4 Kontroll i tilskuddsforvaltningen

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Dato: 28.07.1998

KAPITTEL 4 - KONTROLL I TILSKUDDSFORVALTNINGEN

4.1 Tilskuddsforvaltning

Økonomiregelverket omtaler innholdet i tilskuddsforvaltningen i del III i funksjonelle krav (fk 11-1).I forbindelse med lovforberedelse og/eller forberedelse av bevilgningsvedtak, må tilskuddsforvalter arbeide med følgende elementer i tilskuddsforvaltningen:

formulering av målsetting for hver tilskuddsordning, eventuelt grupper av tilskuddsordninger som dekkes av felles bevilgning
utarbeidelse av oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen
utforming av rapportmetoder om resultater i henhold til fastsatte kriterier
utforming av tiltak knyttet til oppfølging og kontroll overfor den enkelte mottaker, tilpasset den enkelte tilskuddsordning. Tiltak skal sikre at utbetaling skjer i samsvar med fastsatte vilkår, til rette mottaker og til riktig tid mv samt at tilskuddet brukes i henhold til de gitte forutsetninger.
evaluering av om man oppnår de fastsatte målsettinger, med særlig vekt på de forutsatte samfunnsmessige virkninger. Med evaluering forstås departementets periodiske vurdering av resultatene av tilskuddsordningen med sikte på å klarlegge om målsettingen blir oppfylt, om ordningen har andre virkninger enn forutsatt og om det er behov for korrektive tiltak.

Løpende administrasjon og kontroll i forvaltningen

Tilskuddsforvalter har i tilknytning til dette et ansvar for at det etableres et organisasjonsmessig apparat med tilhørende rutiner, interne retningslinjer mv for å håndtere den løpende forvaltningen av tilskuddsordningen. I den løpende administrasjonen inngår også departementets overordnede ansvar for å kontrollere at ordningen fungerer som forutsatt, herunder blant annet at nødvendig regelverk og rutiner er til stede, at de er forstått og anvendes som forutsatt og vurdering av kvaliteten på den løpende forvaltningen.

Utarbeidelse av regler

Funksjonelle krav del III fastslår at det i nødvendig utstrekning skal foreligge regler som fastsetter klare forpliktelser for tilskuddsforvalter, enten dette er departementet selv eller underliggende virksomhet (Funksjonelle krav 11-3.2). Reglene kan enten fastsettes for hver enkelt tilskuddsordning eller for grupper av ordninger som det er hensiktsmessig å ha felles regler for.

Reglene skal blant annet omhandle krav til rapportering fra tilskuddsmottaker, oppfølging og kontroll, herunder eventuelle krav om revisorbekreftelser. Kapitlene 11 (pkt 4 og 5) og 12 (pkt 4 og 5) i del III i funksjonelle krav omtaler krav til kontroll og revisorbekreftelser i forhold til ulike typer tilskuddsordninger. Kravene er nærmere omtalt i rapportens avsnitt 3.3.

4.2 Generelt om kontroll - innhold og utførelse

Kontrollbegrepet er mangfoldig og har ikke en entydig definisjon. I vår sammenheng er det knyttet til statlig styring og oppnåelse av samfunnsmessige mål gjennom bruk av tilskuddsordninger. Det er vanskelig å tenke seg styring uten at det samtidig i ett eller annet omfang inngår et kontrollelement som ledd i styringen. Dette for å sikre etterlevelse og tilbakemelding om virkningene av styringen. Tilskuddsordninger som virkemiddel aktualiserer noen særlige problemstillinger knyttet til styring som følge av at tilskuddsmottakerne ikke kan instrueres på samme måte som statlige virksomheter (kfr FK 1-1). Dette har også konsekvenser for hvordan departementet kan legge opp kontrollarbeidet i forhold til tilskuddsmottakerne (kfr bruk av bevilgningsreglementets § 17).

4.2.1 Bevilgningsreglementets § 17

Den grunnleggende bestemmelse fra Stortingets side om kontroll er tatt inn i bevilgningsreglementets § 17, sålydende:

“Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag fra offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes, overfor mottakeren tas forbehold om adgang for den forvaltningsgren som yter bidrag eller tilskott, og for Rikrevisjonen, til å iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene.”

