3 Regler om tilskuddsforvaltning i staten

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Dato: 28.07.1998

KAPITTEL 3 - REGLER OM TILSKUDDSFORVALTNING I STATEN

Til grunn for kontrollmetoder i statlig tilskuddsforvaltning (3), herunder bruk av revisorattestasjon, ligger bestemmelser gitt i bevilgningsreglementet og økonomireglementet med funksjonelle krav.

3.1.Bevilgningsreglementet

Stortinget vedtok 27. mai 1977 følgende bestemmelse om kontroll overfor mottaker av tilskudd som § 17 i bevilgningsreglementet:

“Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag til offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes, overfor mottakeren tas forbehold om adgang for den forvaltningsgren som yter bidrag eller tilskott, og for Riksrevisjonen, til å iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene.”

3.2 Økonomireglementet med funksjonelle krav

Bevilgningsreglementets § 17 er blitt fulgt opp og utdypet i økonomireglementet for staten. Økonomireglementet ble fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996. De tilhørende funksjonelle krav ble fastsatt i Finansdepartementet 24. oktober 1996. Begge regelverk trådte i kraft 10. januar 1997. I hovedregel for økonomistyringen (§ 3) blir tilskuddsordninger omtalt:

“For tilskuddsordninger har departementet særskilt plikt til å formulere målsetting i tilknytning til bevilgningsforslag, til å påse at det blir utarbeidet oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og innhente rapport om resultatene i henhold til disse kriterier. Videre må bevilgningsinstansen foreta oppfølging og kontroll tilpasset den enkelte tilskuddsordning, jf bevilgningsreglementets § 17.”

Bakgrunnen for denne særskilte omtalen av tilskuddsforvaltning i det nye økonomireglementet, var blant annet at Riksrevisjonen i 1994 gjennomgikk statlig tilskuddsforvaltning ved et utvalg tilskuddsordninger (Dokument nr 3:1 (1994-95) Om departementenes tilskuddsforvaltning). Riksrevisjonen fant flere mangler knyttet til forvaltningen av statlige tilskuddsmidler. Gjennomgangen gikk ikke inn på bruk av revisorattestasjoner, men nevnte at man ved gjennomgang av tilsagnsbrev blant annet fant “manglende krav til revisorbekreftede regnskap” (s. 27).

I kommentarene til økonomireglementet blir det understreket at kontrolltiltakene vil kreve ressurser og at kontrollvirksomheten må dimensjoneres ut fra kostnads-/nyttevurderinger. I de funksjonelle krav (del III) blir det også understreket at hensikten med tilskuddsordninger bør være å sette mottakeren i stand til å oppnå ønskede resultater på det aktuelle aktivitets- eller ansvarsområde. Det viktigste elementet i kontrollen består derfor i å vurdere rapporter om aktivitet og resultater sett i forhold til de mål som er fastsatt for tilskuddsordningen. Tilskuddsmottaker skal i tilsagnsbrev få klar beskjed om hvilke vilkår som er knyttet til bevilgningen og hvilke kontrolltiltak som kan bli iverksatt. Det blir nevnt at det kan være Stortingets forutsetning at tilskuddet skal innebære en generell styrking av mottakerens samfunnsnyttige arbeid på et bredt felt, uten spesifiserte betingelser og uten kontroll av disponeringen. Som eksempel blir tilskudd til de politiske partier under nåværende kap 1530 nevnt.

Regelverket pålegger departementet å gi en orientering om tilskuddsordningenes ulike elementer, bl a kontrollmetodene i tilknytning til bevilgningsforslaget, slik at vedkommende stortingskomité kan reagere dersom den ikke finner departementets forslag tilfredsstillende. Arbeidsgruppen vil understreke at departementet imidlertid i alle tilfelle må vurdere sitt kontrollansvar i forhold til regelverket, og kan ikke anse seg fritatt for dette fordi om fagkomiteen i Stortinget har unnlatt å kommentere departementets formuleringer.

Økonomireglementets funksjonelle krav del III gir utdypende bestemmelser vedrørende tilskuddsforvaltningen. Del III er delt inn i tre kapitler etter tilskuddsmottaker; tilskudd til private organisasjoner, institusjoner, næringsdrivende mm, tilskudd til kommuner og fylkeskommuner og stønad til privatpersoner. Det er de to førstnevnte gruppene som blir omtalt i denne rapporten, da det er for disse gruppene det kan være aktuelt å stille krav om særattestasjon.

