ARBEIDSNOTAT NR. 3

UTREDNING OM STATENS SELVASSURANSE

av en arbeidsgruppe bestående av:

Ola Fuglestved, Finansdepartementet (leder)
Knut Andersen, Finansdepartementet
Malin S. Nossum, Finansdepartementet
Stein Grøtting, Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Avgitt 20. november 1998

I

ARBEIDSNOTAT OM STATENS SELVASSURANSE

Forord

Finansdepartementet utarbeider notater som omhandler emner innenfor Finansavdelingens arbeids- og ansvarsområde som kan være av interesse også for andre departementer og offentlige etater, og som det derfor er hensiktsmessig å gi en viss spredning. En har på denne bak-grunn valgt å utgi en serie av arbeidsnotater.

Hovedprinsippet om statens selvassuranse antas å være rimelig godt kjent innen statsforvaltningen bl a gjennom Finansdepartementets avgjørelser i en rekke saker. Det har imidlertid ikke tidligere vært utarbeidet en samlet fremstilling om emnet som gir detaljerte opplysninger om bl.a. avgrensning av prinsippets innhold og gyldighetsområde, Finansdepartementets praksis, den budsjettmessige behandling av økonomiske følger av oppstått skade eller ilagt ansvar, samt andre relaterte emner. Også på bakgrunn av de mange henvendelser om statens selvassuranse som rettes til Finansdepartementet, antar en at dette arbeidsnotatet vil kunne være til nytte for andre departementer og øvrige offentlige etater.

Alle vurderinger og synspunkter i arbeidsnotatet står for arbeidsgruppens regning.

Finansavdelingen

Desember 1998

Ole K. Hovland

II

1.Innledning*

1.1Sammendrag*

1.2Mandat*

1.3Arbeidsgruppens sammensetning og arbeid*

2.Generelle betraktninger vedrørende selvassuranseprinsippet*

2.1Rettslig grunnlag*

2.2Hensyn bak prinsippet om staten som selvassurandør*

2.3Hvilke virksomheter er omfattet av prinsippet om staten som selvassurandør*

2.4Budsjettmessig behandling av økonomiske følger av oppstått skade eller ilagt ansvar*

2.4.1Utgangspunkt*

2.4.2Særordning for statens erstatningsansvar - Justisdepartementets rundskriv nr. 83/92 av l1.juni 1992.*

2.4.3Særordning for yrkesskadeerstatning i Statens Pensjonskasse.*

2.4.4Særlig om forvaltningsbedriftene*

2.4.5Statens petroleumsforsikringsfond.*

2.5Nærmere om oppgjør mellom statsetater*

3.Oversikt over ulike hjemmelsgrunnlag for unntak fra selvassuranseprinsippet*

3.1Tilfeller hvor plikt til å tegne forsikring følger av lov*

3.1.1Utgangspunkt*

3.1.2Lover som pålegger forsikringspunkt, men som gjør uttrykkelig unntak for staten*

3.1.3Lover som pålegger forsikringsplikt uten at det er gjort unntak for staten*

3.2Samtykke fra Finansdepartementet*

3.3Avgjørelsesmyndighet delegert til Arbeids- og administrasjonsdepartementet -reiseforsikringer etter statens reiseregulativ*

4.Særskilt vurdering av Finansdepartementets praksis når det gjelder å samtykke i fravikelse av selvassuranseprinsippet.*

4.1Hensyn som taler for å åpne for flere unntak fra selvassuranseprinsippet*

4.2Hensyn som taler for å opprettholde en restriktiv praksis*

4.3Arbeidsgruppens vurdering av spørsmålet om det bør gjøres flere unntak fra selvassuranseprinsippet*

4.4Arbeidsgruppens vurderinger av eksisterende forsikringsordninger*

4.5Særskilt om oppgjør mellom statsetater*

4.6Særskilt om forvaltningsbedriftene*

4.7Særskilt om utformingen av nye lover*

5.Spesielt om garantier for kunstutstillinger under Kulturdepartementet og Utenriksdepartementet*

5.1Beskrivelse av problemstillingen*

5.2Arbeidsgruppens vurdering*

6.Vurderinger av den budsjettmessige behandlingen av krav som følge av skade eller tap på statens gjenstandeR*

6.1Vurdering av gjeldende retningslinjer*

6.2Særskilt vurdering av etablering av et eventuelt statens forsikringsfond*

7.Økonomiske og administrative konsekvenser*

1 Innledning

1.1 Sammendrag

Rapportens pkt. 2 beskriver dagens situasjon vedrørende selvassuranseprinsippets rettslige grunnlag, samt hvilke hensyn som ligger til grunn for prinsippets opprettholdelse. Det gis videre en oversikt over den budsjettmessige behandling av økonomiske følger av oppstått skade eller ilagt ansvar. Oppgjør mellom statsetater er gitt en særlig omtale.

Pkt. 3 omhandler ulike hjemmelsgrunnlag for unntak fra selvassuranseprinsippet; dvs. lovpålagt forsikringsplikt for staten, samtykker fra Finansdepartementet og reiseregulativets bestemmelser om reiseforsikringer. Når det gjelder samtykke fra Finansdepartementet, gis det summariske oversikter som eksempler på gitte samtykker, samt over avslag på søknader om å tillate unntak fra selvassuranseprinsippet. Det fremgår av pkt. 3 at Finansdepartementet har lagt til grunn en meget streng praksis ved avgjørelse av slike søknader.

Pkt. 4 gir en vurdering av Finansdepartementets praksis ved behandling av søknader om unntak fra selvassuranseprinsippet. Det gis innledningsvis en omtale av hvilke hensyn som taler for å utvide antall unntakstyper, samt over hensyn som taler for opprettholdelse av en restriktiv praksis. Videre fremkommer en vurdering av hvorvidt det bør gjøres flere unntak fra selvassuranseprinsippet. Arbeidsgruppen konkluderer med å anbefale opprettholdelse av nåværende praksis. Denne konklusjon refererer seg også til de spesielle problemer omkring oppgjør mellom statsetater samt vedrørende forvaltningsbedriftene. Punktet avsluttes med en anbefaling om at selvassuranse blir vurdert særskilt ved utarbeidelse av lover som pålegger forsikringsplikt.

Pkt. 5 omhandler garantier for kunstutstillinger i regi av Kulturdepartementet og Utenriksdepartementet. Etter en beskrivelse av problemstillingen, anbefaler arbeidsgruppen at de nåværende ordninger opprettholdes, og uttaler ellers at det kan være behov for en gjennomgang og eventuell endring av den administrative side ved de ulike kunstutstillinger. En slik gjennomgang inngår ikke i arbeidsgruppens mandat, og må således eventuelt iverksettes etter initiativ fra de berørte fagdepartementer.

I pkt. 6 vurderes den budsjettmessige behandling av krav som følge av skade eller tap på statens gjenstander. Spesielt gjennomgås gjenanskaffelsesproblematikken samt mulighetene for tilleggsbevilgninger der dette vil medføre en åpenbar fornuftig bruk av statens midler. Arbeidsgruppen ser ingen grunn til å foreslå endring i retningslinjene for den budsjettmessige håndtering. I pkt. 6 vurderes videre det særskilte spørsmål om etablering av et statlig forsikringsfond. Arbeidsgruppen antar at fordelene ved å etablere et statlig forsikringsfond ikke overstiger fordelene ved dagens ordning, og tilrår derfor at et eget statlig forsikringsfond ikke opprettes.

I pkt. 7 legges til grunn at arbeidsgruppens tilrådinger ikke vil føre til økonomiske eller administrative konsekvenser, i det arbeidsgruppens forslag ikke innebærer endringer i gjeldende praksis ved selvassuranse og statlige garantier.