Denne bestemmelse ble vedtatt 27. mai 1977 etter forslag fra Stortingets utenriks- og konstitusjonskomite i Innst S nr 277 (1976-77). Bestemmelsen har i alle år blitt oppfattet som at den både gir tilskuddsforvalter pålegg om å ta forbehold som nevnt, og gir hjemmel fra Stortingets side for å gjennomføre kontroll. Økonomireglementets § 3, 2. ledd gir forvaltningen pålegg om å gjennomføre kontroll. Ulike typer kontrolltiltak overfor tilskuddsmottaker er omtalt i funksjonelle krav pkt. 11-5.2 og 12-5.2.

Arbeidsgruppen finner grunn til å påpeke at bestemmelsen i bevilgningsreglementet ikke kan gi grunnlag for en hvilken som helst type kontroll. Det vises til følgende uttalelse i Statskonsults rapport 1996:4 Statlig støttepolitikk og endringer i det frivillige organisasjonslivet, pkt. 5.5 . Her omtales i hvilken grad tilskuddsforvalter har adgang til å sette vilkår som medfører plikter for støttemottakeren. Plikt til å finne seg i kontrolltiltak vil være et av de vilkår som skal stilles, ifølge bevilgningsreglementets § 17.

“Mange lover gir direkte hjemmel til å sette vilkår. I andre tilfeller følger det av en tolkning av loven, at forvaltningen har en viss adgang til å oppstille vilkår. Hvis rettsgrunnlaget for det begunstigende vedtaket ikke finnes i lov, men i budsjettvedtak, departementale vedtak m.v. er det mer uklart om og hvor langt det offentlige har adgang til å stille vilkår. ...........

Det mest nærliggende er å anse formålsbetraktninger (reelle hensyn), sammenholdt med rettspraksis og sedvanerett, som en begrunnelse for vilkårsfastsettelse.

Imidlertid kan hverken formålsbetraktninger eller praksis gi grunnlag for at det settes hvilke som helst vilkår. Det må oppstilles et krav om at vilkåret står i en saklig sammenheng med den begunstigelse som gis (den offentlige støtten). ......

Saklig sammenheng vil foreligge hvis pliktene bidrar til å fremme formålet med den støtteordningen det gjelder, eller for å avverge skadevirkninger som et vedtak om støtte kan ha eller for å lette kontrollen med støtteordningen.” (s.23).

De typer kontrolltiltak som er omtalt i de funksjonelle krav kan ikke anses for å gå ut over de saklighetskrav som her er nevnt. Som eksempel kan ellers vises til de kontrolltiltak Stortinget har godkjent ved behandlingen av Innst S nr 250 (1996-97) fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om tilskuddsregler for barne- og ungdomsorganisasjonene.

Det er imidlertid tvilsomt om bevilgningsreglementets § 17 og økonomireglementets § 3 alene gir hjemmel for vesentlig mer inngripende kontrolltiltak, som uvarslede ettersyn o.l. Hvis det er mistanke om straffbare forhold må man følge bestemmelsene i straffeprosessloven.

4.2.2 Nærmere om kontrollbegrepet

Det kan skilles mellom en rekke forskjellige, men delvis overlappende dimensjoner som belyser kontrollbegrepets anvendelse:

· hvem kontrollerer;ekstern eller intern kontroll, ulike faggrupper

· hva som kontrolleres;enkeltdisposisjoner, systemer eller resultater

· når det kontrolleres;forangående, etterfølgende eller (noen ganger) samtidig kontroll

· hvordan kontrollen foregår;direkte (f eks bilagskontroll) eller mer indirekte (eks basert på periodiske rapporter), ved stikkprøver eller ved fullstendig kontroll

· på hvilket grunnlag kontrollen skjer;kontrollen kan gå på konformitet med gjeldende regler og retningslinjer eller den kan gå på hensiktsmessigheten, dvs om det handles fornuftig ut fra aktivitetenes formål og andre hensyn.

For en nærmere redegjørelse for hvert av disse punktene, se kapittel 7.

Kontrollelementet i tilskuddsforvaltningen er sentralt, men økonomiregelverket understreker at kontrollen skal ha et rimelig omfang i forhold til den nytte den gir. Det blir påpekt at man må unngå å utforme oppfølgingskriterier som det etterpå viser seg ikke er mulig å kontrollere uten uforholdsmessig store kostnader (kfr også rapportens avsnitt 7.2.1). Tilskuddsmottaker skal i tilsagnsbrev e.l. få klar beskjed om hvilke vilkår som er knyttet til bevilgningen og hvilke kontrolltiltak som kan bli iverksatt.

