6 Gjennomgang av rapporter vedrørende kontroll og bruk av særattestasjoner, herunder rapporter fra Riksrevisjonen

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Dato: 28.07.1998

KAPITTEL 6 - GJENNOMGANG AV RAPPORTER VEDRØRENDE KONTROLL OG BRUK AV SÆRATTESTASJONER, HERUNDER RAPPORTER FRA RIKSREVISJONEN

6.1 Innledning

Dette kapitlet gjennomgår ulike undersøkelser og rapporter som gir vurderinger av kontrollmetoder og bruk av revisorattestasjon i tilskuddsforvaltningen. Kapitlet er kun refererende, og arbeidsgruppen kommer tilbake med en nærmere drøfting av problemstillingene som blir reist i kapittel 7.

6.2 Tilskudd til private organisasjoner

Riksrevisjonen igangsatte høsten 1994 en rutinemessig undersøkelse av tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjoner, og uttalte i brev 8. mars 1995 til Barne- og familiedepartementet (BFD) at “Det er positivt at departementet har utarbeidet klare retningslinjer for behandling av søknader og beregning av tilskudd. Rutinene for kontroll og oppfølging synes å fungere godt.” De opprinnelige bestemmelsene ga kun pålegg om revisjon i forhold til oppgaven over medlemstall. En tilsvarende konklusjon ble trukket i Statskonsults rapport 1995:3 Statlige overføringer til frivillige organisasjoner. I midten av mars 1995 kom det imidlertid oppslag i media om at ungdomsorganisasjoner jukset med medlemstall. På denne bakgrunn oppnevnte regjeringen en granskingskommisjon.

I april 1995 utvidet også Riksrevisjonen sin undersøkelse, hvor det inngikk en gjennomgang av rollen til utvalgte barne- og ungdomsorganisasjoner og deres revisorer. Riksrevisjonen la fram sin antegnelse i Dokument nr 3:7 (1995-96). Gjennomgåelsen av revisors arbeid og rolle var knyttet til attestasjon av medlemstall for de 13 organisasjonene i Riksrevisjonens utvalg. En organisasjon hadde ikke revisorattestasjon knyttet til sin søknad, og Riksrevisjonens utvalg omfattet derfor 12 revisorer. Det var ikke i noen tilfelle inngått skriftlig avtale mellom organisasjonen og revisor hvor det var spesifisert krav til revisors attestasjon av medlemstall. Det framgår av anbefaling til god revisjonsskikk vedrørende revisors særattestasjoner at revisor må skaffe seg tilstrekkelig kjennskap til formålet med særattestasjon og hvem som skal benytte den. I tre av tilfellene som ble undersøkt uttalte revisor at arbeidet kun var basert på den informasjon som ble gitt av organisasjonen, skriftlig og muntlig. Retningslinjene var ikke innhentet.

Angående medlemsdefinisjon var det i retningslinjene et krav at tellende medlemmer skulle ha fulle rettigheter i organisasjonen, og mange organisasjoner hadde i sine retningslinjer et krav om at medlemmene må ha betalt kontingent før de fikk stemmerett. Dette har ikke vært til hinder for at organisasjonene og revisor i de oppgitte medlemstallene har inkludert nyinnmeldte og tidligere medlemmer som ikke har betalt kontingent. Det var heller ingen revisorer i Riksrevisjonens utvalg som hadde foretatt revisjonshandlinger med hensyn til kravet om fremmøte på minst 10 aktiviteter i året i tillegg til skriftlig bekreftelse av medlemsskapet. Riksrevisjonens kartlegging viste ellers at det var stor variasjon i forhold til hvilke revisjonshandlinger revisor har ansett som nødvendig å utføre, både mht kontroll av innbetalt kontingent i forhold til antall medlemmer, stikkprøvekontroller, ekstra kontroller der medlemstallet har ligget på grensen, gjennomgåelse av medlemsliste med tanke på fiktive navn, dobbeltregistreringer eller ukjent fødselsår, samt utforming av attestasjonen. Kartleggingen viste også at revisors kontroll ble vanskeliggjort bl a av dårlige rutiner og intern kontroll i organisasjonen, samt manglende konkrete retningslinjer både om formålet med attestasjonen og omfanget av revisjonshandlinger som ble forventet av bruker. Riksrevisjonen konkluderte med at “Det synes tvilsomt om revisor ved sin attestasjon av organisasjonenes medlemstall har fylt den funksjon som ligger i kravet om bekreftelse fra registrert revisor” (s. 37). Det uttales også at det er kritikkverdig at saksbehandlere i departementet i lengre tid har vært klar over dette forholdet uten å ha reagert.

I St meld nr 32 (1996-97) Om tilskuddsregler for barne- og ungdomsorganisasjonene ble det foreslått utvidede krav til revisorattestasjon. Betydningen av å se organisasjonenes internkontroll, revisors arbeid og myndighetenes kontroll i sammenheng ble påpekt både av Stensrudutvalget og av flere høringsinstanser, bl a fra Planleggings- og samordningsdepartementet (PSD). Departementet sa i sin uttalelse: “Et viktig aspekt ved dette er at revisor kan legge til rette for internkontroll og kvalitetssikre internt i organisasjonene. Dette gjør det mulig med en mindre omfattende og mindre ressurskrevende etterkontroll fra tilskuddsmyndighetenes side, enn hva som ellers ville ha fulgt av det foreslåtte regelverk.” BFD sluttet seg i hovedsak til en slik vurdering.

I drøftingen i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen i Stortinget (Innst S nr 250 1996-97) hevdet mindretallet at de nye reglene i for stor grad vektla kontrollhensyn på bekostning av organisasjonenes egenart og formål. Flertallet fulgte i stor grad opp forslaget til nytt regelverk fra regjeringen, med noen viktige unntak. For det første ble de politiske ungdomspartiene unntatt fra regelverket. Tilskuddet til disse er basert på moderpartiets oppslutning ved siste valg og ikke tellende medlemmer. I tillegg ble den foreslåtte plikten til å utlevere medlemslister endret til en mulighet for myndighetene til å kreve innsyn. Komiteen endret også forslag til krav om kvittering på innmelding fra medlem eller foresatt til krav om at lederen kvitterer på samlet medlemsliste for at nevnte personer har betalt kontingent.

De endelige kravene til revisorattestasjon blir beskrevet i § 36 i forskrift om tilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner av 1. juli 1997. Bestemmelsene innebærer at revisor skal revidere årsregnskap og avgi revisjonsberetning, gi særattestasjon knyttet til flere vilkår for tildeling av nasjonal grunnstøtte, revidere prosjektregnskap og begrunne eventuell manglende bekreftelse. I tillegg har BFD utarbeidet egen instruks om revisjonsattestasjoner for barne- og ungdomsorganisasjoner. Ved utarbeiding av særattestasjon av antall tellende medlemmer i organisasjonen skal revisor kontrollere at medlemsantallet stemmer, f eks ved en stikkprøvekontroll. Revisor må vurdere å utvide kontrollen dersom stikkprøver viser at det er et stort avvik mellom organisasjonens opplysninger og de faktiske forhold.

6.3 Tilskudd til kommunesektoren

Riksrevisjonen la i Dokument nr 3:9 (1996-97) fram antegnelse vedrørende styrkingsmidlene til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede. Bakgrunnen for dokumentet var en undersøkelse i 1994 med formål å kartlegge og vurdere Sosial- og helsedepartementets (SHD) forvaltning av styrkingsmidlene. I undersøkelsen kom det bl a fram at SHD ikke krevde innsendt særskilte regnskap fra kommunene over bruken av styrkingsmidlene, men anså at kommunerevisjonens kontroll av de kommunale regnskaper var tilstrekkelig. På bakgrunn av merknader både fra konstitusjons- og kontrollkomiteen og sosialkomiteen i Stortinget, ble det fra Riksrevisjonens side besluttet å gjennomføre en forvaltningsrevisjon av området. To sentrale problemstillinger i undersøkelsen var hvorvidt kommunene kunne dokumentere bruken og resultatene av styrkingsmidlene, samt hvorvidt kommunerevisjonen ser det som sin oppgave å kontrollere at styrkingsmidlene brukes formålstjenlig og i samsvar med Stortingets forutsetninger.

I forhold til den første problemstillingen var det langt fra alle kommunene (kun 12 av 58 kommuner, alle relativt små kommuner) som kunne dokumentere hva som var med gått til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede totalt for perioden 1989- 95, i form av revisorattestert regnskap. Rundskriv om resultatrapportering hadde fokus på nøkkeltall for tjenesteproduksjon og inneholdt ikke økonomisk informasjon. SHD stilte opprinnelig ikke krav om særregnskap for bruk av disse midlene, da departementet vurderte at dette ville innebære en sterk oppmuntring til kommunal særorganisering av disse tjenestene. Dette ville etter departementets mening bryte med reformens mål om å normalisere og integrere tjenestetilbudet for mennesker med psykisk utviklingshemming i det ordinære tjenestetilbudet i kommunen. Etter Riksrevisjonens vurdering kan likevel ikke slike hensyn forhindre tilrettelegging for nødvendig oppfølging av at midlene brukes formålstjenlig.

I forhold til kommunerevisjonens rolle bemerker Riksrevisjonen:

“Det synes som om departementet har forventet mer av kommunerevisjonens kontroll med styrkingsmidlene enn det som revisjonen faktisk har utført. Etter Riksrevisjonens vurdering burde departementet på et tidligere tidspunkt ha avklart kommunerevisjonens rolle når det gjelder kontroll av styrkingsmidlene. Riksrevisjonen kan ikke se at SHD har vært tilstrekkelige aktive i forhold til sitt tilsynsansvar. Det burde bl a vært utformet nødvendig veiledningsmateriell for de kontrolloppgaver som forventes utført av kommunerevisjonen.” (s. 8)

SHD bemerket i brev av 9. juli 1996 til Riksrevisjonen at departementet ikke har direkte instruksjonsmyndighet overfor kommunene eller overfor kommunerevisjonen (som er et kommunalt organ). Departementet mener derfor det prinsipielt sett er problematisk å gi kommunerevisjonen detaljerte retningslinjer for forventninger til kontroll med de øremerkede bevilgningene. Departementet framhever at man i forhold til øremerkede midler generelt forventer at kommunerevisjonen påser at de øremerkede reformmidlene inntektsføres innenfor de kapittelgruppene som er oppgitt i brev/rundskriv.