1.2 Mandat

Finansdepartementet besluttet høsten 1996 å nedsette en arbeidsgruppe som skulle vurdere prinsippet om statens selvassuranse.

Arbeidsgruppens mandat er som følger:

Arbeidsgruppen skal vurdere problemstillinger knyttet til prinsippet om staten som selvassurandør, herunder Finansdepartementets praksis når det gjelder utøvelse av den delegerte myndigheten til å treffe avgjørelser om unntak fra selvassuranseprinsippet. Arbeidsgruppen skal foreta en nærmere gjennomgang av de forsikringsordninger som i dag eksisterer, samt vurdere om det bør åpnes for å tegne forsikringer på nye områder. Arbeidsgruppen skal spesielt vurdere om det er hensiktsmessig å tegne forsikringer for så vidt gjelder statlige garantier for kunstutstillinger under Kulturdepartementet og Utenriksdepartementet samt hele eller deler av forvaltningsbedrjftenes virksomhet. Arbeidsgruppen skal videre vurdere den budsjettmessige behandlingen av krav som følge av tap eller skade på statens eiendom eller gjenstander som staten garanterer for, herunder om det skal foreslås å opprette et eget fond for utbetalinger som følge av skade eller tap i staten.

1.3 Arbeidsgruppens sammensetning og arbeid

Arbeidsgruppen har bestått av følgende medlemmer:

Underdirektør Ola Fuglestved,Finansdepartementet (leder)

Underdirektør Knut Andersen,Finansdepartementet

Underdirektør Ståle Rist (til 31.3.98),Planleggings- og samordningsdepartementet

Rådgiver Stein Grøttting (fra 1.4.98),Arbeids-og administrasjonsdepartementet

Førstekonsulent Malin S. Nossum,Finansdepartementet

Det understrekes at det ikke inngår i mandatet at arbeidsgruppen skal vurdere hvorvidt prinsippet om selvassuranse skal oppheves.

Arbeidsgruppen har hatt 4 møter. Samtlige departementer har hatt anledning til å komme med skriftlige synspunkter til arbeidsgruppen. I brev fra Finansdepartementet av 10. februar 1997 ble departementene bedt om å redegjøre for eksisterende forsikringsordninger, samt å gi eventuelle kommentarer til de problemstillinger som nevnes i mandatet.

2 Generelle betraktninger vedrørende selvassuranseprinsippet

2.1 Rettslig grunnlag

Det foreligger ingen konkret bestemmelse om innføring av selvassuranseprinsippet i norsk statsforvaltning. Prinsippet antas å være eldre enn opprettelsen av offentlige eller private forsikringsselskaper, og antas videre å være dominerende også i øvrige stater.

Inntil 1949 hadde Finansdepartementet ingen formell myndighet til å treffe avgjørelser om forsikringsspørsmål. Finansdepartementet la som en alminnelig regel til grunn at selvassuranseprinsippet skulle følges, men kunne bare gi tilrådinger i forsikringsspørsmål. Stortinget vedtok 29. juni 1949 i forbindelse med behandlingen av St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 for 1949 at staten i alminnelighet ikke skulle tegne forsikringer i forsikringsselskap for å dekke utgifter ved brann, men selv stå som selvassurandør. Finansdepartementet fikk Stortingets bemyndigelse til å avgjøre alle spørsmål om brannforsikring av statens løsøre når særlige forhold skulle tilsi det.

Ved behandlingen av St. prp. nr. 54 (1950) ga Stortinget Finansdepartementet bemyndigelse til å avgjøre alle spørsmål om forsikring for statens regning av annen risiko enn brannrisiko. Det var forutsetningen at selvassuranseprinsippet ville bli gjennomført, dog slik at forsikring ville bli tillatt når særlige forhold taler for det. Som eksempler på særlige forhold ble følgende nevnt:

-tilfelle som forutsatte særlig kompliserte skadeoppgjør

-tilfeller hvor valutamessige hensyn spiller inn

-statens forretningsdrift

-hensynet til visse tjenestemenn (f.eks. ansvarsforsikring for leger ved Rikshospitalet)

Prinsippet om selvassuranse er senest gjentatt i Økonomireglementet for staten (§ 25), som ble fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996, hvor det heter "Staten står som selvassurandør med mindre annet er bestemt av Finansdepartementet."

2.2 Hensyn bak prinsippet om staten som selvassurandør

Begrunnelsen for å stå som selvassurandør ligger primært i nedenstående forhold:

-Lønnsomhetsbetraktninger sammenholdt med at ingen enkeltstående skade antas å være av et slikt omfang at staten "rystes i sine finansielle grunnvoller". Staten vil alltid være i stand til å dekke utgifter i forbindelse med påført skade og oppstått ansvar.

-Staten har i omfang en lignende risikospredning som forsikringsselskapene.

-I forhold til statens samlede totale eierforhold og ansvar, vil enhver skade være relativt liten.

Ut fra ovenstående vil ethvert avvik fra selvassuranseprinsippet innebære en tilsvarende forventet kostnadsøkning for staten. Det må i denne sammenheng presiseres nødvendigheten av at lønnsomheten vurderes som gjeldende for den samlede statsforvaltning sett under ett, m.a.o. ikke på grunnlag av en sektortenkning innen den enkelte etat for seg. Et unntak må således ha en annen begrunnelse; i hovedsak praktiske hensyn.

2.3 Hvilke virksomheter er omfattet av prinsippet om staten som selvassurandør

Prinsippet om selvassuranse gjelder for staten. Det er derfor nødvendig å foreta en avgrensning av hva som ligger i begrepet "staten" i relasjon til selvassuranseprinsippet. Prinsippet om selvassuranse gjelder i utgangspunktet for de virksomheter som juridisk er en del av statsforvaltningen. I de fleste tilfeller er denne avgrensningen enkel. Dersom en virksomhet er organisert som et aksjeselskap, stiftelse, statsforetak eller etter en særlovgivning, og virksomheten heller ikke får inntekter og utgifter bevilget over statsbudsjettet, er virksomhetene ikke omfattet av prinsippet om staten som selvassurandør. I disse tilfellene vil staten ikke hefte direkte for virksomhetenes forpliktelser.

Dersom virksomheten er organisert som et forvaltningsorgan, herunder forvaltningsbedrift eller forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, vil selvassuranseprinsippet gjelde fullt ut.

I enkelte tilfeller er det vanskeligere å avgjøre hvilken formell tilknytningsform en virksomhet har, og dermed også om virksomheten er omfattet av prinsippet om staten som selvassurandør. Dette gjelder for eksempel statsbankene Husbanken og Statens Landbruksbank. Disse er organisert ved særlover (i følge Eckhoff Forvaltningsrett 4. utgave, 1992, må disse virksomhetene antagelig anses som stiftelser, til tross for at dette ikke er sagt uttrykkelig i lovene om dem.) På den annen side får disse virksomhetene bevilget sine driftsutgifter over statsbudsjettet på ordinære driftsposter. Et annet eksempel er Radiumhospitalet som også er organisert som en stiftelse, men som får inntekter og utgifter bevilget over statsbudsjettet. Den mest naturlige avgrensning i forhold til selvassuranseprinsippet må være at så lenge en virksomhet får sine inntekter og utgifter bevilget over statsbudsjettet slik at en sak om budsjettmessig dekning for skade eller tap i prinsippet må forelegges Stortinget, må virksomheten anses å være omfattet av prinsippet om staten som selvassurandør. Dette er også lagt til grunn av Finansdepartementet i saker om avgrensningen av selvassuranseprinsippet.

