Banklovkommisjonen sin fjerde utredning

Pressemelding

Dato: 18. august 1998

Sammendrag

Banklovkommisjonen fremlegger med dette sin fjerde utredning. Utredningen inneholder forslag til lovgivning om finansforetak med motiver. Det foreslås regler om etablering, konsesjonsbehandling, organisering m.v. av finansforetak og finanskonsern.

I kommisjonens neste utredning vil det bli foreslått regler for finansforetaks virksomhet samt regler om finansmeglerforetak. Kommisjonen legger til grunn at de forslag som fremmes i denne og neste utredning, samt bestemmelsene i lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner, vil bli slått sammen i en lov i forbindelse med endelig lovbehandling av regelverket for finansforetak.

Gjeldende lovbestemmelser om finansinstitusjoner er nedfelt i fire forskjellige lover, lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker, lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker, lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet og lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner. Lovgivningen som kommisjonen foreslår i denne utredningen vil i det vesentlige gjelde for alle typer av finansforetak. Kommisjonens lovforslag innebærer derfor en stor grad av samordning og redaksjonell forenkling av gjeldende regelverk, som hindrer utilsiktede forskjeller og gjør det lettere tilgjengelig og mer brukervennlig.

Kommisjonen foreslår å bruke begrepet finansforetak i stedet for begrepet finansinstitusjon. Den vesentligste forskjellen er at låneformidlingsforetak, som i dag er definert som finansinstitusjon, ikke skal omfattes av finansforetaksbegrepet.

Kommisjonen har forsøkt, så langt det har vært ansett hensiktsmessig, å samordne regelverket for finansforetak med de nylig vedtatte reglene for aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper som trer i kraft om kort tid. I lovutkastet er det lagt til grunn at allmennaksjeloven gjelder for finansforetak organisert som allmennaksjeselskap og aksjeloven gjelder for finansforetak organisert som aksjeselskap, når annet ikke følger av bestemmelser i loven. For finansforetak organisert på annen måte gjelder aksjeloven så langt den passer, når annet ikke følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven.

Deler av kapittel 5 om foretakets organer, særlig §§ 5-5 til 5-10 om styret og daglig leders oppgaver og plikter, er i stor grad bygd på reglene i den nye aksjelovgivningen.

Kommisjonen har, i samsvar med mandatet, på flere områder innarbeidet i loven sentrale bestemmelser som i dag er gitt ved forskrift. Dette gjelder bl.a. reglene om den adgang kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper med hovedsete i andre EØS-land har til å drive virksomhet her i riket ved å etablere filial eller ved grensekryssende virksomhet, og tilsvarende regler for norske kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper til å drive virksomhet i andre EØS-land, jf. §§ 3-13 til 3- 22. Kommisjonen foreslår også å ta inn i loven flere sentrale bestemmelser om ansvarlig kapital og kapitaldekning som nå er gitt i forskrift, jf. §§ 6-13 til 6-19.

Det fremgår av mandatets punkt 4 at lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene. Siden mandatet ble gitt har Norge i det alt vesentlige gjennomført EØS-tilpasningen på det finansielle området. I alminnelige motiver kapittel 4 er det redegjort for EØS-reglene på området og Norges EØS- tilpasning. Kommisjonens forslag på dette området er i det vesentlige en samordning av gjeldende bestemmelser i lov og forskrifter, som i stor grad har blitt fastsatt i den perioden kommisjonen har vært i arbeid. For nærmere om de utgangspunkter kommisjonen har lagt til grunn for arbeidet, herunder om forholdet til EØS-regelverket, vises det til alminnelige motiver kapittel 5.

Kommisjonen har, i samsvar med retningslinjer fra Finansdepartementet, vist tilbakeholdenhet med å foreslå vesentlige endringer i lovgivning som nylig har vært realitetsbehandlet av politiske myndigheter. Som følge av en omfattende regelverksproduksjon på finansrettens området de senere år, innebærer dette at det på flere av de problemområder kommisjonen har behandlet, har ligget begrensninger i vurderingsfriheten. Kommisjonen har likevel foreslått endringer i nyere lovgivning der det er kommet til nye sentrale forhold siden reglene ble vedtatt, og der slike endringer er ansett naturlig for å oppnå harmoni og samordning i den lovgivning kommisjonen foreslår.

