1 Sammendrag og tilrådinger

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Dato: 28.07.1998

KAPITTEL 1 - SAMMENDRAG OG TILRÅDINGER

1.1 Sammendrag

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet nedsatte i samråd med Finansdepartementet en arbeidsgruppe i oktober 1997 som fikk i oppgave å vurdere bruk av revisorattestasjoner i tilskuddsforvaltningen.

Det pågående arbeidet med implementering av det nye økonomiregelverket aktualiserte et behov fra departementenes side for å klargjøre hvordan revisorattestasjoner/særattestasjoner(1)ttes på en formålstjenlig måte i tilskuddsforvaltningen. Det nye økonomiregelverket legger opp til strengere krav til kontroll ved bruk av tilskuddsordninger som virkemiddel. Herunder er det tatt inn bestemmelser om bruk av revisorattestasjoner. Det er imidlertid ikke gitt nærmere retningslinjer eller veiledning for utforming av slike attestasjoner.

Hovedformålet med arbeidsgruppens arbeid har vært å komme fram til en veiledning som gir tilrådinger om hvordan tilskuddsforvalter kan gjennomføre arbeidet med utforming av kontrollopplegg der det kan være aktuelt å gjøre bruk av særskilt attestasjon/bekreftelse fra revisor. Bruk av slike særattestasjoner vil i tilskuddsforvaltningen være knyttet til informasjon som tilskuddsmottaker er forpliktet til å gi til tilskuddsforvalter. Gruppens nærmere anbefalinger framgår særskilt av kapitlene 7, 8 og 9. Arbeidsgruppen redegjør i rapporten også blant annet for sentrale bestemmelser i økonomiregelverket, ulike sider av kontrollelementet i tilskuddsforvaltning og om generelle sider av privat og kommunal revisjon i tilknytning til deres særattestasjonsoppgaver. Dette for å sette anbefalingene inn i en helhetlig sammenheng og gi et generelt grunnlag for forståelse av tilrådingene.

I kapittel 2 er det nærmere redegjort for bakgrunnen for at arbeidsgruppen ble nedsatt, dens sammensetning, mandat og arbeidsmåte.

Kapittel 3 inneholder utdrag av de mest sentrale bestemmelser i økonomiregelverket som omhandler ulike typer tilskuddsordninger med tilhørende krav vedrørende kontroll og revisorattestasjoner.

I kapittel 4 blir kontrollelementet drøftet i sammenheng med bruk av tilskuddsordninger som virkemiddel i statlig styring for oppnåelse av samfunnsmessige mål. Det blir redegjort for kontrollbegrepet og hvilke elementer som kontrollarbeidet i tilskuddsforvaltningen vil inneholde. En særskilt orientering gis om den delen av kontrollarbeidet som hører inn under det som betegnes som den interne kontroll, og sammenhengen mellom interne kontrolltiltak og revisors arbeid. Det blir også drøftet hvilke typer kontrolltiltak bevilgningsreglementets § 17 kan hjemle.

Rapportens kapittel 5 foretar en kort gjennomgang av lov, regelverk og normer for revisjon, revisorer og deres avgivelse av særattestasjoner. Det er av betydning å kjenne noen av de generelle vilkår og rammer som revisor må arbeide innenfor når forvaltningen skal vurdere om det er aktuelt å engasjere revisor i særskilte kontrolltiltak med sikte på avgivelse av særattestasjoner. Både privat revisjon og kommunal/fylkeskommunal revisjon blir behandlet. I tillegg blir Riksrevisjonens rolle i kontrollsammenheng kort presentert.

I kapittel 6 blir det redegjort for noen undersøkelser, bl a fra Riksrevisjonen, som gir vurderinger av kontrollmetoder og bruk av revisorattestasjon i tilskuddsforvaltningen. Det blir her reist problemstillinger som blir behandlet i påfølgende kapitler.

Arbeidsgruppen presenterer i kapittel 7 en anbefaling til generell metodikk for hvordan forvaltningen bør gå fram ved utarbeiding av kontrollmetoder. Det legges også fram en generell anbefaling til utforming av særattestasjoner. Metodikken arbeidsgruppen foreslår tar sikte på å gi tilskuddsforvalter veiledning i hva man bør klargjøre i forkant av den konkrete utformingen av kontrolltiltak og kontrollhandlinger for den enkelte tilskuddsordning.

I kapittel 8 drøftes problemstillinger som særskilt knytter seg til tilskudd til kommunesektoren, herunder krav til regnskapsrapportering og tilhørende mulige sporbarhetsproblemer. Kapitlet går også inn på hvilke konsekvenser gjennomføringen av KOSTRA-prosjektet kan tenkes å få for rapportering om bruk av øremerkede tilskudd.