2.4 Budsjettmessig behandling av økonomiske følger av oppstått skade eller ilagt ansvar

2.4.1 Utgangspunkt

Selvassuranseprinsippet innebærer at de økonomiske følger av oppstått skade eller ilagt ansvar blir der de rammer, dvs. at den skadelidende etat må dekke skaden/ansvaret over eget budsjett. Gir ikke eget budsjett rom for dekning, må saken tas opp med det respektive fagdepartement, som eventuelt fremmer saken for Finansdepartementet eller Stortinget som forslag til overskridelse/tilleggsbevilgning. Det minnes i denne sammenheng om at en skadelidt etat ikke har noe krav om gjenanskaffelse av tapte verdier, idet dette vil være et budsjettspørsmål.

I Finansdepartementets rundskriv R-534 Veiledning i statlig budsjettarbeid heter det således:

"Selvassuranseprinsippet innebærer ikke at den enkelte statsinstitusjon har rett til automatisk å få samtykke til overskridelse dersom det inntrer brann, tyveri eller uhell. På grunn av selvassurandørprinsippet spares utgifter til forsikring. Merutgifter som ikke er større enn at de svarer til normal forsikringspremie over noen år, må den enkelte statsinstitusjon søke å dekke innenfor tildelt budsjett.

Hvis dette ikke kan gjøres uten skadevirkninger for den øvrige drift, kan Finansdepartementet innenfor sin myndighet samtykke i at utgiftsbevilgningen overskrides. Bevilgningsreglementet gjelder også for slike tilfelle, slik at tiltak som krever en "større sum" må forelegges Stortinget, eventuelt i ettertid. Dette vil gjelde f eks. ved store brannskader på bygninger.

Når et fagdepartement tar opp en slik sak med Finansdepartementet, vil det ofte bli stilt krav om at fagdepartementet kan anvise finanspolitisk dekning for overskridelsen ved innsparing under et annet kapittel."

På enkelte områder gjelder det imidlertid særskilte ordninger. Disse er beskrevet under punktene 2.4.2-2.4.5 nedenfor.

2.4.2 Særordning for statens erstatningsansvar - Justisdepartementets rundskriv nr. 83/92 av l1.juni 1992.

Rundskrivet gjelder statens erstatningsansvar på grunnlag av alminnelige erstatningsregler med unntak av ansvar i kontraktsforhold og ansvar i forbindelse med statens forretningsdrift. På de vilkår som er nedfelt i rundskrivet, kan ilagt/innrømmet ansvar føres til utgift for kap. 471 Statens erstatningsansvar, post 71 Erstatningsansvar m.m. Skade eller tap på statens egen eiendom dekkes ikke over dette budsjettkapittelet.

2.4.3 Særordning for yrkesskadeerstatning i Statens Pensjonskasse.

I likhet med andre arbeidsgivere er staten pålagt å betale yrkesskadeerstatning dersom en arbeidstaker blir påført en skade eller sykdom i tjenesten. For staten følger dette både av lov om yrkesskadeforsikring § 3 og lønnsregulativets fellesbestemmelser § 24. I motsetning til andre arbeidsgivere er imidlertid ikke staten pålagt å tegne særskilt forsikring i et forsikringsselskap, jf. lov om yrkesskadeforsikring § 3, som unntar staten fra forsikringsplikten.

Inntil 1.1.1995 behandlet hver enkelt etat saker om yrkesskadeerstatning, og eventuelle erstatningsutbetalinger ble dekket over etatens eget budsjett. I St. meld nr. 33 (1993-94) ble det imidlertid lagt til grunn at all behandling av yrkesskader i staten skulle legges til Statens Pensjonskasse, og at virksomhetene skulle betale en "forsikringspremie" til Statens Pensjonskasse, beregnet ut fra forsikringstekniske prinsipper. Ved beregningen av premien skal det blant annet tas hensyn til risikoen i den enkelte virksomhet. Eventuelle utbetalinger som følge av skader som er oppstått etter 1.1.1996 dekkes over kap. 1546 under Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett. Gamle skader skal fremdeles belastes og behandles av virksomhetene.

Begrunnelsen for at en har valgt å ha en sentralisert behandling av yrkesskadesaker er blant annet at man ønsket å ha en samlet kompetanse på ett sted, og at man skulle sikre skadelidte raskere behandling.

Denne ordningen ligner på en vanlig forsikringsordning, men er ikke et unntak fra prinsippet om at staten er selvassurandør, ettersom det fremdeles er statskassen som dekker erstatningsutbetalinger. Det er imidlertid etablert et annet system for budsjettmessig behandling, ettersom hver enkelt etat ikke skal dekke erstatningsutbetalinger over eget budsjett, men i stedet betale "premie" til Statens Pensjonskasse.

2.4.4 Særlig om forvaltningsbedriftene

Som nevnt under pkt. 2.3, gjelder selvassuranseprinsippet fullt ut for forvaltningsbedriftene. Forvaltningsbedriftene er imidlertid budsjettert på en annen måte enn vanlige forvaltningsorganer. Forvaltningsbedriftenes driftsbudsjett er nettobudsjettert, slik at bare driftsresultatet føres opp på statsbudsjettets utgiftsside. Videre er det vanlig med et eget reguleringsfond, som skal fange opp svingninger i budsjettet fra budsjettermin til budsjettermin. For disse virksomhetene er det forutsatt at skadetilfeller som hovedregel dekkes opp ved at det trekkes på reguleringsfondet. Dersom det inntreffer særlig store skadetilfeller, må spørsmålet om eventuelt inndekning for erstatningsutbetalinger eller gjenanskaffelse legges frem for Stortinget som en egen sak.

Et aktuelt eksempel er Statsbygg. Statsbyggs forhold til selvassuranseprinsippet er beskrevet i St. prp. nr. 63 (1990-91). Det forutsettes at det i husleien for hver enkelt virksomhet innkalkuleres et særskilt beløp som skal dekke statens utgifter til selvassuranse, og at reguleringsfondet alltid har en slik størrelse at det kan dekke sannsynlige påkommende skadetilfelle. I Statsbygg praktiseres dette slik at skadetilfeller under 25 mill. kroner finansieres ved at det trekkes på reguleringsfondet, mens erstatning av skader over 25 mill. kroner må fremmes som en egen bevilgningssak overfor Stortinget.

2.4.5 Statens petroleumsforsikringsfond.

Petroleumsforsikringsfondets formål er å tjene som en reserve for utbetalinger til dekning av skader og ansvar som rammer staten i egenskap av direkte økonomisk deltager i petroleumsvirksomheten. Fondet - som består av midler som bevilges over statsbudsjettet samt netto avkastning av fondsmidler - skal dekke statens andel av utbetalinger som det etter vanlige forsikringsvilkår for oljevirksomhet er dekning for som følge av skade på installasjoner, ansvar for skade påført tredjemann, herunder som følge av forurensning, inklusive kostnader med å bringe en utblåsing under kontroll, samt ansvar for fjerning av vrak.

Fondets kapital er nå på ca. 9 milliarder kroner. Utviklingen i fondet synes å illustrere at selvassuranse er lønnsomt for staten.

Det vises ellers til lov om statens petroleumsforsikringsfond av 30.5.1986 nr. 23.

2.5 Nærmere om oppgjør mellom statsetater

At skaden blir der den rammer, innebærer at det ikke foretas noe internt oppgjør mellom to eller flere statsetater av hvilke en eller flere etater er påført skade eller ilagt ansvar. Dette forutsetter imidlertid at det dreier seg om etater hvis inntekter og utgifter er fastlagt i statsbudsjettet, og at skaden ikke er oppstått i kontraktsforhold. Er den ene av partene en statlig virksomhet som ikke får sine utgifter og inntekter bevilget over statsbudsjettet, vil et skade/ansvarsoppgjør skje etter vanlige rettsregler. Begrunnelsen for at det ikke skal foretas et skadeoppgjør mellom statsetater som får sine utgifter og inntekter bevilget over statsbudsjettet ligger i primært i at staten ikke kan komme i rettstvist med seg selv, videre at staten totalt sett blir ytterligere skadelidende ved å bekoste undersøkelser m.v. for å få brakt en eventuell skyldfordeling på det rene.