I forbindelse med tilskuddsforvaltning omtaler økonomiregelverkets funksjonelle krav både krav til kontroll hos tilskuddsforvalter og kontroll med tilskuddsmottakers bruk av midlene. Kontrollen kan grupperes dels i interne kontrolltiltak i departementet (og eventuelt i underliggende virksomhet), dels i departementets eksterne kontrolltiltak mot tilskuddsmottaker. Kontrollen hos tilskuddsforvalter skal være sikret ved at det er etablert metoder og tiltak som har til oppgave å avdekke og korrigere feil og mangler mht registrering av faste data, korrekt søknadsbehandling, registrering av gitte tilsagn, korrekt betaling til rett mottaker og rett tid, korrekt registrering i regnskapet og korrekt behandling av dokumentasjon fra mottaker. Kontrolltiltak overfor mottaker skal være tilpasset den enkelte tilskuddsordnings art. Departementet vil i første omgangmåtte bygge på tilskuddsmottakers egne rapporterom anvendelsen av mottatt tilskudd og grunnlaget for rapportering til departementet.

Departementet har det overordnede ansvaret for kontrollen i tilskuddsforvaltningen, men kan sette bort arbeidet ved blant annet å delegere oppgaver til underordnet virksomhet (f eks regionalt statlig forvaltningsnivå). Som vilkår for å gi tilskudd kan tilskuddsforvalter fastsette at for eksempel tilskuddsmottaker skal be revisor, som ekstern kontrollør, utføre nærmere definerte kontrolloppgaver (kfr også kap 7). At kontrolloppgaver tillegges andre fritar imidlertid ikke departementet for det samlede kontrollansvar.

Kontrollarbeidet i tilskuddsforvaltningen vil således inneholde flere elementer:

løpende intern kontroll hos tilskuddsforvalter som er innebygget i generelt regelverk rundt budsjett og regnskap samt i særskilte regler for tilskudd
tilskuddsforvalters eksterne kontroll med tilskuddsmottaker, herunder tilskuddsmottakerseventuellebruk av særskilt kompetanse
intern kontroll hos tilskuddsmottaker (kfr avsnitt 4.3)
ordinær lovbestemt revisjon av tilskuddsmottakers virksomhet
tilbakerapporteringsprosedyrer

Kontroll kan dermed sies å omfatte de rutiner og retningslinjer som settes i verk for å sikre tilskuddsutbetalingene, mht:

om vilkårene for tilskudd er oppfylt
om midlene utbetales til rette mottaker
om midlene anvendes ut fra de fastsatte forutsetninger

Det er viktig at departementet sørger for at tilskuddsordningens vilkår og beregningsregler er mest mulig klare og entydige i utgangspunktet, ellers vil det oppstå betydelige komplikasjoner når kontrolltiltak skal utformes og gjennomføres. Når utførelsen av kontrollen avdekker mangler knyttet til retningslinjer mm i etterkant av etableringen av tilskuddsordningen, bør denne kunnskapen benyttes for å rette opp disse retningslinjene.

For å ivareta intensjonen om å gi kontrollen et rimelig omfang og unngå unødvendige kostnader i denne forbindelse, er det viktig at kontrollelementet ivaretas helt fra starten av planleggingen av ny ordning og tilsvarende ved evaluering og omlegging av ordning. I forkant av utforming av kontrollmetoder bør derfor fokus rettes inn mot å kartlegge hvor risikoeni den aktuelle tilskuddsordning ligger. Et utgangspunkt vil derfor kunne være å gå kritisk gjennom tilskuddets tildelingskriterier (vilkår for tilskudd og beregningsregler) med tanke på fortolkningsproblemer knyttet til disse. Som tilskuddsforvalter kan man deretter bestemme seg for hva man ønsker å oppnå med kontrollhandlingene; finne feil eller avdekke uregelmessigheter. Dersom man avklarer dette, vil man lettere kunne finne ut hvemsom mest effektivt kan forestå kontrollen, hvordan kontrollen skal foregå og hvasom skal kontrolleres (jf kapittel 7).

4.3 Generelt om intern kontroll og revisjon

Et viktig element i den samlede kontrollinnsatsen i tilskuddsforvaltningen er kvaliteten på den interne kontroll hos tilskuddsmottaker. Dette blir ikke nærmere behandlet i rapporten, men for å belyse temaet og sette det i sammenheng med revisors kontrolloppgaver, er det tatt inn en redegjørelse i et vedlegg. Revisors rolle i tilknytning til avdekking av misligheter blir også drøftet. Arbeidsgruppen har mottatt redegjørelsen fra Norges Statsautoriserte Revisorers Forening.

Forord