Fiskeriminister Peter Angelsen

Kystfiskernes tilpasning til reduksjon av kvoter, omsettlighet av kvoter og fornying av fiskeflåten

Innledningsforedrag til Norges fiskerihøgskoles konferanse i Tromsø, 29. januar 1999

Kjære konferansedeltakere,

Strukturspørsmålene i kystflåten er satt på dagsordenen.

Strukturspørsmålene diskuteres i den alltid løpende debatt om ressursfordeling. Struktur er et element i den fremlagte stortingsmeldingen om Perspektiver på utviklingen av norsk fiskerinæring, det er et element i forslaget til ny deltakerlov, og ikke minst kom det frem mange sterke meninger i kjølvannet av høringsnotatet om videreføring og utvidelse av ordningen med enhetskvoter.

Dette skjer når vi har lagt bak oss et år som har vært meget godt for flåtesiden i norsk fiskerinæring. Men selv om det generelle bildet av lønnsomheten i fiskeflåten er godt, så er det fortsatt store variasjoner mellom ulike fartøygrupper og de geografiske områdene.

Dersom dette alene skyldes ubalanse i reguleringer og ressursfordeling, så er det noe som både myndigheter og næring bør gripe fatt i og gjøre noe med. Det er også slik at det som regel er best å gjøre endringer i en situasjon hvor ting går godt, ikke når problemer er akutte. Det er derfor prisverdig at Norges Fiskerihøgskole her i dag vil sette søkelys på kystfiskernes situasjon, gjennom denne konferansen hvor høgskolen har satt opp en problemstilling om hvordan kystflåten skal tilpasse seg reduksjon av kvoter, omsettlighet av kvoter og fornying av fiskeflåten.

Før vi går videre, kan det være nyttig å minne om de samfunnsmessige mål for næringen:

Tradisjonelt har disse målsettingene vært uttrykt som bærekraftig forvaltning av ressursene, økt lønnsomhet, trygge og gode arbeidsplasser og opprettholdelse av bosettingen.

I Perspektivmeldingen, som nå er til behandling i Stortinget, har jeg lagt opp til en videreføring og videreutvikling av disse målsettingene. Det heter i meldingen:

”Fiskeripolitikken skal legge til rette for en lønnsom utvikling av fiskerinæringen. En bærekraftig ressursforvaltning er en forutsetning for å oppnå dette. Gjennom markedsorientering og økt verdiskapning skal næringen bidra til gode arbeidsplasser og bosetning langs kysten.”

Fra myndighetenes side er altså det å legge til rette for en lønnsom fiskerinæring, både et mål i seg selv og et virkemiddel for å realisere andre, bakenforliggende målsettinger. Lønnsomhet er en forutsetning for å sikre trygge og stabile arbeidsplasser i norsk fiskerinæring, og fiskerne selv må tjene penger for at fiskerinæringen skal kunne gi sitt bidrag til å opprettholde og utvikle levedyktige lokalsamfunn langs kysten. En rimelig og rettferdig fordeling er derfor et overordnet hensyn i regulering av innsatsen i fiskeriene, der overkapasitet vil bidra til å svekke næringens totale lønnsomhet.

Kystflåtens plass i dette bildet

Skal vi kunne utnytte de samlede ressursene som er til rådighet for norsk fiskerinæring etter at den økonomiske sonen ble opprettet i 1977, så trenger vi en variert flåtestruktur. Fra de store havgående trålere, via store kystfartøy og ned til de mindre enmannsbåtene.

Kystens fiskeressurser gir viktige bidrag til storsamfunnet. Fangstmulighetene varierer imidlertid fra år til år, og svinger i takt med bestandenes størrelse og fiskens tilgjengelighet fra sted til sted. Kystflåtens særpreg har vært dyktige fiskere, som har evnet å utnytte det fortrinn det har vært for kystflåten å ligge nært opp til disse ressursene, og at den består av fleksible fartøy med stor evne til å utnytte de fangstmuligheter som byr seg langs vår langstrakte kyst.

Kystflåten har derfor en spesiell plass i strategien for å utnytte havets ressurser; her er sammenhengen nær og iøynefallende mellom selve fisket på den ene siden, og arbeidsplasser og livskraftige lokalsamfunn på den annen. Denne rollen har kystfisket hatt gjennom alle tider.