Unntak fra regelen om at skaden blir der den rammer, gjøres for skader/tap oppstått i kontraktsforhold. Når det gjelder skillet mellom skader oppstått i og utenfor kontraktsforhold, har dette sin bakgrunn i at en statlig virksomhet som driver betalingspålagt tjenesteyting overfor staten og eventuelt også andre, må ha et klart ansvar for at tjenestemottakeren primært får den ytelse som han har betalt for, subsidiært erstatning for det tap han er påført så langt dette er regulert i forutgående avtale. Det kan i en slik sammenheng vanskelig legges ulike regler til grunn for henholdsvis statlige og ikke-statlige tjenestemottakere. Er en skade oppstått i kontraktsforhold mellom to statsetater, søkes saken løst administrativt ved drøftelser mellom de berørte etater. Oppnås ikke enighet, avgjøres saken av overordnete departementer, eventuelt i Regjeringen. Den siste løsning er praktisk talt ikke forekommende.

Unntak fra regelen om at skaden blir der den rammer er/blir også gjort der skader på forhånd anses som påregnelige; f.eks. dekker Forsvaret oppståtte skader på det offentliges veier under større øvelser der stridsvogner og selvdrevet artilleri m.v. er i bruk. Videre kan som nevnt i foregående avsnitt, oppgjør mellom statsetater finne sted dersom begge parter samtykker i en minnelig løsning.

3 Oversikt over ulike hjemmelsgrunnlag for unntak fra selvassuranseprinsippet

3.1 Tilfeller hvor plikt til å tegne forsikring følger av lov

3.1.1 Utgangspunkt

Som nevnt under pkt. 2 skal alle unntak fra selvassuranseprinsippet ha samtykke fra Finansdepartementet. Dersom det er fastsatt i lov eller med hjemmel i lov at det skal tegnes forsikring, er det imidlertid ikke nødvendig med særskilt samtykke fra Finansdepartementet. Formelle lover har etter vanlige tolkningsprinsipper høyere rang enn Stortingets plenarbeslutninger. Dersom loven pålegger en forsikringsplikt, må det tegnes forsikring uavhengig av om det er gitt samtykke fra Finansdepartementet. I de fleste av lovene som pålegger plikt til å tegne ansvarsforsikring er det gjort et særskilt unntak for staten, ettersom staten står som selvassurandør. En oversikt over de viktigste lovene som særskilt unntar staten fra forsikringsplikt er gjengitt i pkt. 3.1.2. I pkt. 3.1.3 gis det eksempler på lover hvor det ikke er gjort et særskilt unntak for staten.

3.1.2 Lover som pålegger forsikringsplikt, men som gjør uttrykkelig unntak for staten

Viktige bestemmelser som unntar staten for forsikringsplikt er bilansvarsloven § 16, lov om yrkesskadeforsikring § 3, sjøloven § § 197 og 216, og atomenergiloven § 36.

3.1.3 Lover som pålegger forsikringsplikt uten at det er gjort unntak for staten

I enkelte lover er det imidlertid ikke gjort eksplisitt unntak for staten. Dette gjelder for eksempel lov om produktansvar av 23.12.1988 nr. 104 § 3-4 som pålegger den som driver forsøk på mennesker som ledd i utviklingen av legemidler å tegne forsikring gjennom Legemiddelansvarsforeningen.

I enkelte tilfeller kan det følge av utenlandsk lovgivning at man må tegne forsikring. I disse tilfellene bør man primært søke å få myndighetene i vedkommende land til å akseptere en erklæring fra norske myndigheter om at staten står som selvassurandør. Dersom de utenlandske myndighetene ikke aksepterer en slik erklæring, må man søke Finansdepartementet om unntak fra selvassuranseprinsippet.

3.2 Samtykke fra Finansdepartementet

Som nevnt ovenfor er myndigheten til å samtykke i unntak fra selvassuranseprinsippet lagt til Finansdepartementet. I St. prp. nr. 54 (1950) ble følgende eksempler på tilfeller hvor det kunne være aktuelt å gjøre unntak fra selvassuranseprinsippet nevnt:

• tilfelle som forutsatte særlig kompliserte skadeoppgjør
• tilfeller hvor valutamessige hensyn spiller inn
• statens forretningsdrift
• hensynet til visse tjenestemenn (f eks. ansvarsforsikring for leger ved Rikshospitalet).

Ut over dette finnes det ingen skriftlig nedfelte retningslinjer for når det kan/bør gjøres unntak fra selvassuranseprinsippet. Det er derfor Finansdepartementets praksis i søknader fra fagdepartement om unntak fra selvassuranseprinsippet som har vært avgjørende.

Som eksempel på tilfeller hvor Finansdepartementet har samtykket i fravikelse av selvassuranseprinsippet kan det nevnes følgende tilfeller:

• Det har vært stilt som betingelse fra utleier, utlåner eller giver av en gjenstand at det tegnes forsikring.

• En fremmed stat oppstiller et vilkår om at det må tegnes forsikring for å la en bil kjøre på statens territorium. I mange av disse tilfellene prøver man først å få den aktuelle stat til å akseptere en erklæring fra norske myndigheter om at staten er selvassurandør, jf. pkt. 3.1.3.

• Staten eier en eierseksjon i et boligsameie.

• Staten eier en ideell andel i et fellesforetagende med ikke-statlige eiere.

• Den norske stat er part i en internasjonal avtale/sammenslutning som tegner forsikring (eks. INMARSAT).

• Forsikring for norsk FN-personell som har tjenestegjort i det tidligere Jugoslavia.

• Forsikring av ikke-statlig personell og materiell ved statlige aksjoner ved forurensningsulykker og ved gjennomføring av oljevernøvelser, kurs og oljevernaksjoner.

• Bygninger og løsøre tilhørende Det Kongelige Norske Vitenskabers selskap - forsikring ble bedt opprettholdt inntil museets eiendommer ble inkorporert i Universitetet i Trondheim ved formell avtale.

• Forsikring av oseanografiske bøyer benyttet under oseanografiske ekspedisjoner på internasjonal basis.

• Forsikring av Statens kornforretnings bygninger og anlegg, samt beholdninger av korn og kraftfor. Anlegg, korn og kraftfor eies delvis av Kornforretningen og delvis av private, slik at et eventuelt forsikringstilfelle derfor vil utløse kompliserte skadeoppgjør.

• Utgifter til forsikring ved innleie av maskiner til statens havnevesen.

• Forsikring av sjøtransporter i spesielle tilfelle for særlig kostbare enkelttransporter som det knytter seg spesielt stor risiko til

• Ansvarsforsikring ved Rikshospitalet.

• Forsendelse av varer fra Direktoratet for utviklingshjelp.

• P & I forsikring av forskningsfartøyet "Dr. Fritjof Nansen" i forbindelse med fiskeriundersøkelser utført av FAO.

• Ansvarsforsikring i forbindelse med et møte i arbeidsgruppe i Oslo under "MABprogrammet".

• Ansvarsforsikring av samtlige av Utenriksdepartementets tjenestebiler i utlandet.

Et gjennomgående trekk i mange av sakene ovenfor er at en ikke-statlig part er involvert. Dette gjelder hvor staten låner/leier en gjenstand eller eiendom som er i privat eie, hvor staten er en av flere deleiere/sameiere, eller hvor staten deltar i en aktivitet sammen med ikke-statlige parter. I slike tilfeller vil ofte den ikke-statlige part sette som vilkår at det tegnes forsikring. Øvrige unntak er hovedsakelig begrunnet ut fra praktiske hensyn.

Frem til 1.1.1995 var det tegnet ansvarsforsikring for kjøretøy som tilhørte Politiet, Forsvaret og de daværende forvaltningsbedriftene Televerket og Postverket. Avtalen, som innebar at premien ble fastsatt i etterhånd, etter at omfanget av utbetalingene var konstatert, var ingen forsikringsavtale i tradisjonell forstand ettersom den ikke innebar noen risiko for Vesta. En arbeidsgruppe bestående av representanter for de fire berørte departementer anbefalte i sin

innstilling til Finansdepartementet i 1993 at man skulle gå tilbake til hovedregelen om staten som selvassurandør. Det ble blant annet lagt vekt på at statens administrasjonskostnader ville bli lavere enn premien til administrasjonskostnader som ble betalt til forsikringsselskapet. På bakgrunn av ovennevnte innstilling ble det besluttet at forsikringsavtalen for statens kjøretøyer skulle reforhandles ved en anbudsrunde. Samtidig skulle det vurderes om det ville være mer lønnsomt for staten å gjeninnføre selvassuranse. Etter å ha vurdert alle innkomne anbud, fant Finansdepartementet at full selvassuranse ville være det mest gunstige for statens kjøretøyer. Regjeringen besluttet således at forsikringen skulle sies opp fra og med 1.1.1995. Forsvaret skulle inntil videre påta seg det praktiske arbeidet med selvassuranse for Politiets kjøretøyer mot full godtgjørelse fra Justisdepartementet.

I de fleste søknader om unntak fra selvassuranseprinsippet har Finansdepartementet imidlertid ikke samtykket i unntak fra selvassuranseprinsippet. Finansdepartementet har gitt avslag på søknader om samtykke til unntak fra selvassuranseprinsippet blant annet i følgende tilfeller:

• Ansvars-, eiendoms- og avbruddsforsikring for Luftfartsverket.
• Kasko- og tyveriforsikring for bilen til miljøvernråden i Nairobi.
• Forsikring for transplantasjonsteamet på Rikshospitalet.
• Taubanedrift i Ny-Ålesund.
• Utstyr som tilhører Havforskningsinstituttet som skal benyttes ved særskilt risikofylt virksomhet i felt.
• Forsikring av patruljebåt.
• Forsikring av Sjøfartsdirektoratets tjenestemenn ved deltagelse i utprøving av rednings- og sikkerhetsutstyr.
• Forsikring av skipet M/S Nordsyssel på Svalbard.
• Forsikring av elevene ved Statens dykkerskole i kurstiden.
• Forsikring av øvingsbåten til Statens havarivernskole.
• Medlemskap i Falken - Universitetet i Oslo.
• Transportforsikring av kostbart utstyr tilhørende Universitetet i Tromsø samt Rikshospitalet.
• Forsikring av Trygve Lindemann's musikkinstrumentsamling så lenge instrumentene lånes eller leies av Musikkhøyskolen.
• Forsikring av jordskjelvstasjonenes personell ved Universitetet i Bergen.
• Forsikring av bøye brukt ved forskningsøyemed ved Instituttet for havnebygging ved Norges Tekniske Høgskole.
• Forsikring av fartøyene til Universitetet i Bergen.
• Bilforsikring for kjøreskolen ved Sophies Minde.
• Ansvarsforsikring for Rikshospitalets apotek.

Sammenfattet kan en si at Finansdepartementet under henvisning til at ethvert avvik fra selvassuranseprinsippet vil innebære en reduksjon av lønnsomheten, har lagt til grunn en meget streng praksis når det gjelder å samtykke i unntak fra selvassuranseprinsippet. Stor skaderisiko, høy verdi på gjenstander eller potensielt store tap har ikke vært ansett for å være tilstrekkelig grunnlag for å gjøre unntak fra selvassuranseprinsippet.

3.3 Avgjørelsesmyndighet delegert til Arbeids- og administrasjonsdepartementet -reiseforsikringer etter statens reiseregulativ

Når det gjelder avgjørelser om reiseforsikringer på tjenestereiser, har Finansdepartementet delegert adgangen til å treffe beslutninger om unntak fra selvassuranseprinsippet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Dersom det er aktuelt for en statlig etat å tegne reiseforsikringer som ikke avgrenses til tjenestereiser, men som også gjelder reiser som foretas i privat regi, må spørsmålet om adgang til å tegne forsikring forelegges Finansdepartementet.

Adgangen til å tegne reiseforsikringer er regulert i statens reiseregulativer (henholdsvis innenlands og utenlands). Statens reiseregulativer kommer til som et resultat av forhandlinger mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet og tjenestemennenes hovedsammenslutninger/Norsk lærerlag. Gjeldende regulativer gjelder for perioden 1. januar 1997 til og med 31. desember 1999.

Utgangspunktet er at det for reiser innenlands og i Norden ikke er adgang til å tegne reiseforsikring. Staten dekker imidlertid skade på reisegods for inntil kr.20 000 og skade som følge av død eller invaliditet i forbindelse med reiseulykke med inntil 15 ganger folketrygdens grunnbeløp. Disse erstatningsreglene gjelder også for reiser utenom Norden. For reiser utenom Norden foreligger det i tillegg en vid adgang til å tegne tilleggsforsikring. For de tjenestemenn som får dekket årsavgift for kredittkort av arbeidsgiver (jfr. avtale mellom Staten ved Statens Forvaltningstjeneste og American Express og Diners), utløses forsikring ved kjøp av reise. I de tilfeller hvor arbeidsgiver ikke betaler årsavgift for kredittkort, kan tjenestemannen tegne en vanlig kombinert reiseforsikring ved reise utenfor Norden. Utgiftene til forsikringen dekkes enten direkte ved kjøp av billetter, eller settes på reiseregningen.

Etter fullmakt fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet kan det under særlige forhold, som f.eks. reiser til risikopregede områder, tegnes forsikring for dekning inntil 30 ganger folketrygdens grunnbeløp.

4 Særskilt vurdering av Finansdepartementets praksis når det gjelder å samtykke i fravikelse av selvassuranseprinsippet

4.1 Hensyn som taler for å åpne for flere unntak fra selvassuranseprinsippet

Prinsippet om staten som selvassurandør ble formelt vedtatt i 1950, selv om det hadde vært praktisert i lang tid før dette. Siden den tid er det skjedd en rekke endringer i statens aktiviteter, budsjetteringsprinsipper og tilknytningsformer.

Et gjennomgående tema i de forvaltningsmessige reformene de seneste år har vært å gi større frihet til de enkelte virksomheter samtidig som det har blitt stilt større krav til resultater (mål og resultatstyring). I 1985 ble det fastsatt i Bevilgningsreglementets § 2, siste ledd at det i budsjettproposisjonen skal beskrives hvilke resultater som tilsiktes oppnådd. I reglementets § 13 ble det fastslått at det også skal gis informasjon til Stortinget om de resultater som er oppnådd i siste budsjettermin. Også Økonomireglementets § 3 fastslår at virksomhetene skal fastsette mål- og resultatkrav.

Et annet trekk ved utviklingen er at Stortingets budsjettvedtak på driftspostene er blitt stadig mindre detaljerte. I statsbudsjettet for 1992 ble ordningen med at underposter under postene 0l Lønn og godtgjørelser, 11 Varer og tjenester og 21 Spesielle driftsutgifter skulle oppstilles i budsjettproposisjonen opphevet. Stortingets budsjettreformutvalg har i sin innstilling, som ble avgitt våren 1997, foreslått at postene 01 og 11 skal slås sammen. Nyordningen er innført fra og med statsbudsjettet for 1998 ved at lønns- og driftsutgifter er oppført samlet under post 1.