Riksrevisjonen sendte 28. mai 1996 et brev til Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) for å få informasjon om kommunerevisjonens ansvar for å kontrollere at øremerkede tilskudd brukes formålstjenlig og i samsvar med Stortingets forutsetninger. I sitt svarbrev av 17. juli 1996 uttaler NKRF at dette er forvaltningens (administrasjonens ansvar), og at kommunerevisjonens ansvar for å kontrollere at øremerkede tilskudd brukes formålstjenlig og i samsvar med Stortingets forutsetninger begrenses til ordinær, løpende revisjon. Formell forvaltningsrevisjon er en del av den ordinære, løpende revisjonen, og den følges opp hvert år. Reell forvaltningsrevisjon, der en vurderer måloppnåelse mot ressursbruk, vurderer NKRF å ligge utenfor kommunerevisjonens ansvar for den årlige kontrollen av øremerkede tilskudd.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttaler i sin innstilling (Innst S nr 72 (1997-98) side 4):

“Komiteen vil på bakgrunn av denne saken understreke viktigheten av at Regjeringen på de ulike departementsområder sørger for å sikre gode kontrollrutiner mht øremerkede tilskudd generelt, slik at man for fremtiden er sikker på at øremerkede midler til ulike tiltak blir brukt i samsvar med forutsetningene i Stortingets vedtak”.

I forbindelse med Dokument nr 1 (1997-98) foretok Riksrevisjonen kartlegging og regnskapsrettede kontroller av utvalgte tilskuddsordninger som administreres av SHD, Statens Helsetilsyn og fylkeslegene. Formålet var å undersøke hvorvidt det var etablert tilfredsstillende rutiner vedrørende tilskuddsforvaltningen, herunder administrasjon, kontroll og etterprøving. Det ble blant annet lagt vekt på å undersøke om det var etablert tilfredsstillende retningslinjer og rutiner for oppfølging av rapporter og regnskapsmateriale. Riksrevisjonen fant ikke retningslinjene fullt ut tilfredsstillende og sier blant annet om “revisjonsspor”:

“Eksisterende regnskapspraksis i fylkeskommuner og kommuner vanskeliggjør sporbarhet av øremerkede tilskuddsordninger. () Forholdene synes ikke å være lagt til rette av departementet slik at det i etterhånd er mulig å kontrollere kommunenes og fylkeskommunenes regnskaper med hensyn til bruk av øremerkede midler.”

(s. 93-94)

SHD uttaler i sitt svar at det etter deres mening må skilles mellom krav til oppfølging av rundsumtilskudd til kommunesektoren (hvor det ikke er forutsatt tilbakebetaling) og kronetilskudd hvor det kan kreves særregnskap og avkorting krone for krone. Departementet har derfor ikke krevd særregnskap for bruken av midlene i de førstnevnte tilfellene, men gjennomført et opplegg med rapportering om bruk av tilskuddsmidler, tjenestetilbud, personell mm. Riksrevisjonen uttaler imidlertid: “Riksrevisjonen mener at tilskuddsmidlene bør kunne følges fra tilskuddsgiver til endelig utbetaling hos tilskuddsmottaker gjennom eksisterende regnskapssystemer, uten utarbeidelse av særregnskap.” (s. 94)

I brev av 12.12.97 uttaler SHD til Riksrevisjonen:

“Riksrevisjonen har i en rekke saker lagt til grunn at staten skal kunne følge øremerkede midler gjennom kommunenes og fylkeskommunenes regnskaper. () I disse sakene har SHD gitt uttrykk for at det å følge øremerkede tilskudd fra staten i regnskapene til tilskuddsmottaker har flere begrensninger. Dette gjelder særlig for tilskudd som skal dekke funksjoner eller oppgaver som er en integrert del av en virksomhets ordinære oppgaver. Å fremskaffe egne regnskap for bruken av de statlige midlene vil i slike tilfelle være vanskelig, og uansett medføre at tilskuddsmottakeren påføres betydelige administrative kostnader”.

6.4 Oppsummering

Oppsummeringsvis kan man si at følgende har stått i fokus i disse rapportene:

manglende retningslinjer for utarbeiding av dokumentasjon fra tilskuddsforvalters side
manglende oppfølging av dokumentasjon hos tilskuddsforvalter
uklarhet rundt revisors rolle i kontrollen, både i privat sektor og i kommunesektoren
muligheten for å følge øremerkede statlige tilskuddsordninger helt fram til tilskuddsmottaker ved hjelp av kommuneregnskapene

Forord