Kommisjonen legger i hovedsak frem en enstemmig innstilling, men for et begrenset antall enkeltbestemmelser foreligger avvikende forslag fra ulike mindretall. I motivene er det dessuten enkelte særmerknader. Nedenfor omtales også de viktigste dissensene.

I kapittel 1 Virkeområde m.v. foreslås det regler om virkeområde og definisjoner.

Loven skal i utgangspunktet gjelde for finansforetak, som er definert som bank, kredittforetak (dvs. kredittinstitusjon som ikke er bank), finansieringsselskap, forsikringsselskap og pensjonskasse. Holdingselskap som er morselskap i finanskonsern eller delkonsern regnes også som finansforetak når det etter sine vedtekter ikke skal drive annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i konsernselskapene. Låneformidlingsforetak (lånemeglerforetak), som i dag er definert som finansinstitusjon, omfattes ikke av finansforetaksbegrepet.

Definisjonen av finanskonsern foreslås bl.a. utvidet til å omfatte konserngruppe som er etablert ved avtale mellom selveiende finansforetak basert på felles vedtektsfestede selskapsorganer eller annen felles ledelse av den samlede virksomhet, og som er godkjent av Kongen. Etter gjeldende regler har det bare vært gjensidige forsikringsselskaper o.l. som gjennom samarbeidsavtaler har dannet en konserngruppe, som er blitt ansett som finanskonsern. Kommisjonens forslag til finanskonserndefinisjon innebærer også at et konsern eller delkonsern der morselskapet f.eks. eier et verdipapirforetak og et eiendomsmeglerforetak, er å anse som et finanskonsern. Dette er en utvidelse av gjeldende finanskonserndefinisjon, og er bl.a. begrunnet i at den samlede virksomhet vil kunne få et omfang som tilsier at det er naturlig at den faller inn under finanskonsernreglene om organisering og konserninterne transaksjoner m.v.

I kapittel 2 Finansierings- og forsikringsvirksomhet m.v. foreslås det regler om hvilken virksomhet de ulike typer av finansforetak kan drive.

Reglene knyttet til finansieringsvirksomhet og forsikringsvirksomhet er i det vesentlige en videreføring av gjeldende regler. Det foreslås en klargjøring av reglene for selgerkreditt. Det foreslås en egen bestemmelse om betalingsoverføring som i utgangspunktet fastslår bankenes enerett på området. Videre foreslås det mer detaljerte regler om den adgang andre institusjoner m.v. enn banker skal ha til å drive særlige typer av innskuddsvirksomhet, jf. §§ 2-10 til 2-14. I dag mottar bl.a. samvirkelag, boligbyggelag og ulike typer av interessekontor innskudd fra sine kunder/medlemmer. Det rettslige grunnlaget for denne virksomheten varierer. Kommisjonen har derfor sett behov for å foreslå nærmere regler om slik innskuddsvirksomhet. Kommisjonen er delt i et flertall og et mindretall når det gjelder hvilke regler som skal gjelde for slik innskuddsvirksomhet, jf. alminnelige motiver kapittel 6.7.

I kapittel 3 Konsesjon og meldeplikt foreslås det regler om konsesjon og meldeplikt for finansforetak.

Kommisjonen foreslår å spesifisere hvilke typer tillatelser som kan gis til de forskjellige typer finansforetak. Ved et slikt delkonsesjonssystem, som bl.a. er gjennomført i den nylig reviderte verdipapirhandelloven, vil det fremgå klarere hva den enkelte konsesjon omfatter. Et slikt system vil også være mer fleksibelt ved at myndighetene, ved alvorlige brudd på virksomhetsreglene m.v., kan trekke tilbake én eller flere delkonsesjoner i stedet for å måtte vurdere å trekke tilbake foretakets konsesjon for den samlede virksomhet. For øvrig vil det bli enklere for myndighetene i det enkelte EØS-land å fastslå hva konsesjonen til et norsk finansforetak, som ønsker å tilby tjenester i landet, omfatter.