Når det gjelder den regjeringsinterne budsjettbehandlingen har det også skjedd vesentlige endringer. Fra å opprinnelig ha et system hvor fagdepartementene redegjorde detaljert for Finansdepartementet for alle endringer i budsjettet, på kapittel, post og underpost, har man nå gått over til et system med rammebudsjettering. Dette innebærer at fagdepartementene innenfor de tildelte rammer er gitt større frihet til å disponere midlene mellom sine forskjellige oppgaver ut fra egne prioriteringer. Dette har blant annet som konsekvens at det stilles strenge krav til tiltak som medfører en økning i budsjettrammene. På den annen side kan et fagdepartement normalt regne med å beholde innsparinger/reduksjoner som det selv tar initiativ til.

Ovennevnte innebærer at virksomhetene i langt større grad enn tidligere har fått ansvar for å oppnå fastsatte mål og resultater innenfor gitte budsjettrammer. Virksomhetene kan også i liten grad påregne tilleggsbevilgninger. Overgangen til mål- og resultatstyring kan tale for at virksomhetene i større grad selv bør kunne vurdere om det er lønnsomt for virksomheten å tegne forsikring fremfor å stå som selvassurandør. Det faktum at en fravikelse av selvassuranseprinsippet vil svekke lønnsomheten for staten totalt sett, kan virke urimelig for en virksomhet som har et klart ansvar for å ikke overskride sine budsjetter. En skade som er bagatellmessig for staten totalt sett kan være en relativt stor belastning for en mindre virksomhet.

Når det gjelder innholdet og omfanget av statlige aktiviteter, har også dette endret seg siden 1950. Staten har ansvaret for oppgaver hvor skaderisikoen og skadesannsynligheten er høy, blant annet på grunn av bruk av avansert teknologi. Dette kan tale for at man på enkelte områder åpner for at det tegnes forsikring, f.eks. fordi tapspotensialet er økende, videre kan det foreligge et praktisk behov for representasjon gjennom et forsikringsselskap for å unngå uønsket publisitet, og endelig kan hensynet til et raskt oppgjør overfor skadelidte være viktig.

4.2 Hensyn som taler for å opprettholde en restriktiv praksis

Under pkt. 2 er det redegjort for de hensyn som begrunner selvassuranseprinsippet. Det fremgår her at:

• Lønnsomhetsbetraktninger sammenholdt med at ingen enkeltstående skade antas å være av et slikt omfang at staten "rystes i sine finansielle grunnvoller". Staten vil alltid være i stand til å dekke utgifter i forbindelse med påført skade og oppstått ansvar.

• Staten har i omfang en lignende risikospredning som forsikringsselskapene.

• I forhold til statens samlede totale eierforhold og ansvar, vil enhver skade/ansvar være bagatellmessig.

I tillegg til disse momentene kan det tilføyes at enhver forsikringspremie inneholder et element av fortjeneste for forsikringsselskapene. Så lenge staten står som selvassurandør, vil man ikke måtte betale for dette. Når det gjaldt forsikringsavtalen med Vesta vedrørende forsikring av enkelte etaters kjøretøyer, kom man til at staten kunne administrere ordningen rimeligere selv enn dersom man betalte forsikringsselskapene for ordningen.

4.3 Arbeidsgruppens vurdering av spørsmålet om det bør gjøres flere unntak fra selvassuranseprinsippet.

Arbeidsgruppen vil innledningsvis vise til at lønnsomhetsbetraktninger og hensynet til en samlet best mulig ressursbruk klart tilsier at staten skal stå som selvassurandør. Spørsmålet blir derfor om andre hensyn er så tungtveiende at en allikevel bør åpne for flere unntak fra selvassuranseprinsippet enn det som har vært praksis til nå.

Som nevnt under pkt 4.1 har det i de seneste årene vært en utvikling som innebærer at virksomhetene i lagt større grad enn tidligere har fått et større ansvar for å oppnå fastsatte mål og resultater innenfor gitte budsjettrammer. Arbeidsgruppen finner imidlertid ikke at slike forvaltningsmessige reformer er en tilstrekkelig grunn til å åpne for en videre adgang til å tegne forsikring.

For så vidt gjelder argumentet om at tapspotensialet er økende, er dette heller ikke et argument som i seg selv taler for å gjøre unntak fra selvassuranseprinsippet ettersom staten har en lignende risikospredning som forsikringsselskapene. Selv om det tegnes forsikring er det dessuten staten som til slutt må bære utgiftene gjennom en kostnadsdekkende premie. Staten vil derfor ikke samlet sett spare på å forsikre risikoen for skade/tap selv om skadepotensialet øker.

Arbeidsgruppen ser at det i særskilte tilfeller kan foreligge praktisk behov for representasjon ved en tredjepart, eller for et raskt oppgjør overfor skadelidte. Selv om en i utgangspunktet følger selvassuranseprinsippet vil det imidlertid være adgang til å bruke særskilte sakkyndige for å representere staten i spesielle saker eller etablere ordninger som sikrer skadelidte raskt oppgjør. Et eksempel som illustrerer dette er ordningen med at ansvaret for behandling av saker om yrkesskade i staten er samlet i Statens Pensjonskasse.

I vurderingen av spørsmålet om det skal åpnes for større unntak fra selvassuranseprinsippet, vil arbeidsgruppen også vise til at Finansdepartementets langvarige praksis ved behandlingen av søknader om fravikelse av selvassuranseprinsippet i det alt vesentlige har blitt akseptert av de ulike statsetater. Av de innkomne besvarelser fra departementene til Finansdepartementets brev av 10. februar 1997 framgår at bare noen få mindre etater har antydet en endring av praksis med den begrunnelse at en skade kan medføre store problemer for etaten. Dette er reelt nok, men argumentet må ses i lys av mulighetene for samtykke i unntak fra selvassuranseprinsippet i særskilte tilfeller, samt mulighetene til budsjettmessig dekning fra overordnet departement, eventuelt Finansdepartementet eller Stortinget.

Arbeidsgruppen vil endelig vise til at regelen om at staten står som selvassurandør, med mindre det uttrykkelig er gitt samtykke til å tegne forsikring, er en regel som er enkel å forholde seg til i den forstand at det er få rom for misforståelser eller tvil om fortolkningen av regelen.

Arbeidsgruppen tilrår etter dette at den nåværende praksis opprettholdes uendret.

4.4 Arbeidsgruppens vurderinger av eksisterende forsikringsordninger

De særskilte ordninger er nærmere beskrevet ovenfor under pkt. 2.4.2-2.4.5 som refererer seg til statens erstatningsansvar, yrkesskadeerstatning i Statens Pensjonskasse, forvaltningsbedriftene samt statens petroleumsforsikringsfond. Arbeidsgruppen viser til at særordningene er oversiktlige og få i antall, og at de ivaretar vidtgående praktiske hensyn på en rasjonell måte. Arbeidsgruppen ser ingen grunn til å foreslå endringer innen disse ordninger.

4.5 Særskilt om oppgjør mellom statsetater

Som det fremgår av pkt. 2.5, er hovedregelen at det ikke skal foretas noe internt oppgjør mellom statsetater dersom en eller flere etater er påført skade eller ilagt ansvar. Unntak gjøres dersom skaden er oppstått i kontraktsforhold eller dersom skaden kan anses for å være påregnelig. Etter arbeidsgruppens vurdering kan det stilles spørsmål hvorvidt den generelle regelen om at "skaden blir der den rammer" bør opprettholdes.

Et moment som taler for at den skadevoldende virksomhet bør bære omkostningene ved skade, er at dette vil kunne gi incentiver til implementering av egnede tiltak for begrensning av egne skadevoldende handlinger og unnlatelser. Et viktig hensyn bak erstatningsretten er nettopp at plikten til å betale erstatning når andre påføres økonomisk tap skal ha en preventiv funksjon. Et annet argument for å oppheve regelen om at "skaden blir der den rammer" er at statlige virksomheter i langt større grad enn tidligere har fått ansvar for å oppnå fastsatte mål og resultater innenfor gitte budsjettrammer. Innenfor et budsjettsystem hvor det i liten grad kan påregnes tilleggsbevilgninger til uforutsette utgifter kan det synes urimelig at det er skadelidte og ikke skadevoldende virksomhet som skal bære tapet. Videre kan det vises til at det på andre områder enn skadeoppgjør i stor grad skjer betalingstransaksjoner mellom statlige etater, for eksempel ved husleiebetaling til Statsbygg fra statlige virksomheter.

