Forsvarsminister Dag Jostein Fjærvoll

Mål og midler i forsvarspolitikken - langstidsmelding og budsjett

Forsvarets Høgskoleforening, 5 november 1998

Kjære Høgskoleforening, mine damer og herrer

La meg først av alt si at jeg setter stor pris på å være her i kveld. Det er alltid litt høytidelig å entre podiet på Høgskolen. Det har litt å gjøre med at man befinner seg i et tradisjonsrikt lokale, men også med det forhold at forsamlingen er krevende og har forventninger til kvelden. Det har også jeg. Jeg ser frem til de etterfølgende innlegg og selvfølgelig til den avsluttende diskusjonen eller for å bruke et utsagn fra Voltaire “ I alle akademier er der en ledig lærestol for de ukjente sannheter, som Athen hadde et alter for de ukjente guder”.

Temaet i kveld er mål og midler i forsvarspolitikken - langtidsmelding og budsjett.

Som dere vet la regjeringen, sist februar frem Langtidsmeldingen for Forsvaret eller St meld nr 22. Her trakk regjeringen opp sine hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002 og ga videre retningslinjer for utviklingen av Forsvaret i et 20 års perspektiv.

For fem uker siden la regjeringen frem det første forsvarsbudsjettet i den nye langtidsmeldingsperioden. Dette har i enkelte sammenhenger blitt betegnet som et dramatisk budsjett for Forsvaret og at det medfører at regjeringen går vekk fra målsettingen som er lagt til grunn i LTM’en. Jeg er ikke enig i denne vurderingen.

Den sikkerhetspolitiske situasjon

La meg starte med å beskrive noen sentrale sikkerhetspolitiske forhold. Langtidsmeldingen tok utgangspunkt i at den sikkerhetspolitiske situasjon i våre nærområder er positiv og slo fast at det ikke foreligger noen militær trussel mot Norge i dag.

Russland

Jeg vil dvele litt ved dette. Noen av dere vil nok si “Hva med Russland ? ” Vi følger alle spent med i hva som skjer i vårt naboland. Vårt forhold til landet er preget av et stort potensiale for fredelig samarbeid, både tosidig og flernasjonalt. Dette betyr ikke at forholdet er problemfritt. Det siste tiden har som kjent vært preget av stor politisk turbulens hos vår nabo i øst. To regjeringer er avsatt med fem måneders mellomrom og den russiske økonomien er kriserammet. Både i konvensjonell og kjernefysisk forstand utgjør de militære styrkene i det russiske nordområdet et potensiale som fortsatt vil være en viktig faktor i vår sikkerhetspolitikk og forsvarsplanlegging. Fremtidig stabilitet i Europa vil i stor grad påvirkes av vår evne til å trekke Russland aktivt med i utformingen av de nye europeiske sikkerhetsstrukturer. En hovedutfordring for NATO i tiden fremover vil være å utvikle samarbeidet på en måte som imøtekommer legitime russiske sikkerhetsinteresser, samtidig som hensynet til alliansens integritet ivaretas.

Kosovo

La meg bevege meg lenger syd i Europa. Vi er opptatt av det som skjer på Syd-Balkan og spesielt i Kosovo. Konflikten i Kosovo mellom den kosovo-albanske frigjøringshæren (KLA) og de serbiske sentralmyndighetene har hatt store konsekvenser for sivilbefolkningen, med hittil omkring 280 000 flyktninger. Alvoret i situasjonen forsterkes ved at forholdene i nabolandene Albania og FYROM er svært ustabile, og mulighetene for en spredning av konflikten er absolutt til stede. Vi har på Balkan sett med fortvilelse på hvordan regionale konflikter har blitt utledet, ofte i ly av despoters ønske om mere makt, til sorg for store befolkningsgrupper.

Spekter av utfordringer

Selv om bortfallet av den tidligere blokkdelingen har eliminert faren for et omfattende koordinert angrep mot Vest-Europa, så har det kanhende på den annen side også svekket sperrene mot mindre, væpnede konflikter. Jeg kunne fokusert på flere områder, men jeg har i kveld valgt å avgrense meg til å nevne Russland og Balkan. De representerer nettopp noe av den kompleksiteten eller det spekter av utfordringer som fremtiden kan bringe og som vi må forholde oss til i utformingen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Regjeringens forsvarspolitiske mål

Den minst sannsynlige, men samtidig den farligste situasjon, nemlig invasjon, legger listen for vår forsvarsplannlegging. Regjeringens ambisjon er å opprettholde evnen til tidsavgrenset invasjonsforsvar i én landsdel om gangen, og la dette mine damer og herrer, være tindrende klart.

Et nasjonalt balansert forsvar, alliert militært samvirke og internasjonalt samarbeid, totalforsvar og alminnelig verneplikt er videre grunnlaget for forsvarskonseptet som langtidsmeldingen baserer seg på. Regjeringen står fast på at dette konseptet ligger til grunn og skal ligge til grunn i det videre arbeidet med å strukturere Forsvaret herunder totalforsvaret slik at disse er best mulig rustet til å møte det brede spekteret av mulige fremtidige utfordringer.

Økonomisk politikk.

Det understrekes i LTM’en at hovedlinjene i forsvarspolitikken må trekkes opp ut ifra en stram økonomisk politikk. Regjeringen la således til grunn at forsvarsplanleggingen innrettes mot en reell videreføring av dagens budsjettnivå i de to første årene av kommende fireårs periode og med ½ % årlig vekst i de to siste årene. Oppbygging og vedlikehold av forsvarets kapasitet til å kunne delta med militære styrker i internasjonale fredsoperasjoner i begrenset omfang, skal dekkes innenfor denne rammen, mens utgiftene ved bruk av kapasiteten finansieres i tillegg til - eller som en ytterligere økning av - forsvarsbudsjettet.

Nå er det engang slik at noen forhold endres underveis. Forhold utenfor vår egen kontroll, men som vi naturligvis ikke kan forholde oss likegyldige til.

Makroøkonomisk situasjon

La meg i denne forbindelse få dvele litt ved den makroøkonomiske situasjonen regjeringen har stått ovenfor når valg av virkemidler har stått på dagsorden. En negativ utvikling i internasjonal økonomi har store konsekvenser også for norsk økonomi. I den vanskelige situasjonen som har oppstått som følge av fallende oljepris, vanskelighetene i asiatisk og russisk økonomi og presset mot den norske krone, er det viktig for regjeringen å bidra til å gjenopprette tilliten til norsk økonomi. Norge er inne i det sjette året med sterk økonomisk vekst. Det har gradvis bygd seg opp ubalanse i norsk økonomi med bl a mangel på arbeidskraft. Lønnsveksten har i år økt sterkt og ligger vesentlig høyere enn hos våre handelspartnere. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil det føre til økonomisk tilbakeslag og økt arbeidsledighet. Dempet press i norsk økonomi er en nødvendig forutsetning for at lønns- og kostnadsveksten igjen skal komme ned på samme nivå som hos våre handelspartnere.

La meg også få benytte anledningen til å si at regjeringen ble, gjennom hele Stortingets ferieperiode, ved gjentatte anledninger gjort oppmerksom på hvor sterkt opposisjonen fremstod med krav om betydelige økonomiske innstramninger.

For at vi skal nå hovedmålet om å stabilisere norsk økonomi samt en forventet senking av rentenivået har regjeringen i sitt forslag til statsbudsjett for 1999 valgt en betydelig økonomisk innstramming, som innebærer at ulike samfunnssektorer - også forsvarssektoren - må bidra med sitt til at statens samlede utgifter neste år kan holdes innenfor en akseptabel totalramme. Forsvaret er en del av samfunnet. Det er ikke slik at Forsvaret lever sitt eget liv på siden av de grunnleggende endringsprosesser som mer generelt finner sted i våre nasjonale og internasjonale omgivelser. I denne forbindelse kan ikke sikkerhets- og forsvarspolitikken sees løsrevet fra den helhetlige politikk som til enhver tid føres. Her utgjør ikke minst den generelle økonomiske utvikling en helt sentral del av de bredere rammebetingelser Forsvaret må operere innenfor.

Totalrammen 1999

Regjeringens forslag til statsbudsjett innebærer et forsvarsbudsjett neste år på tilsammen 23,9 mrd kroner. Dette er en nominell økning på 0,3%, men holder vi pris- og lønnskompensasjon utenfor medfører dette imidlertid en reell reduksjon på vårt totale budsjett for 1999. Vi er følgelig nødt til å tilpasse vår virksomhet i 1999 til de justerte rammebetingelser, og det blir nødvendig med tiltak av mer kortsiktig karakter for å minimalisere konsekvensene. 1999 blir således et spesielt år.

La det ikke være noen tvil, 23,9 mrd kroner er et betydelig beløp som skal omsettes i forsvarsevne.

Sammenlignet med ressursforutsetningene i St meld nr 22 (1997-98) innebærer regjeringens forslag til forsvarsbudsjettet i 1999 imidlertid et negativt avvik på 595 mill kroner. Det er for meg lite hyggelig å presentere slike rammer, så kort tid etter at regjeringens ambisjoner i langtidsmeldingen ble “godkjent” av Stortinget. Det er også tungt med tanke på alle de i Forsvaret som allerede har gjort en innsats for å redusere kostnadene. Hovedretningslinjene i langtidsmeldingen har imidlertid vært styrende for utformingen og innretningen av budsjettforslaget, selv om aktivitetsnivået og ressurstilgangen i 1999 på grunn av den økonomiske situasjonen ikke fullt ut ble som forventet.

Internasjonale fredsoperasjoner

Jeg vil få redegjøre nærmere hvordan reduksjonen vil oppnåes. I vår sektor består den av to forhold. Først av alt et generelt rammenedtrekk. Videre at vi er nødt til å dekke utgifter til bruken av våre kapasiteter i internasjonale fredsoperasjoner 1. halvår innenfor rammen. Jeg vil presisere at eventuelle utgifter 2. halvår forutsettes dekket som tillegg til rammen og regjeringen legger således til grunn at prinsippet om full tilleggsfinansiering av norsk deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner gjennomføres fra annet halvår 1999. La meg i denne anledning for ordens skyld minne om at finansieringsmodellen i St meld nr 22 innebærer at oppbygging og vedlikehold av kapasiteten for å kunne delta med militære styrker i internasjonale fredsoperasjoner skal dekkes innenfor det ordinære forsvarsbudsjett. Det er etter disse regjeringen arbeider og som ligger nedfelt i såkalt gul bok.

Jeg må imidlertid presisere at det kun er avsatt midler på kap 1792, det som heter Norske styrker i utlandet, for vår innsats i SFOR frem til neste utskifting av styrkene, dvs for første kvartal 1999. Regjeringen vil tidlig på nyåret fremme en proposisjon vedrørende omdisponering av midler innen rammen for inndekning av utgifter i størrelsesorden inntil 220 mill kroner for annet kvartal.

Øvelser

Vi har i 1999 gitt prioritet for å gjennomføre NATO-øvelsen Battle Griffin og “in the spirit of PfP” -øvelsen Barents Peace. Som kjent baserer vår forsvarsevne seg på at allierte styrker i en tidlig fase forsterker forsvaret av Norge. Mottak, ledelse og etterforsyning av allierte forsterkninger er sentrale øvingsmomenter. I 1999 vil Battle Griffin som omfatter øving av konseptet for innsetting av det amerikanske marineinfanteriet med forhåndslagret materiell i Trøndelag, være den viktigste øvelsen for Forsvaret. Øvings- og treningsvirksomheten skal også demonstrere Norges evne og vilje til å operere sammen med allierte styrker, og derigjennom vise at Norge er en troverdig samarbeidspartner. Norges bidrag til alliansens reaksjonsstyrker må oppfylle NATO-kravene til slike styrker. Øvings- og treningsvirksomheten må dessuten bidra til videreutvikling av Norges PfP-engasjement, bl a skal Øvelse Barents Peace prioriteres i 1999.

Hovedkonsekvenser som følge av stramme rammer investeringer og førstegangstjenesten

Vår prioritering av øvelsesaktiviteten gjør det imidlertid nødvendig å finne andre innstramminger på driftssiden. Den minst skadelige effekten har vi funnet å kunne gjøre ved en reduksjon i gjennomføringen av førstegangstjenesten. Vi har følgelig lagt opp til en kombinasjon av 1) reduksjon av tjenestetiden gjennom blant annet forskyving av hovedtyngden av innkallingen fra sommeren 1999 til høsten 1999 2) førtidsdimmitering og 3) en evt reduksjon av antall innkalte. Jeg vil imidlertid presisere at dette ikke må tolkes som om regjeringen har tatt stilling til en endring av tjenestemønsteret.

Tiltakene, som i utgangspunktet gjelder for alle forsvarsgrenene, og som vi har varslet i St prp nr 1, er under utforming og det er usikkerhet knyttet til dem og at det derfor ikke er mulig å fastslå endelig omfang, fordeling mellom - eller de endelige konsekvenser for de enkelte forsvarsgrener. Videre har vi presisert at pga usikkerheten vil departementet om nødvendig komme tilbake med justeringer mellom forsvarsgrensvise tildelinger i omgrupperingen. Vi er klar over at redusert tjenestetid vil kunne forringe utdanningsnivået for denne årsklassen, men har ut fra en samlet vurdering funnet at dette kan aksepteres i den gitte situasjonen.

For at vi skulle kunne legge frem et mest mulig balansert budsjett innenfor de rammer vi står overfor i 1999 har det i tillegg til ovennevnte tiltak også vært behov for å se nærmere på andre områder. Gjennom budsjettprosessen/-dialogen mellom departementet og den militære organisasjon har en rekke andre problemstillinger blitt diskutert. Regjeringen har som en følge av dette valgt å prioritere Kystvaktens oppgaver til havs fremfor de som har foregått i de nære kystfarvann. Dette betyr blant annet en reduksjon av den indre kystvakt slik at dens ambisjonsnivå i større grad møter de ressursforutsetninger som Stortinget la til grunn ved dens oppstart. Dessverre så har også den planlagte anskaffelsen av KV-Svalbard blitt skjøvet ut i tid, både grunn av innstrammingen i 1999-budsjettet og den kostnadsøkning som prosjektet har hatt.

Med bakgrunn i LTM’ens målsetting har jeg så langt prøvd å beskrive hvor forslaget til neste års budsjett står. Det er et sprik mellom våre planer og de ressurser som i løpet av 1999 kan avsettes for å oppnå disse. Jeg er imidlertid av den oppfatning at de foreslåtte innsparingene ikke skal rokke ved våre intensjoner om å komme opp på forutsatt nivå i løpet av år 2000.

Omstillingsprosessen i Forsvaret

Det er viktig for meg i diskusjonen, om midler til Forsvaret, også å fokusere på om hva vi kan gjøre for å sikre en mere kosteffektiv drift. Dette bringer meg over til omstillingsprosessen i Forsvaret. Det er gjennomført dyptgripende endringer i Forsvarets styrkestruktur og fredsorganisasjon. Mye er oppnådd, men store og kompliserte omstillingsprosesser må føres videre. St meld nr 22 legger da også opp til at omstillingsprosessen i Forsvaret skal fortsette. Dette fordi organisasjonsutvikling må være en kontinuerlig prosess i enhver fremtidsrettet organisasjon. Omstillingen vil også frigjøre ressurser til å gjennomføre de overordnede prioriteringer som er satt for Forsvarets utvikling. Forsvarets moderniseringsbehov er omfattende. For å makte en slik ressurskrevende modernisering, må det gjennomføres stadig nye omstillingstiltak. Tiltakene vil kunne berøre alle deler av Forsvaret.

Helhetstenkning

Kostnadseffektive organisatoriske løsninger kan gå på tvers av forsvarsgrener og sektorer. Derfor er helhetstenkning avgjørende. For å oppnå innsparinger gjennom organisatoriske tiltak er det nødvendig å se de ulike ressurser som personell, materiell, eiendom, bygg og anlegg i sammenheng. Erfaring viser at betydelige innsparinger først og fremst oppnås ved å redusere antall tjenestesteder. Dette kan innebære reduksjoner og nedleggelse av virksomhet. Når det er sagt er det min mening at militær tilstedeværelse har en verdi i seg selv og at det må være et mål å opprettholde tilstedeværelse i alle våre landsdeler. Før jeg forlater temaet omstilling vil jeg nevne et forhold som bekymrer meg. Omstilling i Forsvaret tar for lang tid. Vi må finne metoder som muliggjør at prosessen kan gjøres hurtigere.

Personell

Så noen ord om personell. I de siste årene har et stramt arbeidsmarked blant annet bidratt til at Forsvaret har hatt betydelig avgang av personell med høy kompetanse. Blant dem som slutter i Forsvaret er det flere som innehar kompetanse som det er vanskelig å erstatte. Dette har vakt oppmerksomhet og bekymring både i og utenfor organisasjonen. Det er iverksatt en rekke tiltak for å beholde personell som allerede er i Forsvaret, og den helhetlige personellpolitikken som er utformet i nært samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene, er nå på plass. Men den tilfeldige avgangen er fremdeles stor, og personellmangelen merkbar i hele organisasjonen. Implementering av den helhetlige personellpolitikken i Forsvarets organisasjon, i tillegg til å videreutvikle og videreføre allerede iverksatte tiltak for å beholde personell, har derfor høy prioritet hos meg. Forsvaret trenger dyktige ledere og medarbeidere og jeg skal gjøre mitt for å sørge for at de fortsatt ser Forsvaret som en attraktiv, spennende og utfordrende arbeidsplass.

Materiellanskaffelser i perioden 1999-2006

En av våre største utfordringer finner vi naturligvis på materiellinvesteringssiden.

Forsvarets investeringsportefølje sett under ett representerer en ambisiøs politikk, særlig i økonomiske tider som disse. I forhold til 1998 er materiellinvesteringene redusert med 419 millioner kroner, dvs en reell reduksjon på nærmere 7 prosent. Bygg- og anleggsinvesteringer er redusert med ca 176 millioner kroner - til sammen et kutt på nærmere 600 millioner kroner.

Konsekvensen av dette er at regjeringen ikke legger frem nye materiell- eller bygg- og anleggsprosjekter av noe størrelse til godkjenning i 1999. Konkret betyr det blant annet at den planlagte anskaffelsen av nytt isforsterket kystvaktfartøy utsettes inntil videre, og at et antall byggeprosjekter har fått redusert fremdrift eller forskjøvet oppstart. Jeg understreker likevel at vi i løpet av ett år skal investere i materiell for Forsvaret for 5 625 millioner kroner, som jo er et betydelig beløp sett i forhold til f eks bygging av opera og ny hovedflyplass. Forsvarets styrker må moderniseres og vedlikeholdes kontinuerlig. Mange har uttrykt bekymring over at driftskostnadene vil øke mer enn forutsatt, og dermed svekke mulighetene til å gjennomføre nødvendige investeringer. Dette må dere se i lys av det jeg nevnte om å finne metoder for hurtigere å kunne endre organisasjonen slik at det hele tiden kan satses på de høyest prioriterte oppgavene. Jeg velger å se dette som kanskje den største utfordringen de i kommende år.

Hæren

Så litt om strukturen. Når det gjelder Hæren er styrkestrukturen i hovedsak på plass organisatorisk sett, men det vil ta tid å tilføre avdelingene det nødvendig materiell. En eventuell anskaffelse av stridsvogner og rørartilleri vil være særlig krevende. Det må aksepteres visse mangler eller svakheter dersom vi skal opprettholde et rimelig omfang av styrker. Frem til år 2006 vil divisjonen og én selvstendig brigade bli prioritert. Øvrige avdelinger vil motta noe nytt utstyr, og brukt utstyr i den grad slikt materiell kan overføres fra høyere prioriterte avdelinger som tilføres nytt utstyr.

Heimevernet

Regjeringen legger opp til at Heimevernets struktur videreføres på dagens nivå

og at anskaffelse av personlig utrustning gis høy prioritet de nærmeste årene.

Sjøforsvaret

I Sjøforsvaret står vi først og fremst overfor den viktige anskaffelsen av nye fregatter med maritime helikoptre. Det planlegges å anskaffe seks slike fartøyer, men jeg legger stor vekt på at dagens kostnadsramme for fregattprosjektet holdes - om nødvendig gjennom å redusere antall fartøyer. Dere er naturligvis kjent med at et flertall i Stortingets forsvarskomite i forbindelse med behandlingen av langtidsmeldingen i vår gikk inn for en forsert anskaffelse av nye missiltorpedobåter sammenliknet med både regjeringens og Forsvarssjefens forslag. La meg understreke at spørsmålet er ikke om vi skal anskaffe nye båter men når.

Luftforsvaret

Luftherredømme er av stor betydning for alle forsvarsgrenenes operasjoner i krig. Kampfly er grunnforutsetningen for å hevde suverenitet i eget luftrom. Dette er spesielt viktig i Norge med vår særegne topografi og lange avstander. Kampfly er også et viktig bidrag til internasjonale fredsoperasjoner, ikke minst siden NATOs strategi legger stor vekt på mobilitet og fleksibilitet. Bakgrunnen for å anskaffe nye kampfly er at F-5 skal fases ut etter over 30 års tjeneste. Videre skal de F-16 som er tapt siden denne flytypen ble anskaffet på begynnelsen av 1980-tallet erstattes. Etter omfattende analyser gjenstår to kandidater for leveranse av nye fly: Eurofighter 2000 og F-16C Bloc 50N. Prosjektet vil bli nærmere presentert for Stortinget i 1999.

Til sammen representerer disse investeringene en ambisiøs politikk - særlig i økonomiske tider som disse.

Inversteringsprofil

I forbindelse med behandlingen av St meld nr 22 besluttet Stortinget å be regjeringen innarbeide alle investeringene, herunder fregattene som i meldingen delvis er foreslått tilleggsfinansiert, i en ny investeringsprofil. Vedtaket må ses i sammenheng med at et flertall i forsvarskomiteen ikke ønsket at deler av den omfattende investering i fregatter skulle finansieres på samme måte som internasjonale fredsoperasjoner. Komiteen var imidlertid enig i at denne investeringen til dels må skje i tillegg til rammen slik de er beskrevet i meldingen. Jeg vil legge frem en slik investeringsprofil innen utgangen av 1998 som kan bli behandlet i Stortinget i vårsesjonene 1999.

Oppsummering

Jeg pekte innledningsvis på at de sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringene vi står overfor både er mange og sammensatte. I våre nærområder fremstår hovedbildet som positivt. Vi har gjennom langtidsmeldingen lagt opp til en rekke tiltak for å skape en balansert utvikling for å møte hele spekteret av utfordringer.

For det første må vi ta høyde for en styring av prioriterte områder som utdanning, trening, øving og personell. Derfor legger meldingen opp til en konsolidering av driftssiden i årene framover.

For det andre må vi videreføre omstillingen slik at Forsvarets virksomhet organiseres så effektivt som mulig. Dette inkluderer politisk vanskelige, men helt nødvendige, tiltak for å motvirke et sterkt kostnadspress på driftssiden.

For det tredje må vi kunne håndtere spesielt krevende investeringssituasjoner som den helt nødvendige anskaffelsen av fregatter og kampfly omtrent samtidig. Disse anskaffelsene kan ikke gjennomføres ved å stanse all annen investeringsvirksomhet i Forsvaret. Derfor har meldingen lagt opp til at deler av fregattanskaffelsen skal finansieres særskilt.

For det fjerde dreier ikke investeringer seg bare om å ha penger, men også om å ha personell og kompetanse. Dette tilrettelegges gjennom en bred satsing på personalpolitikk og kompetanse.

Avslutning

Nå er det nok noen som vil si at da får regjeringen møte målsettingen i St meld nr 22 med de bebudede bevilgninger ellers så faller meldingens troverdighet. Til de vil jeg si: Målsettingene i St meld nr 22 er overhode ikke skrinlagt og regjeringens intensjon er at langtidsmeldingens ressursforutsetninger legges til grunn fra og med budsjettåret 2000.

Norge trenger et godt utrustet forsvar preget av kvalitet, og som er i stand til å løse våre oppgaver i fred, krise og krig. Noe annet har vi ikke råd til. Vi skal tilbake på “sporet” og i “mellomtiden” må vi utnytte best mulig de 23,9 mrd vi tross alt har, og gjennomføre innsparinger som vil være til minst skade for våre langsiktige mål.

Som en avsluttende bemerkning og myntet på årets mange budsjettlekkasjer, la meg få si hva det britiske magasinet the Buzzer sa om dette med hemmeligholdelse.

En hemmelighet er noe man forteller én person ad gangen.

Takk for oppmerksomheten.