Det foreslås for øvrig generelle bestemmelser om konsesjonsbehandling, regler om utenlandske foretaks virksomhet i Norge og norske foretaks virksomhet i utlandet. De mest sentrale bestemmelsene om markedsadgang for kredittinstitusjoner og forsikringsselskap i EØS, som nå er regulert i forskrift, er som tidligere nevnt forsøkt innarbeidet i dette kapitlet.

I kapittel 4 Foretaksform. Stiftelse m.v. foreslås det regler om krav til foretaksform for de ulike typer av finansforetak samt regler om stiftelsesdokument, vedtekter og firma (navn).

Kommisjonen foreslår at adgangen til å etablere nye foreninger utgår, men at eksisterende foreninger kan videreføres. Det legges til grunn at adgangen til å opprette finansforetak som selveiende (gjensidig) institusjon, i det vesentlige ivaretar de behov som foreningsformen har dekket.

I kapittel 5 Foretakets organer foreslås det regler om generalforsamling, styre, daglig leder og foretaksforsamling. Det foreslås også regler om internkontroll m.v. og regler for tillitsvalgte og ledende ansatte.

De viktigste forslagene til endringer er at det ikke lenger skal være et lovpålagt krav å ha representantskap og kontrollkomité. Forslaget om å sløyfe representantskapet som organ må bl.a. ses i sammenheng med at representantskapet er sløyfet som lovbestemt organ i den nye aksjelovgivningen. Daglig leder kan ikke lenger være medlem av styret.

Kommisjonen foreslår ensartete regler om de ansattes representasjon i styret, og regler om at det kan etableres en foretaksforsamling. En slik foretaksforsamling er ment å skulle ha mange av de samme funksjoner som en bedriftsforsamling i aksjeselskaper. I foretak med flere enn 200 ansatte kan det avtales mellom foretaket og et flertall av de ansatte eller fagforeninger som omfatter minst to tredeler av de ansatte, at foretaket skal ha en foretaksforsamling etter nærmere regler fastsatt i vedtektene.

Når det gjelder krav til internkontroll foreslår kommisjonen at det ikke lenger skal være et lovpålagt krav å ha en kontrollkomité, men at generalforsamlingen kan oppnevne et tilsynsutvalg (kontrollkomité) hvis ønskelig. Kommisjonen mener at de oppgaver som kontrollkomitéen har, vil bli ivaretatt gjennom kommisjonens samlede forslag til regelverk om internkontroll. Det foreslås bl.a. en presisering av styrets ansvar for internkontrollen og en ny bestemmelse om at Kredittilsynet kan kreve at finansforetaket engasjerer en annen revisor eller sakkyndig person til å undersøke forholdene dersom det er grunn til å tro at foretaket ikke organiseres og drives på en forsvarlig måte eller har betryggende rutiner for internkontroll.

I kapittel 6 Eier- og kapitalforhold m.v. foreslås det regler om eierbegrensninger, egenkapitalinnskudd, kapitaldekning og foretaksendringer.

Kommisjonen har lagt til grunn at gjeldende hovedregel om eierbegrensning på 10 prosent eierandel i finansinstitusjoner ligger fast. Kommisjonen har imidlertid forsøkt å klargjøre de reglene som skal gjelde for praktiseringen av eierbegrensningsreglene, og foreslår enkelte modifikasjoner slik at reglene ikke stenger for nødvendige strukturendringer og markedstilpasninger.

Kommisjonen foreslår for det første at kjøpsrett til aksjer og grunnfondsbevis skal likestilles med erverv av de underliggende verdipapirer. Videre er konsolideringsreglene forsøkt presisert. I tillegg foreslås nærmere regler om hvordan eierbegrensningsreglene skal anvendes ved oppkjøpstilbud. Det legges til grunn at bestemmelsen om 10 prosent eierbegrensning og bestemmelsen om at kjøpsrett til aksjer og grunnfondsbevis skal likestilles med erverv av de underliggende verdipapirer, ikke er til hinder for at det i forbindelse med et oppkjøpstilbud kan innhentes forhåndsaksept av tilbudet fra eierne. Det er fastsatt nærmere vilkår for at slik forhåndsaksept kan tillates. Det skal for øvrig fremgå av vilkårene i selve oppkjøpstilbudet at tilbudet og forhåndsaksepten av dette faller bort dersom det ikke er oppnådd forhåndsaksept fra minst to tredeler av eierne av aksjene eller grunnfondsbevisene senest innen 3 måneder fra tilbudet ble satt frem. Kommisjonen åpner for at det kan gis konsesjon for erverv av et finansforetak ved en eierandel (sum eierandel og aksepter) på to tredeler. Om det skal gis konsesjon ved en eierandel på to tredeler må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Etter gjeldende regler kan det som hovedregel bare gis konsesjon ved en eierandel på 90 prosent. Det er vanligvis et konsesjonsvilkår at det gjøres bruk av tvangsinnløsningsretten etter aksjelovgivningen, slik at selskapet som oppkjøpet gjelder, blir heleid.

Kommisjonen foreslår at Kongen kan gi tillatelse til at eierandeler svarende til inntil 30 prosent av kapitalen eller stemmene i et finansforetak kan eies av et annet norsk eller utenlandsk finansforetak som ledd i strategisk samarbeidsavtale mellom de to foretakene.

De mest sentrale bestemmelsene om ansvarlig kapital og kapitaldekning, som nå i stor grad er regulert i forskrift, er forsøkt innarbeidet i selve loven.

Kommisjonens flertall foreslår å videreføre de alminnelige minstekrav til kapitaldekning for alle finansforetak og å videreføre gjeldende regler om anvendelse av soliditets- og sikkerhetskrav på konsolidert grunnlag i konsernforhold m.v. Et mindretall foreslår at §§ 6-13 til 6-19 ikke skal gjøres gjeldende for forsikringsselskaper, jf. alminnelige motiver kapittel 5.11.2. Kommisjonen har ikke tatt endelig stilling til om reglene om kapitaldekning for markedsrisiko skal gjelde for finansforetak generelt. I utredning 5 vil det bli vurdert nærmere om reglene om kapitaldekning for markedsrisiko samt reglene om grense for store engasjementer også skal gjelde for forsikringsselskaper, jf. alminnelige motiver kapittel 5.8 og 5.9.

I kapittel 7 Finanskonsern m.v. foreslås det regler om konsesjon og eierforhold, organisering, konserninterne transaksjoner og konsolidering. Kommisjonens forslag bygger i stor grad på gjeldende regler, men det er foreslått mer detaljerte regler på enkelte områder.

Kommisjonen foreslår nærmere bestemmelser om organiseringen av konserngrupper av selveiende finansforetak.

Det foreslås mer detaljerte regler om organisering og godkjenning av finanskonsern. Etter kommisjonens forslag skal virksomhet som i hovedsak tilhører samme virksomhetsområde organiseres i ett og samme konsernforetak. Dette er likevel ikke til hinder for at en særskilt avgrenset del av slik virksomhet kan drives i eget foretak i henhold til særskilt tillatelse. Lovforslaget er f.eks. ikke til hinder for at en bank kan eie en nisjebank.

Kommisjonen foreslår mer konkrete regler for utbytte og konsernbidrag samt om lån og innskudd m.v.

Kommisjonen foreslår at det skal foretas full konsolidering av datterforetak, og ikke en forholdsmessig konsolidering som etter gjeldende regler.

I kapittel 8 Omdannelse foreslås det regler om omdannelse av finansforetak. Den viktigste endringen fra gjeldende regler er at kommisjonens flertall foreslår at sparebanker skal kunne omdannes til aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper. Mens gjensidige forsikringsselskaper og kredittforeninger som omdannes kan velge om aksjene i det nystiftede selskapet skal fordeles på finansinstitusjonens kunder, eller om det skal opprettes en stiftelse som skal være eier av alle aksjene, foreslår kommisjonen at sparebanker bare skal kunne benytte seg av den sistnevnte modell. Et mindretall mener at det ikke bør åpnes for at sparebanker skal kunne omdannes. Et annet mindretall har ikke tatt standpunkt til spørsmålet om sparebanker skal ha adgang til å omdannes.

Kommisjonen foreslår enkelte bestemmelser om omdannelse av institusjoner som er aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper til selveiende institusjon.

I kapittel 9 Oppløsning og avvikling videreføres hovedtrekkene i gjeldende regler.