Som det fremgår av pkt. 2.5 er imidlertid et viktig hensyn bak regelen om at skaden blir der den rammer at staten totalt sett blir ytterligere skadelidende ved å bekoste undersøkelser for å få brakt skyldfordelingen mv. på det rene. Et annet viktig hensyn er at staten ikke kan komme i rettstvist med seg selv. Dersom man skulle foreta oppgjør mellom statsetater regelmessig, vil det være behov for et system for å løse eventuelle uenigheter mellom statsetater om utgiftenes størrelse, skyldfordeling mv. Den normale prosedyren er at uenigheter mellom statlige etater bringes opp til ansvarlig fagdepartementet(er) og deretter eventuelt legges frem for regjeringen. Arbeidsgruppen anser det imidlertid ikke som hensiktsmessig at uenigheter vedrørende erstatningsoppgjør forelegges for regjeringen, ettersom dette gjerne dreier seg om upolitiske spørsmål av utpreget teknisk karakter. Alternativet til at uenighetssaker legges

frem for regjeringen vil være at enten et eksisterende eller et nytt organ får i mandat å løse denne type tvister mellom statsetater med bindende virkning. Enten oppgaven legges til et eksisterende eller et nytt organ vil imidlertid en slik løsning kreve økonomiske og personellmessige ressurser.

Av ovennevnte fremgår det at en endring av prinsippene for oppgjør mellom statsetater totalt sett vil kunne føre til økte utgifter for staten. Selv om det også kan anføres gode argumenter for at det bør foretas endringer i prinsippene, har arbeidsgruppen derfor etter en samlet vurdering kommet til at en ikke vil foreslå noen endringer i reglene for oppgjør mellom statsetater.

4.6 Særskilt om forvaltningsbedriftene

Begrepet forvaltningsbedrift benyttes om en særskilt tilknytningsform for statlige forvaltningsorganer. Tilknytningsformen brukes i hovedsak for forretningsmessig tjenesteytende virksomheter som har oppgaver av en slik art at det er behov for å ha politiske styringsmuligheter i forhold til den løpende driften og innholdet av virksomheten. Budsjettmessig karakteriseres forvaltningsbedriftene ved at driftsbudsjettet er nettobudsjettert, slik at bare netto driftsresultat føres opp på statsbudsjettets utgiftsside. Det er også vanlig å ha et særskilt reguleringsfond. Ordningen med reguleringsfond innebærer at vedkommende bedrift helt eller delvis beholder sitt overskudd ved å avsette det på fondet. Ordningen innebærer også at bedriften har ansvar for å dekke eventuelt driftsunderskudd ved tilbakeføring fra reguleringsfondet. For investeringsutgifter følges det vanlige bruttoprinsippet også for forvaltningsbedriftene.

Enkelte forvaltningsbedrifter som for eksempel Luftfartsverket og Statsbygg forvalter store materielle verdier, og skadepotensialet, for eksempel ved flyulykker, kan være meget stort. Som uttalt ovenfor under pkt. 2.1., er statens forretningsdrift i St.prp. nr. 54 (1950) nevnt som et "særlig forhold" som kan gi grunnlag for forsikring. Forvaltningsbedriftene skal også drives etter forretningsmessige prinsipper, og enkelte forvaltningsbedrifter som for eksempel Luftfartsverket er pålagt å være selvfinansierende. Det kan derfor settes spørsmålstegn ved om det ikke bør være videre adgang til å tegne forsikring for forvaltningsbedrifter enn for ordinære statlige forvaltningsorganer.

Arbeidsgruppen vil understreke at selv om forvaltningsbedriftene er organisert annerledes enn ordinære forvaltningsorganene, er disse virksomhetene like fullt en del av staten som juridisk person. Hensynet om at selvassuranseprinsippet vil være mest lønnsomt for staten samlet sett, gjelder derfor også for forvaltningsbedriftene. Arbeidsgruppen vil også vise til at ordningen med reguleringsfond gjør at forvaltningsbedriftene pr. i dag har en viss fleksibilitet når det gjelder å fordele eventuelle utgifter til skader/tap mellom forskjellige budsjetterminer. For så vidt gjelder utgifter til gjenanskaffelse, vil det heller ikke for forvaltningsbedriftene være slik at gjenanskaffelse av tapte verdier alltid vil være den løsningen som gir best utnyttelse av ressursene, jf. det som er anført nedenfor under pkt. 6.

Arbeidsgruppen vil på denne bakgrunn ikke foreslå noen særskilt løsning for forvaltningsbedriftene.

4.7 Særskilt om utformingen av nye lover

Arbeidsgruppen har merket seg at det kan synes å bero på tilfeldigheter hvorvidt det i lover som pålegger forsikringsplikt, gjøres unntak for statlig virksomheter. Arbeidsgruppen anbefaler at hensynet til selvassuranseprinsippet vurderes ved utforming av nye lover som pålegger forsikringsplikt. Dersom ikke helt spesielle hensyn tilsier at også staten bør tegne forsikring, bør utgangspunktet være at staten skal fritas fra forsikringsplikt, slik at selvassuranseprinsippet gjelder.

5 Spesielt om garantier for kunstutstillinger under Kulturdepartementet og Utenriksdepartementet

5.1 Beskrivelse av problemstillingen

Prinsippet om staten som selvassurandør gjelder i alle tilfeller hvor det reises spørsmål om det skal tegnes forsikring for statens regning. Dette gjelder både for skader/tap for gjenstander som eies av staten og for eiendeler som staten leier eller låner, men som tilhører andre. Vanligvis vil ikke staten påta seg ansvaret for tap/skade på gjenstander som eies av andre med mindre dette følger av vanlig erstatningsrettslige prinsipper eller spesiell lovgivning. Når det gjelder kunstutstillinger, vil slike utstillinger neppe komme i stand med mindre kunstverkenes eiere på forhånd blir gitt en akseptabel økonomisk sikkerhet for sine eiendeler. Det har imidlertid vært vanlig at staten har påtatt seg et garantiansvar for gjenstander/malerier som vises på kunstutstillinger. I forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen har Stortinget truffet vedtak om at staten kan inngå avtale om forsikringsansvar/garantiansvar. Det foreligger to forskjellige ordninger:

• Den ene ordningen administreres av Kulturdepartementet og gjelder større utenlandske utstillinger i Norge. For 1997 er det gitt en samlet garantiramme på 500 mill. kroner for nytt og gammelt garantiansvar.

• Den andre ordningen administreres av Utenriksdepartementet og gjelder utstilling av norske kunstverk i utlandet. Den samlede garantirammen for 1998 utgjør 3 940 mill kroner. Statsgarantien gjelder under transport til og fra visningsstedet samt under lagring og under visning.

Det er så langt ikke blitt utløst garantiansvar mot den norske stat under noen av disse ordningene.

Kulturdepartementet har foreslått at dagens garantiordning erstattes med en ordning hvor det tegnes forsikring for statens regning i ordinære forsikringsselskap. Kulturdepartementet peker blant annet på følgende hensyn:

• Ved at et forsikringsselskap ivaretar saksbehandlingen forut for utstillingen samt ved et eventuelt etterfølgende skadeoppgjør ved tap eller skade, blir Kulturdepartementets oppgaver innskrenket til bare å omfatte de kunstfaglige spørsmål. Den økonomiske risiko vil kunne forutberegnes og innpasses i budsjettforslagene, samtidig som de forutgående risiko- og sikringsvurderingene blir foretatt av profesjonelle selskaper.

• Eieren av det tapte eller skadede kunstverk antas å ville få et hurtigere erstatningsoppgjør enn hva tilfellet normalt vil være ved en ordinær budsjettprosess. Derved kan store beløp i forbindelse med forsinkelsesrenter spares.

• De administrative prosedyrer ved en garantiordning er relativt kompliserte og tidkrevende.

5.2 Arbeidsgruppens vurdering

Arbeidsgruppen anbefaler at de nåværende ordninger for Kulturdepartementet og Utenriksdepartementet opprettholdes. I vurderingen legges det særlig vekt på at de stipulerte forsikringspremier kan utgjøre opptil 3 o/oo av forsikringssummen (forsikringsobjektets antatte verdi), slik at premien for en forsikringssum på kr. 100 mill. vil beløpe seg kr. 300.000,-. Det bemerkes at det ved forhandlinger kan oppnås en lavere premie i enkelttilfeller, men som et gjennomsnitt kan det vanskelig regnes med en lavere premiesats enn 2,5 o/oo.

Sett på bakgrunn av at de statlige garantier ikke har medført ansvar for staten, vil en alternativ premiebetaling på 2,5 o/oo innebære en uforholdsmessig stor utgift. Å forsikre gjenstander som tilsvarer garantirammen for 1998 vil for eksempel utgjøre om lag 11 mill. kroner. Det ligger for øvrig et element i selvassuranseprinsippet om at det i enkelttilfeller kan oppstå til dels betydelige utgifter for den aktuelle etat som kunne ha vært unngått ved en ordinær forsikring. Dette er imidlertid irrelevant når et større problemkompleks må vurderes under ett.

Arbeidsgruppen ser imidlertid at det kan være et behov for en gjennomgang og eventuell endring av den administrative siden ved de ulike kulturarrangementer. En slik vurdering ligger utenfor arbeidsgruppens mandat, og må således eventuelt komme i stand på fagdepartementets initiativ. Når det gjelder det omtalte forhold vedrørende de ovenfor nevnte forutgående risiko- og sikringsvurderinger, vil innhentelse av ekstern faglig ekspertise ikke innebære brudd på selvassuranseprinsippet, men de tilhørende utgifter til slik tjenesteyting må eventuelt belastes den aktuelle etats eget driftsbudsjett.

6 Vurderinger av den budsjettmessige behandlingen av krav som følge av skade eller tap på statens gjenstander

6.1 Vurdering av gjeldende retningslinjer

Under pkt. 2.4 redegjøres det for den gjeldende budsjettmessige behandlingen av økonomiske følger av oppstått skade eller ilagt ansvar. Det fremgår her at hovedregelen er at skade/tap blir der den rammer, dvs. at den skadelidende etat må dekke skaden/ansvaret over eget budsjett. Det eneste unntaket når det gjelder skade eller tap på statens eiendom er statens petroleumsforsikring. Øvrige unntak gjelder tilfeller hvor staten er pålagt erstatningsansvar ovenfor en skadelidt, jf. ordningen med særskilte bevilgninger under Justisdepartementets kapittel 471 Statens erstatningsansvar og Arbeids- og administrasjonsdepartementets kap. 1546 Yrkesskadeerstatning. Dette er utgifter som staten er rettslig forpliktet til å dekke, og hvor det ikke er opp til etatens egne vurderinger hvorvidt det skal foretas utbetalinger.

Arbeidsgruppen vil påpeke at en fordel med dagens ordning er spørsmålet om gjenanskaffelse vil måtte underlegges en særskilt vurdering. Det er ikke slik at gjenanskaffelse av tapt eiendom eller gjenstander alltid være den mest fornuftige bruk av ressurser. Dagens ordning bidrar derfor etter arbeidsgruppens vurdering til å sikre forsvarlig bruk av statens midler.

Et hensyn som taler for at man etablerer et system som sikrer virksomheter budsjettmessig dekning for gjenanskaffelse/reparasjon av tapte/skadete eiendeler, er at virksomheter i liten grad vil kunne påregne tilleggsbevilgninger, og at utgifter til gjenanskaffelse kan være en relativt stor belastning for en mindre virksomhet. Mange av de virksomheter som driver økonomisk aktivitet av en viss størrelsesorden er skilt ut som egne rettssubjekter og er dermed ikke omfattet av selvassuranseprinsippet, eller organisert som forvaltningsbedrift, og har gjennom reguleringsfondet mulighet til å utligne budsjettmessig belastning over flere år. Dette gjelder også i en viss utstrekning virksomheter som er organisert som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter og som er nettobudsjettert.

Arbeidsgruppen vil for øvrig minne om at dagens system ikke utelukker tilleggsbevilgninger. I spesielle tilfeller vil virksomheten kunne be fagdepartementet eller Finansdepartementet eller Stortinget om bevilgninger til gjenanskaffelse. Dette bør etter arbeidsgruppens vurdering kunne sikre at det prioriteres midler til gjenanskaffelse hvor dette vil være en åpenbart fornuftig bruk av statens midler.

På bakgrunn av ovenstående ser arbeidsgruppen ikke grunn til å foreslå endringer i retningslinjene for budsjettmessig håndtering av tap eller skade på statens eiendom eller gjenstander som staten garanterer for.

6.2 Særskilt vurdering av etablering av et eventuelt statens forsikringsfond

Arbeidsgruppen er bedt om å vurdere særskilt hvorvidt det bør opprettes et eget statens forsikringsfond.

Som det fremgår av pkt. 2.4.5 er det etablert et statens petroleumsforsikringsfond. Spesielt for petroleumssektoren er at eventuelle skader vil kunne komme opp i meget store beløp. Beløp av denne størrelsesorden vil imidlertid sjelden være aktuelle for andre deler av statens virksomhet.

Et eventuelt forsikringsfond vil kunne finansieres enten ved at det settes av nye midler over statsbudsjettet, eller ved at det beregnes premier for den enkelte virksomhet (slik som f. eks. ordningen med yrkesskadeforsikring i Statens Pensjonskasse.) Ved opprettelsen av et fond vil det måtte etableres retningslinjer for hvilke skader/tap som skulle kunne dekkes av fondet, f. eks. særskilte beløpsgrenser for når fondet skulle foreta utbetalinger/ eventuelle krav til egenandel mv.

Hensyn for å etablere et statens forsikringsfond vil i stor grad falle sammen med hensyn som taler for å åpne for flere unntak fra selvassuranseprinsippet, nemlig at virksomheter i liten grad vil kunne påregne tilleggsbevilgninger, og at utgifter til gjenanskaffelse kan være en relativt stor belastning for en virksomhet. En fordel med et fond i statlig regi fremfor kjøp av forsikring i et privat selskap, vil være at staten ikke vil måtte betale det element av forsikringspremien som utgjør forsikringselskapets "fortjeneste". Opprettelsen av et fond vil imidlertid kreve administrative ressurser. Hvor store de administrative ressurser vil være, vil avhenge av utformingen av en eventuell ordning.

Etter arbeidsgruppens vurdering vil imidlertid fordelene for virksomhetene ved å etablere et statens forsikringsfond ikke overstige fordelene ved dagens ordning. Etter arbeidsgruppens vurdering innebærer dagens ordning et bedre system for prioritering av statens ressurser. Dagens ordning er også administrativt enklere å håndtere. Arbeidsgruppen tilrår på denne bakgrunn ikke at det opprettes et eget forsikringsfond.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

I det arbeidsgruppen ikke foreslår endringer vedrørende selvassuranse og statlige garantier, er økonomiske og administrative konsekvenser ikke til stede.