Etter hvert har samfunnet utviklet seg slik at det blir stilt større krav til myndighetene om å bidra til å opprettholde kystsamfunnene. Hovedvirkemiddelet for fiskerimyndighetene er de fordelingspolitiske beslutninger som tas i forbindelse med regulering av fisket. Da må vi ha for øye at fiskeflåten er i kontinuerlig endring, driftsmønstre og driftsbetingelser endrer seg, og våre reguleringsbestemmelser, og fordelingsnøkler, må jevnlig tilpasses en ny virkelighet. Det er ikke gitt at den fordeling som på millimeteren var ”riktig” for noen år siden, treffer målet like godt i år.

---------

Begrepet ”kystflåten” omfatter tusenvis av fiskefartøy, av svært varierende størrelse, med ulike driftsmønstre og som drives med svært varierende intensitet. Denne flåten skal fortsatt være ryggraden i norsk fiskerinæring. Kystfiskerne må imidlertid også tilpasse seg endrede rammebetingelser og vilkår for sitt fiske.

Selv om de ressurser vi kan høste av er store, er de likevel begrenset. Dynamikken i fiskeflåten er slik, enten vi liker det eller ikke, at så lenge den enkelte ser muligheten for å tjene penger, så vil han, eller hun, investere i et fartøy som har kapasitet til å utnytte de fangstmuligheter båteieren ser for seg – og gjerne litt til. Og dette fører over tid til oppbygging av kapasitet. Erfaringene viser også at dette er en trend som har smitteeffekt, spesielt i gode tider, samtidig som de problemer kapasitetsveksten skaper er mindre synlige så lenge bestandene er store eller voksende. Når kvotene går ned, slik vi nå opplever i torskefiskeriene, blir alle som deltar i fisket berørt økonomisk. De fleste vil da være enige om at strukturtiltak må settes inn.

Noe kan gjøres med økonomiske virkemidler fra myndighetenes side. For i år er det i alt satt av 68 millioner kroner til fornyelse og kapasitetsreduserende tiltak for fiskeflåten. 50 millioner over statsbudsjettet og 18 millioner over støtteavtalen. De siste årene har Fiskeridepartementet hatt som politisk retningslinje for flåtefornying, at fartøy mellom 15 og 34 meter skal prioriteres. Dette har blitt utlagt som om Fiskeridepartementet ønsker å utradere småbåtflåten. Det er ikke en korrekt oppfatning av vår politikk.

For det første viser investerings- og kostnadsanalyser at den mindre kystflåten klarer å fornye seg uten offentlig støtte. For det andre har vi i de fiskeripolitiske retningslinjene til SND pekt på at støtte kan gis også til mindre fartøy, der dette er en naturlig fartøystørrelse sett i forhold til distrikts- og driftsmessige hensyn. Det er mulig at SND i en situasjon med knappe midler i for stor grad har rettet støtten mot det øvre lengdesegmentet, og vært for restriktiv med støtte til mindre fartøy. Dette vil vi forsøke å få justert i årets retningslinjer.

Det vil likevel være slik at de økonomiske midler myndighetene kan stille til rådighet, ikke kan ha en slik størrelse at all nødvendig strukturtilpasning og flåtefornying kan finansieres av det offentlige. Ved reguleringen av fisket må det derfor tas i betraktning at reguleringene skal bidra til å legge et driftsgrunnlag for en differensiert fiskeflåte, tilpasset vårt allsidige ressursgrunnlag, og at denne fiskeflåten skal understøtte en tilhørende landindustri som må gis forutsetninger for helårsdrift. Dette er viktig for at næringen fortsatt skal utvikles med en struktur som ivaretar det samfunn vi ønsker å opprettholde.

-----------

I Norge har fisket over tid gitt god avkastning, noe som har bidratt til at kysten tradisjonelt har hatt en viktig rolle i landets velstandsutvikling. Særlig fordi strukturutviklingen har gått i retning av større enheter og økt konsentrasjon av fiskerivirksomheten, har strukturen i næringen de senere år vært gjenstand for stadig debatt.

Regjeringa har satt disse spørsmålene på dagsorden, og vil aktivt utrede muligheter for andre tilpasninger som kan gi like godt og kanskje bedre utbytte for distriktene og for landet som helhet. Vi vil stille spørsmål ved de ”sannheter” som i de senere år har bestemt samfunnsutviklingen. Det er ikke sikkert at større overskudd for stadig færre enheter er veien å gå. Vi skal ikke bare ha en lønnsom og bærekraftig næring, men vi skal også ha bærekraftige kystsamfunn.