3.3 Ulike typer tilskudd og bruk av revisorbekreftelser

3.3.1 Generelt

Et sentralt poeng i økonomireglementet med funksjonelle krav er at utformingen av tilskuddsordningen vil legge sterke føringer på hvilken kontroll som må utføres. Innledningsvis i kapittel 11 i funksjonelle krav gis en oversikt over noen standardiserte eksempler på dette, med utgangspunkt i om man utformer et tilskudd med eller uten avregning/tilbakebetaling. Tilskuddsordningens tildelingskriterier (dvs vilkår for tilskuddsberettigelse og beregningsregler) vil gi føringer på hvordan kontrollen av tilskuddsordningen skal innrettes (jf FK 11-2); eksempelvis er nevnt:

rundsumtilskudd,
tilskudd fordelt etter objektive kriterier innen en ramme,
tilskudd basert på enhetspriser og
tilskudd gitt som hel eller delvis dekning av budsjetterte eller regnskapsførte utgifter.

Ved fastsettelse av hva man ønsker å innhente av økonomisk informasjon, samt hvilken sikkerhet man skal legge til grunn for denne informasjonen (f eks i form av revisor-attestasjon), vil man derfor måtte ta utgangspunkt i type tilskudd (kfr avsnitt 7.2 og 7.3).

3.3.2 Bruk av revisorbekreftelser

De funksjonelle krav gjør departementene ansvarlige for å utarbeide regler om forvaltningen av tilskuddsordninger. Det skal for den enkelte ordning eller for grupper av ordninger bl a lages regler som omhandler oppfølging og kontroll, herunder om revisorbekreftelser der det er aktuelt (FK 11-3.2).

Videre fastsetter de funksjonelle krav at det for revisorbekreftelser skal utarbeides spesifiserte krav til hvilken informasjon som skal bekreftes. Alle slike bekreftelser skal foretas med standardtekst utformet av tilskuddsforvalter. I regelverket for den enkelte tilskuddsordning bør tilskuddsforvalter presisere revisors ansvar for feilaktige eller mangelfulle oppgaver, og det bør innhentes faglig uttalelse fra revisorer før kravene fastsettes (FK 11-4.2). Det blir også nevnt at attestasjon fra revisor kan erstattes med annen type kontroll fra oppnevnte kontrollører. I slike tilfelle må departementet utarbeide klare regler for denne kontrollfunksjonen og gjøre Stortinget kjent med unntaksordningen.

Funksjonelle krav omtaler ikke eksplisitt krav til standardtekster mht revisorbekreftelser knyttet til tilskudd til kommuner og fylkeskommuner (slik det gjøres i omtalen av tilskudd til private tilskuddsmottakere). Men det er nærliggende å legge tilsvarende krav til grunn her, og det er gjort videre i rapporten (kfr kap 7 og 9).

3.3.3 Tilskudd til private organisasjoner, institusjoner, næringsdrivende mm

Tilskudd uten tilbakebetaling/avregning

· Rundsumstilskudd

Rundsumstilskudd fastsettes etter en skjønnsmessig vurdering av hva som er et rimelig bidrag fra statens side. I slike tilfelle kan det endelige oppgjøret utbetales når det foreligger rapport om at mottakeren har gjennomført det tiltaket eller den generelle aktivitet som har fått statstilskudd, uten at det er avgjørende hva mottakerens utgifter har vært. Det vil da sjelden være nødvendig med revisorattestert spesialrapport om de aktuelle utgifter. Det sies imidlertid at for mottakere som får løpende grunntilskudd kan det være aktuelt å be om revidert årsregnskap med resultatregnskap, balanse og noteopplysninger. Det vil bl a belyse statstilskuddets størrelse i forhold til de totale inntekter og utgifter (FK 11-4.2).

Innsending av revidert årsregnskap vil ofte også være av interesse i forbindelse med driftstilskudd basert på fordeling av en rammebevilgning eller enhetspriser.

· Tilskudd basert på enhetspriser

I de tilfelle tilskudd er basert på enhetspris (dvs tilskuddet til den enkelte mottaker er basert på oppgaver over faktiske størrelser), skal slike oppgaver være attestert av mottaker. Det påpekes at i den grad disse faktiske opplysningene kan kontrolleres av revisor, skal de også være attestert av registrert/statsautorisert revisor.

Tilskudd med tilbakebetaling/avregning

· Tilskudd basert på budsjetterte utgifter

For tilskudd som gis som hel eller delvis dekning av budsjetterte utgifter, må det sendes inn spesialrapporter med særattestasjon fra revisor om at de faktiske utgiftene i det minste svarer til de budsjetterte.

