Statssekretær Torunn Laupsa

Hvordan kan forbrukerne beskytte seg?

SIFO-seminar 19. oktober 1999

Innledning – bakgrunn

Innledningsvis ønsker jeg å takke for at jeg fikk lov til å komme hit og åpne dette seminaret. Seminaret arrangeres i forbindelse med at SIFO runder 60 år, og det er dermed en stor glede for meg å være her. Jeg vil gratulere SIFO med jubileet!

Som statssekretær i Barne- og familiedepartementet er jeg opptatt av hvordan forbrukerne innretter sin økonomi, og herunder hvordan de tilpasser seg endringer i det finansielle markedet. Temaet engasjerer, fordi konsekvensene av låneopptak kan i så stor grad berøre folks hverdag. Betalings- eller gjeldsproblemer som oppstår eller utløses av svingninger i finansmarkedet er ofte sammensatte og kan ha flere delforklaringer. Dels kan problemene skyldes faktorer som er utenfor den enkeltes kontroll, dels kan situasjoner ha oppstått som følge av ukloke eller direkte uansvarlige disposisjoner av den enkelte selv. Derfor er det mange som ”mener mye” når politiske myndigheter, forskere eller andre tar til orde for tiltak for å møte og gjøre noe med disse problemene - noe debatten rundt gjeldsordningsloven er et eksempel på.

Men la meg først gi litt bakgrunn for hvorfor denne problematikken er interessant. På begynnelsen av 90-tallet kom temaet gjelds- og betalingsproblemer blant private hushold for alvor på dagsordenen i Norge. Språket vårt ble utvidet – vi fikk begreper som ”gjeldsoffer” og ”gjeldskrise”. Tidligere hadde lån vært et sterkt rasjonert ”gode” med en regulert, lav pris (dvs. rente). Eventuelle gjeldsproblemer var nærmest å betrakte som unntakstilfeller. Gjeldsproblemene var mest markante i perioden 1989-1994. Av viktige samfunnsmessige forklaringsfaktorer kan jeg nevne:

• langvarig økning i husholdningenes lånevolum, dels som følge av liberalisering av kredittmarkedet tidlig på 80-tallet,
• svingninger i boligprisene,
• begrensninger i mulighetene for skattefradrag for gjeldsrenter,
• tiltakende arbeidsledighet.

Leter en etter årsaker til gjeldsproblemer på husholdningsnivå, finner en at problemene i den aktuelle perioden grovt kunne deles i tre kategorier. Den dominerende kategorien gjaldt tapsbringende salg av bolig. Boligsalget var ofte knyttet til samlivsbrudd eller bortfall av inntekt på grunn av arbeidsledighet eller sykdom. Dernest fulgte restgjeld oppstått etter mislykket næringsvirksomhet. Den tredje viktige årsakskategorien knyttet seg til privat forbruk finansiert ved kredittkort eller andre forbrukslån.

Tiltak mot gjeldsproblemene tidlig på 90-tallet

Et viktig tiltak fra det offentliges side som kom på plass relativt tidlig var ”Forbrukernes Økonomiske Rådgivningstjeneste”. Denne ble etablert i 1991 som et midlertidig rådgivningstilbud ved forbrukerkontorene i fylkene. I 1992 ble kommunenes ansvar for å gi råd og veiledning til personer med gjeldsproblemer presisert – blant annet i revidert nasjonalbudsjett. Denne plikten følger av lov om sosiale tjenester, som legger stor vekt på sosialtjenestens forebyggende rolle. Kommunenes rådgivning er fortsatt et viktig virkemiddel for å forebygge privatøkonomiske problemer.

Gjeldsproblemene tidlig på 90-tallet banet også veien for lov om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner (gjeldsordningsloven). Loven trådte i kraft 1. januar 1993. Gjeldsordningsloven kan ses på som et ”reparasjonstiltak” – en siste utvei når skaden allerede har skjedd. Jeg vil anta at mange av dere er rimelig godt kjent med denne, men jeg tar meg likevel tid til å repetere de viktigste punktene.

Loven gir privatpersoner, på visse vilkår, en rett til å få redusert eller slettet sine gjeldsforpliktelser gjennom en domstolstyrt prosess. Loven har blant annet en unik bestemmelse som verner skyldnerens rett til å beholde en nøktern bolig. En gjeldsordning gjennomføres ved at skyldneren forplikter seg til å leve mest mulig sparsommelig i en periode på fem år. Dette muliggjør en ny økonomisk start for skyldneren.

Det arbeides for tiden med en revisjon av gjeldsordningsloven. Et høringsnotat som er under utarbeidelse drøfter forskjellige temaer, blant annet knyttet til domstolenes ulike praktisering av noen sentrale bestemmelser i loven. Dette gjelder for eksempel vilkår for å komme inn under loven, livsopphold for barnefamilier og gjeldsordningsperiodens lengde. Notatet tar også opp behandling av skyldnerens gjeld til det offentlige ved etablering av gjeldsordning. Enkelte områder som i dag er uregulert, som for eksempel kausjonistens stilling, blir også vurdert.

Antallet etablerte gjeldsordninger passerte 10 000 i februar 1999 (dvs. samlet tall for hele perioden fra loven trådte i kraft 1. januar 1993). I den tiden loven har vært i kraft har departementet satt inn betydelige ressurser for å spre kunnskap om loven og å gjøre den kjent for publikum og hjelpeapparatet. Selv om omfanget av gjeldsproblemer er mindre nå enn da loven ble lansert, bekrefter utviklingen den siste tiårsperioden at det er et permanent behov for en egen ordning for privatpersoner med uoverstigelige gjeldsproblemer. Låneopptak er forbundet med til dels stor risiko for den alminnelige forbruker. Det kan dermed vanskelig unngås at et visst antall husholdninger til enhver tid vil oppleve alvorlige gjeldsproblemer. Både det generelle rentenivået og prisutviklingen på boligmarkedet er sentrale forklaringsfaktorer. Regjeringen ser det som viktig å ”overvåke” husholdningenes økonomiske situasjon. Det er også viktig å følge med på utviklingen i faktorer som influerer på husholdsøkonomien.

Er norske husholdninger – særlig utsatte?

Også våre naboland i Norden opplevde i den samme perioden mange av de samme problemene og hadde en tilsvarende utvikling. Likevel er det kanskje enkelte trekk som skiller Norge fra mange andre land. I Norge er det for eksempel svært vanlig å eie sin egen bolig. Dette er langt mindre vanlig i de fleste land vi pleier å sammenlikne oss med. I tillegg har folk flest hatt flytende rente på sine boliglån. Denne kombinasjonen gjør at mange husholdninger er svært sårbare for endringer i det generelle rentenivået. Norge har dessuten en liten, åpen økonomi. Endringer i oljeprisen og/eller dollar- og eurokursen slår sterkt ut på nøkkeltall som for eksempel kronekursen og rentenivået, noe som i sin tur påvirker boliglånsrentene. Høsten 1998 var en sterk vekker i så måte. I løpet av kort tid gikk boliglånsrenta opp fra om lag 5 prosent til 10 prosent og mange familier fikk med ett fordoblet sine renteutgifter. En så stor renteøkning overskrider den 2-3 prosentsgrensen som er den alminnelig anbefalte ”bufferen” ved låneopptak. Renteøkningen var kraftig samtidig som den var uforutsett, og skapte naturlig nok mye bekymring. Med gjeldsproblemene fra tidligere år friskt i minne ba derfor Barne- og familiedepartementet SIFO om å komme med noen betraktninger om mulige konsekvenser for husholdningenes økonomiske situasjon. SIFO kunne ved hjelp av tall fra den såkalte hurtigstatistikken raskt komme opp med noen vurderinger. Riktignok måtte arbeidet gjøres med utgangspunkt i tall fra 1996. Ut fra materialet ga man et grovt ”anslag” på at i underkant av 70 000 husholdninger utgjorde et potensiale for betalingsvanskeligheter ved et stabilt forhøyet rentenivå. En viktig observasjon fra SIFOs materiale var dessuten at en generell renteoppgang slår fordelingsmessig uheldig ut ved at den hovedsakelig rammer familier i etableringsfasen, barnefamilier, eneforsørgere og arbeidsledige.

Heldigvis kan vi si at vi ”slapp med skrekken” denne gangen. Tilliten til norsk økonomi styrket seg, blant annet takket være et stramt statsbudsjett for 1999. Signalrenta i Norges Bank ble etter noe tid skrittvis satt ned, og nå i høst ligger boliglånsrenta på om lag 6-7 prosent. Rentesjokket fra i fjor høst illustrerer likevel betydningen av at man har en viss beredskap for å kunne møte problemer forårsaket av svingninger i det finansielle markedet.

Forebygging fra det offentliges side

Alle involverte parter har interesse av å unngå risikable låneavtaler som kan føre til gjeldsproblemer. At den enkelte låntaker bør unngå en risikabel låneavtale er ganske opplagt. Men også långiveren har selvsagt interesse av at betingelsene i avtalen samsvarer godt med låntakerens langsiktige betalingsevne, for å unngå tap. Ser man i tillegg problematikken fra samfunnets synsvinkel, er det flere hensyn enn behovet for et visst minstenivå av velferd og trygghet for den enkelte som taler for at det er viktig å forebygge alvorlige gjeldsproblemer. Jeg tenker da på betydningen av å motvirke andre typer sosiale problemer som dessverre lett kan oppstå i kjølvannet av privatøkonomiske problemer. Noen stikkord er familieoppløsning, rusmisbruk, kriminalitets- og voldsproblematikk, fenomener som i tillegg til å belaste enkeltmennesker også medfører omkostninger for samfunnet. Det kan også være relevant å trekke inn barns oppvekstkår - som et selvstendig argument for at samfunnet bør ha visse strategier for å motvirke alvorlige gjeldsproblemer. Jeg argumenterer dermed for at det er god samfunnsøkonomi å forebygge alvorlige gjeldsproblemer.

Fra politiske myndigheters side vil den overordnede forebyggingsstrategien være å føre en politikk som sikrer en sunn nasjonal økonomi. En økonomi som generelt er preget av stabile priser og kronekurs, lave renter og lav arbeidsledighet inngir tillit, og er den beste ”forsikring” mot sterke svingninger i de finansielle markedene. Stramme statlige budsjettrammer er et viktig virkemiddel fra regjeringens side for å opprettholde tilliten til norsk økonomi, for dermed å sikre mest mulig forutsigbare rammebetingelser for husholdningene.

Myndighetene er også opptatt av å sørge for forbrukerbeskyttelse gjennom lovgivningen som angår finansielle tjenester. Allerede i 1990 ble den bredt sammensatte Banklovkommisjonen nedsatt. Denne fikk mandat til å gjennomgå lovgivningen vedrørende finansinstitusjoner og kreditt. Siktemålet var å modernisere, samordne og revidere regelverket på området. Kommisjonens første utredning kom i 1994 (NOU 1994:19 ”Finansavtaler og finansoppdrag”). Denne utredningen har nå resultert i omfattende lovregulering på området ( finansavtaleloven). Fra forbrukersynspunkt er det særlig tre punkter i den nye loven som er verdt å merke seg:

For det første innføres en opplysningsplikt for kredittinstitusjonene. Plikten gjelder overfor forbrukerkunder, og innebærer at institusjonene før inngåelse av avtale skriftlig skal gi opplysninger om sentrale vilkår i avtalen. Hensikten er at kundene skal få økt innsikt før de binder seg.

Det andre viktige punktet er at en generell frarådningsplikt lovfestes. Dette innebærer at dersom långiveren før låneavtale inngås må anta at forbrukerens økonomiske evne tilsier at vedkommende bør la være å ta opp lån, plikter långiveren skriftlig å underrette låntakeren om dette. Gjør långiveren ikke det, kan låntakerens forpliktelser eventuelt lempes.

Det tredje punktet av særlig betydning er at långiver også er pliktig til skriftlig å underrette en mulig kausjonist, før kausjonsavtale inngås, dersom långiveren har frarådet låntakeren å ta opp lånet som kausjonen gjelder. Långiver skal likeledes underrette kausjonisten, dersom denne av hensyn til sin egen økonomibør avstå fra å stille kausjon. Dette siste er ikke minst viktig, all den tid man vet at mange som kausjonerer for andre i utgangspunktet selv har en svak personlig økonomi.

Erfaringer med gjeldsordningsloven viser også at nettopp kausjonsforhold har vært svært problematisk for partene i en rekke saker. Lovgivningen vil forebygge uheldige kausjonsavtaler for fremtiden, men den løser ikke problemer ved allerede inngåtte kausjonsforhold.

Den nye loven vil trolig tre i kraft 1. juli 2000.

Som nevnt tidligere ser regjeringen det som viktig å ”overvåke” husholdningenes økonomiske situasjon også faktorer som påvirker husholdsøkonomien. Konkret betyr dette at vi ønsker å videreføre forskningsaktivitetene på feltet. Ved å følge utviklingen kan en ha en viss beredskap for å møte eventuelle problemer som er under oppseiling. SIFO har vært – og vil fortsatt være – en sentral støttespiller i det faglige arbeidet relatert til husholdningsøkonomi og gjeldsproblematikk. Jeg vil ikke nøle med å rose SIFO for sitt engasjement på dette fagfeltet! Av viktige bidrag vil jeg kort nevne standardbudsjettet og hurtigstatistikken.

Standardbudsjettet ble utviklet så tidlig som på midten av 80-tallet (1985-87). Budsjettet viser alminnelige forbruksutgifter for ulike typer hushold. Standardbudsjettet brukes i dag i en rekke ulike sammenhenger. Budsjettet har betydning blant annet i forbindelse med saker etter gjeldsordningsloven. Videre brukes det ved fastsettelse av sosialhjelpsbidrag ved en del sosialkontorer. Antallet sosialkontorer som benytter seg av standardbudsjettet øker. Prisene som inngår i modellen for standardbudsjettet blir jevnlig oppjustert. Likevel er det enkelte svakheter ved modellen, som gjør at vi ser et visst forbedringspotensiale. Eksempelvis tar modellen ikke høyde for at ulike livsfaser preger husholdningenes forbruk og økonomi. Det er dermed behov for å videreutvikle modellen, slik at mer realistiske forutsetninger kan bli lagt inn. En dialog om dette er i gang mellom SIFO og departementet.

Som nevnt tidligere i innlegget er SIFOs hurtigstatistikk-program kommet i stand for å møte behovet for oppdaterte tall om husholdningenes økonomiske situasjon. Hovedkilden til kunnskap om familieøkonomi er utvilsomt Statistisk sentralbyrås statistikk basert på selvangivelsene. Problemet med denne statistikken er at det tar to-tre år å få frem disse tallene. I en tid hvor rammebetingelsene for folks økonomi kan skifte svært raskt, er det behov for til enhver tid å kunne få ferske tall. SIFOs hurtigstatistikk-program er utviklet nettopp med dette for øyet. Statistikken er utarbeidet på grunnlag av survey-undersøkelser. Opplegget for hurtigstatistikken er å fremskaffe hurtige resultater til moderate kostnader. Dermed gir hurtigstatistikken først og fremst muligheter til å se hovedtendenser i husholdningenes økonomiske situasjon. Denne innsikten kan være nyttig både for fagfolk og ikke minst for politiske myndigheter.

Individuelt ansvar

Jeg har drøftet en del tiltak og strategier fra det offentliges side, og også påpekt kredittinstitusjonenes ansvar. Imidlertid kommer vi ikke unna å understreke det individuelle ansvaret når det gjelder økonomiske disposisjoner i sin alminnelighet, og særlig ved låneopptak. Hver og én må innstendig oppfordres til å ta sine forholdsregler i forbindelse med låneopptak. Blant annet bør den enkelte gå grundig i gjennom egen økonomi og på den bakgrunn vurdere hvor stor ”buffer” man har behov for når det gjelder renta. Vi bør kanskje også gå ut med en anbefaling om at flere vurderer å binde renta, i alle fall på deler av lånet. Fordelen er selvfølgelig at utgiftene er mer forutsigbare for en viss valgt periode fremover. Da unngår man at turbulens i finansmarkedet slår direkte inn i økonomien, slik mange husholdninger erfarte i fjor høst.

Muligens kan vi vente at fremtidens forbrukere står bedre rustet rent kunnskapsmessig. Jeg tenker da på at forbrukertemaer har fått en større plass i undervisningen. Allerede ved Reform 94 ble faget ”Økonomi og informasjonsbehandling” innført som et fem-timers felles allmennfag på grunnkurs i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag i videregående skole. Når det gjelder grunnskolenivået, ble en metodisk veiledning for forbrukerlære ferdigstilt i 1998. Ved at forbrukertemaer som blant annet inkluderer personlig økonomi, forbrukerrettigheter osv. er kommet inn i undervisningen, bør vi kunne forvente å få forbrukere som er både mer kunnskapsrike og bevisste.

Avslutning

Dette seminaret henvender seg mest til forskere og andre som arbeider profesjonelt med spørsmål knyttet til husholdningsøkonomi, gjeldsproblematikk og -rådgivning, og også fagfolk innen finansmarkedssektoren. Det kan derfor passe at jeg avslutningsvis nevner konferansen om husholdningsøkonomi som planlegges holdt på Lillehammer i begynnelsen av juni neste år. Konferansen bør være av interesse for mange av dere som er her i dag. Det satses på et program med en bred innfallsvinkel under tittelen husholdningenes økonomi i uforutsigbare markeder. Forbrukerrådet vil stå som arrangør i samarbeid med blant andre SIFO. I tillegg er Konsumentverket i Sverige og Consumer Debt Net (dvs. det europeiske nettverket av gjeldsrådgivere) partnere i arrangementet. Departementet ser det dessuten slik at også vi bør være en medspiller.

Til dagens seminar er det hentet inn ressurspersoner fra både inn- og utland for å bidra sammen med SIFOs fagfolk. Dere har et interessant program foran dere, og jeg føler meg sikker på at den erfaringsutveksling som kommer til å skje her i dag, vil være verdifull for det videre arbeid uansett hvilket ståsted dere har.

Lykke til med et spennende og viktig seminar – og nok en gang gratulerer til SIFO med 60 års-jubileet!