I kapittel 9 anvendes den anbefalte generelle metodikken i kapittel 7 på tre utvalgte tilskuddsordninger. Eksemplene tar sikte på å vise i praksis hvordan man kan utforme konkrete kontrollhandlinger knyttet til en tilskuddsordning, samt hvordan selve særattestasjonen kan utformes.

1.2 Tilrådinger fra arbeidsgruppen

Utgangspunktet til arbeidsgruppen var følgende mandat:

Det overordnede målet med prosjektet vil være å synliggjøre muligheter og begrensninger knyttet til revisorkontroll ved forvaltning av tilskuddsordninger, som grunnlag for departementenes utforming av kontrollaspektet i retningslinjene for den enkelte tilskuddsordning. Arbeidet skal resultere i en skriftlig rapport, som også presenterer maler/retningslinjer for bruk av revisorattestasjon. Ved å arbeide med konkrete tilskuddsordninger vil man belyse generelle problemstillinger knyttet til sammenhengen mellom utforming av tilskuddsordninger og utforming av kontrollmetoder.

Gruppa er også bedt om å belyse mulige alternativer til bruk av revisorkontroll.

Arbeidsgruppens samlede anbefalinger framgår av de enkelte kapitler. Her legger arbeidsgruppen fram en sammenfatning av de tilrådinger som bør legges til grunn for det videre arbeid i departementene med utforming av kontrollmetoder og eventuelle særattestasjoner:

A. Generell metodikk/veiledning

Arbeidsgruppen viser til presentasjonen av metodikken i rapportens avsnitt 7.2, og anbefaler at denne blir lagt til grunn for det videre arbeid med kontrollbestemmelser i departementenes regelverk for de enkelte tilskuddsordninger. Metodikken bidrar til å synliggjøre hvilke valg man må foreta i forbindelse med utforming av den enkelte tilskuddsordning. Utformingen vil både ha betydning for grunnlaget for å foreta en effektiv kontroll med ordninger, og for den kontrollform som er mest hensiktsmessig. Hensiktsmessighet vil variere med hvem som kontrollerer, hva som kontrolleres og hvordan det kontrolleres. Sentralt står utformingen av tilskuddsordningenes ulike tildelingskriterier, som bør være så presise som mulig, slik at man i størst mulig grad unngår fortolkningsproblemer og dermed et uklart grunnlag for utføring av de relevante kontrollhandlingene.

Arbeidsgruppen vil i denne forbindelse understreke at departementet alltid vil ha det overordnede kontrollansvar, uavhengig av hvem som utfører de faktiske kontrolloppgaver. Arbeidsgruppen vil også understreke at revisor ikke alltid vil representere den mest relevante kontrollkompetansen. Dersom man legger den anbefalte metodikk til grunn for utformingen av kontrollmetoder, vil man i enkelte tilfelle komme fram til at andre med annen faglig bakgrunn enn revisor, vil kunne være bedre kvalifiserte som kontrollutfører. Hvem dette vil være, vil måtte vurderes i det enkelte tilfelle.

B. Utforming av særattestasjoner

For arbeidsgruppens anbefalinger til utforming av særattestasjoner, se rapportens kapittel 7.2, samt de tre eksemplene som er presentert i rapportens kapittel 9. Utforming av særattestasjoner og eventuelle tilhørende retningslinjer bør være presise, slik at det ikke oppstår tvil om hvilke kontrollhandlinger som legges til grunn for attesteringen.

Det bør skilles (fysisk) mellom de opplysninger en ønsker attestert av revisor og eventuelle andre opplysninger en ønsker fra tilskuddsmottaker (til statistiske formål ol).

C. Høring

Tilskuddsforvalter bør i arbeidet med utforming av tilskuddsordninger og tilhørende kontrollmetoder trekke inn berørte instanser/aktører (jf avsnitt 7.2).

Arbeidsgruppen anbefaler videre at de revisorfaglige miljøene, representert ved henholdsvis Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) og Norske Statsautoriserte Revisorers Forening (NSRF), blir kontaktet i forkant av innføring av bestemmelser om revisor og bruk av særattestasjoner.

D. Kontrollkompetanse hos statlig tilskuddsforvalter

Det enkelte departement bør se nærmere på egen og eventuelle underliggende tilskuddsforvalteres kontrollkompetanse. Et mulig alternativ kan være å organisere enheter som skal arbeide særskilt med oppfølgings- og kontrolloppgaver (herunder evaluering) i tilskuddsforvaltningen. Et annet alternativ kan være å bruke regional statlig forvaltning til å ivareta kontrolloppgaver, jf rapportens avsnitt 7.4.

Forord