Vektleggingen av utviklingen i distriktene er ikke å betrakte som en lenke om foten for utviklingen i fiskerinæringen; det er en forutsetning for en god utvikling i næringen. Utnyttingen av ressursene langs kysten forutsetter at det bor folk her og at det opprettholdes en høy standard på infrastrukturen. En god utvikling i næringen forutsetter med andre ord en god utvikling for kystsamfunnene.

En første forutsetning for å komme videre, er at vi får vite mer om hvilke struktur- og distriktsmessige endringer adgangsbegrensningene det siste 10-året faktisk har medført, og hvordan kystflåten nå ”ser ut”. Det er derfor nedsatt en arbeidsgruppe som skal se på fordelingen av adgangen til å delta i de ulike fiskeriene og fangstmulighetene i fiskeflåten som helhet, og da også kystflåten. Når dette faktagrunnlaget foreligger, vil det bli lettere å vurdere behovet for strukturtiltak for kystflåten, strukturtiltak både av økonomisk art og i forbindelse med reguleringsarbeidet.

Et annet formål med dette arbeidet er å se på mulighetene for å gruppere adgangen til å delta i ulike fiskerier i hensiktsmessige kystfiskekombinasjoner. Ved lukking av fiskeri stenger en ikke bare fartøy ute; vi lukker også i stor grad kapasitet inne. Den som har oppnådd å komme innenfor en adgangsbegrenset gruppe, vil naturlig nok være opptatt av å holde på denne retten og legger opp driften etter det, ikke etter hva som isolert sett ville være det mest fornuftige driftsopplegget. Det er blant annet på denne bakgrunn vi ønsker å se på mulighetene for å inndele kystflåten i hensiktsmessige kystfiskekombinasjoner. Ved en slik ordning vil flåten kunne vedlikeholde sine rettigheter ved å være i aktivitet innenfor ett eller flere av de fiskerier ordningen består av, og trenger ikke på død og liv være innom alle i løpet av et kalenderår.

Debatten fremover

Jeg skal ikke nå ha sagt noe om hvilke resultat som vil komme ut av dette arbeidet, eller hva som i fremtiden vil la seg gjennomføre politisk. Igangsettingen av dette arbeidet markerer likevel at fiskerimyndighetene ser det som nødvendig å gå inn i debatten om fremtidens kystflåte.

I denne debatten tror jeg det er nødvendig at vi alle tar utgangspunkt i at begrensninger i adgangen til å delta i viktige fiskerier vil være normalsituasjonen også for kystflåten, i overskuelig fremtid. Man hører ofte argumentasjonen at hvis kystflåten bare fikk sin rettmessige andel av totalkvotene – ja, så kunne vi slippe både adgangsbegrensninger og kvotebegrensninger. Det vil imidlertid ikke være rom for å la den konvensjonelle flåten utvikle seg fritt. Den teknologiske utviklingen er slik, også i denne gruppen, at den til slutt vil føre til en fangstinnsats som vil overstige det bærekraftige. Våre kvoter på de viktigste bestandene er bundet opp i avtaler med andre land, og det er vi forpliktet til å forholde oss til. En bærekraftig beskatning og hensynet til fiskebestandene må være overordnet i reguleringspolitikken.

Og uansett hvordan man ser på det prinsipielle spørsmål som ligger i å iverksette adgangsbegrensninger som berører kystflåten, er det ikke til å komme forbi at adgangsbegrensningene har hatt åpenbare positive virkninger for flåtens lønnsomhet og dermed for muligheten til fornying.

Når det er sagt, er det også grunn til å peke på at denne form for regulering av adgangen til fisket, skaper en betydelig stivhet i flåten: Mens det tidligere var lokale variasjoner, lokale tilpasninger og den enkelte fiskers egne valg med hensyn til hvordan han ønsket å innrette sin yrkesutøvelse som styrte utviklingen i kystflåten, har det det siste ti-året blitt slik at det er adgang til å delta og de vilkår som stilles for dette, som har blitt det sentrale. De vilkår som stilles, og de fordelingspolitiske valg som gjøres med hensyn til prioriteringer ved tildeling av kvote ut fra fartøystørrelser, har blitt viktige kriterier for hvordan kystflåten kan endre og utvikle seg.

Det reguleringssystemet som er utviklet i tilknytning til disse adgangsbegrensningene, med begrensede muligheter for utskifting av fartøy, bruk av leiefartøy eller andre former for samarbeid mellom fartøyeiere, og med begrensede muligheter for rekruttering til gruppene, har strukturmessige konsekvenser. Reguleringsmodellen har også distriktsmessige konsekvenser, og således betydning for kommunenes og regionenes muligheter til å nytte kystflåten som et element i et helhetlig næringspolitisk arbeid. Mange opplever nå at det er vanskelig å legge til rette for å bygge opp igjen et kystfiske i et distrikt, dersom distriktet først har ”mistet” kvoteberettigede fartøy.

Vi må derfor drøfte hva slags former for adgangsbegrensning som vil være hensiktsmessige i fremtiden, hensiktsmessige i den forstand at de fremmer de målene som er satt med hensyn til å behold en variert struktur i flåten og å legge til rette for at de minste fartøyene i størst mulig grad skal kunne fiske i tråd med naturgitte forhold. Vi vil også måtte se på rekrutteringsspørsmålene, på hvordan vi best kan få utnyttet de ulike forutsetningene i ulike områder og innenfor ulike driftsgrupper, og hvordan reguleringssystemet kan ivareta behovet for fleksible løsninger.

Jeg forutser derfor at vi står overfor en svært viktig fiskeripolitisk debatt.

Jeg vil håpe at debatten både her i dag og i andre fora i tiden fremover, blir åpen og fordomsfri. Både enkeltpersoner, organisasjoner og myndigheter bør være villige til å diskutere hvilke tiltak som kan være positive og bidra til at kystflåten også i fremtiden kan være en bærebjelke for bosetting og meningsfull sysselsetting langs kysten.

Jeg for min del tror imidlertid ikke at en løsning med enhetskvoter slik vi kjenner dette fra havfiskeflåten, vil være løsningen for kystflåten. For å virke etter sin hensikt, forutsetter en slik ordning en mer avgrenset, oversiktlig og homogen gruppe av fartøy. Mange fartøy i gruppe I i torskefisket oppfyller så vidt aktivitetskravet. Dersom en skulle innføre enhetskvoteordninger, ville det i realiteten kunne føre til kapasitetsøkning ved at mindre fartøy som bare utnytter en del av kvoten, blir ”vekslet inn” i større som utnytter kvoten 100 %.

Det vil derfor være mer formålstjenelig å søke løsninger som er tilpasset kystflåtens egne karakteristiske trekk, særlig med hensyn til fleksibilitet og evnen til å samarbeide om gode, lokale løsninger.

I en slik sammenheng bør den omsetning av fartøy med adgang til å delta i adgangsbegrensede konvensjonelle fiskerier som utvikler seg i dag, heller møtes gjennom ordninger som i sterkere grad skaper bindinger mellom adgangsberettiget fartøy, kvote og distrikter. Reguleringene må også ha fleksibilitet som kan legge til rette for en mer naturlig rekruttering inn i slike adgangsbegrensede grupper og som legger til rette for samarbeid mellom fartøyeiere som disponerer fartøy med adgang til å delta.

Ut over dette, vil jeg ikke nå ha bundet meg opp til noe med hensyn til hvordan reguleringsmodellen bør utformes for det enkelte år, eller hvilke mer permanente grep som bør tas innenfor rammen av slike årlige reguleringsmodeller. Jeg tror at bare en grundig offentlig debatt kan skape klarhet i hva som er nødvendig, og tilstrekkelig aksept for tiltak som i utgangspunktet virker fremmede for kystflåten, men som likevel kan bidra til å sikre kystflåtens plass i den norske fiskeflåten, og i nærings- og distriktspolitikken totalt sett. Kystflåten må gis muligheter til å fylle sin viktige rolle for næringsutvikling langs kysten.

Målet er å utmeisle en reguleringspolitikk som gir de ulike fartøyene mulighet for en drift som i sum sikrer samfunnet en rasjonell utnyttelse av de samlede ressurser som er tilgjengelig, samtidig som den enkelte driftsenhet og den enkelte fisker kan drive innenfor rammebetingelser som gir god lønnsomhet og gode inntekter.

Slik kan vi legge til rette for næringsutvikling og modernisering, med sikte på at kystflåten selv kan ta hovedansvaret for den nødvendige fornying av flåten og tilpasning av fangstkapasiteten, slik kystflåten har gjort før og bør kunne gjøre også i fremtiden.

Takk for oppmerksomheten, og lykke til med konferansen.

Lagt inn 25. mars 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen