"Den politiske vurdering før avgivelse av styrker"

Foredrag av Forsvarsminister Dag Jostein Fjærvoll ved Nordisk FN-seminar 7/11/98

Før norske styrker avgis til en internasjonal fredsoperasjon har spørsmålet om en slik deployering vært drøftet inngående på flere nivåer både nasjonalt og internasjonalt.

For Norge er det selvfølgelig utelukket å sette i gang en fredsoperasjon på egen hånd. Det vil til enhver tid være en beslutning som tas i samarbeid med våre allierte og det internasjonale samfunn. Vi spiller en aktiv rolle i prosessene som leder opp til disse beslutningene, og stiller oss bak det internasjonale samfunn når en endelig beslutning er fattet. Med andre ord er en internasjonal beslutning en forutsetning for at Norge skal vurdere å delta i internasjonale operasjoner.

Jeg vil her konsentrere meg om beslutningsprosessene internt i Norge. Det vil si de vurderinger vi gjør før vi beslutter å delta i en internasjonal fredsoperasjon, og straks etter at det internasjonalt er tatt en beslutning om å sette i gang en fredsoperasjon.

Vurderingene på norsk side faller i tre hovedkategorier. For det første bedømmer vi hvorvidt et eventuelt engasjement kan fungere som en integrert del av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk og gi en bonuseffekt i forhold til mer tradisjonelle militærpolitiske og forsvarspolitiske tiltak. For det andre vurderer vi om en operasjon samsvarer med våre grunnleggende prinsipper for deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. For det tredje må vi selvfølgelig undersøke om vi har styrker tilgjengelig innenfor relevante styrkekategorier. Jeg vil ta for meg disse punktene i tur og orden.

La meg først gjøre rede for det vi ønsker skal være forholdet mellom vår deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner og vår forsvars- og sikkerhetspolitikk forøvrig.

Det slås i den siste langtidsmeldingen for Forsvaret, St meld 22 (1997-98), fast at Norges deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner skal være en integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. To av de overordnede målene for norsk forsvarspolitikk er derfor knyttet til vår deltakelse i internasjonale operasjoner. Vårt første mål er å opprettholde og styrke vår evne til militært samvirke med allierte og å delta i internasjonale styrkestrukturer og operasjoner. Det andre målet går ut på å opprettholde et bredt forsvarsrelatert samarbeid, både tosidig med andre land og innenfor internasjonale organisasjoner.

Et viktig rasjonale for deltakelse i internasjonale operasjoner er dermed at disse skal kunne gi en bonuseffekt i forhold til mer tradisjonelle forsvarspolitiske og militærpolitiske tiltak. Dette kan oppnås på fire måter: Internasjonale fredsoperasjoner der Norge deltar vil være med på å styrke den internasjonale rettsorden, noe som er avgjørende for sikkerheten til et lite land som Norge. Vårt militære forsvar blir også styrket ved at vårt personell får operativ trening sammen med allierte og naboland i multilaterale operasjoner. Dessuten vil vår deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner bidra til å øke sjansene for at andre vil komme oss til hjelp dersom vi skulle komme i en presset situasjon. I tillegg gir vi gjennom deltakelse i fredsoperasjoner også et generelt bidrag til internasjonal fred og stabilitet.

Dersom en ser på de nevnte målsettinger, og måten disse er tenkt oppnådd på, er det klart vårt internasjonale engasjement per i dag, særlig det på Balkan, er i tråd med det vi ønsker å oppnå gjennom deltakelse i internasjonale operasjoner.

I SFOR, vår per i dag største og militærfaglig mest utfordrende operasjon, inngår vi i en NATO-ledet styrke, og vårt personell får dermed god operativ trening i samvirke med våre nærmeste allierte. Dette bidrar selvfølgelig også til å styrke lojalitetsbåndene innad i alliansen, og styrker alliansen generelt både internt og eksternt. NATO er og forblir vår beste sikkerhetsgaranti, og det er derfor grunnleggende at alliansen beholder sin relevans, også etter at den kalde krigens fiendebilder har bortfalt. I dette perspektiv er alliansens rolle som fredsbevarer og fredsoppretter svært viktig for Norges sikkerhet og territorielle integritet.

I og med at vår bataljon i SFOR opererer innenfor rammen av en nordisk-polsk brigade, får vi også anledning til militært samarbeid både med våre naboland og et partnerland som står på terskelen til å bli NATO-medlem. Dette er med på å styrke viktige regionale bånd, som kan ha betydning dersom den strategiske situasjon i våre nærområder igjen skulle bli mer anspent.

At vår innsats i Bosnia er viktig for den generelle sikkerhet og stabilitet på Balkan kan vel knapt være gjenstand for diskusjon. Dette gjelder forøvrig også vår innsats i FN-operasjonen UNPREDEP i Makedonia, selv om dette er en såkalt ‘mykere’ operasjon, med et mandat som i realiteten gjør styrkene til rene observatører. UNPREDEP er en ren preventiv operasjon, og et godt eksempel på at en såkalt myk operasjon kan være effektiv dersom den blir igangsatt tidlig nok. Også i UNPREDEP får våre styrker - som fra begynnelsen av desember kommer til å bestå av et geværkompani samt stabspersonell - verdifull trening i operativt samarbeid, både med våre nordiske naboer i bataljonsformat og med amerikanerne som står for den andre bataljonen i styrken.

Når det gjelder UNIFIL - Norge største operasjon gjennom tidene, der jeg vil anta at de fleste her har sin erfaring fra - så står den på et vis i en særstilling i den forstand at denne operasjonen ikke innebærer særlig inngående samarbeid med naboland og allierte. Imidlertid mente et bredt politisk flertall i Norge at denne operasjonen var så viktig for situasjonen i området, og som et virkemiddel for norsk utenrikspolitikk generelt, at de rent militære hensyn måtte være underordnet. Det mener vi forsåvidt fremdeles, men så oss allikevel nødt til å avslutte vårt bataljonsengasjement grunnet langvarige rekrutteringsproblemer. Det norske folk, og da spesielt de som har tjenestegjort i vår UNIFIL-styrke, har grunn til å være stolte av Norges innsats. Når det er sagt kan det kanskje være sunt med en viss rotasjon i fredsoperasjoner, slik at en unngår at det skapes en for stor grad av lokal avhengighet av fredsstyrkene.

Som dere antakelig kjenner til har FNs sikkerhetsråd nylig vedtatt at en bataljon fra India skal overta etter NORBATT i Libanon.

La meg så bevege meg over til de overordnede prinsipper for norsk deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Det første og mest grunnleggende prinsipp er at Norges deltakelse i internasjonale operasjoner foregår i overensstemmelse med folkeretten, fortrinnsvis med mandat fra FN. Et annet særdeles viktig prinsipp er at personellets sikkerhet ivaretas i så stor grad som overhodet mulig. Vi ønsker også en størst mulig geografisk konsentrasjon av våre bidrag, både av hensyn til personellsikkerheten og for å kunne yte substansielle bidrag som kan ha en reell virkning. Til sist legger vi vekt på at våre militære bidrag skal inngå som del av en helhetlig strategi som inkluderer militær, sivil, politisk og humanitær innsats.

Alle de fredsoperasjoner Norge har deltatt i har vært sanksjonert gjennom et mandat fra FNs sikkerhetsråd. Et slikt mandat er både et uttrykk for en nærmest fullstendig internasjonal konsensus om at en operasjon bør settes i gang, og et klart uttrykk for at en operasjon foregår innenfor folkerettens rammer. Det utgjør derfor det klart beste grunnlag for en fredsoperasjon. Imidlertid er det slik at det finnes andre muligheter for folkerettslig dekning som ikke uten videre må oppfattes å gi lavere verdi enn et FN-mandat, f eks invitasjon fra et lands legitime regjering om å opprette en fredsoperasjon. Folkerettslig legitimitet må ikke forveksles med internasjonal konsensus. Når det er sagt vil det alltid være å foretrekke for Norge at FNs sikkerhetsråd gir sitt tilsagn til en operasjon.

Det er opplagt at hensynet til personellets sikkerhet er grunnleggende for våre vurderinger av deltakelse i internasjonale operasjoner. Dette hensynet er grunnen til at vi ønsker et så robust mandat som mulig for våre styrker, og også årsaken til at vi foretrekker operasjoner der vi kan samarbeide med allierte og/eller naboland som vi har erfaring i å samarbeide med fra før, og der kommunikasjon flyter rimelig lett. Dette er også en hovedårsak til at vi prinsipielt sett ikke deltar i internasjonale fredsoperasjoner med norske enheter på lavere enn bataljonsnivå. UNPREDEP i Makedonia er et unntak her, som ble akseptert av Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando utelukkende fordi UNPREDEP, som tidligere påpekt, er en rent preventiv operasjon med et meget ‘mykt’ mandat.

