisere dette.

Veilederen er med hensikt laget kortfattet og generell. Det foreligger allerede mer utførlig og detaljert informasjonsmateriale om emnet, (se litteraturliste) og det er også viktig at etatene tilpasser sitt arbeid og sine serviceerklæringer til sine konkrete oppgaver og det behovet deres brukere har.

Hva serviceerklæringer er og hvorfor regjeringen ser på dem som sentrale virkemidler for å forbedre statsforvaltningens service og brukerorientering, er omtalt bla i AADs hefte «Brukarorientering i statsforvaltninga» og i Statskonsults veileder «Ytelsesdeklarasjoner».

Hovedformålet med slike erklæringer er å vise brukerne hva de kan forvente av etatene på områder som er viktige for brukerne. Serviceerklæringene skal gi brukerne realistiske forventninger til etaten, vise hva som er godt arbeid i etaten, og de skal bidra til å skape tillit til etaten og til offentlig forvaltning.

Ansvarsdeling mellom departementer og underliggende etater- målgruppe for denne veilederen

Det vil oftest være serviceerklæringer fra de tjenesteytende etatene som er viktige for brukerne, fordi det er etatene som har mest direkte kontakt med brukerne. AAD har likevel valgt å rette sin informasjon om arbeidet med serviceerklæringer til departementene. Dette er gjort fordi det er umulig for AAD å holde kontakten med alle etatene i statsforvaltningen, og det er derfor nødvendig å få fagdepartementene til å ta ansvaret for arbeidet i sine underliggende etater.

I tillegg til å ha pådriverfunksjon i forhold til underliggende etater er departementene viktige i arbeidet med serviceerklæringer og brukerorientering fordi de setter rammer for og stiller krav til underliggende etater bl.a. gjennom tildelingsbrevet og budsjettet, og de har også ansvaret for å dokumentere resultater av etatens virksomhet. Departementene inngår også i de såkalte verdikjedene som ender opp i møtet med brukerne. Kvaliteten på departementenes arbeid er derfor avgjørende for at ytre etat kan gi brukerne god behandling og lage meningsfylte serviceerklæringer.

Denne veilederen retter seg derfor både til departementene og etatene, men har som utgangspunkt at disse to forvaltningsnivåene har noe forskjellige oppgaver i denne sammenhengen.

Noen forutsetninger for å kunne innføre serviceerklæringer

Serviceerklæringer er blitt beskrevet som toppen av et isfjell. Erklæringene er synlige for brukerne, men det viktigste arbeidet skal være gjort før erklæringene er aktuelle, og dette er egentlig ikke så veldig interessant for brukerne og omverden. Stikkordsmessig kan vi si at det som er «under vannet» er:

• et kvalitetssystem som gjør at etaten har kontroll med hvordan oppgavene blir løst
• et system for å måle og rapportere om sine resultater internt i etaten og ift overordnet departementet
• en solid forankring i ledelsen
• en åpen, brukerorientert organisasjonskultur

Noen viktige trinn i prosessen fram til serviceerklæringer

Regjeringen vurderer serviceerklæringer som et sentralt virkemiddel for å forbedre statsforvaltningens service og brukerorientering.

Utgangspunktet for arbeidet med en serviceerklæring må derfor være at man kjenner brukernes ønsker og vurderinger av etatens tjenester og oppgaveløsning. I tillegg bør etaten basere seg på kunnskaper om og erfaringer med sine egne sterke og svake sider. Etaten skal deretter organisere sitt arbeid slik at det er mulig å forutsi med høy grad av sikkerhet hvordan brukeren kan vente å møte etaten. Det vil variere hva brukerne vurderer som viktig informasjon, men ofte er det vesentlig å få kunnskap om forventet saksbehandlingstid, å forstå hvorfor en sak blir behandlet som den blir, og vite når svar vil foreligge. Når etaten har tilstrekkelig stabilitet i sin måte å arbeide på, og det er en viss sikkerhet for at den kan holde det den lover, kan den innføre serviceerklæringer.

Overordnet forvaltningsnivå og politisk ledelse vil ofte også stille krav til etatene, særlig når tjenestene er politisk viktige, f.eks. helsetjenester eller utdanning. En etat kan selvsagt ikke overse slike krav. Men en erklæring som først og fremst er uttrykk for et politisk mål om hva etaten ideelt sett burde yte, og ikke viser hva den faktisk kan, gir ikke brukerne den informasjonen de ønsker og trenger. I verste fall kan en erklæring som uttrykker ønsker eller håp, og ikke faktiske prestasjoner, virke negativt. En erklæring som ikke viser hva etaten faktisk kan levere, vil heller ikke være forankret i etaten på samme måte som en som er basert på brukernes tilbakemeldinger og etatens vurderinger av egne sterke og svake sider.

Basis i etatens erfaringer og kunnskaper

Selv om serviceerklæringene er et virkemiddel for å forbedre brukerorienteringen i forvaltningen, må også etatens egne erfaringer og kunnskaper brukes aktivt. Denne delen av arbeidet kan begynne med at etaten spesifiserer hva som er deres faktiske tjenester, oppgaver og funksjoner. Avklaringen må være så detaljert at den gir mulighet for å arbeide videre med avgrensete, konkrete problemstillinger, f.eks. hvilke prosesser som fører fram til den enkelte tjenesten.

Etaten bør deretter skaffe seg presise kunnskaper om hva den faktisk presterer i forhold til disse tjenestene/funksjonene. Spørsmålene kan være: hvor gode er vi faktisk når det gjelder saksbehandlingstider, andre svartider og behandlinger av klager? Hvor mange feil gjør vi, og hvor ofte må vi gjøre oppgaver om igjen pga feil? Vet vi hva disse feilene koster, og hva som kan spares ved nye rutiner?

Hvis etaten ikke har kunnskaper om disse forholdene, er det nødvendig å skaffe seg slik kunnskap for å komme videre med arbeidet med serviceerklæringer.

For de fleste etatene vil det være å gape for høyt å ta for seg alle sine oppgaver og funksjoner samtidig på denne måten. Etatene må velge hva som er de viktigste oppgavene, tjenestene og funksjonene denne etaten har, og hva som er viktig for brukerne. Det er disse oppgavene eller tjenestene som først bør dokumenteres og eventuelt forbedres. Hvilke av oppgavene som er viktige for brukerne løser vi for dårlig? Det er disse oppgavene som må forbedres først.

Basis i brukernes vurderinger og ønsker

Etatens vurderinger av hvilke av deres funksjoner som er viktige, og hvilke de er svake på, skal holdes sammen med brukernes vurderinger av hva som er viktig for dem, hvordan de vurderer etaten nå, og hva de ønsker seg framover. En brukerorientert forvaltning betyr selvsagt ikke at forvaltningen skal gi brukerne medhold når de ikke har krav på det, eller at raskere saksbehandling, mer forståelige brev eller enklere saksbehandlingsregler skal gå utover kravet om riktig, grundig og lik behandling. Etatene må kunne kombinere ulike mål og forventninger.

En brukerorientert forvaltning betyr at etatene kommuniserer med sine brukere om hva brukerne oppfatter som viktig for dem, hvordan de vurderer etaten, og hva de ønsker seg framover. Denne tilbakemeldingen skal tas med i etatens videre utvikling av sine tjenester..

For å kunne hente inn brukernes vurderinger må etaten avklare hvem som er deres brukere. Etatene har ofte flere brukergrupper med ulike behov, og etatene må derfor velge hvilke brukergrupper de vil ha tilbakemeldinger fra. Deretter må etatene avgjøre hvilke brukergrupper de vil rette sine serviceerklæringer mot og hvilke tjenester disse erklæringene skal omtale.

Det er utviklet flere metoder for innhenting av brukernes vurderinger, fra omfattende, vitenskapelige baserte brukerundersøkelser til mindre undersøkelser ved hjelp av svarkort og uformelle møter med representanter for brukerne. Det er viktig at etatene velger metoder som står i forhold til deres behov for kunnskap og hvor mye ressurser de vil bruke. Det er for eksempel ikke nødvendig at undersøkelsene alltid skal være avanserte og holde vitenskapelige mål på alle måter. Se ellers litteraturlisten bak i denne veiledningen.

Statens informasjonstjenestes (SI) kartlegging av statsforvaltningens bruk av tilbakemeldinger viser at slike undersøkelser etterhvert er vanlige. Problemet for etatene kan være å bruke denne kunnskapen systematisk når den skal sette mål for sitt arbeid og planlegge sitt utviklingsarbeid.

Kvalitetssikringsfasen

I denne fasen skal etatene ha blinket ut noen tjenester og funksjoner som brukerne og etaten selv er enige om at etaten løser for dårlig.

Enhver tjeneste er sluttproduktet av en arbeidsprosess som kan bestå av mange flere ulike arbeidsoperasjoner eller saksbehandlingsledd og involvere mange medarbeidere. For å finne årsakene til at en tjeneste ikke er god nok, må etaten kartlegge og vurdere hele denne prosessen for å finne de fasene der feil oftest oppstår. Forslag til forbedringer må rette seg mot disse prosessene.

Erfaringer viser at dette kan være en vanskelig oppgave, men det finnes også eksempler på at etatene gjennom denne kartleggingen har fått nye kunnskaper om sin egen faktiske måte å arbeide på.

På grunnlag av en slik beskrivelse og en analyse av prosessen, kan etaten enten:

e) vurdere denne praksisen som god og gjøre den til standard, dvs bestemme at det er slik denne spesielle oppgaven skal løses i denne etaten. Dette blir tradisjonelt gjort ved at prosedyren beskrives i en kvalitetshåndbok og blir fulgt opp gjennom opplæring, eller

f) hvis analysen viser at det er forbedringsbehov, utvikle en ny og bedre prosedyre for denne oppgaven og gjøre denne til standard i etaten.

En slik standard for oppgaveløsningen beskrives tradisjonelt i form av prosedyrer som beskriver hvert enkelt ledd i behandlingen, plasserer ansvaret for oppgavene og setter tidsfrister.

Når etaten på denne måten har valgt en bestemt standard for sin praksis, må etaten legge til rette for og kontrollere at praksisen blir fulgt. Hver enkelt etat må ta stilling til hva som er nødvendig styringsinformasjon og rapporteringshyppighet for å realisere etatens mål og rette opp tilfeldige eller tilbakevendende feil.

I praksis er det ikke mulig eller hensiktsmessig å forsøke å «få kontroll over» og dokumentere alle deler av «produksjonsprosessen». Det er unødvendig å ta tak i tjenester og arbeidsprosesser som er uproblematiske for brukerne og for etaten selv, eller mindre og trivielle oppgaver dersom disse ikke skaper spesielle problemer. Det er også viktig å prioritere tjenester og prosesser som etaten har kontroll over, dvs at gjennomføringen av oppgaven ikke er avhengig av forhold som er utenfor etatens kontroll. Begynn heller ikke forbedringsarbeidet med de oppgavene og prosedyrene som det er vanskeligst å forbedre.

Men det er også viktig å være ambisiøs på dette området. Hvis etaten er avhengig av en rekke eksterne etater eller personer for å gjøre en god jobb, og den ikke har noen reell, formell innflytelse på hvordan disse eksterne aktørene fungerer, bør det likevel være et mål å binde flest mulig av disse aktørene opp i forpliktende avtaler, f.eks. om å holde tidsfrister.

Etatens mål for sin samhandling med brukerne

Gjennom virksomhetsplanleggingen er forvaltningen vant til å sette mål for sin virksomhet og rapportere til overordnet forvaltningsnivå. Å lage serviceerklæringer betyr grovt sett:

g) å sette konkrete, etterprøvbare mål for forhold som er viktige for brukerne.

h) organisere sitt arbeid slik at etaten når disse målene hver gang.

i) å gå ut med disse målene til brukerne og forplikte seg i forhold til dem.

Siden målene er konkrete, og brukerne kjenner dem gjennom serviceerklæringen, må etaten være nøye på hvilke mål den setter, og på hvilke områder og funksjoner. At målene er konkrete betyr at mål av typen «så fort som mulig», eller «uten unødvendig forsinkelse», ikke er gode nok. De gir ikke brukeren noen form for konkret informasjon, og heller ikke innad i etaten gir slike generelle mål god nok påpeking av hva som faktisk er ønsket kvalitetsnivå i etaten.

På hvilke områder bør det settes slike konkrete mål? Oppsummeringsvis kan vi si at det bør være for tjenester og oppgaver :

• som er viktige for brukerne
• som det er mange som er avhengige av ( som har store brukergrupper)
• der det er stor avstand mellom brukerens ønsker og det etaten faktisk kan presentere
• der kvalitetsnivået er så høyt og stabilt at etaten kan gå ut med det i slike erklæringer. Det er ikke fornuftig av etaten å gå ut med serviceerklæringer på områder der prestasjonene er klart under det som er rimelig å forlange.

Serviceerklæringen

Når etaten har standardisert de prosessene og prosedyrene som fører fram til tjenester som er viktige for brukerne, og den har satt konkret mål for f.eks. saksbehandlingstider og andre ventetider, kan den prinsipielt gå ut med serviceerklæringen til sine brukere. Men etaten må også kunne måle om den faktisk når de målene den har satt. Bare serviceerklæringer som etterleves i praksis vil være til nytte for brukerne og inngi tillit til etaten.

Trygdeetaten har etablert en form for etatsintern «sertifisering» av serviceerklæringene. Fylkeskontorene må dokumentere for Rikstrygdeverket at de har så gode og stabile tjenester at RTV kan gi dem tillatelse til å gå ut med slike erklæringer for sitt fylke. En slik intern «sertifisering» vil nok bli den vanligste ordningen, men noen etater kan f.eks. vurdere en liknende ordning der en utenforstående vurderer om etatens målsettinger er gode nok, og om etaten har etablert nødvendig stabilitet i den måten den arbeider på.

De serviceerklæringene som er laget hittil i Norge, har noe forskjellig utforming og innhold. Hver etat må ta stilling til hva deres erklæringer skal inneholde, og hvem den skal gis til. Det som er viktig er at erklæringen inneholder informasjon som er viktig for brukerne og som etaten kan leve opp til, ikke den informasjonen som etaten ønsker å gi eller generell informasjon som brukerne kan få andre steder. Erfaringsmessig bør den derfor gi klar, kortfattet informasjon om etatens tjenester, åpningstider, saksbehandlingstider, andre ventetider og hvordan brukerne kan klage på dårlig service og kreve ny behandling av sine saker. Statskonsult anbefaler at serviceerklæringer også skal inneholde informasjon om hvordan etaten kommuniserer med sine brukere og hvilke forbedringer virksomheten vil prioritere.

Serviceerklæringer skal formidles aktivt til de aktuelle brukergruppene. Dette kan gjøres på forskjellige måter. De kan sendes til brukerne med post eller legges ved den første informasjonen brukerne får når de kontakter etaten. Serviceerklæringen kan også henges opp i lokalene, f.eks sammen med skjema for klager og for tilbakemeldinger fra brukerne. I tillegg skal alle serviceerklæringene legges ut på Internett.

Etatsstyringen er rammen for kvalitetssikringen og serviceerklæringen

Den etablerte etatsstyringen bør være rammen for arbeidet med serviceerklæringen. Gjennom tildelingsbrevene skal departementet pålegge etatene å arbeide for å kvalitetssikre sine tjenester basert på prinsippene i denne veiledningen med de tilpasningene som etatens oppgaver og særpreg tilsier. Dette arbeidet skal munne ut i en serviceerklæring.

Framdriften i arbeidet skal rapporteres til departementet gjennom etatsstyringen på vanlig måte.

Departementene skal arbeide med forbedringer av sin oppgaveløsning, og samtidig være åpne for at etatenes arbeid vil føre til at departementets virkemåte kommer under kritisk vurdering. Departementene må være villige til å gjøre de forandringene som viser seg å være nødvendige for å forbedre etatenes service mot brukere, og gjøre det mulig for dem å leve opp til de målene som er satt i serviceerklæringen.

En dynamisk prosess

En vanlig kritikk mot kvalitetssikring gjennom fastsetting og dokumentasjon av prosedyrer er at dette befester etatens måte å arbeide på for lang tid, og at det ikke gir rom for læring gjennom erfaring og tilhørende løpende forbedring.

For å unngå dette er det viktig å legge inn muligheter for tilbakemeldinger om erfaringer, og rom for å komme med forslag om bedre løsninger på arbeidsoppgavene. For å kunne lære av egne erfaringer og gjøre systematiske og effektive forbedringer må etatene både ha en god organisasjonskultur og formelle kanaler for tilbakemeldinger og rutiner for behandling og vedtak om forslag til forbedringer. Organisasjonskulturen bør være preget av åpenhet og vilje til å kontinuerlig vurdere etatens løsninger. Det kan være en lang og krevende prosess å utvikle en slik kultur, mens det er lettere å etablere formelle læringssløyfer.

Det er særlig viktig å ha en løpende dialog med brukerne og systematisk hente inn de erfaringene som alle deler av etaten får gjennom sitt arbeid. Førstelinjen er vesentlig for å få inn erfaringer med de gjeldende måtene å løse oppgavene på og brukernes reaksjoner på dem.

Tilbakemeldingene fra brukerne og fra de tilsatte må fanges opp i en fastlagt prosess for behandling av slike problemer og forbedringsforslag. Det er viktig at medarbeiderne har tillit til at deres forslag blir behandlet skikkelig, og at de får tilbakemeldinger om hva som er skjedd med deres innspill.

Arbeidsmarkedsetaten har etablert et kvalitetssikringssystem med innlagte rutiner for tilbakemeldinger, læring og forbedring som kan være interessant for andre deler av statsforvaltningen.

Regjeringens erklæring

For å understreke sitt mål om å forbedre forvaltningens service overfor brukerne har regjeringen laget denne erklæringen som er sendt ut til departementene, og som skal gjøres kjent for borgerne og forvaltningens brukere:

« Alle som er i kontakt med statlig forvaltning har krav på å få god behandling av tilsatte som kan sin oppgave og har den riktige kompetansen. Forvaltningen har et ansvar for at brukerne forstår hvorfor de blir behandlet som de blir.

Regjeringen vil at etatene skal gå ut til sine brukere med serviceerklæringer. Slike erklæringer skal på en konkret, kortfattet og forståelig måte gi brukeren informasjon om forhold som er sentrale for dem, f.eks. hva som er etatens oppgaver, hvilke tjenester etaten yter, hvilke rettigheter og plikter som knytter seg til tjenestene, hvilke innsyns- og klagemuligheter brukerne har og hva som er saksbehandlingstidene for de tjenestene som er sentrale for brukerne. Brukerne skal bli holdt orientert hvis etatene ikke klarer å holde fristene den har satt i sin serviceerklæring eller på annen måte ikke kan etterleve det som står der.

Forvaltningen skal være organisert slik at det er lett for brukerne å finne fram til riktig etat og personer.

Det skal også gå fram av erklæringene at etaten oppfordrer sine brukere til dialog og at etatene vil bruke tilbakemeldingene fra brukerne til å forbedre sin måte å arbeide på. Erklæringene skal tilpasses den enkelte etats formål og egenart.

Regjeringen vil at alle deler av statsforvaltningen skal lage slike erklæringer innen utgangen av år 2000 og at disse skal gjøres kjent for målgruppene bl.a. ved hjelp av Internett».

Litteraturliste

«Ytelsesdeklarasjoner» Statskonsult 1997

«Brukarorientering i statsforvaltninga» AAD 1997

«Brukerorientert kvalitet» Statskonsult 1996

«Hva mener de om oss - metoder og systemer for tilbakemelding fra brukerne» Statens informasjonstjeneste 1998

Adresser og kontaktpersoner

Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Akersgata 59
0030 OSLO
tlf 22 24 90 90
fax 22 24 95 16
Internett: http://odin.dep.no/aad/

Kontaktpersoner i AAD: Rådgiver Tore Simonsen tlf 22 24 49 90 Rådgiver Dag Strømsnes tlf 22 24 49 33 Rådgiver Knut Ove Nordås tlf 22 24 49 52

Statskonsult
Falbesgt 5
0032 OSLO
tlf 22 45 10 00
fax 22 46 94 70
Internett: www.statskonsult.no

Statens informasjonstjeneste
Stenersgt 1D
0030 OSLO
tlf 22 24 50 50
fax 22 24 95 18
Internett: www.si.dep.no/

linkdoc002005-990156#docServiceerklæringer i statsforvaltningen- regjeringens mål (brev fra statsråden)

Lagt inn 20. juli 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen