Foredrag av forsvarsminister Dag Jostein Fjærvoll, Oslo Militære Samfund 5 januar 1998.

Forsvarets utfordringer inn i år 2000

Innledning

Forsvarssjef, mine damer og herrer

I dagens internasjonale situasjon er de sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringene både mange og sammensatte. Våre sikkerhetspolitiske omgivelser er fortsatt preget av betydelig usikkerhet, og også vesensforskjellige fra få år tilbake. Potensialet for samarbeid, men også for konflikter er fundamentalt endret. Bortfallet av blokkdelingen har sterkt redusert faren for en storkrig, men fjernet også noen av sperrene mot mindre væpnede konflikter. På kort sikt kan vi ikke regne med å gå inn i en ny periode med stabilitet og forutsigbarhet i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Tvert imot ser usikkerheten ut til å bli et vedvarende trekk ved den fremtidige sikkerhetspolitiske situasjon.

I en situasjon der utfordringene er mange, sammensatte og i kontinuerlig endring blir det spesielt vanskelig å planlegge for fremtiden. De løsninger som velges må være fleksible og gjøre oss i stand til å håndtere en rekke ulike utfordringer, samtidig som helheten ikke mistes av syne. Norge har tradisjonelt lagt en bred tilnærming til grunn i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Likevel måtte de rent militære virkemidler, i form av avskrekking og evnen til kollektivt forsvar, tillegges særlig stor vekt under den kalde krigen. I dag har de politiske sidene ved forsvars- og sikkerhetspolitikken fått økt betydning. Utviklingen har også medført at bruk av væpnede styrker for krisehåndtering og fredsoperasjoner har fått en helt annen plass enn tidligere, samtidig som et godt samspill mellom sivile og militære virkemidler fremstår som en helt nødvendig forutsetning for å møte utfordringene. Det er i dette spenningsfeltet, mellom nytt og gammelt, at fremtidens norske sikkerhets- og forsvarspolitikk må meisles ut. Her kan ikke beslutningene tas en gang for alle. Vår tilnærming til sikkerhets- og forsvarspolitikken må snarere være en kontinuerlig prosess der de erfaringene som gjøres løpende kobles opp mot de utfordringer vi står overfor.

Når vi nå er i sluttfasen av arbeidet med den nye langtidsmeldingen for Forsvaret, er det nettopp den situasjonen jeg kort har beskrevet ovenfor som danner den generelle rammen for arbeidet. Som alle vil forstå medfører dette betydelige utfordringer i planarbeidet. Arbeidet med neste langtidsmelding bygger på omfattende utredninger de siste tre år i regi av Forsvarets overkommando og Forsvarets forskningsinstitutt. Basert på det politiske grunnlaget for Sentrumsregjeringen, skal den nye meldingen beskrive hovedtrekk i regjeringens sikkerhets- og forsvarspolitikk for perioden 1999-2002, og gi politiske retningslinjer for utviklingen av Forsvaret i et 20-års perspektiv. Jeg legger opp til at meldingen oversendes Stortinget innen utgangen av februar.

Dette foredraget har fått tittelen “Forsvarets utfordringer inn i år 2000”. Jeg finner det derfor naturlig å ta utgangspunkt i de hovedutfordringer vi etter mitt syn vil stå overfor på ulike områder av sikkerhets- og forsvarspolitikken i tiden fremover. Deretter ønsker jeg å fokusere på det spørsmålet som etter min mening må være det viktigste i denne forbindelse; nemlig hva de utfordringene vi står overfor betyr for utformingen av et moderne norsk forsvar, og hvordan vi bør innrette oss for å kunne møte utfordringene på en best mulig måte.

Samarbeidet i NATO

Den mest sentrale dimensjonen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk er vårt medlemskap i NATO. NATO vil også i fremtiden utgjøre en hjørnestein i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. 1997 har vært et særdeles viktig år for NATO og for europeisk sikkerhet. NATO har gjennom de siste årene befunnet seg i en omfattende intern og ekstern tilpasning. Utvidelsen av Alliansen, kombinert med etableringen av et utdypet og bredt partnerskapsamarbeid der NATO også utdyper og videreutvikler forholdet til Russland, er betegnende i så måte. NATOs interne tilpasning er ikke mindre omfattende, med etablering av en ny kommandostruktur, og utviklingen av en egen europeisk sikkerhets- og forsvarspolitisk identitet innenfor rammene av Alliansen.

De endringsprosesser som pågår i NATO, berører våre interesser direkte. For Norge er det av avgjørende betydning at NATO bevares som et troverdig og slagkraftig politisk og militært samarbeid. Samtidig er det en målsetting for Norge å bidra aktivt til omformingen av NATO, for å gjøre organisasjonen i stand til å møte også nye utfordringer på en best mulig måte. Her er det viktig å finne den rette balansen, slik at omformingen av NATO ikke går på bekostning av Alliansens evne til å ivareta kjernefunksjonene. I denne sammenheng er det nødvendig å understreke at det er det langvarige integrerte samarbeidet i NATO som i dag gjør det mulig for Alliansen å håndtere de nye oppgaver på en effektiv måte. Til tross for dette, vil vi i fremtiden kunne oppleve et økende politisk og finansielt press mot NATOs kjernefunksjoner og en mindre oppmerksomhet omkring de problemstillinger som oppleves som spesielt viktige fra norsk side.

ESDI

Både NATO og VEU har i den senere tid arbeidet med å følge opp vedtak om å utvikle den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI) innenfor Alliansen. Flere forutsetninger for en operativ europeisk krisehåndteringskapasitet har allerede falt på plass. På sikt er det derfor sannsynlig at den europeiske dimensjonen vil bli mer fremtredende innenfor rammen av NATO-samarbeidet. Den institusjonelle rammen for en europeisk samordning i NATO vil i økende grad utgjøres av VEU og EU. Dette vil stille Norge overfor særskilte utfordringer som en følge av vårt assosierte medlemskap i VEU og vår posisjon utenfor EU. Det er hensynet til disse utfordringene som bør være styrende for norske holdninger til utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitisk identitet.

Fra norsk side har vi vært positiv til tanken om økt europeisk ansvar i sikkerhets- og forsvarspolitikken generelt, og spesielt til at ESDI skulle utvikles innenfor Alliansen. For oss er det samtidig en sentral forutsetning at en videreutvikling av ESDI skjer med amerikansk forståelse og aksept. Krigen i det tidligere Jugoslavia har vist at transatlantisk solidaritet og samarbeid er en forutsetning for å kunne løse kriser av noe størrelse på det europeiske kontinent.

Den transatlantiske dimensjon

Det generelle politiske forholdet mellom europeiske allierte og USA er blitt mer uforutsigbart. Til tross for mange sammenfallende interesser er det også potensielle motsetninger. I lys av USAs globale engasjement må vi regne med at Washington vil måtte veie utfordringene i øvrige deler av verden opp mot de amerikanske interesser i Europa. Det er allerede et visst innenrikspolitisk press i USA for å redusere det amerikanske militære nærværet i Europa. Dette presset kan øke, noe som ikke minst illustreres av den pågående diskusjonen omkring fortsatt amerikansk deltakelse i Bosnia, og amerikansk forhåndslagring i Norge. Det er likevel sannsynlig at Europa fortsatt vil stå sentralt i amerikansk utenrikspolitikk, og at et amerikansk militært engasjement vil bli opprettholdt. Som en forutsetning for å opprettholde sitt militære engasjement i Europa må det imidlertid legges til grunn at USA vil kunne kreve et vesentlig europeisk bidrag i arbeidet for å ivareta fellesvestlige sikkerhetsinteresser, både i et utvidet NATO og utenfor Europa.

For Norge er det av avgjørende betydning at den transatlantiske dimensjonen av allianseforsvaret ikke svekkes. Større reduksjoner i USAs militære engasjement i Europa ville kunne svekke NATOs effektivitet og troverdighet. Som følge av vår spesifikke geostrategiske situasjon og avhengighet av forsterkninger i en konflikt, ville en slik utvikling kunne få særlige negative konsekvenser for Norge. Dette gjelder spesielt dersom Norge skulle havne i en mer tilspisset valgsituasjon mellom europeiske allierte og USA. Som et supplement til det institusjonaliserte samarbeidet i NATO er det derfor en prioritert oppgave å intensivere også de bilaterale forbindelsene til samtlige av våre viktigste allierte. Dette med tanke på å formidle kunnskap om aktuelle utfordringer i nord, diskutere utviklingen av samarbeidet i NATO, samt søke støtte for norske interesser. Betydningen for Norge av de bilaterale kontakter vil trolig øke i årene som kommer. Dette gjelder også forholdet til sentrale land utenfor NATO, både i Norden og i Europa forøvrig.

Forholdet til de nordiske og baltiske land

Det nordiske samarbeidet innenfor sikkerhets- og forsvarspolitikken har blitt stadig mer omfattende, samtidig som det er i ferd med å endre karakter. I tiden fremover vil det være en prioritert oppgave å arbeide for at den sikkerhetspolitiske dialogen med våre nordiske naboland styrkes og utdypes ytterligere. Sverige og Finlands sikkerhetspolitikk har antatt nye dimensjoner etter avslutningen av den kalde krigen. Begge land har involvert seg langt sterkere i det sikkerhetspolitiske samarbeidet i Europa gjennom sitt medlemskap i EU, sin observatørstatus i VEU og sine partnerskapsavtaler med NATO. På denne bakgrunn er det naturlig at den nordiske dimensjonen også tillegges økt betydning i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

En videreutvikling av det nordiske sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i årene fremover vil ikke minst være knyttet til internasjonale fredsoperasjoner. Etableringen av NORDCAPS (Nordic Co-ordinated Arrangement for Military Peace Support) vil utgjøre et viktig rammeverk i så måte. Mer grunnleggende er det her snakk om å omforme og gi en nordisk sikkerhets- og forsvarspolitisk identitet et nytt innhold i takt med den internasjonale utvikling. I dette større bildet vil samarbeidet om de konkrete fredsoperasjonene kunne være en motor som stimulerer til ytterligere samarbeid også innenfor andre områder av det nordiske sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet.

Et annet viktig aspekt ved det nordiske samarbeidet gjelder felles støtte til de baltiske land innenfor forsvarssektoren. Norges forsvarspolitiske engasjement i de baltiske land har blitt betydelig intensivert i løpet av de siste årene gjennom en rekke ulike konkrete prosjekter. Støtten til oppbyggingen av en baltisk fredsbataljon, BALTBAT, representerer det mest omfattende nordisk/vestlige prosjekt i denne sammenheng. Selv om Norge i geografisk forstand ikke er et Østersjø-land, er det i vår interesse å bidra til en stabil og demokratisk utvikling i dette området ved å knytte de baltiske land nærmere til det vestlige samarbeidet gjennom praktiske tiltak. Det nordiske samarbeidet med de tre baltiske land bidrar også til å gi den nordiske dimensjon en bredere regional forankring, og dermed en større tyngde i arbeidet med en ny europeisk sikkerhetsarkitektur hvor også forholdet til Russland må tillegges en betydelig vekt.

Forholdet til Russland

Utviklingen i Russland vil fortsatt være en hoveddimensjon i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Russland utvikler seg i demokratisk retning. Utviklingen er imidlertid fortsatt preget av betydelig usikkerhet. Landet har de senere år gjennomgått en enorm samfunnsmessig omstilling som har hatt store omkostninger. Til tross for enkelte tegn til bedring, er den økonomiske situasjonen fortsatt svak og labil, hvilket har medført store strukturelle omstillingsproblemer. Russlands militære stilling er blitt kraftig svekket, og det russiske forsvarsbudsjettet er i løpet av de siste årene blitt betydelig redusert. Til tross for dette har Russland bevart et militært potensial, både i konvensjonell og kjernefysisk forstand, som fortsatt vil måtte være en vesentlig faktor å ta hensyn til i norsk sikkerhetspolitikk og forsvarsplanlegging. Den omfattende reduksjonen av de russiske militære styrker har dessuten medført at de strategiske kjernefysiske våpen har fått en større relativ betydning i russisk forsvarsplanlegging, der den strategiske ubåtflåten på Kola må forventes å bli enda viktigere for Russland i fremtiden.

Det er vanskelig å forutsi innholdet i en reforhandlet CFE-avtale, men mye tyder på at avtalen vil innebære ytterligere reduksjoner i rustningsnivået i Europa. Et viktig spørsmål dreier seg om Russlands fleksibilitet til å utplassere og konsentrere styrker på eget territorium. CFE-avtalen av i dag begrenser denne fleksibiliteten noe, men fraskriver ikke Russland muligheten for regional konsentrasjon av styrker. For Norge er derfor et vesentlig siktemål med forhandlingene å øke forutsigbarheten i rammebetingelsene rundt vår egen forsvarsplanlegging. Samtidig må Norges adgang til å motta allierte forsterkninger i krise og krig ved en midlertidig overskridelse av vårt materielltak opprettholdes i en tilpasset avtale. Endelig må Norges fremtidige nasjonale tak være tilpasset den strukturen det legges opp til i langtidsmeldingen for forsvaret.

Parallelt med utviklingen av økt kontakt og samarbeid med Russland på forsvarsområdet, vil russiske militære disposisjoner i nord med andre ord fortsatt virke inn på den form for politisk kontakt som utvikles mellom Norge og Russland. For Norge er det viktig at Russland trekkes inn i et flernasjonalt samarbeide som også inkluderer våre allierte og de øvrige nordiske land. Norge baserer sin politikk på at stabilitet i Europa ikke kan oppnås uten russisk medvirkning, samtidig med at vi understreker at utviklingen i nordområdene ikke bare er et norsk-russisk anliggende, men noe som også angår det internasjonale samfunn.

Russland utgjør i dag ikke noen militær trussel mot Norge. Det eksisterer i dag intet bilateralt konfliktpotensial mellom våre to land som skulle tilsi at Russland vil iverksette militære tiltak rettet mot oss. Likevel kan vi ikke se bort fra vår geostrategiske plassering i utøvelsen av vår sikkerhetspolitikk. Ethvert land som lever i naboskap med en stormakt med et betydelig militært potensiale kan per definisjon ikke unngå å legge stor vekt på dette når politikk skal utformes. Det er nettopp dette som gjør at forholdet til Russland vil fortsette å være en sentral dimensjon i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk også i fremtiden. Her må vi legge til grunn at potensialet for konfrontasjon og faren for et militært angrep langt på vei har blitt erstattet av en situasjon med samarbeid, men der et betydelig militært potensiale kombinert med stor usikkerhet gjør seg gjeldende. Dette gjør at behovet for å videreutvikle samarbeidet med Russland må balanseres opp mot faren for tilbakeslag av permanent eller midlertidig karakter.

Andre utfordringer i norske nærområder

Norge står også overfor flere andre viktige sikkerhetspolitiske utfordringer i nærområdet. Blant annet har økt internasjonalisering og det faktum at Norge har blitt en strategisk energileverandør av olje og gass til Europa, ført til at behovet for sikring og beskyttelse av petroleumsinstallasjonene er blitt en stadig viktigere sikkerhetsutfordring. Viktigheten for mottakerlandene av stabil og sikker tilgang på energileveranser gjør at den norske energiproduksjonen også må vurderes innenfor en bredere sikkerhetspolitisk sammenheng. I fremtiden må vi derfor være innstilt på å sette av flere ressurser og styrke kapasiteten til beskyttelse av de vitale anlegg det her er snakk om. Her vil også et nært samarbeid i NATO, i tillegg til bilaterale avtaler, være nødvendige virkemidler.

Forsvaret står også overfor viktige utfordringer knyttet til suverenitetshevdelse, ressursforvaltning og miljø. Å hevde norsk suverenitet og rettigheter i havområder under norsk jurisdiksjon, er blitt en stadig mer sentral oppgave for norske myndigheter. Her har Forsvaret en avgjørende rolle å spille. Håndheving av norsk jurisdiksjon på en forutsigbar og effektiv måte skaper troverdighet om vår vilje og evne til å ivareta vitale norske interesser. Regjeringen legger stor vekt på å videreutvikle det internasjonale samarbeidet for å sikre best mulig kontroll med de maritime ressursene. Jeg vil i denne forbindelse fremheve kystvaktens rolle som det mest sentrale virkemiddel.

En hensiktsmessig ressurskontroll- og forvaltning må også sees i nær sammenheng med de miljøutfordringer vi står overfor. Miljøkatastrofer i våre nærområder kunne få omfattende konsekvenser for liv og helse også i vårt land, der for eksempel radioaktiv forurensning på lengre sikt kan påvirke næringsgrunnlaget både til havs og på land. Samarbeid med andre lands forsvarsmyndigheter er nødvendig for å redusere muligheten for fremtidige miljøtrusler mot Norge. Særlig gjelder dette håndteringen av radioaktive og konvensjonelle miljøproblemer som skyldes russisk forsvarsvirksomhet gjennom mange år. Disse problemer må sees både i et bilateralt perspektiv, og innenfor en videre internasjonal ramme. Den trilaterale miljøsamarbeidsavtalen AMEC (Artic Military Environmental Cooperation) mellom forsvarsdepartementene i Norge Russland og USA er et godt eksempel på det sistnevnte. Innenfor rammen av AMEC-samarbeidet fokuseres det nå på seks prosjekter, hvorav fire gjelder tiltak mot faren for atomstråling i nord. I forbindelse med den russiske forsvarsministers besøk i Oslo i november 1997 ble det undertegnet en tiltaksplan for kontakt og samarbeid mellom Forsvarsdepartementet og Russlands forsvarsministerium for 1998. Blant annet fastsettes bilaterale sikkerhetspolitiske samtaler på departementsnivå og militære stabssamtaler. Planen omfatter også bilaterale miljørelaterte kontakter mellom Norge og Russland på forsvarsområdet.

Det er viktig å understreke at sammenhengene mellom miljøhensyn og militært forsvar er flere. På den ene side er et troverdig forsvar et sentralt virkemiddel for å skape fred og sikkerhet, og bidrar slik sett til å trygge miljøet. På den annen side må ikke utviklingen av et slikt forsvar bidra til å ødelegge det miljøet som man i et overordnet perspektiv skal verne om. Regjeringen legger stor vekt på at miljødimensjonen ivaretas i Forsvarets virksomhet.

Utfordringene i et globalt perspektiv

Det er naturlig å se de sistnevnte utfordringer for Forsvaret i lys av en utvidet sikkerhetsforståelse, og innenfor rammen av de utfordringer nasjonene står overfor i fellesskap på et globalt nivå. Nasjonal sikkerhet har tradisjonelt vært knyttet til statens overlevelse som en suveren og uavhengig enhet. Muligheten for militære angrep fra andre stater har derfor vært den største trussel mot statenes sikkerhet. Dette er fremdeles tilfellet fordi det ikke finnes noen form for effektiv overnasjonal tvangsmakt som kan avgjøre og bilegge konflikter, hvis en eller flere aktører velger å gå til krig eller truer med dette. En rekke andre utfordringer har imidlertid også betydning for vår felles sikkerhet, og disse utfordringene har fått en større relativ betydning i kjølvannet av den kalde krigens slutt. En overordnet og dyptgående konfliktlinje har langt på vei blitt erstattet av flere og mer uoversiktlige konfliktlinjer, der konfliktene har blitt flere, mer sammensatte, og der de ikke-militære aspektene av den globale sikkerheten har blitt mer fremtredende. Disse aspektene inkluderer forhold som terrorisme, miljøforringelse, overutnyttelse av og konkurranse om ressurser, organisert kriminalitet, fattigdom og spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Her representerer ikke minst faren for spredning av masseødeleggelsesvåpen en svært alvorlig utfordring. Den generelle teknologiske utvikling har gjort det mulig for flere stater å produsere eller på annen måte skaffe seg slike våpensystemer. Effektiviteten av internasjonale avtaler og regimer som regulerer eller forbyr produksjon, eksport og besittelse av slike våpen er varierende fordi kontrollmekanismene ofte er mangelfulle eller ikke-eksisterende, og fordi enkelte stater avviser å slutte seg til eller innordne seg slike regimer. Dette gjelder også stater i Europas umiddelbare nærområder, der den konflikten som lenge har pågått mellom Irak og FN, utgjør et illustrerende eksempel. Faren knyttet til utvikling av masseødeleggelsesvåpen og langtrekkende missiler i Iran er et annet. En spesiell risikofaktor i denne sammenheng er også faren for sviktende kontroll over det store antall kjernefysiske stridshoder i Russland og svake kontrollmekanismer i Russlands sivile kjernekraftindustri.

I sum kan det fremholdes at slutten på den kalde krigen hadde tvetydige konsekvenser for den globale sikkerheten og for de tradisjonelle instrumenter til å håndtere sikkerhetspolitiske utfordringer. Samtidig som bortfallet av konflikten mellom supermaktene reduserte faren for omfattende konflikter med globale dimensjoner og la grunnlaget for et dypere og mer effektivt internasjonalt samarbeid, åpnet det også for nye og mer sammensatte utfordringer, der andre problemstillinger enn de tradisjonelle har kommet i forgrunnen. Dette har medført en betydelig omstilling og nye kompliserte oppgaver for de aktører som skal håndtere internasjonal sikkerhet, der det stilles store krav til virkemidler og arbeidet med å finne varige løsninger. Her reiser også flere, mer pågående og internasjonalt orienterte media spesielle utfordringer, noe som nødvendiggjør tilstrekkelige ressurser og beredskap på presse- og informasjonssiden.

Deltakelsen i internasjonale operasjoner

Internasjonale fredsoperasjoner har kommet stadig høyere opp på den internasjonale politiske dagsorden som et virkemiddel i konflikthåndteringen. Også i NATO har fredsoperasjoner blitt et hovedsatsningsområde, og er i dag en integrert del av Alliansens forsvarsplanlegging. Dette har bidratt til at vårt utenlandsengasjement har blitt enda viktigere for å ivareta Norges sikkerhetspolitiske interesser. Det legges stor vekt på at det militære utenlandsengasjementet skal være en integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, der Forsvarets aktiviteter ute og hjemme i størst mulig grad må sees i sammenheng.

Norges deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner bidrar til å utfylle vår nasjonale sikkerhets- og forsvarspolitikk ved at vi tar et ansvar for å trygge sikkerheten også utenfor vårt eget umiddelbare nærområde. For et lite land er det av avgjørende betydning at internasjonale normer og rettsprinsipper opprettholdes, og et aktivt utenlandsengasjement synliggjør Norges bidrag til dette. Et større internasjonalt militært engasjement har også blitt nødvendig for Norge i lys av den reduserte interesse og oppmerksomhet omkring våre nærområder. Den internasjonale situasjon, preget av blant annet regionale og etniske konflikter, gjør at nasjonal og internasjonal sikkerhet står i et nært og gjensidig avhengighetsforhold. Å bidra aktivt til å bevare internasjonal fred og sikkerhet betyr derfor at også vi kan føle oss tryggere dersom Norge i fremtiden skulle trenge militær bistand fra andre land. Dette er spesielt viktig for et land som tradisjonelt har vært en “importør” av sikkerhet. For Norge blir det vesentlig å se innsatsen i fredsoperasjoner gjennom NATO, FN , OSSE og andre organisasjoner som en fortsettelse av den rene nasjonale innsats for å trygge vår egen fred og sikkerhet. På denne bakgrunn er det Regjeringens ambisjon å opprettholde et aktivt og betydelig militært engasjement i utlandet innenfor rammen av en helhetlig politikk på dette området. Det norske bidraget til de militære utenlandsoperasjonene har ofte i for stor grad vært preget av ad-hoc løsninger tilpasset den enkelte operasjon. Det er derfor nødvendig at vårt fremtidige styrkebidrag blir organisert innenfor rammen av et mer helhetlig konsept for deltakelse, der bidragene utgår fra en mest mulig enhetlig og forhåndsdefinert struktur eller ressursbrønn.

Norsk sikkerhetspolitikk i fremtiden - generell oppsummering

Jeg har nå beskrevet en rekke av de sikkerhetspolitiske hovedutfordringene vi vil stå overfor i årene som kommer slik jeg ser dem. I sum utgjør disse det sikkerhetspolitiske landskap vi må operere innenfor i arbeidet med å oppnå de overordnede mål for norsk sikkerhetspolitikk. Disse hovedmålene ligger fast, og vil forsatt være å forebygge krig og medvirke til stabilitet og fredelig utvikling, å beskytte norsk handlefrihet og vitale interesser, samt å trygge norsk suverenitet. Gjennomgangen av de sikkerhetspolitiske hovedutfordringer illustrerer fremfor noe annet den kompleksitet vi står overfor. Regjeringen ser det derfor som helt nødvendig at vi er i stand til å møte hele dette spekteret av utfordringer, som vil kunne variere både med hensyn til nærhet i tid, sannsynlighet for at de skal inntreffe og konsekvenser dersom de inntreffer. Dette betyr at en rekke ulike oppgaver må ivaretas samtidig innenfor tilgjengelige ressursrammer. Dette er ikke det samme som å si at alt vil være like viktig, men det nødvendiggjør at sikkerhets- og forsvarspolitikken utformes ut fra et langsiktig og helhetlig perspektiv.

I sum vil regjeringens sikkerhetspolitikk med andre ord måtte ta utgangspunkt i to grunnleggende dimensjoner; risikodimensjonen og alliansedimensjonen. Innenfor disse finner vi essensen av de sentrale sikkerhetspolitiske utfordringer jeg allerede har beskrevet. Risikodimensjonen dekker her alt fra faren for krenking av norsk suverenitet til kriser, militære anslag eller angrep, og inkluderer også andre typer farer som spredning av masseødeleggelsesvåpen, terroranslag og miljøkatastrofer. Alliansedimensjonen henger nært sammen med risikodimensjonen. Norge vil fortsatt være helt avhengig av NATO-samarbeidet for å kunne håndtere større kriser og militære angrep, og vår forsvarsplanlegging må fortsatt være basert på dette. En hovedutfordring i denne sammenheng er å arbeide for at utviklingen av alliansedimensjonen i størst mulig grad skjer i overensstemmelse med norske interesser og vårt syn på risikodimensjonen. Her vil imidlertid vår evne til påvirkning og medinnflytelse i stadig større grad avhenge av vårt nasjonale bidrag til løsningen av de nye sikkerhetsutfordringer, også internasjonalt.

Forsvarspolitikken og Forsvarets oppgaver

Selv om det vil være nødvendig å trekke på et bredt spekter av virkemidler for å møte de sammensatte sikkerhetspolitiske utfordringene vi står overfor, og selv om Forsvaret ikke alltid kan eller bør spille en hovedrolle, vil Forsvaret forbli det mest sentrale virkemiddel i arbeidet for å oppnå nasjonens overordnede sikkerhetspolitiske målsettinger. Forsvarspolitikken må derfor utgjøre en viktig og integrert del av den helhetlige sikkerhetspolitikken. Til forskjell fra de overordnede sikkerhetspolitiske målene anviser de forsvarspolitiske målene hvordan Forsvaret kan utgjøre et viktig virkemiddel i sikkerhetspolitikken. De mest sentrale målene for norsk forsvarspolitikk vil være opprettholdelsen av militær tilstedeværelse og synlighet, evne til å fremskaffe og utveksle risikovurderinger og tidlige varsler gjennom en effektiv etterretningstjeneste, evne til å håndtere ulike episoder og kriser, evne til å forsvare norsk land- sjø- og luftterritorium mot militære angrep, evne til militært samvirke med allierte og deltakelse i NATO-operasjoner og videreutvikling av forsvarsrelatert samarbeid med andre land og innenfor rammen av internasjonale organisasjoner.

Det neste spørsmålet blir dermed hvordan vi skal innrette Forsvaret for å kunne oppnå de ulike forsvarspolitiske målsettingene. Her hviler norsk forsvarspolitikk på fire gjensidig forsterkende grunnprinsipper. Dette er det nasjonale balanserte forsvaret, alliert samarbeid og samvirke, totalforsvaret og verneplikten. Tilsammen utgjør disse grunnleggende prinsippene vårt forsvarskonsept, det vil si vår grunnleggende idé om innretningen av norsk forsvarspolitikk. Dette konseptet danner hovedrammene for vårt militære forsvars utvikling og virksomhet. Siden endringene i våre omgivelser har berørt og fortsetter å berøre hovedelementene i forsvarskonseptet, har det vært nødvendig å gjennomgå disse fundamentale veivalg på nytt. Regjeringen ser et vedvarende behov for å videreutvikle forsvarspolitikken innenfor rammer som fortsatt vil være i kontinuerlig endring, men har funnet det uaktuelt å vurdere alternative forsvarskonsepter i dagens situasjon.

Et effektivt forsvar, som også har den tilstrekkelige evne til troverdig avskrekking, kan ikke bygges opp i løpet av få år. Det kreves for eksempel ti til femten år å anskaffe nye generasjoner av ubåter og kampfly, og bygge opp kompetanse for å utnytte disse avanserte systemene. Materiellanskaffelsene og kompetanse-oppbyggingen i de nærmeste år vil dermed utgjøre hovedkomponenter i det forsvar vi har om ti til femten år. Selv om sannsynligheten for et angrep mot Norge i dag er meget liten, kan konsekvensene bli katastrofale dersom vi ikke har evne til å møte en slik utfordring i fremtiden. I så fall ville vi være totalt prisgitt andre. Videreføring av et nasjonalt balansert forsvar som har tidsavgrenset evne til å kunne møte et større militært angrep mot én landsdel, er etter min mening det eneste ansvarlige og realistiske alternativ i dagens situasjon. Et troverdig forsvar av Norge krever imidlertid ressurser langt utover det som kan bevilges over norske forsvarsbudsjetter. Opprettholdelsen av et nasjonalt balansert forsvar vil derfor være nært knyttet til de øvrige pilarene i forsvarskonseptet. Støtte fra våre allierte vil fortsatt være avgjørende for avskrekking, og for å kunne løse en så omfattende sikkerhetsutfordring som invasjonsforsvar over tid. Et overraskende militært angrep må heller ikke føre til at Forsvaret bryter sammen umiddelbart i påvente av omfattende alliert forsterkningsstøtte. Et nasjonalt balansert forsvar må derfor baseres på alminnelig verneplikt og en mobilisering av samfunnets samlede ressurser innenfor rammen av totalforsvaret, hvor også den sivile beredskap er av største viktighet.

Ut fra de forsvarspolitiske målene og de grunnleggende prinsippene i forsvarskonseptet, er det mulig å dele Forsvarets konkrete oppgaver inn i følgende hovedgrupper: Invasjonsforsvar, Territorialforsvar, Suverenitetshevdelse, Etterretningstjeneste, Sikkerhetstjeneste, Internasjonalt militært engasjement, Redningstjeneste og Annen fredsvirksomhet.

Forsvaret må i fremtiden være i stand til å kunne løse hele dette spekteret av oppgaver samtidig. Dette krever at Forsvaret må ha en tilstrekkelig kapasitet, fleksibilitet og beredskap til å kunne møte en rekke forskjellige utfordringer både i krig, krise og fred, så vel nasjonalt som internasjonalt. Invasjonsforsvaret vil fortsatt være Forsvarets mest krevende oppgave og langt på vei styrende for hovedlinjene i Forsvarets struktur og virksomhet. Det betyr at vår nasjonale krigsstruktur må utformes slik at det i størst mulig grad gir et grunnlag for å løse Forsvarets øvrige oppgaver.

Forsvarets rammebetingelser

Jeg innledet dette foredraget med å beskrive de sikkerhetspolitiske utfordringer vi sannsynligvis vil stå overfor i årene fremover. Disse utgjør det sikkerhetspolitiske landskapet vi må manøvrere innenfor i arbeidet for å oppnå våre generelle sikkerhetspolitiske målsettinger. Jeg har videre beskrevet de forsvarspolitiske målsettinger som det er naturlig å legge til grunn, med tanke på hvordan Forsvaret som vårt mest sentrale sikkerhetspolitiske virkemiddel, bør anvendes i arbeidet med å nå de overordnede sikkerhetspolitiske målsettingene. I lys av de forsvarspolitiske målsettingene og grunnprinsippene i vårt forsvarskonsept, avledet jeg deretter de mer konkrete oppgaver og krav som naturlig vil påhvile Forsvaret i årene fremover. Tilsammen utgjør dette det helhetlige grunnlaget for utøvelsen av vår sikkerhets- og forsvarspolitikk, og dermed også grunnlaget for Forsvarets virksomhet og innretningen av denne.

Forsvaret kan imidlertid ikke sees adskilt fra samfunnet forøvrig. Det er ikke slik at Forsvaret lever sitt eget liv på siden av de grunnleggende endringsprosesser som mer generelt finner sted i våre nasjonale og internasjonale omgivelser. I denne forbindelse kan ikke sikkerhets- og forsvarspolitikken sees løsrevet fra den helhetlige politikk som til enhver tid føres. Her utgjør ikke minst den generelle økonomiske utvikling en helt sentral del av de bredere rammebetingelser Forsvaret må operere innenfor. Selv om makroøkonomiske vurderinger er usikre, særlig på lang sikt, kan det ikke forventes eller legges opp til noen sterk vekst på statsbudsjettets samlede utgiftsside. En ansvarlig og langsiktig økonomisk politikk stiller således fortsatt strenge krav til prioritering innenfor stramme budsjettrammer. Hovedlinjene i sikkerhets- og forsvarspolitikken må derfor trekkes opp ut fra et nøkternt, men tilstrekkelig budsjettnivå. Regjeringen legger opp til en forsiktig reell vekst i forsvarsbudsjettene for perioden som helhet. Samtidig legger Regjeringen til grunn at det vil være nødvendig å finansiere merutgiftene ved bruk av norske styrker i internasjonale fredsoppdrag, samt deler av investeringene, i tillegg til, eller som en ekstra økning av forsvarsbudsjettet.

Forsvaret har også en vesentlig næringspolitisk og en regionalpolitisk betydning. Det er et mål at mest mulig av den industrielle verdiskapning som følger av Forsvarets anskaffelser, skal finne sted innenlands. Norsk forsvarsindustri har imidlertid hverken en teknologisk kompetansebredde eller en tilstrekkelig produksjonskapasitet til på egen hånd å forsyne Forsvaret med alt nødvendig materiell i årene som kommer. Norge deltar derfor aktivt i det internasjonale samarbeidet på forsvarsmateriellsektoren. I de tilfeller hvor norsk industri alene ikke har kompetanse eller kapasitet til å dekke forsvarets behov, er det imidlertid likevel en målsetting at norsk industri skal kunne bidra til og nyte godt av anskaffelsene, blant annet gjennom det gjenkjøpsregime som praktiseres. Det vil være en stor utfordring for norsk forsvarsindustri å tilpasse seg endringene i den internasjonale forsvarsindustrien i årene som kommer. Industrien har naturligvis selv hovedansvaret for sine egne strategiske valg i denne sammenheng, men også myndighetene vil ha en viktig rolle å spille ved å legge forholdene til rette for en omstilling av industrien.

Sentrale mål i Regjeringens politikk er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønstret og utvikle levedyktige regioner i alle deler av landet. Utviklingen de siste årene har vist at bosettingsmønsteret i en rekke utkantkommuner på sikt kan være truet. For gradvis å snu flyttestrømmen, legger regjeringen vekt på å skape et mer lønnsomt og vekstkraftig næringsliv i områder med ensidig næringsgrunnlag.

Hensynet til en effektiv organisasjon som kan løse sine oppgaver på en troverdig måte, vil være styrende for organiseringen av Forsvaret. Militær tilstedeværelse har imidlertid verdi i seg selv. Regjeringen vil derfor legge vekt på å opprettholde militær tilstedeværelse i alle landsdeler. Med dette som utgangspunkt, og så langt det er forenlig med de overordnede sikkerhets- og forsvarspolitiske mål, vil regjeringen søke å begrense negative distriktspolitiske konsekvenser ved omstilling av virksomheten.

Behovet for fortsatt omstilling av Forsvaret vil imidlertid innebære nye reduksjoner og nedleggelser av virksomhet, som igjen får konsekvenser for berørte kommuner og lokalsamfunn. Regjeringen vil tilstrebe å gjøre omstillingsprosessen i Forsvaret så skånsom som mulig både for Forsvarets personell og for berørte kommuner og lokalsamfunn. Til tross for store omorganiseringer i løpet av de siste årene vil Forsvarets landsomfattende virksomhet fortsatt ha stor betydning for bosetting, sysselsetting og annen aktivitet i en rekke kommuner og lokalsamfunn, særlig i Nord-Norge.

Også andre generelle utviklingstrekk i samfunnet omkring oss er av betydning for utformingen av sikkerhets- og forsvarspolitikken. Sikkerhet og et effektivt militært forsvar er avhengig av det sivile samfunnet i både fred, krise og krig. Utviklingen går i retning av et stadig mer komplekst samfunn, med økt gjensidig avhengighet både innenfor og over landegrensene. Dette medfører både nye muligheter og nye utfordringer, også for Forsvaret. Den økte kompleksiteten og den sårbarhet den medfører kan utnyttes med store konsekvenser dersom tilstrekkelige sikkerhetsmekanismer ikke er på plass. Dette må ikke minst sees i sammenheng med den generelle teknologiske utvikling.

Vår styrkestruktur og vår måte å operere på må også tilpasses denne teknologiske utviklingen. Utviklingen skjer her på en bred front, og stiller Forsvaret overfor betydelige utfordringer. Det krever store ressurser å opprettholde et moderne teknologisk forsvar. Konsekvensene av ikke å tilpasse seg den teknologiske utviklingen vil imidlertid kunne medføre enda større kostnader, ikke minst med tanke på tap av menneskeliv i en konfliktsituasjon. Teknologi- og kvalitetsnivået i vårt nasjonale forsvar må derfor i fremtiden være høyt nok til å løse Forsvarets oppgaver både nasjonalt og internasjonalt på en troverdig og effektiv måte. For å holde tritt med den teknologiske utvikling vil vi samtidig være helt avhengige av et bredere internasjonalt samarbeid, ikke minst med våre allierte i NATO.

Personellpolitikk

Mot slutten ønsker jeg å si noen ord om de personellpolitiske utfordringer vi står overfor. Forsvaret må ha en personellstruktur som er tilpasset både organisasjonen og de oppgaver som Forsvaret til enhver tid skal kunne løse. De siste årene har vi kanskje i for stor grad hatt oppmerksomheten rettet mot hvordan vi skal oppnå de forutsatte personellreduksjonene. Dette har til en viss grad gått på bekostning av en hensiktsmessig personellstruktur. Vi har videre vært opptatt av at omstillingen skal skje under trygghet, og å legge forholdene best mulig til rette for de overtallige. Det skal vi fortsatt gjøre, men vi må i større grad være opptatt av de som fortsatt skal være tilbake i organisasjonen og de som vi skal rekruttere inn. Dette har vi blitt minnet om den siste tiden ved at vi i økende grad må konkurrere med arbeidsmarkedet om attraktiv arbeidskraft. Vi har tatt denne utfordringen på alvor ved å iverksette ulike personellpolitiske tiltak. Det er imidlertid viktig at personellpolitikken ikke blir til gjennom skippertak, men at vi utvikler en helhetlig og forutsigbar personellpolitikk som ikke gjør oss så sårbare for svingninger i arbeidsmarkedet. Dette mener jeg vi nå er godt i gang med.

Den siste tidens fokus på personell som forlater Forsvaret, gjør at søkelyset i for stor grad blir rettet mot negative forhold. Dette, sammen med de belastninger som omstillingsprosessen i Forsvaret fører med seg, kan lett føre til at Forsvaret utad fremstår som en mindre attraktiv arbeidsplass. Å snu dette bildet, som etter min mening ikke yter Forsvaret rettferdighet, er en utfordring for oss alle. Undersøkelser som Bjønnes II-utvalget foretok, viste tvert i mot at både militært og sivilt personell satte pris på Forsvaret som en god og trivelig arbeidsplass med et meget godt miljø.

Den tilfeldige avgangen av personell i Forsvaret er økende. Dersom vi ikke får demmet opp for denne, vil situasjonen for enkelte personellgrupper kunne bli kritisk. Jeg både håper og tror at de tiltak som nå iverksettes, vil virke positivt og være et signal på den vilje Forsvarets ledelse har til å løse de personellmessige utfordringer. Dette gjelder også i tilknytning til utenlandsoperasjonene, der rekrutteringssituasjonen i den senere tid har vært meget anstrengt.

Et av de viktigste personellmessige tiltak vil være å få på plass en ny lønnspolitikk. Dette krever enighet mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene. Lønnspolitikken må bli brukt målrettet i arbeidet med å rekruttere og beholde kvalifiserte medarbeidere. Dette vil innebære større individuelle lønnsforskjeller, noe som Forsvaret så langt har hatt liten tradisjon for. Avgjørende for at dette skal oppfattes som rettferdig er at det etableres faste vurderingskriterier. Jeg er opptatt av at Forsvarets personell skal ha en god lønnsmessig utvikling. Dette gjelder alle grupper, men vi må samtidig innse at enkelte grupper personell er mer attraktive i det private arbeidsmarkedet enn andre. For å konkurrere om å beholde disse, må vi i stor grad være tilnærmet konkurransedyktig på lønn.

Tiden er etter min mening også moden for å delegere lokal forhandlingsmyndighet. Ordningen vi har i dag ved at de lokale forhandlingene i realiteten føres sentralt, er ikke i tråd med intensjonene for lokal lønnspolitikk.

Videre ser jeg med bekymring på at stadig flere av de militært tilsatte velger å pendle ved beordring fremfor å ta med seg sin familie. Pendling er en uønsket utvikling både sett fra Forsvarets side og fra familien. Vi må derfor legge spesiell vekt på familiepolitikken og finne frem til tiltak som gjør at familiene i større grad kan oppmuntres til å flytte samlet.

Av andre utfordringer som ligger foran oss vil jeg trekke frem utvikling av alternative karriereveier for militært tilsatte og en bedre lederutdanning for våre sivile ledere. Dette kan bl.a gjøres ved at vi åpner for flere lederstillinger som kan besettes både av sivile og militære der dette er mulig. Dette vil igjen kunne føre til at vi kan rekruttere flere kvinnelige ledere.

Arbeidstakerorganisasjonene har medvirket i omstillingsprosessen på en konstruktiv måte. Dette er etter min mening en forutsetning for å lykkes også på veien videre, der en konstruktiv og tillitsfull dialog mellom partene vil være helt nødvendig.

Avslutning

Den internasjonale utvikling har medført betydelige endringer i Norges sikkerhetspolitiske omgivelser. Disse endringer finner sted i Norges nærområder, på regionalt og globalt plan. Endringene vil med stor sannsynlighet fortsette i fremtiden, om enn ikke i samme tempo som i de senere år. I en internasjonal situasjon der sentrale stikkord er usikkerhet og dynamikk, stilles det store krav til utformingen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, og til det mest sentrale virkemiddel i denne sammenheng, Forsvaret selv. Forsvaret må tilpasses nye og skiftende utfordringer basert på en evne til fortsatt å kunne løse de tyngste oppgavene, selv om disse i dag heldigvis fremstår som de minst sannsynlige. Dette fordrer at Forsvaret innrettes så fleksibelt som mulig, samtidig med at ulike oppgaver og tiltak i størst mulig grad sees i sammenheng, innenfor en kombinasjon av et troverdig nasjonalt forsvar og et aktivt internasjonalt samarbeid i spenningsfeltet mellom kontinuitet og endring. For å oppnå dette ser jeg ingen ansvarlige alternativer til en videreføring av hovedtrekkene i vårt forsvarskonsept basert på et nasjonalt balansert forsvar, alliert samarbeid og samvirke, totalforsvaret og mobilisering basert på alminnelig verneplikt. En rekke europeiske land har forlatt verneplikten og gått over til profesjonelle styrker. I dag ser jeg imidlertid intet alternativ til å opprettholde verneplikten i vårt land. Skal vi videreføre invasjonsforsvaret og samtidig ha en viss evne til å forsvare hele landet mot mindre angrep, er vi rett og slett for få og landet for stort, til å gå over til et yrkesforsvar. Vernepliktsforsvaret gir også mulighet til å plukke ut det beste personellet til de mest krevende soldatfunksjonene. At prinsippet om almen verneplikt ligger fast, betyr ikke at verneplikten blir uforandret. I denne sammenheng er det nødvendig å se på mer effektive og kostnadsbesparende måter å gjennomføre førstegangstjeneste og repetisjonsøvelser på, med sikte på å etablere ordninger som er best mulig tilpasset nye krav og rammebetingelser. En opprettholdelse av hovedtrekkene i forsvarskonseptet slik vi kjenner det, dreier seg i bunn og grunn også om å vedlikeholde forsvarsviljen i det norske folk, basert på rotfestede prinsipper om likhet og rettferdighet.

Videreføringen av hovedtrekkene i forsvarskonseptet, sammen med den nødvendige omstilling for å gjøre oss bedre i stand til å utføre hele spekteret av oppgaver på en mer effektiv måte, vil etter mitt syn være den fremste garanti for at Norge vil kunne fortsette å møte de sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer som en usikker internasjonal utvikling skaper, også inn i neste årtusen.