I tillegg til hensynet til personellsikkerheten, har vi også et annet rasjonale for ikke å bidra med enheter på under bataljonsnivå i internasjonale fredsoperasjoner, nemlig ønsket om å gjøre en substansiell innsats heller enn å drive med flaggvifting. Her må jeg i parentes få bemerke at militære observatørmisjoner er opplagte unntak fra denne regelen, mine betraktninger her gjelder for avgivelse av militære styrker. Enheter på bataljonsnivå kan gjøre en helhetlig og militærfaglig solid innsats i et relativt stort ansvarsområde, og kan derigjennom - etter vår oppfatning - gjøre en viktig jobb for fred og stabilitet.

Det siste grunnleggende prinsippet for vår deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner er at de militære aspektene av disse ikke skal stå isolert men derimot være del av en helhetlig strategi, der militær innsats inngår i en naturlig enhet med sivilt politi, humanitær og politisk innsats. Det samarbeid som etter hvert har vokst frem i Bosnia er et eksempel på dette. Imidlertid er denne typen helhetlige og komplekse fredsoperasjoner et relativt nytt fenomen, som stort sett har dukket opp i kjølvannet av slutten på den kalde krigen. Her gjenstår det derfor mye læring fra det internasjonale samfunns side.

Læring om internasjonalt samarbeid har man behov for ikke minst på bakkenivå. Offiserer fra Fort Leavenworth i Kansas, USA, har foretatt en undersøkelse om samarbeidet mellom russiske og amerikanske tropper i Bosnia, i IFOR-styrken. Resultatet overrasker kanskje mange: Den største hindringen i samarbeidet var ikke mistenksomhet eller militærfaglige ulikheter, men det at verken de russiske eller amerikanske enhetene hadde tilstrekkelig med folk som kjente til den andre parts kultur og språk. En av hovedkonklusjonene på undersøkelsen var at man må styrke språkopplæring ikke bare i et felles språk (som ofte er engelsk), men at flere blant personellet også må lære seg morsmålet til dem man ønsker å samarbeide med. På den måten kan man oppnå et langt mer effektivt internasjonalt samvirke i fredsoperasjoner, ifølge undersøkelsen.

Et siste grunnleggende spørsmål vi stiller oss på politisk side med hensyn til om vi skal avgi styrker til en internasjonal fredsoperasjon, er hvorvidt vi har tilstrekkelig med styrker tilgjengelig innen de relevante styrkekategorier. I den siste langtidsmeldingen for Forsvaret heter det at “Forsvaret må raskt og kostnadseffektivt kunne stille egnede bidrag til en rekke typer aksjoner.” I denne sammenheng ønsker jeg å understreke to viktige poeng. For det første, Norge har i lang tid vært en av verdens største bidragsytere til internasjonale fredsoperasjoner, både i absolutte tall og per capita. Dette vil også være tilfelle etter at vi avslutter vårt UNIFIL-engasjement. For det andre er det imidlertid en kjensgjerning at vi de siste årene har hatt store problemer med rekrutteringen til vår deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner, noe som førte til at vi så oss nødt til å terminere nettopp UNIFIL-operasjonen.

Forsvarsdepartementet setter stor pris på tiltak fra de frivillige organisasjoners side når det gjelder å spre kunnskap og skape debatt om vår deltakelse i fredsbevaring. Dette seminaret er et godt eksempel på hvordan de nordiske land kan trekke på hverandres erfaringer. Dere som er FN- og NATO-veteraner er de beste talsmenn og kvinner for at det nytter å være med, at Norges innsats utenfor våre grenser er svært verdifull. Hjelp oss å spre informasjon om alle de positive sidene ved å delta i fredstjeneste.

Mitt poeng er at selv om vi er gode, så kan vi bli bedre. Vi ønsker å opprettholde et meget substansielt bidrag til internasjonale fredsoperasjoner, både kvalitativt og kvantitativt. I denne sammenheng arbeides det i Forsvarsdepartementet, i nært samarbeid med Forsvarets overkommando, med en Stortingsmelding om Norges engasjement i internasjonale militære operasjoner som skal fremmes i løpet av vårsesjonen 1999. Forhåpentligvis vil det systemet og de tiltak som der skisseres, gi oss muligheten til å yte et solid bidrag til fred og stabilitet også i årene fremover.

Takk for oppmerksomheten.