· Tilskudd som hel eller delvis dekning av regnskapsførte utgifter

I tilfelle med tilskudd som er fastsatt som hel eller delvis dekning av regnskapsførte utgifter, må tilfredsstillende dokumentasjon innsendes før sluttutbetaling foretas i henhold til endelig avregning. Funksjonelle krav sier at spesialrapporter med regnskapsoppstillinger, eventuelle kopier av regnskapsførte utgiftsbilag og annen informasjon som påvirker beregningen, skal være attestert av mottaker og statsautorisert/registrert revisor, det siste er unntatt for mindre utbetalinger (kr 20 000 - 25 000). Funksjonelle krav understreker at slik regnskapskontroll er ressurskrevende, og at denne type tilskuddsordning derfor bare bør velges i spesielle tilfelle.

3.3.4 Øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

Øremerkede statstilskudd er alle andre tilskudd til kommuner og fylkeskommuner enn de som bevilges under kapittel 571 Rammetilskudd til kommuner og kap 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner.

Tilskudd uten tilbakebetaling/avregning

· Rundsumtilskudd og tilskudd med enhetspris

Når det gjelder tilskudd i form av rundsum eller som er basert på enhetspriser, anbefales det at tilskuddsforvalter følger opp og vurderer om tilskuddssatsene som nyttes er fornuftige og rimelige. Det understrekes at data fra kommunenes og fylkeskommunenes obligatoriske regnskapsrapporter bør nyttes så langt det er mulig. Når slike rapporter ikke kan nyttes, foreslås det som et alternativ å innhente økonomisk informasjon blant en avgrenset gruppe av tilskuddsmottakerne. I slike tilfelle bør man varsle de utvalgte kommunene eller fylkeskommunene i tilsagnsbrevet om at visse økonomiske data vil bli etterspurt, slik at tilskuddsmottaker kan tilpasse kravene om rapportering i sitt interne regnskap (FK 12-4.3.2).

Økonomireglementets funksjonelle krav understreker at det så langt som mulig bør unngås å be alle kommuner og fylkeskommuner om spesialrapporter, og at utformingen av slike i så tilfelle bør skje i samråd med Kommunaldepartementet. Alle slike spesialrapporter som utarbeides for tilskudd med årlig utbetaling over kr 50 000 - 100 000 skal, avhengig av hvor kompliserte forhold rapportene omhandler, være attestert av revisor. Se for øvrig nærmere drøfting i rapportens kapittel 7.

Tilskudd med tilbakebetaling/avregning

· Generelt

Ved bruk av tilskuddsordning med tilbakebetaling/avregning, der det er nødvendig å ha direkte sammenheng mellom statstilskuddet og kommunens/fylkeskommunens utgifter, skal man konferere med Kommunaldepartementet om i hvilken grad nødvendige budsjett- og regnskapstall kan hentes fra kommunens/fylkeskommunens ordinære budsjett og regnskap. Funksjonelle krav anbefaler at man definerer de formål tilskuddet omfatter slik at de kan forenes med den ordinære administrative/formålsmessige gruppering i den kommunale kontoplan (FK 12-2).

Det blir spesielt nevnt at man bør unngå å be kommuneadministrasjonen sette sammen separate regnskap eller spesialrapporter. Dette vil være arbeidskrevende, og kvaliteten på informasjonen kan bli mindre god siden den vil måtte basere seg på skjønnsmessige beregninger.

· Andelsmessig dekning av utgifter

For kontroll av tilskudd basert på budsjett, bør kontrollen være rettet inn mot hvorvidt grunnlaget for tilskuddet (dvs budsjettet) er overensstemmende med budsjett- og regnskapsposter som inngår i normale regnskapsrapporteringer fra kommunene og fylkeskommunene. For tilskudd som består i hel eller delvis dekning av regnskapsførte utgifter, kan det være nødvendig at det sendes inn mer spesifiserte regnskapsoppstillinger før sluttutbetaling foretas (FK 12-4.3.1).

I tilfelle med tilskudd basert på delvis eller hel dekning av budsjetterte eller regnskapsførte utgifter vil det ofte være aktuelt å kreve at det utarbeides en spesialrapport som attesteres av regnskapsansvarlig. Den må i tillegg være attestert av revisor dersom det ikke dreier seg om mindre beløp (kr 50 000 - 100 000), avhengig av hvor kompliserte forhold rapportene omhandler.

Forord